Entscheidungsdatum: 2018-04-10
Aktenzeichen: 4 CN 2/17, 4 CN 3/17, 4 CN 4/17, 4 CN 5/17
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2018:100418U4CN2.17.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 1 Abs 4 BauGB, § 136 Abs 1 BauGB, § 136 Abs 4 S 3 BauGB, § 140 BauGB, § 141 Abs 1 S 1 BauGB, § 141 Abs 2 BauGB, § 142 Abs 1 S 1 BauGB, § 142 Abs 3 BauGB, § 146 BauGB, § 149 BauGB, § 38 Abs 1 S 1 StBauFG, § 6 Abs 2 ROG 2008
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 12. November 2015, Az: 7 D 66/14.NE, Urteilvorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 12. November 2015, Az: 7 D 67/14.NE, Urteilvorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 20. November 2015, Az: 7 D 70/14.NE, Urteilvorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 12. November 2015, Az: 7 D 76/14.NE, Urteil
Spruchkörper: 4. Senat
Förmliche Kosten- und Finanzierungsübersicht und Beschluss einer Sanierungssatzung
Eine förmliche Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne von § 149 BauGB ist keine zwingende Voraussetzung für eine abwägungsfehlerfreie Beschlussfassung über eine Sanierungssatzung. Auch überschlägige Ermittlungen zu den Kosten der Gesamtmaßnahme und den in Betracht kommenden Finanzierungsmöglichkeiten können ausreichen, um den Anforderungen des sanierungsrechtlichen Abwägungsgebots zu genügen, sofern sich auf ihrer Grundlage die finanzielle Durchführbarkeit der Maßnahme nachvollziehbar prognostizieren lässt.
1 Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Sanierungssatzung.
2 Die angegriffene Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "Entwicklungsbereich südliche Innenstadt-Erweiterung - ESIE - in Köln-Bayenthal, Raderberg, Zollstock und Sülz" legt ein ca. 100 ha großes Gebiet südlich der Kölner Innenstadt als Sanierungsgebiet fest. Mit der Sanierung möchte die Antragsgegnerin Substanz- und Funktionsmängel beseitigen, Innenentwicklung betreiben durch Wohnungsneubau insbesondere auf ehemaligen Brauereiflächen und durch Freistellung und Baureifmachung des vormaligen Güterbahnhofs Bonntor und des bisherigen städtischen Großmarktgeländes sowie den Inneren Grüngürtel bis zur Uferpromenade des Rheins in einer mittleren Breite von 150 m fortführen.
3 Die Antragsteller sind Eigentümer, Erbbauberechtigte oder Mieter von Grundstücken im Sanierungsgebiet.
4 Auf die Normenkontrollanträge der Antragsteller hat das Oberverwaltungsgericht die Unwirksamkeit der Sanierungssatzung festgestellt. Zwar sei der Erlass einer Satzung grundsätzlich in Betracht gekommen, weil städtebauliche Missstände vorgelegen hätten und die Anwendung des Sanierungsrechts nicht durch andere Instrumente des Städtebaurechts ausgeschlossen gewesen sei. Die Satzung sei aber aus zwei Gründen abwägungsfehlerhaft: zum einen, weil eine erforderliche Kosten- und Finanzierungsübersicht nach § 149 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht vorgelegen habe und deshalb die Erreichbarkeit des Sanierungsziels in tatsächlicher Hinsicht auf der Grundlage eines unzureichend ermittelten Sachverhalts in der Abwägung fehlerhaft beurteilt worden sei; zum anderen, weil sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der rechtlichen Umsetzbarkeit des Sanierungsziels entgegen den Anforderungen des Zügigkeitsgebots nicht mit dem Erfordernis einer Änderung bestehender Raumordnungsziele auseinandergesetzt habe.
5 Mit ihren vom Senat zugelassenen Revisionen macht die Antragsgegnerin geltend, dass sie im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses weder verpflichtet gewesen sei, zur Frage der Finanzierbarkeit des Sanierungsziels eine Kosten- und Finanzierungsübersicht vorzulegen, noch sich mit dem Erfordernis einer Änderung bestehender Raumordnungsziele habe auseinandersetzen müssen.
