Entscheidungsdatum: 2020-02-27
Aktenzeichen: 5 P 1/19
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2020:270220B5P1.19.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 78 Abs 1 Nr 1 BPersVG
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, 24. Juli 2018, Az: OVG 62 PV 6.17, Beschlussvorgehend VG Berlin, 13. September 2017, Az: 71 K 3.16 PVB, Beschluss
Spruchkörper: 5. Senat
Anpassung der für Beamtinnen und Beamte der Deutschen Rentenversicherung Bund geltenden Ämterzuordnung an die neue Entgeltordnung für Tarifbeschäftigte ist keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
Die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 24. Juli 2018 wird zurückgewiesen.
I
1 Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Notwendigkeit der Mitwirkung des Antragstellers (Gesamtpersonalrat der Deutschen Rentenversicherung Bund) bei der Anpassung der für Beamtinnen und Beamte geltenden Ämterzuordnung an die neue Entgeltordnung für Tarifbeschäftigte.
2 Die Deutsche Rentenversicherung Bund ist Vertragspartnerin des rückwirkend zum 1. Januar 2015 in Kraft getretenen Tarifvertrages über die Entgeltordnung der Deutschen Rentenversicherung. Sie führt in ihren Stellenplänen Beamtinnen und Beamte nur in der Zentralen Dienststelle und in den von dieser nach § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigten Teilen.
3 Mit Schreiben seines Abteilungsleiters Personal vom 26. Juni 2015 wandte sich der Beteiligte (Direktorium der Deutschen Rentenversicherung Bund) an mehrere Dezernenten und Abteilungsleiter sowie nachrichtlich unter anderem an die Personalvertretungen. Er teilte mit, dass sich der vorgenannte Tarifvertrag auf die Ämterzuordnungen für die Beamtinnen und Beamten bei der Deutschen Rentenversicherung Bund auswirke. Denn die Bewertungen ihrer Funktionen sowie die Zuordnung ihrer Ämter seien grundsätzlich an die Eingruppierung der Tarifbeschäftigten angelehnt. Dementsprechend seien für Beamtinnen und Beamte anstelle der bisherigen Vergütungsgruppen nunmehr die neuen Entgeltgruppen maßgeblich. Das führe dazu, dass bei einigen Funktionen bestimmte Beförderungsämter nicht mehr erreicht werden könnten. Ferner sei bei Stellenausschreibungen ab sofort das statusrechtliche Amt bzw. die entsprechende Besoldungsgruppe auszuweisen, welche der Zuordnung zur maßgeblichen Entgeltgruppe entspreche. Die Besoldungsgruppen A 9 bis A 15 wurden in dem Schreiben in Form einer Tabelle bestimmten Entgeltgruppen zugeordnet. Außerdem wurden Übergangsregelungen für bestimmte Gruppen von Beamtinnen und Beamten dargestellt.
4 Hiergegen wandte sich der Antragsteller und rügte seine fehlende Beteiligung. Bei dem Schreiben des Abteilungsleiters Personal handele es sich um eine Verwaltungsanordnung, deren Vorbereitung gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG seiner Mitwirkung unterliege. Dem trat der Beteiligte entgegen.
5 Der Antragsteller hat daraufhin Ende April 2016 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren zur Feststellung seines Mitwirkungsrechts mit der Begründung eingeleitet, die Zuordnung von Ämtern bzw. Besoldungsgruppen an das Tarifsystem sei eine Verwaltungsanordnung zur Regelung innerdienstlicher Angelegenheiten. Daher sei deren Vorbereitung mitwirkungspflichtig.
6 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Beteiligte verpflichtet gewesen ist, den Antragsteller vor der Ämterzuordnung für Beamtinnen und Beamte bei der Deutschen Rentenversicherung Bund vom 28. Juni 2015 (gemeint ist 26. Juni 2015) im Wege der Mitwirkung zu beteiligen.
