Entscheidungsdatum: 2017-07-04
Aktenzeichen: 5 B 11/17 D
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2017:040717B5B11.17D0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 198 Abs 1 S 1 GVG, § 198 Abs 6 Nr 1 GVG, IFG
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 10. Februar 2017, Az: 13 D 74/15, Urteil
Spruchkörper: 5. Senat
Rechtsträgerübergreifende Kompensation im Rahmen des § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG; Verfahren über Informationszugang
1 Die auf die Zulassungsgründe der Divergenz (1.) und der Grundsatzbedeutung (2.) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 1. Die Revision ist nicht wegen einer Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
3 Eine Divergenz im Sinne der genannten Vorschrift ist gegeben, wenn das vorinstanzliche Gericht in Anwendung derselben Vorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden (abstrakten) Rechtssatz von einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (bzw. eines der anderen in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte) aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abgewichen ist. Die Beschwerdebegründung muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO darlegen, dass und inwiefern dies der Fall ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 5. März 2010 - BVerwG 5 B 7.10 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 94 Rn. 3 m.w.N. und vom 19. März 2015 - 5 B 21.15 D - juris Rn. 5).
4 Soweit die Beschwerdebegründung den Darlegungsanforderungen genügt, liegt eine Divergenz nicht vor.
5 a) Das gilt zunächst, soweit die Beschwerde eine Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2014 - 5 C 1.13 D - (Buchholz 300 § 198 GVG Nr. 3) darin sieht, dass das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, "[m]ateriell-rechtliche Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch, auch wenn er prozessual auf eine Instanz beschränkt worden" sei, sei "stets und immer die 'Gesamtverfahrensdauer' in allen Instanzen", während das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung dahin zu verstehen sei, dass nur die Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens in den Instanzen zu berücksichtigen sei, deren Rechtsträger (vgl. § 201 Abs. 1 GVG i.V.m. § 173 Satz 2, § 78 VwGO) identisch seien bzw. die in die Haftungsverantwortung gemäß § 200 GVG des in Anspruch genommenen Rechtsträgers fielen. Die Beschwerde unterstellt damit insbesondere dem Bundesverwaltungsgericht in wertender Interpretation einen Rechtssatz, den dieses so nicht aufgestellt hat. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat nicht entschieden, dass für die Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer nur die Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens vor Gerichten desselben Rechtsträgers zu berücksichtigen sei. Es hat vielmehr in der genannten Entscheidung ohne Begrenzung ausgeführt, "[o]b sich die Verfahrensdauer in einer von mehreren Instanzen als angemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG darstellt, ist materiellrechtlich unter Berücksichtigung der Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens von dessen Einleitung in der ersten Instanz bis zu dessen rechtskräftigem Abschluss in der letzten Instanz zu ermitteln". Letzte Instanz ist auch das Bundesverwaltungsgericht, wenn das Verfahren bis zu ihm geführt worden ist. Abweichendes dazu lässt sich dem angefochtenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht entnehmen.
6 b) Aus dem gleichen Grund bleibt auch die weitere, im Hinblick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juli 2013 - 5 C 23.12 D - (BVerwGE 147, 146) erhobene Divergenzrüge ohne Erfolg. Soweit die Beschwerde auch dieser Entscheidung - wie schon dem Urteil vom 27. Februar 2014 - in wertender Interpretation der Sache nach den Rechtssatz entnimmt, dass für die Prüfung, ob die Dauer des Verfahrens bei dem Gericht eines Landes ungemessenen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG sei, nur die Gesamtdauer der Verfahren vor den Gerichten des jeweiligen Landes in den Blick zu nehmen sei, und die Dauer eines etwaigen Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht außer Betracht zu bleiben habe, kann dem nicht gefolgt werden. Auch dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juli 2013 - 5 C 23.12 D - ist ein solcher Rechtssatz nicht zu entnehmen.
7 c) Soweit die Beschwerde im Zusammenhang mit der geltend gemachten Abweichung von dem Urteil des Senats vom 11. Juli 2013 - 5 C 23.12 D - auf die Gesetzesmaterialien zu § 198 GVG Bezug nimmt, lässt sich daraus eine Divergenz schon deshalb nicht herleiten, weil die Gesetzesbegründung nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 GVG divergenzfähig ist.
