Entscheidungsdatum: 2019-07-15
Aktenzeichen: 5 P 1/18
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2019:150719B5P1.18.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 75 Abs 4 S 1 PersVG SL 1973, § 73 Abs 3 S 1 PersVG SL 1973, § 80 Abs 1 Buchst b Nr 1 PersVG SL 1973, § 71 Buchst b PersVG SL 1973, § 71 Buchst c PersVG SL 1973, § 16a S 2 TVAöD
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 5. Dezember 2016, Az: 5 A 16/16, Beschlussvorgehend Verwaltungsgericht des Saarlandes, 25. November 2015, Az: 9 K 2126/14, Beschluss
Spruchkörper: 5. Senat
Empfehlende Wirkung des Einigungsstellenbeschlusses in Personalangelegenheiten von Arbeitnehmern
Beschlüsse der Einigungsstelle in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer haben in entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL, unabhängig davon, ob und in welchem Umfang der Arbeitnehmer bei seiner konkreten Tätigkeit hoheitliche Befugnisse ausübt, nur den Charakter einer Empfehlung an die oberste Dienstbehörde.
I
1 Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Verbindlichkeit eines Beschlusses der Beteiligten zu 2 (Einigungsstelle bei der Landeshauptstadt Saarbrücken).
2 Am 6. Juni 2014 stellte der Beteiligte zu 1 (Personalrat der Landeshauptstadt) bei der Antragstellerin (Oberbürgermeisterin dieser Stadt) den Antrag, einen konkreten, namentlich benannten Arbeitnehmer unbefristet als Forstwirt weiter zu beschäftigen. Der betreffende Arbeitnehmer hatte bei der Landeshauptstadt eine Ausbildung zum Forstwirt absolviert, deren Abschlussprüfung er am 25. September 2013 mit der Note ausreichend bestanden hatte. Daraufhin war er ab dem 26. September 2013 zwecks Ermöglichung der Bewährung in ein befristetes Arbeitsverhältnis für die Dauer von zwölf Monaten übernommen worden.
3 Nachdem die Antragstellerin den Initiativantrag mangels Bewährung des Arbeitnehmers abgelehnt hatte, beantragte der Beteiligte zu 1 die Durchführung des Einigungsstellenverfahrens. Mit Beschluss vom 17. Dezember 2014 entschied die Beteiligte zu 2, dass der betreffende Arbeitnehmer in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis als Forstwirt mit Wirkung ab dem 26. September 2014 zu übernehmen sei.
4 Daraufhin hat die Antragstellerin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem sie im Hauptantrag die Aufhebung des vorgenannten Beschlusses der Beteiligten zu 2, hilfsweise die Feststellung begehrt hat, dass dieser Beschluss nicht bindend sei.
5 Parallel dazu hat der betroffene Arbeitnehmer vor dem Arbeitsgericht auf Übernahme in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis geklagt. Dieses Verfahren wurde vor einer Entscheidung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren durch Vergleich beendet. Darin einigten sich der Arbeitnehmer und die Landeshauptstadt auf ein unbefristetes Arbeitsverhältnis ab dem 1. März 2015.
6 Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag der Antragstellerin stattgeben und den Beschluss der Beteiligten zu 2 vom 17. Dezember 2014 aufgehoben. Das Oberverwaltungsgericht hat die erstinstanzliche Entscheidung teilweise geändert und festgestellt, dass der genannte Beschluss der Beteiligten zu 2 nur den Charakter einer Empfehlung an die Antragstellerin habe und im Übrigen hat es die Beschwerde zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dem Beteiligten zu 1 stehe - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - ein Initiativrecht des Inhalts zu, den Dienstherrn zu veranlassen, einen befristet beschäftigten Arbeitnehmer unter der Prämisse eines tarifrechtlichen Anspruchs in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zu übernehmen. Seit 1995 sei in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber geklärt, dass in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer - unabhängig von der Vergütungsgruppe und der Ausübung hoheitlicher Funktionen - nur das Modell der eingeschränkten Mitbestimmung den Anforderungen des demokratischen Prinzips Rechnung trage. Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben werde das Regelwerk der § 73 Abs. 6, § 75 Abs. 3 Satz 7 und Abs. 4 Satz 1 PersVG SL, das insoweit die Verbindlichkeit des Beschlusses der Beteiligten zu 2 vorsehe, nicht gerecht. Es sei aber einer verfassungskonformen Auslegung des Inhalts zugänglich, dass dem Spruch der Beteiligten zu 2 in derartigen Angelegenheiten in entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL nur der Charakter einer Empfehlung zukomme.