6 Die zulässigen Revisionen sind unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die verfahrensgegenständliche Satzung in beachtlicher Weise abwägungsfehlerhaft und in vollem Umfang unwirksam ist.
7 1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Sanierungssatzung abwägungsfehlerhaft sei, weil sie hinsichtlich der Erreichbarkeit des Sanierungsziels auf einem unzureichend ermittelten Sachverhalt beruhe, steht im Ergebnis mit Bundesrecht im Einklang.
8 a) Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht aus der gesetzlich geforderten zügigen Durchführung der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen das Erfordernis abgeleitet, dass sich die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses Klarheit darüber verschaffen muss, ob sie die Sanierungsmaßnahme in absehbarer Zeit finanzieren kann.
9 Im Recht der städtebaulichen Sanierung (§§ 136 ff. BauGB) bringt der Gesetzgeber an verschiedenen Stellen zum Ausdruck, dass städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nur in Betracht kommen, wenn ihre zügige Durchführung gewährleistet ist. Nach § 136 Abs. 1 BauGB werden städtebauliche Sanierungsmaßnahmen in Stadt und Land, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegen, nach den Vorschriften der §§ 136 ff. BauGB vorbereitet und durchgeführt. § 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt, dass die Gemeinde diejenigen vorbereitenden Untersuchungen durchzuführen oder zu veranlassen hat, die erforderlich sind, um unter anderem Beurteilungsunterlagen über die Durchführbarkeit der Sanierung im Allgemeinen zu gewinnen; hiervon kann nach § 141 Abs. 2 BauGB nur abgesehen werden, wenn hinreichende Beurteilungsunterlagen bereits vorliegen. Die Gemeinde kann gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch Beschluss ein Gebiet förmlich als Sanierungsgebiet festlegen; sie darf eine solche Satzung nur erlassen, wenn die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der Sanierung im öffentlichen Interesse liegt (BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5). Bei dem Beschluss ist gemäß § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch die Frist festzulegen, innerhalb derer die Sanierung durchgeführt werden soll; diese Frist soll 15 Jahre nicht überschreiten. Auch in § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB ist das "Erfordernis, die städtebauliche Sanierungsmaßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums durchzuführen", ausdrücklich hervorgehoben.
10 Mit dem Zügigkeitserfordernis beugt der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen vor, die dadurch eintreten können, dass Gemeinden die Sanierung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben. Der Gesetzgeber will, aber auch - gerade auch vor dem Hintergrund der von einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet ausgehenden grundrechtsbeschränkenden Wirkungen (vgl. dazu OVG Koblenz, Urteil vom 10. April 2000 - 1 C 10293/99 - BauR 2000, 1911 und Schmitz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 3. Aufl. 2018, § 144 Rn. 1) - sicherstellen, dass bei der Durchführung der Sanierung ein gewisser zeitlicher Rahmen gewahrt bleibt. Sanierungsmaßnahmen, deren Realisierung in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist, sind rechtswidrig (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 - 4 CN 2.02 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 6 = juris Rn. 19 m.w.N.).
11 Das Erfordernis einer zügigen Durchführung der Sanierung als Voraussetzung für den Erlass der Sanierungssatzung unterliegt dem Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB (BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - 4 BN 38.98 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4 und Urteil vom 4. März 1999 - 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5). Auch wenn die Sanierungsplanung im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Regelfall noch wenig konkret sein wird, stellt § 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB sicher, dass Beurteilungsunterlagen jedenfalls über "die Durchführbarkeit der Sanierung im Allgemeinen" vorhanden sind. Darauf bezieht sich auch die Abwägung im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets durch Satzung (zutreffend OVG Koblenz, Urteil vom 24. April 1991 - 10 C 11555/90 - juris Rn. 21).