8 d) Soweit die Beschwerde dahin zu verstehen sein sollte, die dem Rechtssatz des Oberverwaltungsgerichts zugrunde liegende Rechtsauffassung verstoße "gegen den Leitgedanken aus §§ 78 VwGO und 200 GVG bzw. die dahinter stehende verfassungsrechtliche Position aus Art. 104a Abs. 1 GG", beanstandet sie der Sache nach die vermeintlich unzutreffende Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts und setzt dieser ihre eigene, zu einem anderen Ergebnis führende rechtliche Bewertung entgegen. Damit wird eine Divergenz nicht dargetan.
9 2. Die Beschwerde ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
10 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit und der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO setzt insoweit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14). Dem genügt die Beschwerde nicht.
11 a) Die von der Beschwerde im Hinblick auf die Auslegung des § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG aufgeworfenen Fragen
"1.
Darf für die Beurteilung eines Entschädigungsanspruchs, der allein bezüglich der Dauer des Verfahrens in einer von mehreren Instanzen geltend gemacht wird, auch dann das gesamte verwaltungsgerichtliche Verfahren im Ausgangsrechtsstreit (von der ersten bis zur letzten Instanz) angesetzt werden, wenn sich dieses über verschiedene Instanzen vor Gerichten unterschiedlicher Rechtsträger erstreckt hat?
Falls ja: Dürfen bei dieser Gesamtbetrachtung beschleunigte Verfahrensleitungen bei einem Bundesgericht einem Bundesland haftungserleichternd zugerechnet werden, in dessen Verantwortlichkeit ein Rechtsstreit zuvor verzögert wurde?"
rechtfertigen mangels Klärungsbedürftigkeit nicht die Zulassung der Revision.
12 An der Klärungsbedürftigkeit fehlt es, weil diese Fragen durch das Bundesverwaltungsgericht bereits im Sinne des Oberverwaltungsgerichts beantwortet worden sind.
13 Das Bundesverwaltungsgericht hat - wie dargelegt - schon entschieden, dass die Frage, ob sich die Verfahrensdauer in einer von mehreren Instanzen als angemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG darstellt, materiellrechtlich unter Berücksichtigung der Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens von dessen Einleitung in der ersten Instanz bis zu dessen rechtskräftigem Abschluss in der letzten Instanz zu ermitteln ist. Dieses Auslegungsergebnis ergibt sich anhand der anerkannten Auslegungskriterien. Für die Berücksichtigung der Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens, auch wenn dieses über mehrere Instanzen oder bei verschiedenen Gerichten geführt worden ist, spricht bereits der Wortlaut des § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ("Gerichtsverfahren"). Hinweise für eine Trennung zwischen verschiedenen Instanzen oder Gerichten finden sich dort nicht. Gleiches gilt für die Legaldefinition des Gerichtsverfahrens in § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG, die auf den Zeitraum von der Einleitung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens und damit auf die Anhängigkeit des Rechtsstreits bei Gericht abstellt. Aus der Gesetzesbegründung folgt nichts anderes. In systematischer Hinsicht wird die Bezugnahme auf das Gesamtverfahren durch den Rückschluss aus § 198 Abs. 3 Satz 5 GVG bestätigt. Danach ist die Erhebung einer erneuten Verzögerungsrüge erforderlich, wenn sich das Verfahren "bei einem anderen Gericht" weiter verzögert. Schließlich wird das vorgenannte Auslegungsergebnis durch die systematische Einbeziehung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesverfassungsgerichts gestützt. Beide Gerichte gehen im Hinblick auf das Recht auf ein Gerichtsverfahren in angemessener Dauer in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass grundsätzlich auf die Gesamtdauer des Verfahrens abzustellen ist. Des Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass vor allem der Umstand, dass eine lange Verfahrensdauer innerhalb einer Stufe gegebenenfalls durch eine zügige Verfahrensführung in einer anderen (höheren) Stufe ausgeglichen werden kann, gegen die Möglichkeit spricht, die materiellrechtliche Prüfung auf eine Verfahrensstufe zu begrenzen (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 - 5 C 23.12 D - BVerwGE 147, 146 Rn. 17 m.w.N.). Auch um feststellen zu können, ob ein Verfahrensbeteiligter (nur) durch die unangemessene Dauer des Verfahrens in einer von mehreren Instanzen einen Nachteil erlitten hat, ist daher in materiellrechtlicher Hinsicht grundsätzlich zu prüfen, ob - mit Blick auf die Gesamtverfahrensdauer - durch die zügige Behandlung der Sache in einer Instanz eine etwaige Überlänge in einer anderen (vorangegangenen oder nachfolgenden) Instanz ganz oder teilweise kompensiert werden kann (stRspr, etwa BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2014 - 5 C 1.13 D - Buchholz 300 § 198 GVG Nr. 3 Rn. 12 m.w.N.). Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht - wie bereits erwähnt - namentlich die Möglichkeit der Kompensation durch die zügige Behandlung in einer nachfolgenden Instanz - anders als die Beschwerde meint - nicht auf die Fälle beschränkt, in denen das vorangegangene und das nachfolgende Gericht in der Trägerschaft derselben juristischen Person stehen. Vielmehr ist auch das Bundesverwaltungsgericht, wenn das Verfahren bis zu ihm geführt worden ist, in diesem Sinne nachfolgende Instanz. Darüber hinaus hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass es das Gesetz zulässt, verschiedene Verfahrensstufen unterschiedlich in den Blick zu nehmen, zeigt sich auch daran, dass bei einem bis zum Bundesverwaltungsgericht geführten Verwaltungsrechtsstreit verschiedene Rechtsträger - nämlich zum einen das jeweilige Land und zum anderen der Bund (§ 201 Abs. 1 GVG i.V.m. § 173 Satz 2 VwGO) - für die in ihrem Bereich zu verantwortenden Verfahrensverzögerungen in Anspruch genommen werden können (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2013 - 5 C 23.12 D - BVerwGE 147, 146 Rn. 61 und vom 27. Februar 2014 - 5 C 1.13 D - Buchholz 300 § 198 GVG Nr. 3 Rn. 13). Die aufgeteilte Inanspruchnahme trägt der in § 200 GVG geregelten Haftungsverantwortung Rechnung. Danach haftet das Land für Nachteile, die auf Grund von Verzögerungen bei Gerichten eines Landes eingetreten sind, und der Bund haftet für Nachteile, die auf Grund von Verzögerungen bei Gerichten des Bundes eingetreten sind. Die Beschwerde setzt sich mit dieser Rechtsprechung nicht hinreichend substantiiert auseinander und zeigt auch keinen erneuten oder darüberhinausgehenden Klärungsbedarf auf.
14 Mit dem Vorbringen, der Ansatz, für die Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer sei immer die Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens in den Blick zu nehmen, auch wenn dieses bei Gerichten verschiedener Rechtsträger geführt worden sei, erscheine "...[e]her problematisch und im Hinblick auf § 200 GVG i.V.m. Art. 104 a Abs. 1 GG zu wenig durchdacht", führe zu einer "'Mithaftung' für einen anderen Rechtsträger" und sei "bereits mit Art. 104a Abs. 1 GG nicht vereinbar", greift die Beschwerde der Sache nach die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts als fehlerhaft an, ohne sich mit den Erwägungen der vorstehend skizzierten und vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auseinanderzusetzen und näher zu erläutern, dass und warum damit die aufgeworfenen Fragen des revisiblen Rechts noch nicht hinreichend beantwortet sind. Die bloße Darstellung anderer Rechtsansichten erfüllt die Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an eine ordnungsgemäße Begründung der grundsätzlichen Bedeutung nicht. Entsprechendes gilt, soweit die Beschwerde ausführt, "[w]ollte man dies anders sehen, wäre der Grundsatz der Gleichbehandlung der Parteien vor Gericht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn Verfahrenslaufzeiten vor Bundesgerichten nur zum Vorteil der Justizverwaltung gewichtet werden dürften" bzw. "[w]ürde man dies anders sehen, könnte ein Landesgericht über Verfahrenslaufzeiten eines Bundesgerichts (mit)entscheiden, würde gem. § 121 VwGO insoweit Rechtskraft eintreten - und damit Klageverbrauch; und zwar auch dann, wenn - wie hier - der Kläger seine Ansprüche ausdrücklich nur auf eine Instanz beschränkt hatte. Damit könnte auch der Anspruch auf den gesetzlichen Richter i.S.v. Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG unterlaufen werden". Auch mit diesen Ausführungen beanstandet die Beschwerde lediglich die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts als fehlerhaft, ohne sich mit der vorstehend skizzierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere den Ausführungen zur Auslegung des § 198 Abs. 1 GVG anhand der anerkannten Auslegungskriterien, näher zu befassen und aufzuzeigen, dass und inwieweit über die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Rechtssätze hinaus weitergehender grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
15 Nicht substantiiert dargetan wird schließlich, unter welchem rechtlichen Gesichtspunkt weitergehender Klärungsbedarf aus der Annahme folgt, dass sich ein Verfahrensbeteiligter, welchem auf Grund der unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens in erster und/oder zweiter Instanz ein Entschädigungsanspruch nach § 198 GVG gegen das Land erwachsen ist, in Erwartung einer sehr zügigen Entscheidung in einem bei dem obersten Bundesgericht betriebenen Rechtsbehelfsverfahren und zur Vermeidung einer infolgedessen hinzunehmenden Kompensation gehalten sehen könnte, von einer weiteren Beschreitung des Rechtsweges Abstand zu nehmen.
