Entscheidungsdatum: 2019-06-06
Aktenzeichen: 4 CN 7/18
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2019:060619U4CN7.18.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 3 Abs 2 S 2 Halbs 1 BauGB
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 30. Mai 2018, Az: 7 D 49/16.NE, Urteil
Spruchkörper: 4. Senat
Bekanntmachung der Arten umweltbezogener Informationen im Bauplanungsrecht
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB verpflichtet die Gemeinde, die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenzufassen und diese in der Auslegungsbekanntmachung schlagwortartig zu charakterisieren (wie BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 <Ls.> - BVerwGE 147, 206). Bei der Bildung der Schlagwörter darf die Gemeinde grundsätzlich sinntragende Begriffe aus dem Titel der jeweiligen Information aufgreifen.
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB verlangt für die Angabe der Arten umweltbezogener Informationen weder einen Hinweis auf deren Beschaffenheit als Gutachten, Stellungnahme oder dergleichen noch einen Hinweis auf den Autor oder Urheber.
1 Die Antragstellerin wendet sich als Plannachbarin gegen einen Bebauungsplan.
2 Der vorhabenbezogene Bebauungsplan "HOM 295 - Nahversorgungseinrichtung östlich Kirchhörder Straße" setzt ein sonstiges Sondergebiet mit der Zweckbestimmung "Nahversorgungseinrichtung" fest. Vorgesehen ist die Unterbringung eines Lebensmittel-Vollsortimenters und eines Getränkemarktes. Der Plan weist Flächen für Stellplätze und ein Regenrückhaltebecken aus. Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines selbst genutzten Wohngrundstücks, das - getrennt durch eine Straße - dem Plangebiet gegenüber liegt.
3 Im Planaufstellungsverfahren war in der Bekanntmachung der ersten öffentlichen Auslegung das Regenrückhaltebecken nicht dargestellt. Die erneute öffentliche Auslegung im Zeitraum vom 9. Dezember 2013 bis zum 17. Januar 2014 machte die Antragsgegnerin in den Dortmunder Bekanntmachungen vom 29. November 2013 bekannt. Zu den umweltbezogenen Informationen hieß es:
"Folgende umweltbezogene Informationen und Stellungnahmen sind (teilweise in der Form von Fachgutachten) verfügbar und liegen ebenfalls öffentlich aus: Umweltbericht mit Aussagen zu den Schutzgütern Mensch, Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Kultur- und sonstigen Sachgütern; die weiteren wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen von Privaten, Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange zu den Themen Geräuschemissionen und -immissionen, Entwässerung, Lufthygiene, Klima, Biotopschutz, Artenschutz, Boden, verkehrliche Erschließung, Energiekonzept."
4 Den am 15. Mai 2014 beschlossenen Bebauungsplan machte die Antragsgegnerin am 1. April 2016 bekannt.
5 Das Oberverwaltungsgericht hat die Unwirksamkeit des Bebauungsplans festgestellt (OVG Münster, Urteil vom 30. Mai 2018 - 7 D 49/16.NE - BauR 2018, 1365). Der Plan sei unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB zustande gekommen. Die Bekanntmachung lasse nicht erkennen, zu welcher Art von Lärm, etwa gewerblicher oder Straßenverkehrslärm, Informationen vorlägen. Es fehlten Angaben, welcher Art die umweltbezogenen Informationen seien, ob also zu den genannten Themen Sachverständigengutachten, Behördenstellungnahmen, die Stellungnahme eines sonstigen Trägers öffentlicher Belange oder Einwendungen von Privaten vorlägen. Diese Fehler seien beachtlich und binnen der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gerügt worden.
6 Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision erstrebt die Antragsgegnerin die Ablehnung des Normenkontrollantrags. Sie hält die Anforderungen der Vorinstanz an die Bekanntmachung für überzogen. Sie führten zu einer Überinformation und verfehlten die erwünschte Anstoßwirkung.
7 Die Antragstellerin verteidigt das angegriffene Urteil.
8 Die beigeladene Vorhabenträgerin unterstützt die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und begehrt die Ablehnung des Normenkontrollantrags.