12 Als nicht oder nicht zügig durchführbar können sich städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nicht nur aus rechtlichen, sondern auch aus finanziellen Gründen erweisen (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 56.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 10 S. 16 f. <zu städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen nach §§ 165 ff. BauGB>). Eine ausreichende Finanzierung ist deshalb bodenrechtliche Voraussetzung für die Anwendung des Sanierungsrechts (Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, Vorbem. zu §§ 136 - 164b BauGB Rn. 28). Schon im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen nach § 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist die Gemeinde - wie dargestellt - grundsätzlich verpflichtet, die Kosten der Gesamtmaßnahme zumindest überschlägig zu ermitteln und die Finanzierungsmöglichkeiten zu erkunden (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - a.a.O.). Ohne Darlegungen hierzu kann die Gemeinde grundsätzlich nicht belastbar begründen, warum die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführbarkeit der Sanierungsmaßnahmen im Sinne von § 136 Abs. 1 BauGB im öffentlichen Interesse liegen und deshalb die von der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets ausgehenden grundrechtsbeschränkenden Wirkungen zumutbar sein können. Das gilt insbesondere dann, wenn ein abwägungsfehlerfreier Satzungsbeschluss auch von Willensentscheidungen der Gemeinde abhängen kann, hinsichtlich derer sich ein Gericht nicht an die Stelle der Gemeinde setzen darf (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 - 4 C 2.15 - ZfBR 2017, 151 Rn. 26), etwa darüber, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang Haushaltsmittel für Zwecke der Sanierung eingesetzt werden müssen und sollen. Kostengesichtspunkte spielen auch nicht nur dann eine Rolle, wenn sie geeignet sind, die zügige Durchführung der Sanierung innerhalb eines absehbaren Zeitraums konkret in Frage zu stellen. Vielmehr sind Ermittlungen immer schon dann geboten, wenn die Finanzierbarkeit der Sanierung nicht auf der Hand liegt.
13 b) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht allerdings gefordert, dass der Nachweis einer zügigen Durchführbarkeit der Sanierung stets oder jedenfalls im Regelfall durch eine bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Sanierungssatzung vorliegende Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne von § 149 BauGB zu führen ist. Eine förmliche Kosten- und Finanzierungsübersicht ist ein zwar denkbares und unter Umständen auch naheliegendes Mittel, mit dessen Hilfe sich die Gemeinde Klarheit darüber verschaffen kann, ob sie die Sanierungsmaßnahme in absehbarer Zeit finanzieren kann. Sie ist aber - anders als das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - keine zwingende Voraussetzung für einen abwägungsfehlerfreien Satzungsbeschluss. Auch überschlägige Ermittlungen zu den Kosten der Gesamtmaßnahme und den in Betracht kommenden Finanzierungsmöglichkeiten können ausreichen, um den Anforderungen des sanierungsrechtlichen Abwägungsgebots zu genügen, sofern sich auf ihrer Grundlage die finanzielle Durchführbarkeit der Maßnahme nachvollziehbar prognostizieren lässt.
14 Die Forderung des Oberverwaltungsgerichts, dass eine Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne des § 149 BauGB stets oder jedenfalls im Regelfall im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorliegen muss, ist eine Anforderung an das Rechtsetzungsverfahren, die einer gesetzlichen Anordnung bedürfte. Daran fehlt es. § 142 BauGB macht den Satzungsbeschluss nicht vom Vorliegen einer Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne von § 149 BauGB abhängig. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht ist nach § 142 BauGB weder Bestandteil der Sanierungssatzung, noch teilt sie deren rechtliches Schicksal (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 56.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 10 S. 17 <zur städtebaulichen Entwicklungssatzung>).
15 Auch § 149 BauGB enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber eine Kosten- und Finanzierungsübersicht als Rechtmäßigkeitsanforderung für die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets durch Satzung angesehen hätte. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ist die Kosten- und Finanzierungsübersicht "nach dem Stand der Planung" aufzustellen; auf die Festlegung eines bestimmten Zeitpunkts, in dem die Kosten- und Finanzierungsübersicht vorliegen muss, hat der Gesetzgeber verzichtet. Auch die Gesetzessystematik spricht dagegen, die Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne von § 149 BauGB als zwingende Rechtmäßigkeitsanforderung für den Satzungsbeschluss zu verstehen. Die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets durch Satzung (§ 142 BauGB) ist eine Aufgabe der Gemeinde im Rahmen der Vorbereitung der Sanierung (§ 140 Nr. 2 BauGB). Demgegenüber widmen sich die §§ 146 ff. BauGB der Durchführung der Sanierung innerhalb des bereits förmlich festgelegten Sanierungsgebiets; nach § 146 Abs. 1 BauGB sind hiervon die Ordnungsmaßnahmen (§ 147 BauGB) und die Baumaßnahmen (§ 148 BauGB) umfasst; erst im Anschluss hieran formuliert § 149 BauGB die Pflicht der Gemeinde, nach dem Stand der Planung eine Kosten- und Finanzierungsübersicht aufzustellen. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht ist damit systematisch der Durchführung der Sanierung zugeordnet. Eine Rechtmäßigkeitsanforderung an den vorbereitenden Verfahrensschritt der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets lässt sich hieraus nicht herleiten.