16 b) Ebenso wenig rechtfertigen die als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen Fragen
"Ist es hinnehmbar, dass ein Rechtsstreit über die Erteilung von Informationszugangsansprüchen in einer Instanz länger als ein Jahr dauert, wenn der Gesetzgeber in § 5 Abs. 2 S[atz] 1 IFG NRW (gleichlautend mit § 7 Abs. 5 S[atz] 2 IFG) den 'unverzüglichen' Informationszugang durch die Verwaltung spätestens binnen eines Monats angeordnet hat?",
"[O]b - wenn der Gesetzgeber die Eilbedürftigkeit im Verwaltungsverfahren bejaht hat - die Verwaltungsgerichte intern so organisiert werden dürfen, dass sie IFG-Klagen wie reguläre Klageverfahren über Streitgegenstände, die der Gesetzgeber nicht als eilbedürftig eingestuft hat, behandelt werden dürfen?"
"Ob sich also IFG-Ansprüche 'in die Schlange mit den anderen Verfahren einzureihen' haben oder bevorzugt, jedenfalls innerhalb einer bestimmten Frist [...] zu erledigen sind?"
die Zulassung der Revision. Auch insoweit fehlt es an der Klärungsbedürftigkeit.
17 Die Fragen zielen bei verständiger Würdigung im Kern darauf ab, ob ein Verfahren betreffend den Informationszugang nach den Informationsfreiheitsgesetzen (grundsätzlich) als überlang im Sinne von § 198 Abs. 1 GVG anzusehen ist, wenn es nicht "innerhalb einer bestimmten Frist" bzw. "innerhalb von einem Jahr" erledigt wird. Soweit die Fragen rechtsgrundsätzlicher Klärung zugänglich und nicht einzelfallbezogen sind, sind sie durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer eine Einzelfallprüfung vorzunehmen. Dementsprechend ist anhand einer an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichteten Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob die aus konventions- und verfassungsrechtlichen Normen (Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art. 19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) folgende Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt ist. Dabei ist vor allem auch zu prüfen, ob Verzögerungen, die durch die Verfahrensführung des Gerichts eingetreten sind, bei Berücksichtigung des den Ausgangsgerichten insoweit zukommenden Gestaltungsspielraums sachlich gerechtfertigt sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat des Weiteren entschieden, dass es sich in Übereinstimmung mit dem dargelegten rechtlichen Maßstab verbietet, sich bei der Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer von festen Zeitvorgaben oder abstrakten Orientierungs- bzw. Anhaltswerten leiten zu lassen (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2013 - 5 C 23.12 D - BVerwGE 147, 146 Rn. 29 ff. und vom 14. November 2016 - 5 C 10.15 D - juris Rn. 135 m.w.N.). Daraus ergibt sich, dass auch die Dauer eines Verfahrens, in dem es um den Informationszugangsanspruch nach den Informationsfreiheitsgesetzen geht, nicht automatisch als unangemessen im Sinne des § 198 Abs. 1 GVG anzusehen ist, weil es nicht "innerhalb einer bestimmten Frist" erledigt wird bzw. "in einer Instanz länger als ein Jahr gedauert hat". Dem Gesichtspunkt eines etwaigen Interesses an einem schnellen Abschluss solcher Verfahren ist - wie es das Oberverwaltungsgericht hier auch getan hat - gegebenenfalls bei den anzustellenden Bewertungen zu den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG Rechnung zu tragen. Sollte die Beschwerde dahin zu verstehen sein, dass das Oberverwaltungsgericht die Bedeutung des Verfahrens für den Kläger mit Blick auf den Umstand, dass es um einen Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz gegangen sei, unzutreffend als durchschnittlich bewertet haben, begründet dies keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache.
18 3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
19 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.