9 Die Revision führt zur Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO), weil das angegriffene Urteil gegen Bundesrecht verstößt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und die tatrichterlichen Feststellungen eine Entscheidung in der Sache nicht zulassen (§ 144 Abs. 4 und Abs. 3 Nr. 1 VwGO).
10 1. § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlangt, die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen öffentlich auszulegen. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB sind u.a. Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen. Das Oberverwaltungsgericht hat eine Verletzung dieser Pflicht angenommen. Dies beruht auf einem Verstoß gegen Bundesrecht.
11 a) Die Bekanntmachung der Antragsgegnerin enthält die Angabe, dass umweltbezogene Informationen zu dem Thema Geräuschemissionen und -immissionen vorliegen. Diese Angabe genügt § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz war eine Unterscheidung nach einzelnen Lärmquellen oder -arten (Verkehr, Gewerbe) nicht geschuldet (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2018 - 4 CN 9.17 - ZfBR 2018, 681 Rn. 21 ff.).
12 § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB verlangt die Angabe der Arten der Informationen, nicht der Informationen selbst. Die Gemeinde muss die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenfassen und diese in der ortsüblichen Bekanntmachung schlagwortartig charakterisieren (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - BVerwGE 147, 206 Rn. 17, 22 f., vom 11. September 2014 - 4 CN 1.14 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 16 Rn. 11 und vom 17. Mai 2018 - 4 CN 9.17 - ZfBR 2018, 681 Rn. 23; Beschluss vom 14. März 2017 - 4 CN 3.16 - Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 20 Rn. 9). Ungeachtet der Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - (BVerwGE 147, 206 Rn. 14) besteht in der Planungspraxis Unsicherheit, wie Schlagwörter zu bilden sind (vgl. etwa Kerkmann, BauR 2018, 1070; Otto, ZfBR 2014, 733 <735>; Recker, VBlBW 2018, 184 <188>; Schindler/Benner, NVwZ 2015, 644). Dies gilt etwa für die Frage, ob ein Hinweis auf Informationen über Lärm reicht (so VGH Kassel, Urteil vom 18. Mai 2017 - 4 C 2399/15.N - BRS 85 Nr. 18; VGH Mannheim, Urteil vom 2. April 2014 - 3 S 41/13 - BRS 82 Nr. 47 Rn. 45; offen gelassen in OVG Münster, Urteil vom 24. Februar 2016 - 7 D 83/14.NE - juris Rn. 45) oder konkretere Schlagwörter, etwa nach Lärmquellen oder -arten, gefordert sind (so OVG Münster, Urteil vom 26. Juni 2017 - 2 D 70/16.NE - BRS 85 Nr. 38 S. 342; Schröer/Kullick, NVwZ 2014, 497 <498>). In vergleichbarer Weise mag bei Informationen zum Artenschutz die Frage aufgeworfen werden, ob über das Schlagwort "Artenschutz" hinaus die betrachteten Arten zu nennen sind und - bejahendenfalls - die Bezeichnung nach den taxonomischen Arten gefordert ist oder die Angabe der Familie oder der Gattung genügt.