16 Die Gesetzeshistorie bestätigt dieses Ergebnis. Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz - StBauFG) vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125) - der Vorgängervorschrift von § 149 BauGB - war die Aufstellung einer "Kosten- und Finanzierungsübersicht für die Durchführung der Sanierung" ausdrücklich dem Zeitraum "nach der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets und nach der Aufstellung des Entwurfs des Bebauungsplans" vorbehalten. Mit dem Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) wurde die Vorgabe "nach der Aufstellung des Entwurfs des Bebauungsplans" durch die Formulierung "nach dem Stand der Planung" ersetzt. An der Bestimmung "nach der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets" wurde aber festgehalten. In § 149 BauGB 1987 hat der Gesetzgeber auch auf diese zeitliche Eingrenzung verzichtet. Die verbliebene Formulierung "nach dem Stand der Planung" betont den Planungscharakter der Kosten- und Finanzierungsübersicht (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 56.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 10 S. 16: Instrument der gemeindlichen Finanzplanung <zu städtebaulichen Entwicklungssatzungen>; vgl. auch Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 149 Rn. 22) und vermeidet eine starre zeitliche Festlegung. Damit ist die Aufstellung einer Kosten- und Finanzierungsübersicht nach § 149 BauGB vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets nicht mehr ausgeschlossen. Dafür, dass der Gesetzgeber die Kosten- und Finanzierungsübersicht nach § 149 BauGB in Abkehr von den Vorgängervorschriften nunmehr aber zur Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für den Satzungsbeschluss machen wollte, fehlt indes ein Anhaltspunkt.
17 Hiergegen spricht auch, dass die Kosten- und Finanzierungsübersicht gemäß § 149 Abs. 4 Satz 1 BauGB mit Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde auf den Zeitraum der mehrjährigen Finanzplanung der Gemeinde beschränkt werden kann. Macht die Gemeinde von dieser Möglichkeit Gebrauch, ist die Kosten- und Finanzierungsübersicht nach § 149 BauGB kein geeignetes Instrument für den Nachweis der finanziellen Realisierbarkeit der Gesamtmaßnahme. Das sieht offensichtlich auch der Gesetzgeber so, da er sich in § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB zu der Klarstellung veranlasst sieht, dass das Erfordernis, die städtebauliche Sanierungsmaßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums durchzuführen, in diesem Fall unberührt bleibt.
18 Auch die verfahrens- und materiell-rechtlichen Anforderungen des § 149 BauGB erhellen, dass die förmliche Kosten- und Finanzierungsübersicht auf die Durchführung der Sanierung zugeschnitten ist. Die Übersicht ist nach § 149 Abs. 1 Satz 2 BauGB mit den Kosten- und Finanzierungsvorstellungen anderer Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Sanierung berührt wird, abzustimmen und der höheren Verwaltungsbehörde vorzulegen. Nach § 149 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde in der Kostenübersicht die Kosten der Gesamtmaßnahme darzustellen, die ihr voraussichtlich entstehen; die Kosten anderer Träger öffentlicher Belange für Maßnahmen im Zusammenhang mit der Sanierung sollen nach § 149 Abs. 2 Satz 2 BauGB nachrichtlich angegeben werden. Entsprechendes verlangt § 149 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinsichtlich der Vorstellungen der Gemeinde über die Deckung der Kosten der Gesamtmaßnahme; auch insoweit sollen die Finanzierungs- und Fördermittel auf anderer gesetzlicher Grundlage sowie die Finanzierungsvorstellungen anderer Träger öffentlicher Belange nach § 149 Abs. 3 Satz 2 BauGB nachrichtlich angegeben werden. Diese vergleichsweise hohen Anforderungen an die Erstellung einer förmlichen Kosten- und Finanzierungsübersicht sind im Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets wegen des im Regelfall noch wenig konkretisierten Stands der Sanierungsplanung schwer zu erfüllen. Ohne ausdrücklichen Anhalt im Gesetz ist nicht davon auszugehen, dass ein Verstoß gegen eine dieser Pflichten nach dem Willen des Gesetzgebers die Unwirksamkeit der Sanierungssatzung zur Folge haben soll.