7 Das Oberverwaltungsgericht hat auf die hiergegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und den Feststellungsantrag zurückgewiesen. Das Schreiben des Abteilungsleiters Personal vom 26. Juni 2015 sei keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Zwar betreffe dieses Schreiben mit allen Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppen A 9 bis A 15 eine unbestimmte Anzahl der Beschäftigten der Gesamtdienststelle. Ebenso treffe der Abteilungsleiter Personal auch selbst eine Regelung und informiere nicht lediglich über eine an anderem Ort und zu anderer Zeit getroffene oder später zu treffende Regelung. Denn er übertrage den Tarifvertrag, der nicht automatisch für Beamtinnen und Beamte gelte, auf diese. Die frühere Anlehnung der Beamtenämter an die Vergütungsgruppen des alten Tarifrechts werde aktualisiert und die Beamtenämter den Entgeltgruppen des neuen Tarifvertrages zugeordnet. Zugleich werde die bis dahin geltende Anlehnung an die Vergütungsgruppen des alten Tarifrechts konkludent aufgehoben. Diese Ämterzuordnung sei gleichbedeutend mit einer Dienstpostenbewertung im Sinne des § 18 BBesG. Für die Empfänger des Schreibens sei klar gewesen, was nunmehr für die Beamtinnen und Beamten gelten solle. Das Gericht brauche nicht zu bewerten, ob eine Anlehnung an den geltenden Tarifvertrag sinnvoll sei. Entscheidend sei, dass es dem Beteiligen möglich gewesen wäre, eine andere Dienstpostenbewertung vorzunehmen. Nichts spreche dafür, dass ihm das nicht bewusst gewesen wäre. Es fehle aber an der nach der unveränderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts des Weiteren erforderlichen Unmittelbarkeit der Regelungswirkung. Danach müsse eine mitwirkungspflichtige Verwaltungsanordnung gestaltend in die Belange der Beschäftigten eingreifen und deren Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren. Das mache die Dienstpostenbewertung nicht.
8 Mit der Rechtsbeschwerde verfolgt der Antragsteller seinen Feststellungsantrag weiter. Er rügt eine Verletzung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG.
9 Der Beteiligte verteidigt die angefochtene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts.
II
10 Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht dahin erkannt, dass es sich bei dem Schreiben des Abteilungsleiters Personal vom 26. Juni 2015 nicht um eine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG handelt.
11 Als Rechtsgrundlage für das geltend gemachte Mitwirkungsrecht des Antragstellers kommt allein § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG in Betracht. Danach wirkt der Personalrat mit bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereiches, wenn nicht nach § 118 des Bundesbeamtengesetzes die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung zu beteiligen sind. Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass der Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne dieser Vorschrift nur Akte mit einer eigenständigen Gestaltungswirkung gegenüber den Beschäftigten erfasst (1.) und hat dem Schreiben des Abteilungsleiters Personal vom 26. Juni 2015 eine derartige Wirkung zu Recht abgesprochen (2.).
12 1. Eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG muss eine eigenständige Gestaltungswirkung haben.
13 Das hat der Senat der Sache nach bereits in seinem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 25. Juni 2019 in dem Verfahren BVerwG 5 P 3.18 (juris) entschieden. Unmittelbarer Gegenstand dieses Verfahrens war zwar das Sächsische Personalvertretungsgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Juni 1999 (SächsGVBl. S. 430), vor dem in jenem Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Art. 8 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1079), - SächsPersVG 2013 -. Der Senat hat aber ausdrücklich festgehalten, dass der in jenem Verfahren entscheidungserhebliche Begriff der Verwaltungsanordnung in § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 genauso auszulegen ist wie der gleichlautende Begriff in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2016 - 5 PB 23.15 - PersV 2016, 185 Rn. 10), sodass er über Letzteren der Sache nach mitentschieden hat. Im Einzelnen hat der Senat zum Begriff der Verwaltungsanordnung ausgeführt:
"Der Begriff der Verwaltungsanordnung [...] knüpft [...] nicht an den technischen Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne des Verwaltungsrechts an, sondern umfasst auch allgemeine Weisungen und Anordnungen, die im Rahmen eines aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrechts des Arbeitgebers ergehen und die gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen. Eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 ist mithin jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Die Beteiligung des Personalrats in der Form der Mitwirkung soll sicherstellen, dass die Überlegungen der Personalvertretung bereits bei der Vorbereitung solcher allgemeinen Regelungen einbezogen werden, welche sich auf die vorstehend genannten Belange der Beschäftigten auswirken können (vgl. zu Vorstehendem insgesamt BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2016 - 5 PB 23.15 - PersV 2016, 185 Rn. 9 m.w.N.). Für das Vorliegen einer Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne und so auch im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts indessen nicht erforderlich, dass es sich bei dem, was allgemein geregelt wird, um eine mitwirkungs- oder mitbestimmungspflichtige Angelegenheit handelt (vgl. BVerwG, Beschlüsse 6. Februar 1987 - 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1 <3 f.>; vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216 <219>; vom 19. Mai 2003 - 6 P 16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 7; vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 18 und vom 5. Januar 2016 - 5 PB 23.15 - PersV 2016, 185 Rn. 9). Darin liegt kein Verzicht auf das Erfordernis einer eigenständigen Gestaltungswirkung.