13 Mit der Pflicht, Angaben zu Arten von Informationen zu machen, verlangt § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB, die Informationen nach Gattungen oder Typen (vgl. Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl. 2011, Artikel "Art" <unter 3>; vgl. auch Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in 10 Bänden, Band 1 A - Bedi, 1999. Artikel "Art" unter 4a) zusammenzufassen. Das Ziel des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB gebietet, als strukturierendes Merkmal den Inhalt der Informationen zu wählen. Denn die Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB soll eine Anstoßwirkung entfalten und interessierte Bürger dazu ermuntern, sich über die gemeindlichen Planungsabsichten zu informieren und gegebenenfalls mit Anregungen und Bedenken zur Planung beizutragen. Die Pflicht zur Angabe, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, zielt darauf, eine breitere Öffentlichkeit für Entscheidungsverfahren im Umweltbereich zu interessieren und ihre Beteiligungsbereitschaft zu fördern, um hierdurch Vollzugsdefiziten zu Lasten der Umwelt entgegenzuwirken. Die Informationen müssen daher eine erste inhaltliche Einschätzung ermöglichen, welche Umweltbelange in den vorliegenden Stellungnahmen und sonstigen Unterlagen behandelt werden (BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - BVerwGE 147, 206 Rn. 19 f., vom 11. September 2014 - 4 CN 1.14 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 16 Rn. 14 und vom 29. September 2015 - 4 CN 1.15 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 18 Rn. 9). Hiermit übereinstimmend lässt der Gesetzgeber erkennen, dass er eine Zusammenfassung nach "Themenblöcken" verlangt (BT-Drs. 15/2250 S. 44), die also "thematisch in Kategorien" erfolgt (so Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen, Bericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, 2002, Rn. 050).
14 Schlagwörter zu bilden ist schwierig. Die zum Zeitpunkt der öffentlichen Auslegung vorliegenden Umweltinformationen sind regelmäßig umfangreich, auch weil der Begriff der Umweltinformationen weit zu verstehen ist (BVerwG, Urteil vom 29. September 2015 - 4 CN 1.15 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 18 Rn. 9). Die Informationen bedienen sich einer naturwissenschaftlichen Fachsprache, etwa der Wasserwirtschaft, der Biologie, der Lärmphysik oder der Bodenkunde und sind schon bei Bebauungsplänen kleineren Ausmaßes komplex. Schlagwörter können diese Informationen nicht ohne Verlust abbilden, sondern verkürzen oder verfremden: Werden Schlagwörter gereiht ("Straßenlärm, Gewerbelärm"), kann dies den unzutreffenden Eindruck einer nach Umfang und Untersuchungstiefe gleichrangigen Behandlung erwecken. Eine Vielzahl von Schlagwörtern wie die Nennung aller betrachteten Tier- und Pflanzenarten mag im Verhältnis zu anderen, abstrakt bezeichneten Themen den Schwerpunkt der bisherigen Unterlagen verzerrt wiedergeben. Konkrete Bezeichnungen, etwa eines bestimmten Gebiets, einer Ortslage oder eines Naturdenkmals, werden eher zu weiterer Befassung anstoßen als abstrakte Begriffe, wie sie in der Gliederung von Umweltberichten anzutreffen sind. Eine für die Anstoßfunktion sinnvolle Hervorhebung ("insbesondere...") kann dem Einwand Vorschub leisten, andere Informationen hätten in gleicher Weise eine Hervorhebung verdient. Schließlich verfügen die Gemeinden über keinen Thesaurus als verbindliches Verzeichnis möglicher Schlagwörter. Die gewählten Begriffe mögen daher häufig als fehlerhaft, unzureichend oder mehrdeutig beanstandet werden können, insbesondere wenn die Gemeinde in dem jeweiligen umweltfachlichen Gebiet über ausreichende Sachkunde nicht verfügt. Die Auslegung des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB muss diese unvermeidbaren Schwierigkeiten berücksichtigen und darf für die Bauleitplanung keine unüberwindbaren Hindernisse errichten.