7 Mit seiner Rechtsbeschwerde verfolgt der Beteiligte zu 1 sein Begehren, die Anträge der Antragstellerin zurückzuweisen, weiter. Er rügt eine Verletzung des § 75 Abs. 3 Satz 7 PersVG SL. Der angefochtene Beschluss der Einigungsstelle sei für die Antragstellerin verbindlich. Die bindende Wirkung verletzte insbesondere nicht Verfassungsrecht. Angesichts der eindeutigen Regelung in § 75 Abs. 3 Satz 7 PersVG SL und dem damit zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers, der in Wortlaut und Systematik des Gesetzes seinen unmissverständlichen Niederschlag gefunden habe, könne von einer planwidrigen Lücke keine Rede sein.
8 Die Beteiligte zu 2 unterstützt die Position des Beteiligten zu 1.
9 Die Antragstellerin und der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht verteidigen die angefochtene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts.
II
10 Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 113 Abs. 2 des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes - PersVG SL - in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. März 1989 <Amtsbl. S. 413>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. April 2018 <Amtsbl. I S. 332>, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Voraussetzungen für die Durchführung eines Einigungsstellenverfahrens vorgelegen haben (1.). Es hat zu Recht dahin erkannt, dass Beschlüsse der Beteiligten zu 2 in personellen Angelegenheiten der Arbeitnehmer unabhängig davon, ob und in welchem Umfang der betroffene Arbeitnehmer bei seiner konkreten Tätigkeit hoheitliche Befugnisse ausübt, in analoger Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL nur den Charakter einer Empfehlung an die Antragstellerin haben (2.).
11 1. Der Beschluss der Beteiligten zu 2 vom 17. Dezember 2014 beruht auf einem zulässigen Initiativantrag des Beteiligten zu 1. Dieser war berechtigt, der Antragstellerin die in seinem Initiativantrag vom 6. Juni 2014 bezeichnete Maßnahme gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1 PersVG SL vorzuschlagen, da sie nach § 80 Abs. 1 Buchst. b Nr. 1 PersVG SL seiner Mitbestimmung unterlag.
12 § 73 Abs. 3 Satz 1 PersVG SL ordnet an, dass der Personalrat, wenn er eine Maßnahme beantragt, die seiner Mitbestimmung unterliegt, diese dem Leiter der Dienststelle schriftlich vorzuschlagen und zu begründen hat. Als Mitbestimmungstatbestand, aus dem der Beteiligte zu 1 sein in Anspruch genommenes Initiativrecht abgeleitet hat, kommt allein die Einstellung von Arbeitnehmern im Sinne von § 80 Abs. 1 Buchst. b Nr. 1 PersVG SL in Betracht. Das als Initiativrecht bezeichnete Antragsrecht erlaubt dem Personalrat das von ihm jeweils in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht in aktiver Form wahrzunehmen. Es eröffnet ihm die Möglichkeit, das Mitbestimmungsverfahren hinsichtlich einer Maßnahme, die er für geboten hält, von sich aus einzuleiten, um in diesem Verfahren seinen Rechten in der Sache Geltung zu verschaffen. Demzufolge räumt das Initiativrecht dem Personalrat hinsichtlich der Einleitung derjenigen Maßnahmen, auf die es sich erstreckt, den gleichen Rang ein wie dem Leiter der Dienststelle. Es verwirklicht damit den das Personalvertretungsrecht insgesamt beherrschenden Grundsatz der gleichberechtigten Partnerschaft zwischen Dienststelle und Personalrat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 6 P 25.90 - Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4 S. 6).
