Entscheidungsdatum: 2018-03-22
Aktenzeichen: 7 C 1/17
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2018:220318B7C1.17.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: Art 5 Abs 1 S 2 GG, § 1 Abs 1 S 1 IFG, § 3 Nr 4 IFG, § 3 Nr 8 IFG, § 5 Abs 8 BArchG, § 5 Abs 6 Nr 1 BArchG, § 144 VwGO, § 142 Abs 1 VwGO, § 110 VwGO, § 128 VwGO, § 129 VwGO, § 88 VwGO
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, 6. November 2014, Az: OVG 12 B 14.13, Urteilvorgehend VG Berlin, 30. Mai 2013, Az: 2 K 57.12, Urteil
Spruchkörper: 7. Senat
Verwerfung der Revision wegen unzulässiger Klageänderung im Revisionsverfahren; Informationszugang und presserechtlicher Auskunftsanspruch
Die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 19. Oktober 2018 - 1 BvR 1466/18 - nicht zur Entscheidung angenommen.
I
1 Der Kläger, Redakteur einer großen Tageszeitung, begehrt Zugang zu Informationen, die im Zusammenhang mit den Terroranschlägen der sogenannten RAF und den nachfolgenden Strafverfahren stehen.
2 Im März 2011 beantragte der Kläger unter Hinweis auf seine berufliche Tätigkeit beim Bundeskanzleramt Einsicht in die und Kopien der dort vorhandenen Akten zu Siegfried Buback, Jürgen Ponto und Hanns-Martin Schleyer, zu der Entführung des Lufthansa-Flugzeugs "Landshut" und zur Ausbildung von Terroristen in Camps im Jemen bzw. Auskunft darüber, welche Unterlagen an das Bundesarchiv übergeben worden seien. Seinen Antrag stützte er neben archivrechtlichen Bestimmungen auch auf "Art. 5 GG direkt". In einem nachfolgenden Schreiben bezog er sich lediglich auf das Bundesarchivgesetz und das Informationsfreiheitsgesetz.
3 Der Antrag wurde in mehreren Teilentscheidungen verbeschieden; Informationszugang wurde dabei unter Verweis auf § 1 Abs. 1 IFG und § 5 Abs. 8 BArchG (a.F.) gewährt. Mit Bescheid vom 22. Dezember 2011 (Vierte Teilentscheidung) wurde der Zugang zu einer Vielzahl von Unterlagen abgelehnt, wobei sich das Bundeskanzleramt bezüglich der meisten Unterlagen auf Versagungsgründe des Bundesarchivgesetzes berief. Hinsichtlich der im Revisionsverfahren weiterhin streitigen Dokumente 406 - 411 nahm es auf Versagungsgründe des Informationsfreiheitsgesetzes (§ 3 Nr. 4 und 8 IFG) Bezug.
4 Nach insoweit erfolglosem Widerspruch (Bescheid vom 16. April 2012: "Informationszugang" und "Teilablehnung IFG-Antrag") erhob der Kläger Klage, mit der er sich auch gegen die Festsetzung der Verwaltungs- und der Widerspruchsgebühr wandte. Zur Begründung des begehrten Informationszugangs nahm der Kläger auch Bezug auf "Art. 5 GG". Er machte geltend, dass im Rahmen der Prüfung des Versagungsgrundes nach § 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG (a.F.) der Pressefreiheit Rechnung zu tragen sei. Im Archivzugangsrecht sei die leistungsrechtliche Komponente des Art. 5 GG zu beachten. Zur Gebührenfestsetzung führte er aus, dass der geforderte finanzielle Aufwand den Schutzzweck der Pressefreiheit unterlaufe, und ergänzte, für einen kostenlosen Informationszugang für die Presse spreche weiterhin, dass Auskünfte nach den Landespressegesetzen bzw. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich nicht kostenpflichtig seien.