Dieses Erfordernis ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht aufgegeben worden. An ihm wird auch für § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 festgehalten. Es ergibt sich daraus, dass sich der Mitwirkungskatalog - ebenso wie die Mitbestimmungskataloge - auf Maßnahmen der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne bezieht. Mit Rücksicht auf den Maßnahmebezug muss eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 im Ergebnis dieselbe Wirkung wie eine Maßnahme im Sinne des § 76 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG erzielen. Sie muss also auf Veränderung des bestehenden Zustands in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 13 und 18 und vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 13). Dies kommt im Gesetzeswortlaut in der Formulierung "für die" innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten hinreichend deutlich zum Ausdruck. Dadurch wird die Mitwirkung auf Anordnungen beschränkt, deren vorrangiger Zweck es ist, Angelegenheiten aus den genannten Bereichen zu regeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1987 - 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1 <2>).
In der so zu verstehenden Gestaltungswirkung einer Verwaltungsanordnung ist das in früheren Entscheidungen (z.B. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1985 - 6 P 13.82 - Buchholz 238.3A § 78 BPersVG Nr. 4 S. 4) angesprochene Erfordernis einer unmittelbaren Regelung der Belange der Beschäftigten der Sache nach aufgegangen (zutreffend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2018 - OVG 62 PV 6.17 - BA S. 6). Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch für den Bereich der innerdienstlichen Angelegenheiten nichts anderes. Darunter sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung zu verstehen, durch welche die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 11 m.w.N.). Insbesondere bezog sich die Formulierung in dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - (Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 18), "der Senat [hat es] in seiner neueren Rechtsprechung nicht mehr für erheblich gehalten, ob die Verwaltungsanordnung ähnlich wie eine Einzelmaßnahme unmittelbar eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regelt", einzig darauf, dass der Regelungsgegenstand einer mitwirkungspflichtigen Verwaltungsanordnung nicht auf den Katalog der mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen beschränkt ist. Das ist aus dem in Bezug genommenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 - (BVerwGE 116, 216 <219>) herzuleiten. In dieser Entscheidung wird ausgeführt, dass der Senat nicht an dem Beschluss vom 7. November 1969 - 7 P 11.68 - (Buchholz 238.3 § 67 PersVG Nr. 7) festhalte, soweit dieser dahin zu verstehen sein sollte, dass es für die Beteiligung des Personalrats beim Erlass von Verwaltungsanordnungen darauf ankomme, ob die Verwaltungsanordnung ähnlich wie eine einzelne Maßnahme unmittelbar eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regele. Der Sache nach wird damit die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Februar 1987 - 6 P 9.85 - (BVerwGE 77, 1 <3 ff.>) bekräftigt, in der unter eingehender Begründung erstmals ausgesprochen wurde, dass eine Verwaltungsanordnung nicht auf die allgemeine Regelung solcher Gegenstände beschränkt sei, deren Umsetzung in Einzelmaßnahmen von der Zustimmung der Personalvertretung abhängig sei. Soweit der im vorliegenden Verfahren ergangene Zulassungsbeschluss des Senats vom 30. Januar 2018 - 5 PB 3.17 - anders zu verstehen sein sollte, hält der Senat hieran nicht fest.