19 Das Vorliegen einer Kosten- und Finanzierungsübersicht im Sinne von § 149 BauGB im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hat der Senat auch in seiner bisherigen Rechtsprechung (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 56.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 10 S. 16 f.) nicht gefordert, sondern lediglich verlangt, dass die Kosten der Gesamtmaßnahme schon im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen überschlägig zu ermitteln sind. Soweit im Übrigen vertreten wird, dass eine Sanierungssatzung gegen das Gebot gerechter Abwägung verstoße, wenn der Beschlussfassung des Gemeinderats keine Kosten- und Finanzierungsübersicht zugrunde liege (z.B. OVG Koblenz, Urteile vom 24. April 1991 - 10 C 11555/90 - juris Rn. 21 und vom 10. April 2000 - 1 C 10293/99 - BauR 2000, 1911), wird überwiegend eine "vorläufige" (OVG Koblenz, Urteil vom 24. April 1991 a.a.O.) oder "grobe" (Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 149 Rn. 16) Kosten- und Finanzierungsübersicht als ausreichend erachtet.
20 Die Antragsgegnerin fordert deshalb zu Recht, dass die Aussicht auf die Finanzierbarkeit und damit Durchführbarkeit der Sanierungsmaßnahme von der formellen Kosten- und Finanzierungsübersicht nach § 149 BauGB zu unterscheiden ist. Auch ohne eine den verfahrens- und materiell-rechtlichen Anforderungen des § 149 BauGB genügende Kosten- und Finanzierungsübersicht kann eine Gemeinde belastbar begründen, warum die geplanten Sanierungsmaßnahmen im Sinne des § 136 Abs. 1 BauGB zügig durchführbar sind und deshalb im öffentlichen Interesse liegen. Überschlägige Ermittlungen der Gemeinde reichen hierfür aus, sofern sich auf ihrer Grundlage die finanzielle Durchführbarkeit der Maßnahme nachvollziehbar prognostizieren lässt.
21 c) Indes wird die Sanierungssatzung der Antragsgegnerin auch diesen Anforderungen nicht gerecht, weil nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts selbst überschlägige Ermittlungen der Antragsgegnerin nicht erkennbar sind, auf deren Grundlage sich die finanzielle Durchführbarkeit der Sanierungsmaßnahme im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nachvollziehbar hätte prognostizieren lassen.
22 Das Oberverwaltungsgericht entnimmt der Beschlussvorlage der Antragsgegnerin zum Satzungsbeschluss die Aussage, dass aufgrund des damaligen Bearbeitungsstandes weder Ordnungsmaßnahmen noch Baumaßnahmen hinreichend genau kalkulierbar seien. Lediglich die Kosten für ein städtebauliches Wettbewerbsverfahren würden konkret benannt. Hinsichtlich der Finanzierung der Gesamtmaßnahme werde angeführt, dass wesentliche Ziele und Inhalte der Sanierungssatzung die "Inwertsetzung" ungeordneter Flächen und deren Baureifmachung seien. Soweit der hieraus resultierende Mehrwert nicht ausreiche, seien im Rahmen eines noch zu erstellenden Handlungskonzepts und einer Kosten- und Finanzierungsübersicht entsprechende Anträge bei Bewilligungsbehörden vorzulegen.