13 Das Initiativrecht erweitert den Inhalt des jeweiligen Mitbestimmungsrechts aber nicht. Es verschafft dem Personalrat also nicht mehr Befugnisse als ihm von dem in Anspruch genommenen gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand für den Fall verliehen sind, dass er vom Leiter der Dienststelle um Zustimmung zu der jeweiligen mitbestimmungspflichtigen Maßnahme gebeten wird (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 6 P 25.90 - Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4 S. 6 f. und vom 29. September 2004 - 6 P 4.04 - Buchholz 251.5 § 69 HePersVG Nr. 1 S. 2). Das Initiativrecht und die übliche Form der Mitbestimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiert, sind vielmehr materiell symmetrisch. Das Initiativrecht wird durch den Inhalt seines jeweiligen Mitbestimmungsrechts und dessen Sinn und Zweck begrenzt (BVerwG, Beschluss vom 29. September 2004 - 6 P 4.04 - Buchholz 251.5 § 69 HePersVG Nr. 1 S. 2 f.). Erforderlich, aber auch ausreichend ist mithin, dass die mit dem konkreten Initiativantrag angestrebte Maßnahme zu dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand gehört, dem das Initiativrecht zugeordnet ist, und der konkrete Antragsgegenstand im Übrigen die durch den Inhalt sowie Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungstatbestandes abgesteckten Grenzen nicht überschreitet (s.a. BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 6 P 25.90 - Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4 S. 5). Diesen rechtlichen Anforderungen wird der Antrag des Beteiligten zu 1, einen konkreten, namentlich benannten Arbeitnehmer als Forstwirt weiter zu beschäftigen, gerecht.
14 a) Er ist auf die Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens bezüglich der vom Beteiligten zu 1 für geboten gehaltenen Einstellung eines Arbeitnehmers und damit auf eine nach § 80 Abs. 1 Buchst. b Nr. 1 PersVG SL mitbestimmungspflichtige Personalangelegenheit gerichtet.
15 Nach dem gesamten Geschehensablauf ist mit dem Begriff der "Weiterbeschäftigung" die Übernahme des benannten, nach bestandener Abschlussprüfung für die Dauer von zwölf Monaten befristet beschäftigten Arbeitnehmers nach § 16a Satz 2 des Tarifvertrages für Auszubildende des öffentlichen Dienstes - TVAöD - Allgemeiner Teil vom 13. September 2005, für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Änderungstarifvertrag Nr. 4 vom 1. April 2014, in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zu verstehen. Gemäß § 16a Satz 1 TVAöD werden Auszubildende nach erfolgreich bestandener Abschlussprüfung bei dienstlichem bzw. betrieblichem Bedarf im unmittelbaren Anschluss an das Ausbildungsverhältnis für die Dauer von zwölf Monaten in ein Arbeitsverhältnis übernommen, sofern nicht im Einzelfall personenbedingte, verhaltensbedingte, betriebsbedingte oder gesetzliche Gründe entgegenstehen. Nach § 16a Satz 2 TVAöD werden diese Beschäftigten im Anschluss daran bei entsprechender Bewährung in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis übernommen. Die Umwandlung des nach § 16a Satz 1 TVAöD befristeten in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis im Sinne des § 16a Satz 2 TVAöD ist - was zwischen den Verfahrensbeteiligten zu Recht nicht streitig ist - als Einstellung im Sinne des in Rede stehenden gesetzlichen Mitbestimmungstatbestandes zu werten (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 1. Februar 1989 - 6 P 2.86 - Buchholz 251.5 § 64 HePersVG Nr. 7 S. 8; vom 23. März 1999 - 6 P 10.97 - BVerwGE 108, 347 <348 f.>; vom 12. Juni 2001 - 6 P 11.00 - BVerwGE 114, 308 <310> und vom 24. Oktober 2001 - 6 P 13.00 - BVerwGE 115, 205 <207>).
16 b) Die erforderliche materielle Symmetrie zwischen dem Initiativrecht und dem Mitbestimmungsrecht bei Einstellungen von Arbeitnehmern ist nicht im Hinblick darauf zu verneinen, dass der Beteiligte zu 1 die Einstellung zu Gunsten eines einzelnen, namentlich benannten Arbeitnehmers beantragt und dieses Begehren auf in dessen Person liegende Gründe gestützt hat. Damit hat er keine Zwecke verfolgt, die ihm bei der passiven Form der Mitbestimmung nach § 80 Abs. 1 Buchst. b Nr. 1 PersVG SL geltend zu machen verwehrt wären.
