BVerwG — 4 B 1/14, Beschluss
Entscheidungsdatum: 2014-08-29
Aktenzeichen: 4 B 1/14
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 48 Abs 4 S 1 VwVfG, § 132 Abs 2 Nr 1 VwGO
Vorinstanz: vorgehend Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 29. Oktober 2013, Az: 3 S 2643/11, Urteil
Spruchkörper: 4. Senat
Titelzeile
Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts bei bloßem Rechtsanwendungsfehler
Tenor
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Oktober 2013 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 125 700 € festgesetzt.
Gründe
1 Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
2 1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
3 a) Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam wirft die Beschwerde die auf § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg (LVwVfG) bezogenen Frage auf,
ob die bisherige, sich auf den Beschluss des Großen Senats vom 19. Dezember 1984 - BVerwG Gr. Sen. 1 und 2.84 - (BVerwGE 70, 356) stützende Rechtsprechung aufrecht erhalten bleiben kann, wenn der rechtswidrigen Ursprungsentscheidung und der Aufhebungsentscheidung identische Sachverhalte zugrunde liegen, eine Tatsachenermittlung sich also erübrigt, sich damit am Rechts- und Tatsachen-„Bestand" nichts geändert hat.
4 Die Frage führt nicht zur Zulassung der Revision. Die Vorschrift des § 48 Abs. 4 LVwVfG gehört zwar zum revisiblen Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), weil sie ihrem Wortlaut nach mit § 48 Abs. 4 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes wörtlich übereinstimmt und beide Vorschriften (im Folgenden nur nach dem Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz zitiert) einheitlich auszulegen sind. Die aufgeworfene Frage ist jedoch nicht klärungsbedürftig. Sie ist, wie die Beschwerde selbst hervorhebt, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt. Nach Auffassung des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O. S. 357) erfasst § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht nur die Fälle, in denen die Rücknehmbarkeit eines begünstigenden Verwaltungsakts darauf beruht, dass der Behörde bei Erlass des Verwaltungsakts nicht alle entscheidungserheblichen Tatsachen bekannt waren; sie regelt vielmehr auch die Fälle, in denen die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat, und findet somit auch Anwendung, wenn die Behörde - wie hier - nachträglich erkennt, dass sie den beim Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat.
5 Die Beschwerde möchte dem Bundesverwaltungsgericht jedoch Gelegenheit geben, seine bisherige Rechtsprechung zu überprüfen. Sie trägt vor, die Einbeziehung von Rechtsanwendungsfehlern in die Fristbestimmung nach § 48 Abs. 4 VwVfG sei in der Literatur auf nachhaltige, bis heute anhaltende Kritik gestoßen, weil damit die Anwendung der Vorschrift regelmäßig ins Leere gehe. Der Entscheidung des Großen Senats möge zu folgen sein in Fallkonstellationen, in denen die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen der Rechtswidrigkeit des Ausgangsbescheids so verschränkt seien, dass eine Trennung zwischen Sachverhalt und Rechtsanwendung wenig sinnvoll erscheine. Das rechtfertige aber nicht, Fälle ohne erforderliche Tatsachenermittlung und gleichbleibender Rechtswidrigkeit/gleichbleibendem Rechtsanwendungsfehler ebenso zu behandeln wie Fälle, in denen der aufzuhebenden Ursprungsentscheidung ein erst später als unrichtig erkannter Sachverhalt zugrunde gelegen habe. Es sei - auch wegen des knapp 30-jährigen Zeitabstands zur Entscheidung des Großen Senats und den seither geänderten Anforderungen an staatliches Handeln - zu überdenken, ob bei zwischen Ursprungs- und Aufhebungsbescheid unveränderter Rechts- und Tatsachenlage die Jahresfrist ab Erlass des Verwaltungsakts laufe. Dieser Vortrag rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.