5 Mit Urteil vom 30. Mai 2013 wies das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der genannten Unterlagen ab. Bezüglich einer weiteren Unterlage verpflichtete es die Beklagte zur Neubescheidung; die Festsetzung der Widerspruchsgebühr wurde teilweise aufgehoben. Zur Begründung prüfte und verneinte das Verwaltungsgericht einen Anspruch des Klägers nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG; zu presserechtlichen Auskunfts- bzw. Einsichtsansprüchen verhielt es sich nicht und erörterte lediglich bei der Gebührenfestsetzung in Auseinandersetzung mit dem Vorbringen des Klägers mögliche Folgerungen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
6 In seiner Berufungsbegründung ist der Kläger lediglich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts eingegangen und hat zu den Voraussetzungen eines Anspruchs nach dem Informationsfreiheitsgesetz vorgetragen; auf presserechtliche Ansprüche hat er sich nicht berufen. Die Pressefreiheit findet nur bei der Frage der Kosten des IFG-Antrags Erwähnung: Der Kläger habe "einen Anspruch auf kostenfreien Informationszugang nach dem IFG aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG". Mit Urteil vom 6. November 2014 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufungen des Klägers und der Beklagten zurückgewiesen und zur Berufung des Klägers, soweit hier von Interesse, ausgeführt, dass einem Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz die Bereichsausnahme des § 3 Nr. 8 IFG entgegenstehe. Ein presserechtlicher Auskunfts- bzw. Einsichtsanspruch findet keine Erwähnung.
7 Zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision, mit der der Kläger nur noch sein Informationszugangsbegehren (Einsichtsanspruch) weiterverfolgt, hat er sich - in Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts - auf einen Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz berufen. Daneben hat er einen verfassungsunmittelbaren Presseauskunftsanspruch nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sowie - ebenfalls in seiner Eigenschaft als Pressevertreter ("public watchdog") - einen Informationsanspruch aus Art. 10 EMRK geltend gemacht. Mit Beschluss vom 25. Februar 2016 hat der beschließende Senat das Verfahren abgetrennt, soweit es presserechtliche Ansprüche betrifft. Im verbleibenden Umfang hat er die Revision mit Urteil vom 25. Februar 2016 - 7 C 18.14 - (Buchholz 404 IFG Nr. 17) zurückgewiesen. Das abgetrennte Verfahren (7 C 8.16) ist an den damals zuständigen 6. Senat abgegeben worden (6 C 5.16). Nach Änderung der Geschäftsverteilung ist nunmehr der beschließende Senat zur Entscheidung berufen.
8 Der Kläger trägt vor, dass die Revision zulässig sei. In sachdienlicher Auslegung seines Klagebegehrens habe das Verwaltungsgericht erkennen müssen, dass er sich auch auf einen presserechtlichen Auskunftsanspruch berufen habe. In der Sache macht er geltend, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugebilligte Mindeststandard aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dürfe nicht so verstanden werden, dass ein Auskunftsanspruch schon dann ausscheide, wenn überhaupt entgegenstehende Rechte (dem Grunde nach) bestünden. Vielmehr bedürfe es - wie in den Landespressegesetzen - einer Abwägung. Danach stehe ihm ein Anspruch im geltend gemachten Umfang zu; insbesondere gebe es kein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der von den Nachrichtendiensten stammenden Informationen. Entsprechendes folge aus Art. 10 EMRK.
9 Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 6. November 2014 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 30. Mai 2013, soweit darin nicht über Ansprüche nach dem Informationsfreiheitsgesetz entschieden worden ist, zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger Einsicht in die im Bescheid des Bundeskanzleramts vom 22. Dezember 2011 auf Seite 25 f. unter Nr. 406 bis 414, Nr. 416, Nr. 418 bezeichneten Unterlagen zu gewähren, und diesen Bescheid sowie den Schluss- und Widerspruchsbescheid des Bundeskanzleramts vom 16. April 2012 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
10 Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
11 Nach ihrer Auffassung ist die Revision unzulässig. Falls der Kläger einen presserechtlichen Auskunftsanspruch vor dem Verwaltungsgericht überhaupt zur Entscheidung gestellt habe, sei die Klage insoweit jedenfalls abgewiesen worden. Seinen Berufungsantrag habe der Kläger auf den IFG-Antrag beschränkt, so dass das Urteil des Verwaltungsgerichts in dieser Hinsicht rechtskräftig geworden sei. Im Übrigen ergebe sich der geltend gemachte Einsichtsanspruch nicht aus dem verfassungsunmittelbaren Anspruch nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