15 Die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung leitet die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung ein. Die Bekanntgabe von Ort und Dauer der Auslegung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB verlangt von der Gemeinde die Mitteilung von einfachen Informationen formalen Charakters. Die Angabe, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, ist Teil dieses Verfahrensschritts. Sie ist insoweit formal, als die Gemeinde nicht zur Selektion der bekannt zu machenden Informationen befugt ist (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - BVerwGE 147, 206 Rn. 18), sie also - anders als nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB - zwischen von ihr für wesentlich oder unwesentlich gehaltenen Informationen nicht unterscheiden darf (BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 1.14 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 16 Rn. 11). Auch bei der Bildung der Schlagwörter kann die Gemeinde einen formalen Ausgangspunkt wählen und im Grundsatz von der Bezeichnung ausgehen, die der Ersteller einer Information selbst für zutreffend gehalten hat: Sie darf daher einen oder mehrere sinntragende Begriffe aus dem Titel der jeweiligen Information aufgreifen und ist nicht grundsätzlich verpflichtet, vermeintlich bessere oder treffendere Schlagwörter zu vergeben. Denn inhaltlich hinreichend verständliche Titel einzelner Stellungnahmen können die geforderte Anstoßwirkung entfalten (VGH Mannheim, Urteil vom 29. Juli 2015 - 3 S 2492/13 - ZfBR 2015, 795 <796>; OVG Lüneburg, Urteil vom 27. September 2017 - 1 KN 168/15 - BauR 2018, 1666 <1667>), vorausgesetzt, der jeweilige Titel führt nicht offensichtlich und eindeutig in die Irre. Verfügt eine Information nicht über einen sinntragenden Titel, genügt es indes nicht, allein formale Kriterien wie den Urheber und das Datum in der öffentlichen Bekanntmachung mitzuteilen und die Information in dieser Form aufzulisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - BVerwGE 147, 206 Rn. 21). In diesem Fall wird die Gemeinde prüfen müssen, ob die Information sich anderweitig gebildeten Schlagwörtern zuordnen lässt oder es der eigenständigen Bildung eines Schlagwortes bedarf.
16 Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin im Hinblick auf umweltbezogene Informationen zum Thema Lärm genügt. Als umweltbezogene Information lag eine Ausarbeitung der TÜV NORD Systems GmbH & Co. KG, Gutachter K. L., vom 23. Oktober 2013 mit dem Titel "Gutachten - Geräuschemissionen und -immissionen durch den geplanten REWE-Markt an der Kirchhörder Straße 54 in Dortmund" vor, die nach ihrer Gliederung sowohl gewerblichen Lärm als auch Verkehrslärm zum Gegenstand hatte. Die Antragsgegnerin war nicht verpflichtet, die bekannt zu machenden Schlagwörter in Anlehnung an diese Gliederung zu bilden. Sie durfte sich vielmehr an dem Haupttitel der Ausarbeitung orientieren.
17 Die Antragstellerin meint, die Angaben zu den umweltbezogenen Informationen in der Bekanntmachung erschienen beliebig und könnten in einer Vielzahl von Planaufstellungsverfahren so oder doch zumindest in sehr ähnlicher Form verwendet werden. Dies führt nicht auf einen Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB. Die angestrebte Anstoßwirkung setzt eine Identifizierbarkeit des Plans nicht voraus, weil die Bekanntmachung schon im Übrigen erkennen lassen muss, welches Planungsvorhaben die Gemeinde betreiben will (BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 22.80 - BVerwGE 69, 344 <346> und Beschluss vom 17. September 2008 - 4 BN 22.08 - DVBl 2008, 1511 Rn. 5). Dass die Angaben, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sich in unterschiedlichen Planaufstellungsverfahren ähneln, wird im Übrigen häufig darauf beruhen, dass viele Bauleitpläne vergleichbare umweltfachliche Fragen aufwerfen.
18 Aus weiteren Normenkontrollverfahren sind dem Senat anders gestaltete Angaben zu den umweltbezogenen Informationen geläufig, über deren Vereinbarkeit mit § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB nicht zu entscheiden ist. Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB einen Rückgriff auf die Titel der umweltbezogenen Informationen nicht gebietet, sondern auch andere, die Anstoßfunktion erfüllende Gestaltungen zulässt. Die Norm untersagt nicht, besonders detaillierte Schlagwörter zu verwenden oder gesetzlich nicht geschuldete Angaben bekannt zu machen. Rechtspolitisch mag vor einer Überinformation gewarnt werden (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 - BVerwGE 147, 206 Rn. 20). Es entstände aber eine nicht hinnehmbare Unsicherheit für die Planungspraxis, wenn § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB nicht nur eine Untergrenze an notwendigen Angaben entnommen würde, sondern auch eine Obergrenze, die ein Zuviel an Angaben verbietet. Anderes gilt nur in Extremfällen offenkundigen Missbrauchs.