17 Die Befugnis des Personalrats, in Personalangelegenheiten einzelner Beschäftigter initiativ tätig zu werden, scheitert nicht daran, dass diese ihre Rechte - wie hier auch geschehen - jeweils selbst im Wege des arbeitsgerichtlichen Individualrechtsschutzes wahrnehmen und durchsetzen können (so noch etwa BVerwG, Beschlüsse vom 11. Februar 1981 - 6 P 44.79 - BVerwGE 61, 325 <330>; vom 25. Oktober 1983 - 6 P 22.82 - BVerwGE 68, 137 <14o> und vom 1. November 1983 - 6 P 28.82 - PersV 1985, 473). In Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Maßstäbe (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 6 P 13.00 - BVerwGE 115, 205 <208 ff.>; s.a. Beschluss vom 19. Dezember 2018 - 5 P 6.17 - IÖD 2019, 74 <78>; Widmaier, PersV 2004, 23 <26 ff.>; Vogelgesang, PersV 2005, 326 <329 f.>) kann sich der Personalrat im Wege des Initiativrechts auch für die Belange eines einzelnen Beschäftigen einsetzen.
18 Der Wortlaut des § 73 Abs. 3 Satz 1 PersVG SL steht einer solchen Befugnis mangels einer gegenteiligen Einschränkung nicht entgegen. Die gesetzessystematische Auslegung des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes spricht eindeutig dafür, dass der Personalrat bei der Zustimmung zu personellen Einzelmaßnahmen und damit auch bei der Wahrnehmung eines entsprechenden Initiativrechts die individuellen Interessen einzelner Beschäftigter im Auge behalten und sich derer annehmen darf. Das ist insbesondere der allgemeinen Aufgabe des Personalrats gemäß § 71 Buchst. b PersVG SL zu entnehmen, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Angehörigen der Dienststelle geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Unfallverhütungsvorschriften, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. In dieselbe Richtung weist die weitere allgemeine Aufgabe des Personalrates nach § 71 Buchst. c PersVG SL, Beschwerden und Anregungen von Angehörigen der Dienststelle und der Jugend- und Auszubildendenvertretung, die regelmäßig und in erster Linie auf individuelle Gesichtspunkte gestützt sind, entgegenzunehmen und, falls sie berechtigt erscheinen, durch Verhandlungen mit dem Leiter der Dienststelle auf eine Erledigung hinzuwirken. Des Weiteren hat der Personalrat nach § 80 Abs. 1 Buchst. b Nr. 10 PersVG SL bei Kündigungen von Arbeitnehmern mitzubestimmen und ist nach § 80 Abs. 3 Satz 1 PersVG SL vor der außerordentlichen Kündigung eines Arbeitnehmers, der Beendigung des Arbeitsverhältnisses während der Probezeit und vor Abmahnungen anzuhören. Auch dabei stehen nicht selten schützenswerte Belange des einzelnen Beschäftigten im Vordergrund. Ferner kann der Personalrat nach § 80 Abs. 2 Buchst. b PersVG SL seine Zustimmungsverweigerung auch auf individuelle Tatsachen stützen.
19 Das Ergebnis der systematischen Auslegung entspricht der sich aus den Gesetzesmaterialien ergebenden allgemeinen Zielsetzung der Neugestaltung des Personalvertretungsgesetzes durch das Saarländische Personalvertretungsgesetz vom 9. Mai 1973 (Amtsbl. S. 289) - PersVG SL 1973 -. Dadurch sollte die Stellung der Personalräte wesentlich verbessert werden. Zu diesem Zweck wurden nicht nur die Beteiligungsrechte der Personalräte erheblich ausgeweitet, sondern dem Personalrat sollte auch die Möglichkeit gegeben werden "hierbei uneingeschränkt initiativ" zu werden (LT-Pl. 6/32 S. 1517) bzw. sich mittels des Initiativrechts "an der Verantwortung für die interne Leitung und Lenkung der Dienststellen" zu beteiligen (LT-Pl. 6/32 S. 1521).
20 2. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL im hier maßgeblichen Zusammenhang zwar nicht unmittelbar (a), jedoch entsprechend anzuwenden ist (b).
21 a) Eine unmittelbare Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL scheidet aus.
22 Der darin enthaltene Gesetzesbefehl, dass die Einigungsstelle eine Empfehlung an die nach § 73 Abs. 6 PersVG SL endgültig entscheidende oberste Dienstbehörde beschließt, bezieht sich nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift allein auf die Mitbestimmung in Personalangelegenheiten der Beamten nach § 80 Abs. 1 Buchst. a PersVG SL sowie auf die Mitbestimmung bei der Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen einen Angehörigen der Dienststelle nach § 78 Abs. 1 Nr. 17 PersVG SL, bei Grundsätzen der Arbeitsplatz- und Dienstpostenbewertung in der Dienststelle nach § 78 Abs. 1 Nr. 18 PersVG SL und bei den Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten des § 84 PersVG SL.