6 Um die grundsätzliche Bedeutung einer in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereits geklärten Rechtsfrage darzulegen, muss die Beschwerde vertiefend erörtern, inwieweit in dem erstrebten Revisionsverfahren über die bisherige Rechtsprechung hinaus zusätzliche Erkenntnisse gewonnen werden könnten (Beschlüsse vom 4. März 1998 - BVerwG 7 B 388.97 - juris und vom 25. November 1992 - BVerwG 6 B 27.92 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 306). Die Beschwerde muss sich dazu mit den Gründen der bisherigen Rechtsprechung auseinander setzen; sie muss aufzeigen, aus welchen Gründen eine erneute Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit der aufgeworfenen Frage erforderlich sein könnte, namentlich, dass sich neue Gesichtspunkte ergeben hätten, die geeignet sein könnten, die bisherige Rechtsprechung in Frage zu stellen (Beschluss vom 27. August 1997 - BVerwG 1 B 145.97 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 67). Daran fehlt es hier. Der Große Senat (a.a.O. S. 358 ff.) hat seine Auffassung unter Heranziehung von Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie dem historischen Gesetzgeberwillen ausführlich begründet. Mit dieser Begründung setzt sich die Beschwerde nicht einmal im Ansatz auseinander. Sie beschränkt sich vielmehr auf die pauschale Behauptung, dass die Anwendung der Vorschrift unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig ins Leere gehe, wie der vorliegende Fall anschaulich zeige. Die Beschwerde zeigt auch nicht auf, dass sich seit der Entscheidung des Großen Senats neue Gesichtspunkte ergeben hätten, die geeignet sein könnten, die bisherige Rechtsprechung in Frage zu stellen. Die behauptete nachhaltige, bis heute anhaltende Kritik in der Literatur genügt hierfür ebenso wenig wie der Hinweis auf den Zeitabstand zur Entscheidung des Großen Senats und die seither angeblich geänderten Anforderungen an staatliches Handeln. Dass die aufgeworfene Rechtsfrage wieder grundsätzliche Bedeutung gewonnen haben könnte, ist damit nicht dargetan.
7 b) Rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf reklamiert die Beschwerde ferner hinsichtlich der Frage,
ob der in § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG verwendete Begriff der „Kenntnis" stets „positive Kenntnis" voraussetze und - zusätzlich -, wie dieser Begriff von einer Verweigerung der Kenntnisnahme oder einer (grob) fahrlässigen Nichtkenntnisnahme abzugrenzen sei.
8 Die Beschwerde stellt auch insoweit nicht in Abrede, dass die von ihr aufgeworfene Frage in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist. Sie legt selbst zutreffend dar, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nach der Entscheidung des Großen Senats (a.a.O. S. 364) - auch in Fällen wie dem vorliegenden, in dem sich die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen zwischen Ursprungs- und Aufhebungsbescheid nicht geändert hätten - nur durch die positive Kenntnis von den Tatsachen, die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigen, in Lauf gesetzt wird. Eine Frist für die Ermittlung der maßgeblichen Umstände hat der Gesetzgeber den Behörden in § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht gesetzt; für eine ausdehnende Auslegung der Vorschrift in diese Richtung fehlt jede Grundlage (Beschluss vom 12. September 1997 - BVerwG 3 B 66.97 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 87). Die Beschwerde geht deshalb zu Recht davon aus, dass jede Form der Nichtkenntnisnahme den Fristlauf hindert, weil es im Rahmen des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG auf ein „(qualifiziertes) Kennenmüssen" der die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe nicht ankommt.
9 Soweit die Beschwerde meint, dem könne aus Gründen einer rechtsstaatlichen Handlungspflicht der zuständigen Behörden und des Vertrauensschutzes ebenso wenig gefolgt werden wie unter dem Gesichtspunkt der Vermeidung einer Amtspflichtverletzung, stellt sie der Rechtsauffassung des Großen Senats lediglich ihre eigene Meinung gegenüber. Grundsätzlichen Klärungsbedarf zeigt sie damit nicht auf. Die angemeldeten Bedenken sind im Übrigen auch in der Sache unbegründet. Dass die Behörden bei der Ermittlung der Rücknahmevoraussetzungen rechtsstaatlichen Bindungen unterliegen, steht außer Frage. Den rechtsstaatlichen Bindungen kann aber durch den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben hinreichend Rechnung getragen werden (vgl. zuletzt Urteil vom 20. März 2014 - BVerwG 4 C 11.13 - <zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen> juris Rn. 28 ff.). So kann ein Rücknahmebescheid wegen einer Verwirkung der Rücknahmebefugnis rechtswidrig sein (Urteil vom 20. Dezember 1999 - BVerwG 7 C 42.98 - BVerwGE 110, 226 <234 ff.> und Beschluss vom 12. September 1997 a.a.O. S. 6 m.w.N.), wenn die Behörde - wie von der Beschwerde vorliegend behauptet - den Lauf der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG durch „konzentriertes Nichtstun" verhindert. Unter dem Aspekt der Verwirkung hat der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 18 f.) den angegriffenen Rücknahmebescheid geprüft, hierfür aber - auch angesichts des von der Beschwerde angeführten Umstandes der wiederholten Verlängerung der erteilten Baugenehmigung - keine Anhaltspunkte gesehen.
10 c) Schließlich ist auch die Frage,
welche konkrete Sachverhaltsermittlung für die „positive Kenntnis" laut Rechtsprechung des Großen Senats zugrunde zu legen ist und wie diese Erkenntnisse im Gerichtsverfahren zu ermitteln sind,
nicht grundsätzlich klärungsbedürftig.
11 Soweit die Beschwerde damit klären lassen möchte, auf welche Tatsachen sich die Kenntnis der Behörde beziehen muss, ist dies in der Entscheidung des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O. S. 362 f.) geklärt: Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG beginnt erst zu laufen, wenn der Behörde sämtliche für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Erforderlich ist also zunächst die Kenntnis derjenigen Tatsachen, aus denen sich die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts ergibt. Das sind die Tatsachen, die den im Einzelfall unterlaufenen Rechtsanwendungsfehler und die Kausalität dieses Fehlers für den Inhalt des Verwaltungsakts ausmachen. Schon der Wortlaut der Vorschrift stellt allerdings klar, dass die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit für sich allein den Fristenlauf nicht auszulösen vermag, sondern hierzu die vollständige Kenntnis des für die Entscheidung über die Rücknahme des Verwaltungsakts erheblichen Sachverhalts nötig ist. Hierzu gehören alle Tatsachen, die im Falle des § 48 Abs. 2 VwVfG ein Vertrauen des Begünstigten in den Bestand des Verwaltungsakts entweder nicht rechtfertigen oder ein bestehendes Vertrauen als nicht schutzwürdig erscheinen lassen, sowie die für die Ermessensausübung wesentlichen Umstände.
12 Durch welche konkreten Maßnahmen im gerichtlichen Verfahren nach Maßgabe des § 86 Abs. 1 VwGO zu ermitteln ist, zu welchem Zeitpunkt die für die Rücknahme zuständige Behörde Kenntnis von diesen Tatsachen hatte, ist eine Frage des Einzelfalls und entzieht sich einer rechtsgrundsätzlichen Klärung. Das gilt auch für die Frage, ob - wie die Beschwerde meint - hierzu die Ausschöpfung der gesamten, bekannten Erkenntnisquellen und damit auch die Vernehmung des (in erster Instanz vernommenen) Bediensteten gehört. Ein allgemeiner Rechtssatz des Inhalts, dass eine erneute Zeugeneinvernahme im Berufungsverfahren stets erforderlich wäre, wenn das Berufungsgericht von der erstinstanzlichen Tatsachenwürdigung abweichen will, lässt sich nicht aufstellen.
13 2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, soweit die Beschwerde „unter Bezugnahme" auf diesen Vortrag geltend macht, dass die nicht erfolgte Vernehmung des Bediensteten der Beklagten im Berufungsverfahren „aus den oben genannten Gründen" einen Verfahrensfehler darstelle. Sie macht geltend, die Entscheidung könne auf der fehlenden Zeugenvernehmung beruhen, weil sich aus dem Akteninhalt und kumulativ der Vernehmung in einer zusammenfassenden und vollständigen Beweiswürdigung ergeben könne, dass eine frühere positive Kenntnis anzunehmen sei. Ein die Zulassung der Revision rechtfertigender Verfahrensmangel ist damit nicht in einer den Substantiierungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise dargetan. Das gilt auch unter Berücksichtigung des in Bezug genommenen Vortrags, die erneute Vernehmung des Bediensteten sei im vorliegenden Fall erforderlich gewesen, um dessen Aussage gemeinsam mit der gegenüber dem Verwaltungsgericht geänderten Wertung des Akteninhalts zu gewichten. Konkrete Umstände, die dies im vorliegenden Fall gebieten könnten, führt die Beschwerde nicht an. Erst recht fehlt jegliche Erläuterung dazu, ob und gegebenenfalls in welcher Weise die Klägerin durch Beweisanträge auf die von ihr für erforderlich gehaltene Sachverhaltsfeststellung hingewirkt hat.
14 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.