II
12 Die Revision ist unzulässig und demnach zu verwerfen (§ 144 Abs. 1 VwGO).
13 1. In seiner Revisionsbegründung hat der Kläger mit dem presserechtlichen Auskunfts- bzw. Einsichtsanspruch, der gegebenenfalls den konventionsrechtlichen Garantien aus Art. 10 EMRK genügen muss, (vor der Verfahrenstrennung) im Wege der objektiven Klagehäufung neben dem schon in der Vorinstanz verbeschiedenen informationsfreiheitsrechtlichen Anspruch einen weiteren prozessualen Anspruch in das Verfahren eingeführt (BVerwG, Beschlüsse vom 3. Mai 2016 - 7 C 7.15 - AfP 2016, 564 Rn. 2 ff. und - 7 C 13.15 - juris). Eine solche Klageänderung ist gemäß § 142 Abs. 1 VwGO im Revisionsverfahren unzulässig. Auf die in § 143 VwGO aufgezählten Gründe ist die Verwerfung der Revision nicht beschränkt (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1994 - 3 C 35.92 - Buchholz 427.3 § 249 LAG Nr. 35 S. 4 = juris Rn. 27). Sie ergeht - nach Anhörung der Beteiligten - im Beschlusswege ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 3 VwGO).
14 2. Über einen presserechtlichen Anspruch hat das Oberverwaltungsgericht nicht entschieden. Eine gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, § 88 VwGO verfahrensfehlerhafte, weil unzureichende Behandlung des Klagebegehrens liegt darin nicht.
15 a) Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger in der Berufungsinstanz lediglich einen informationsfreiheitsrechtlichen Zugangsanspruch zur Entscheidung gestellt hat; es hat damit den Streitgegenstand des berufungsgerichtlichen Verfahrens zutreffend erfasst und nicht etwa zu Unrecht verengt. Im Berufungsverfahren hat der Kläger - in Auseinandersetzung mit der angegriffenen (Sach-)Entscheidung des Verwaltungsgerichts - Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG lediglich im Zusammenhang mit den Kosten des IFG-Antrags zum Thema gemacht. Das Oberverwaltungsgericht durfte das geltend gemachte Klagebegehren demnach zu Recht so verstehen, dass der Kläger sich zu dessen Stützung auf das vom Informationsfreiheitsgesetz eingeräumte "Jedermannsrecht" beruft, das nach seiner Ansicht für ihn in seiner Eigenschaft als Journalist nur in Randbereichen modifiziert wird.
16 b) An dieser Bewertung des Streitgegenstands des berufungsgerichtlichen Verfahrens ist auch dann festzuhalten, wenn zugunsten des Klägers unterstellt wird, dass sein Vorbringen im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zu einem weiteren Verständnis seines Begehrens Anlass gegeben hat.
17 Eine solche Annahme ist allerdings fernliegend. Der sachkundig vertretene Kläger hat sich zwar auf die grundrechtliche Garantie der Pressefreiheit berufen, diese aber lediglich im Sinne eines interpretationsleitenden Gesichtspunkts bei der Auslegung der auch in den behördlichen Entscheidungen allein zugrunde gelegten fachgesetzlichen Normen über den Informationszugang sowie über dessen Kosten herangezogen. Auch ungeachtet der Verwaltungsentscheidungen, die sich zu presserechtlichen Ansprüchen nicht verhalten haben, hat sich der Kläger nicht zu einer Klarstellung der von ihm vermeintlich ebenfalls in Anspruch genommenen Rechtsposition veranlasst gesehen.