23 b) § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL ist jedoch auf die (aktive und passive) Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts des Personalrats bei Einstellungen von Arbeitnehmern entsprechend anzuwenden. Beschlüsse der Einigungsstelle in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer haben daher unabhängig davon, ob und in welchem Umfang der Arbeitnehmer bei seiner konkreten Tätigkeit hoheitliche Befugnisse ausübt, nur empfehlenden Charakter. Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL sind erfüllt, da die Norm eine Gesetzeslücke (aa) im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit aufweist (bb) und es dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers entspricht, dass der Beschluss der Einigungsstelle auch in solchen Fällen nicht bindend ist (cc).
24 aa) Das Saarländische Personalvertretungsgesetz ist mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen lückenhaft, soweit es die Kompetenz der Einigungsstelle in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer - und so auch deren Einstellung - nicht auf eine Empfehlung begrenzt.
25 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehören die personellen Angelegenheiten der Arbeitnehmer - entgegen der Auffassung des Beteiligten zu 1 - zu denjenigen innerdienstlichen Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren ("Gruppe c"). Hier darf die am Ende des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahrens stehende Entscheidung der Einigungsstelle nur den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben (BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <72 f.>; s.a. BVerwG, Beschluss vom 18. Juni 2002 - 6 P 12.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 28 S. 31 im Hinblick auf die Mitbestimmung bei Einstellungen gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG NW 1974). Diese Aussage entspricht auch dem bisherigen Verständnis in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 <50>).
26 bb) Die aufgezeigte Gesetzeslücke erweist sich auch als planwidrig.
27 Der Gesetzgeber wollte mit den durch das Saarländische Personalvertretungsgesetz vom 9. Mai 1973 eingeführten Regelungen in § 73 Abs. 6 und § 75 Abs. 4 Satz 1 den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - (BVerfGE 9, 268) zum Bremer Personalvertretungsgesetz entsprechen. In dieser Entscheidung wurde festgehalten, dass Entscheidungen über Einstellung, Beförderung, Versetzung und sonstige personelle Angelegenheiten der Beamten nach dem Demokratieprinzip nicht auf Stellen zur Alleinentscheidung übertragen werden dürfen, die Parlament und Regierung nicht verantwortlich sind. Bindet der Gesetzgeber solche Maßnahmen an die Mitbestimmung der Personalvertretung, darf dies daher - jedenfalls auf der letzten Stufe - allenfalls in Form der sogenannten eingeschränkten Mitbestimmung geschehen, d.h. die Einigungsstelle darf nur eine Empfehlung an die zuständige Dienststelle beschließen. In Redebeiträgen sowohl anlässlich der ersten Lesung des Gesetzes vom 17. Mai 1972 (LT-Pl 6/24 S. 1101) als auch anlässlich der zweiten Lesung des Gesetzes vom 9. Mai 1973 (LT-Pl 6/32 S. 1530 f., 1534) wurde die verfassungsgerichtliche Entscheidung ausdrücklich in Bezug genommen und zum Ausdruck gebracht, dass der Gesetzgeber bestrebt gewesen sei, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in dem verfassungsrechtlich gebotenen Umfang umzusetzen.
28 Durch den erwähnten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - (BVerfGE 93, 37) sind die Maßstäbe, die das verfassungsrechtliche Demokratieprinzip an die Mitbestimmung der Personalräte stellt, weiter entwickelt worden. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass auch Entscheidungen der Einigungsstellen über Maßnahmen der Personalpolitik bei Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes, und zwar unabhängig von der Vergütungsgruppe und der Ausübung hoheitlicher Funktionen, allenfalls den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben dürfen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <73> und vom 20. Juli 2001 - 2 BvL 8/00 - PersR 2002, 198 <200>; s.a. so schon BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2010 - 6 PB 4.10 - Buchholz 251.2 § 81 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 7 m.w.N.). Für diese Maßnahmen, die nach dem Gesetzestext (§ 73 Abs. 5 Satz 2, § 75 Abs. 3 Satz 7 PersVG SL) der vollen Mitbestimmung unterliegen, verfassungsrechtlich aber nur einer eingeschränkten Mitbestimmung zugänglich sind, trifft das Saarländische Personalvertretungsgesetz keine Vorkehrungen zur Sicherung des Letztentscheidungsrechts der Dienststellen. Aufgrund der Fortentwicklung der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung ist mithin in dem ursprünglich vollständigen Gesetzeswerk eine vom saarländischen Gesetzgeber nicht beabsichtigte und damit planwidrige Regelungslücke entstanden (vgl. zu einer derartigen Möglichkeit BVerfG, Beschluss vom 3. April 1990 - 1 BvR 1186/89 - BVerfGE 82, 6 <12>; s.a. BVerwG, Beschluss vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216 <223 f.>).