Das übrige Vorbringen des Antragstellers führt nicht auf eine Neubewertung der Voraussetzungen, unter denen von einer Verwaltungsanordnung im Sinne des § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG 2013 auszugehen ist. Seine Ausführungen zu Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck des Mitwirkungstatbestandes übersehen sowohl das im Wortlaut ("für die") angelegte Erfordernis einer zielgerichteten Regelung der innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten als auch, dass in der - vorstehend skizzierten - (auch jüngeren) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Maßnahmebezug der Verwaltungsanordnung geklärt ist (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - Buchholz 251.2 § 90 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 18 und vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 13). Der letztgenannte Beschluss enthält nicht die ihm von dem Antragsteller zugeschriebene Aussage, das Erfordernis einer Veränderung des bestehenden Zustandes in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse und Arbeitsbedingungen habe über die Abgrenzung zu norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften hinaus keine Bedeutung. Ferner hat das Bundesverwaltungsgericht auch im Beschluss vom 11. Mai 2011 - 6 P 4.10 - (Buchholz 251.6 § 75 NdsPersVG Nr. 6 Rn. 24) die "nachhaltige[n] Auswirkungen auf die übrigen Lehrkräfte an den Schulen" betont. Schließlich kann sich der Antragsteller auch nicht mit Erfolg auf ein seine Auffassung stützendes Meinungsbild in der Fachliteratur berufen. Diese hält ganz überwiegend die Gestaltungswirkung für ein konstitutives Merkmal der Verwaltungsanordnung (Widmaier, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 78 Rn. 6; Ramm, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold, BPersVG, § 78 Rn. 25 f., Stand Mai 2018; Benecke, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 78 BPersVG Rn. 4; Fischer/Goeres/Gronimus, in: Fürst, GKÖD Bd. V, § 78 BPersVG Rn. 8 und 10, Stand August 2014; Rehak, in: Vogelgesang/Bieler/Schneider/Rehak/Gronimus/Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz für den Freistaat Sachsen, Stand November 2018, § 77 Rn. 7, 7b-e, vgl. aber auch Rn. 10). Die von Baden (in: Altvater/Baden/Baunack/Berg/Dierßen/Herget/Kröll/Lenders/Noll, BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 78 Rn. 12) zum Stichwort Unmittelbarkeit pauschal geäußerte Befürchtung missbräuchlicher Umgehungen der Mitwirkungsrechte des Personalrats verkehrt den das Sächsische Personalvertretungsgesetz und auch die Personalvertretungsgesetze des Bundes und der übrigen Länder beherrschenden Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalvertretung zum Wohle der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben (§ 2 Abs. 1 SächsPersVG, § 2 Abs. 1 BPersVG) in sein Gegenteil, in dem sie die von diesem Grundsatz abweichende Ausnahme zur Grundlage des Regelfalls erhebt."
14 An diesen Erwägungen hält der Senat auch nach erneuter Prüfung unverändert fest. Das Vorbringen des Antragstellers enthält keine Gesichtspunkte, die eine andere Beurteilung rechtfertigen.
15 2. Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben stellt das Schreiben des Abteilungsleiters Personal vom 26. Juni 2015 keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG dar.
16 Die Verfahrensbeteiligten streiten zu Recht nicht darüber, dass der Abteilungsleiter Personal in diesem Schreiben die Ämter der Besoldungsgruppen A 9 bis A 15 in einer Tabelle der ihnen jeweils entsprechenden neuen Entgeltgruppe für Tarifbeschäftigte zugeordnet hat. Diese Ämterzuordnung ist vom Oberverwaltungsgericht zu Recht als Dienstpostenbewertung im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 BBesG gewertet worden. Denn für die Zuordnung zu den neuen Entgeltgruppen ist es erforderlich, sich zunächst Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung des einer bestimmten Besoldungsgruppe zugeordneten statusrechtlichen Amtes in Relation zu anderen statusrechtlichen Ämtern zu vergegenwärtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.14 - BVerwGE 156, 193 Rn. 19). Daraus folgt, dass mit der Zuordnung des betreffenden statusrechtlichen Amtes zu einer der neuen Entgeltgruppen des in Rede stehenden Tarifvertrages zugleich die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck gebracht wird.
17 Die Dienstpostenbewertung weist nicht die für eine Verwaltungsanordnung erforderliche Gestaltungswirkung auf. Der Senat hat in dem erwähnten Beschluss vom 25. Juni 2019 - 5 P 3.18 - (juris Rn. 19) bereits entschieden, dass das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen durch eine Dienstpostenbewertung keine Änderung erfahren. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist danach geklärt, dass die Bewertungen von Beamtenstellen ausschließlich im öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolgen und die Rechtsstellung der aktuellen Inhaber der betreffenden Dienstposten nicht berühren. Die Ausführungen des Antragstellers geben dem Senat keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Insbesondere ändert die Dienstpostenbewertung - anders als der Antragsteller zu meinen scheint - weder unmittelbar etwas an der besoldungsrechtlichen Einstufung der aktuellen Inhaber der betreffenden Dienstposten noch bereitet sie deren Änderung vor. Die Höhe der Besoldung der aktuellen Dienstposteninhaber richtet sich ausschließlich nach dem ihnen jeweils verliehenen statusrechtlichen Amt. Der Dienstpostenbewertung fehlt die Gestaltungswirkung im oben genannten Sinne auch deshalb, weil sie (nicht auszuschließende) sonstige Auswirkungen auf die Beschäftigungsverhältnisse der Beamtinnen und Beamten nicht beabsichtigt, sondern nur darauf gerichtet ist, die Dienstpostenstruktur im öffentlichen Interesse neu zu ordnen.