18 Geht man gleichwohl bei einer wohlwollenden und - trotz der qualifizierten anwaltlichen Vertretung - fürsorglichen Auslegung des Vorbringens des Klägers davon aus, dass er sich hinsichtlich des Informationszugangsbegehrens als solchem jedenfalls ergänzend auf presserechtliche Anspruchsgrundlagen stützen wollte und folglich auch über den nunmehr im Revisionsverfahren ausdrücklich geltend gemachten Anspruch zu entscheiden war, ergibt sich Folgendes: Die ersichtlich als insgesamt abschließend gewollte Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist kein Teilurteil im Sinne des § 110 VwGO; denn dieses erfasst aufgrund einer Ermessensentscheidung nur einen Teil des Streitgegenstands, während der Rest einer späteren Entscheidung vorbehalten bleibt und deswegen weiterhin in der ersten Instanz anhängig ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts stellt sich vielmehr als ein Vollendurteil dar, auch wenn es den anhängigen Streitgegenstand nicht voll erschöpft hat und insoweit wegen eines Verstoßes gegen § 88 VwGO fehlerhaft ist (BVerwG, Urteil vom 22. März 1994 - 9 C 529.93 - BVerwGE 95, 269 <271>). Wird hiergegen das zulässige Rechtsmittel eingelegt, wird grundsätzlich das wirkliche Klagebegehren insgesamt Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens, ohne dass es eines "Heraufholens von Prozessresten" bedürfte (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 26. November 1997 - 14 UE 4076/97 - juris Rn. 14; siehe auch Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO 4. Aufl. 2014, § 110 Rn. 21; Unger, in: Gärditz, VwGO, 2013, § 110 Rn. 10). Die zur Fehlerkorrektur vorrangige Regelung in § 120 VwGO ist nicht einschlägig. Der Anwendungsbereich des Urteilsergänzungsverfahrens ist auf die Situation beschränkt, dass ein nach dem Tatbestand von einem Beteiligten gestellter Antrag bei der Entscheidung ganz oder zum Teil übergangen, also versehentlich nicht beschieden worden ist. Mit diesem vereinfachten Verfahren kann bei einem unvollständigen Vollendurteil der auf Unachtsamkeit beruhende Fehler der Unvollständigkeit beseitigt werden. Wurde dagegen ein Anspruch - wie hier unterstellt - rechtsirrtümlich nicht beschieden, kann von einem Übergehen im Sinne des § 120 VwGO nicht gesprochen werden (BVerwG, Urteil vom 22. März 1994 - 9 C 529.93 - BVerwGE 95, 269 <273>).
19 Auch wenn mit der Einlegung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung das Verfahren zunächst grundsätzlich im - hier unterstellt - weiten Umfang beim Oberverwaltungsgericht angefallen ist, folgt daraus aber noch nicht, dass das Berufungsgericht letztlich hierüber zur Gänze entscheiden musste. Vielmehr bestimmt sich das Ausmaß der berufungsgerichtlichen Überprüfung kraft der Dispositionsbefugnis der Prozessbeteiligten gemäß §§ 128, 129 VwGO nach dem vom Berufungsführer mit seinem Antrag verfolgten Rechtsschutzziel; dieses ist - wie auch im Rahmen des § 88 VwGO - unter Berücksichtigung des gesamten Parteivorbringens zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 - 1 C 17.01 - BVerwGE 116, 326 <330>). Hiernach besteht - wie schon oben ausgeführt - kein Zweifel, dass der Kläger jedenfalls im Berufungsverfahren nur einen informationsfreiheitsrechtlichen Anspruch weiterverfolgen wollte. Auf eine Korrektur bzw. Ergänzung des verwaltungsgerichtlichen Ausspruchs gerade im Hinblick auf presserechtliche Ansprüche hat er ersichtlich nicht hingewirkt. Dieses Versäumnis lässt sich nicht nachträglich im Revisionsverfahren wettmachen.
20 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 2 GKG.