29 cc) Es entspricht dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers, die planwidrige Gesetzeslücke ohne Beschränkung auf eine bestimmte Gruppe von Arbeitnehmern durch entsprechende Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 PersVG SL zu schließen.
30 (1) Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass das Saarländische Personalvertretungsgesetz seit dem Bekanntwerden der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - (BVerfGE 93, 37) mehrfach geändert worden ist, der Gesetzgeber aber davon abgesehen hat, die nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gebotene Einschränkung des Mitbestimmungsrechts auch in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer zu normieren. Es gibt keine Automatik von Gesetzesänderung und Analogieverbot. Etwas anderes wäre nur dann anzunehmen, wenn sich aus einer Gesetzesänderung auf einen der richterlichen Lückenschließung entgegenstehenden Willen des Gesetzgebers schließen ließe (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Mai 2004 - 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 <53> und vom 4. Juni 2010 - 6 PB 4.10 - Buchholz 251.2 § 81 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 9). Das ist hier nicht der Fall.
31 Die Vorschrift des § 75 PersVG SL wurde in dem maßgeblichen Zeitraum nur einmal, nämlich durch Art. 1 des Gesetzes zur Anpassung des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes an die Tarifreform des öffentlichen Dienstes vom 19. November 2008 (Amtsbl. S. 1944) geändert. Dabei handelte es sich um eine bloße Folgeänderung zur Neufassung des § 5 PersVG SL, durch welche die bisher in Angestellte und Arbeiter getrennten Angehörigen des öffentlichen Dienstes zur Gruppe der Arbeitnehmer zusammengefasst wurden. Dadurch reduzierte sich die Zahl der Gruppen von ursprünglich drei (Beamte, Angestellte und Arbeiter) auf zwei (Beamte und Arbeitnehmer), was in § 75 Abs. 1 Satz 2 PersVG SL für die Zahl der Beisitzer der Einigungsstelle entsprechend nachvollzogen wurde (vgl. LT-Drs. 13/2083 S. 5, 8, 16 und 19). Für die Annahme, dass sich der Gesetzgeber damit einer nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - (BVerfGE 93, 37) gebotenen Lückenfüllung hat entgegenstellen wollen, findet sich in den Gesetzesmaterialien weder zu diesem noch zu einem anderen Änderungsgesetz eine Stütze.
32 (2) Der saarländische Gesetzgeber hat, indem er durch § 80 Abs. 1 Buchst. b i.V.m. § 81 Abs. 2 Buchst. b PersVG SL 1973 die unbeschränkte Mitbestimmung auf Arbeiter und mit Beamten der Besoldungsgruppe A 16 vergleichbare Angestellte ausgedehnt hat, zum Ausdruck gebracht, dass er in diesen Angelegenheiten ein hohes Maß an Mitbestimmung für wünschenswert hält. Es fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, dass er von diesem Ziel anlässlich der Einführung der neuen Gruppeneinteilung in Beamte und Arbeitnehmer durch Art. 1 des vorerwähnten Gesetzes vom 19. November 2008 oder aus Anlass eines anderen Änderungsgesetzes abgerückt wäre. Bereits im Rahmen der 1973 vorgenommenen Anpassung des Gesetzes an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - (BVerfGE 9, 268) war es - wie bereits erwähnt - bezüglich der Regelung der Mitbestimmung des Personalrats in Personalangelegenheiten der Beamten der erklärte Wille des Gesetzgebers, den diesbezüglichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Folge zu leisten und dabei den durch das Bundesverfassungsgerichtsurteil abgesteckten Rahmen so weit wie möglich und zulässig auszuschöpfen (vgl. LT-Pl 6/32 S. 1534). Mangels entsprechender Belege gibt es keinen Anlass anzunehmen, der mutmaßliche Regelungswille des Gesetzgebers in Bezug auf die Mitbestimmung in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer wäre ein anderer.