23 Diese Erwägungen genügen den Anforderungen an eine zumindest überschlägige Ermittlung der Finanzierbarkeit der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen nicht. Eine geordnete Darstellung der in den Aufgabenbereich der Gemeinde fallenden Ausgaben und eine entsprechende Zusammenstellung aller Finanzierungsmittel war - wie das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen hat - nicht von vornherein entbehrlich, weil angesichts des Inhalts des Nutzungskonzepts und des Maßnahmenplans der Antragsgegnerin erhebliche Summen für den Ankauf oder die Enteignung des B-Centers und des Gebäudes Gustav-Heinemann-Ufer ... in Rechnung zu stellen waren. Beide Objekte sollten nach dem Sanierungskonzept im Zuge der Fortführung des Inneren Grüngürtels als (öffentliche) Grünfläche überplant werden, der Gebäudebestand sollte abgerissen oder zurückgebaut werden. Zur Verwirklichung dieses öffentlichen Zwecks muss sich die Antragsgegnerin als Vorhabenträgerin von den jeweiligen Grundeigentümern das aus der Eigentümerposition (§ 903 Satz 1 BGB) fließende Nutzungsrecht verschaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 2009 - 4 CN 5.08 - BVerwGE 134, 355 Rn. 22). Die hierfür aufzuwendenden finanziellen Mittel sind nach Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts "erheblich".
24 Diese Aufwendungen waren - etwa auf der Grundlage eines überschlägigen Wertgutachtens - auch im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Sanierungssatzung kalkulierbar. Gleiches gilt für die Ermittlung des "Mehrwerts", den sich die Antragsgegnerin aus der "Inwertsetzung" ungeordneter Flächen und deren Baureifmachung für höherwertige Nutzungen erwartet. Auch insoweit wäre eine wenigstens überschlägige Ermittlung der zu erwartenden Erträge aus der Differenz zwischen den voraussichtlichen Beschaffungskosten für die betreffenden Grundstücke und dem zu erwartenden Verkehrswert nach Überplanung möglich gewesen. Ohne diese Ermittlungen lässt sich nicht prognostizieren, ob die Annahme in der Begründung der Beschlussvorlage "aufgeht", dass der aus der "Inwertsetzung" und Baureifmachung bisher ungeordneter Flächen resultierende "Mehrwert" einen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung der Gesamtmaßnahme darstellt. Die in der Beschlussvorlage enthaltene Absichtserklärung, für Maßnahmen, die Fördergegenstände der Städtebauförderung oder anderer staatlicher Förderprogramme sind, bei Nachweis der Unrentierlichkeit den Bewilligungsbehörden entsprechende Förderanträge vorzulegen, gibt hierüber ebenfalls keine brauchbaren Aufschlüsse. Auf der Grundlage der vorliegenden Unterlagen war deshalb für die politischen Entscheidungsträger der Antragsgegnerin nicht absehbar, ob die Gesamtmaßnahme finanzierbar ist, oder ob die Sanierung den Einsatz eigener Haushaltsmittel der Antragsgegnerin erfordert.
25 d) Die fehlenden überschlägigen Ermittlungen der Antragsgegnerin zur finanziellen Durchführbarkeit der Sanierung haben die Gesamtunwirksamkeit der Sanierungssatzung zur Folge.
26 Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass der Abwägungsfehler im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblich und auch nicht nachträglich unbeachtlich geworden ist, ist mit Revisionsrügen nicht angegriffen.
27 Die Gesamtunwirksamkeit der Sanierungssatzung hat das Oberverwaltungsgericht damit begründet, dass die Satzung "aus zumindest zwei jeweils erheblichen Gründen abwägungsfehlerhaft" sei. Der Senat versteht die vorinstanzliche Entscheidung so, dass nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts jeder der beiden angenommenen erheblichen Abwägungsfehler für sich genommen die Gesamtunwirksamkeit der Sanierungssatzung zur Folge hat. Die Unwirksamkeit der Sanierungssatzung steht mithin bereits wegen der fehlenden Ermittlungen der Antragsgegnerin zur Finanzierbarkeit der Sanierung fest.
28 2. Für die Zurückweisung der Revisionen kommt es deshalb nicht mehr darauf an, ob die Abwägung auch deswegen fehlerhaft ist, weil sich die Antragsgegnerin - entgegen der Forderung des Oberverwaltungsgerichts - nicht mit dem Erfordernis einer Änderung bestehender Raumordnungsziele auseinandergesetzt hat.
29 Der Senat weist in diesem Zusammenhang aber darauf hin, dass das Oberverwaltungsgericht insoweit die Anforderungen an die Abwägung überspannt hat. Richtig ist zwar, dass das Zügigkeitsgebot nach § 136 Abs. 1 BauGB im Rahmen der sanierungsrechtlichen Abwägung (§ 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB) auch eine Auseinandersetzung mit den Zielen der Raumordnung erfordert, soweit diese den Sanierungszielen entgegenstehen. Die Forderung, die Antragsgegnerin hätte sich auch mit der Frage befassen müssen, ob der zuständige Regionalrat zu einer Änderung der fraglichen Zielfestlegung bereit sei, lässt sich jedoch auf Bundesrecht nicht stützen.
30 a) Im Einklang mit Bundesrecht steht die Forderung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Antragsgegnerin gehalten war, sich mit entgegenstehenden Zielen der Raumordnung auseinanderzusetzen.
31 Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die zeichnerische Darstellung des einschlägigen Regionalplans für den östlichen Bereich des Sanierungsgebiets, in dem auch das Grundstück Gustav-Heinemann-Ufer ... und das B-Center liegen, weitgehend einen allgemeinen Siedlungsbereich vorsehe, und dass es sich dabei nach den Umständen des Einzelfalls um ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung handele. Diese Darstellung beinhalte die Aussage, dass das Gebiet vorrangig Siedlungsfunktionen erfülle oder erfüllen solle. Mit diesem Aussagegehalt sei die Konzeption eines durchgehenden Grünzugs in der vorgesehenen Breite nicht vereinbar. An diese Auslegung des Regionalplans ist der Senat gebunden (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO).
32 Ausgehend hiervon hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass es, wenn - wie hier - die Verkaufsbereitschaft der Eigentümer von im Plangebiet gelegenen Grundstücken fehle, des Erlasses eines Bebauungsplans als planerische Grundlage für Enteignungsmaßnahmen bedürfe, was wiederum voraussetze, dass entgegenstehende Ziele des Regionalplans (§ 1 Abs. 4 BauGB) geändert oder - so ist zu ergänzen - im Wege eines Zielabweichungsverfahrens nach § 6 Abs. 2 ROG überwunden werden. Dass sich die Antragsgegnerin dieser Zusammenhänge nicht bewusst gewesen wäre, hat das Oberverwaltungsgericht indes nicht festgestellt und ist auch nicht ersichtlich.
33 b) Beanstandet hat das Oberverwaltungsgericht, das Anhaltspunkte dafür fehlten, dass sich die Antragsgegnerin mit der Frage befasst hätte, ob der zuständige Regionalrat zu einer Änderung der fraglichen Zielfestlegung bereit sei.
34 Nach dem Rechtsstandpunkt des Oberverwaltungsgerichts fordert das Zügigkeitsgebot für den Fall fehlender Verkaufsbereitschaft eine verlässliche Abschätzung, welcher zeitliche und verfahrenstechnische Aufwand für die Durchsetzung des Sanierungskonzepts gegen den Willen der jeweiligen Eigentümer in Rechnung zu stellen ist. Dafür sei eine Prognose erforderlich, innerhalb welcher Zeiträume ein Bebauungsplanverfahren einschließlich eines nachfolgenden Enteignungsverfahrens unter Berücksichtigung der Dauer gerichtlichen Rechtsschutzes hätte stattfinden können. In diesem Zusammenhang sei insbesondere zu berücksichtigen, dass der Erlass eines Bebauungsplans zunächst die Änderung bestehender Ziele der Raumordnung vorausgesetzt hätte. Die Aufstellung eines solchen Zeitplans verlangt das Abwägungsgebot aber jedenfalls dann nicht, wenn - wie hier - etwaige raumordnerische Hindernisse bei Durchführung der Sanierung grundsätzlich überwindbar erscheinen.
35 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.