19 b) Das Oberverwaltungsgericht hat § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB die Verpflichtung entnommen, die verfügbaren Dokumente näher zu beschreiben, also darzulegen, ob etwa Sachverständigengutachten, Behördenstellungnahmen, Stellungnahmen eines sonstigen Trägers öffentlicher Belange oder Einwendungen Privater vorliegen (UA S. 10). Dies verstößt gegen Bundesrecht.
20 § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB verlangt keine solche Beschreibung (Gatz, in: Berliner Kommentar, BauGB, Stand August 2018, § 3 Rn. 20; Otto, ZfBR 2014, 733 <766 bei Fußn. 746>; Recker, VBlBW 2018, 184 <187 f.>; Strunz/Wallraven-Lindl, BauR 2012, 1584 <1589>; a.A. OVG Koblenz, Urteil vom 21. Juni 2017 - 8 C 10068/17 - BRS 85 Nr. 20; Berkemann, in: Berkemann/Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, 2005, § 3 Rn. 57; Korbmacher, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2018, § 3 Rn. 64b; Schmidt-Eichstaedt, BauR 2014, 48 <50>). Allerdings legt der Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB nahe, als "Arten" umweltbezogener Informationen die Beschaffenheit oder Manier der jeweiligen Information als Gutachten, Stellungnahme oder dergleichen zu verstehen (vgl. auch Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in 10 Bänden, Band 1 A - Bedi, 1999. Artikel "Art" unter 2.). Die Angabe, umweltbezogene Informationen lägen als Sachverständigengutachten oder Stellungnahmen Privater vor, würde indes die Anstoßfunktion handgreiflich verfehlen (zutreffend Korbmacher ebd.). Der Begriff der Arten umweltbezogener Informationen verlangt daher, die Informationen nach ihrem Inhalt zu strukturieren. In dieser Bedeutung erschöpft sich das Tatbestandsmerkmal. Es fordert nicht zugleich, die Beschaffenheit der jeweiligen Information anzugeben, die im Verhältnis zur thematischen Art der Information als Unterart angesehen werden müsste.
21 2. Die angegriffene Entscheidung erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
22 a) Dass die Bekanntmachung nicht den Autor oder Urheber der Umweltinformationen nennt, verstößt nicht gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB. Die Art einer Information ist nicht ihr Urheber. Dies ist nach dem Wortlaut der Norm eindeutig (VGH Mannheim, Urteil vom 2. April 2014 - 3 S 41/13 - Rn. 46; Kerkmann, BauR 2018, 1070 <1072>; Recker, VBlBW 2018, 184 <187>).
23 b) Halbsatz 2 der Bekanntmachung bezeichnet die weiteren Schlagwörter als Angaben zu "weiteren wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen". Diese Formulierung beruht auf einem fehlerhaften rechtlichen Maßstab, weil die Gemeinde bei der Bekanntmachung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Informationen nicht unterscheiden darf (stRspr, BVerwG, Urteile vom 11. September 2014 - 4 CN 1.14 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 16 Rn. 11 und vom 29. September 2015 - 4 CN 1.15 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 18 Rn. 8).
24 Die Beachtlichkeit dieses Fehlers ist nach §§ 214 f. BauGB zu beurteilen. Der Senat kann mangels tatrichterlicher Feststellungen nicht entscheiden, ob die Einschränkung auf "wesentliche" Informationen das Fehlen von Angaben bewirkt hat und gegebenenfalls ein solcher Mangel nach der internen Unbeachtlichkeitsklausel des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in der Fassung vor Inkrafttreten von Art. 1 Nr. 23 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 4. Mai 2017 (BGBl. I S. 1057) unbeachtlich wäre. Ebenso fehlt eine tatrichterliche Feststellung, ob zu Gunsten der Antragsgegnerin insoweit § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB eingreift.
25 3. Weil die tatrichterlichen Feststellungen auch im Übrigen keine Entscheidung über die Wirksamkeit des Bebauungsplans erlauben, verweist der Senat die Sache nach § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück.