Verwaltungsgericht Köln — 13 L 2902/25 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2025-12-03

Aktenzeichen: 13 L 2902/25

ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:1203.13L2902.25.00

Dokumenttyp: Beschluss

Spruchkörper: 13. Kammer

Tenor

1. Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die zuständige Stelle (W. - D. Direktion N01) darüber zu benachrichtigen, dass einer Weiterbeschäftigung der Antragstellerin kein Sicherheitsrisiko in ihrer Person entgegensteht.Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt.

Gründe

Gründe

Der sachgerecht als Antrag nach § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auszulegende Antrag hat Erfolg.

Statthafte Rechtsschutzform ist ein Antrag nach § 123 VwGO. Namentlich kann Eilrechtsschutz hier nicht in einem - gegenüber dem Verfahren gemäß § 123 VwGO vorrangigen (§ 123 Abs. 5 VwGO) - Verfahren nach den §§ 80, 80a VwGO gewährt werden. Die angegriffene Maßnahme der B. (D.) ist nämlich kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Das an die Antragstellerin gerichtete, nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene und auch sonst nicht in die Form eines Verwaltungsakts gekleidete Schreiben vom 19. August 2025 stellt, wie schon aus ihm selbst deutlich hervorgeht, die Information bzw. Mitteilung nach § 16 Abs. 2 Satz 2, § 14 Abs. 4 Satz 1 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) über das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung der Antragstellerin dar, das die D. mit der Feststellung eines Sicherheitsrisikos im Sinne von § 5 SÜG beendet hat.

Eine solche Mitteilung ist bereits keine Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG, weil sie selbst schon begrifflich nicht objektiv und unmittelbar darauf gerichtet ist, gegenüber dem Betroffenen eine Rechtsfolge zu setzen.

Stellt man gleichwohl auf den mitgeteilten Inhalt ab, so ergibt sich keine abweichende Bewertung. Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos ist nämlich nach ihrem objektiven Sinngehalt nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung des § 35 Satz 1 VwVfG als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Die Sicherheitsüberprüfung dient ausschließlich dem Zweck, den Schutz geheimhaltungsbedürftiger Umstände zu gewährleisten. Die Auswirkungen einer negativen Entscheidung für den Betroffenen sind nicht Gegenstand der Prüfung und demzufolge nicht Regelungsinhalt der abschließenden Entscheidung,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 31. März 2011 - 2 A 3.09 -, juris Rdn. 14; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. September 2020 - 1 B 1716/19 - m.z.w.N.

Zu diesen Auswirkungen zählen, dass die Antragstellerin nicht mehr mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit betraut werden darf, § 14 Abs. 5 Satz 2 SÜG und die sich daraus ergebenden organisationsinternen Verwendungseinschränkungen.

Der Antrag nach § 123 VwGO ist begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind vom Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO -).

Dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend kann das Gericht nach § 123 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und einem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang dasjenige gewähren, was er nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen könnte. Dieses Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache gilt allerdings im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG dann nicht, wenn die gerichtliche Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, weil der Antragsteller sonst Nachteile zu erwarten hätte, die für ihn unzumutbar wären, und das Begehren in der Hauptsache schon aufgrund summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabs erkennbar Erfolg haben muss,

vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 25. Oktober 1988 - 2 BvR 745/88; BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999 - 2 VR 1.99 -.

Die von der Antragstellerin begehrte Anordnung läuft auf die zumindest zeitliche Vorwegnahme der Hauptsache hinaus; die danach erforderlichen qualifizierten Anforderungen an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs sind indes erfüllt.

Zunächst steht der Antragstellerin ein Anordnungsanspruch zur Seite.

Es spricht nämlich alles dafür, dass die D. zu Unrecht das Vorliegen - des allein in Betracht kommenden - § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a SÜG angenommen hat.

Hiernach liegt ein Sicherheitsrisiko vor, wenn tatsächliche Anhaltspunkte eine besondere Gefährdung der betroffenen Person begründen, insbesondere die Besorgnis der Erpressbarkeit, bei möglichen Anbahnungs- oder Werbungsversuchen ausländischer Nachrichtendienste.

Die Beurteilung des Sicherheitsrisikos, die zugleich eine Prognose künftiger Entwicklung der Persönlichkeit der betroffenen Person und seiner Verhältnisse darstellt, obliegt dem zuständigen Geheimschutzbeauftragten, der seine Entscheidung aber nicht auf eine vage Vermutung oder eine rein abstrakte Besorgnis stützen darf, sondern auf der Grundlage tatsächlicher Anhaltspunkte zu treffen hat. Dabei gibt es keine „Beweislast“, weder für die betroffene Person dahingehend, dass sie die Sicherheitsinteressen des Dienstherrn bisher gewahrt habe und künftig wahren werde, noch für den Geheimschutzbeauftragten, dass die betroffene Person diesen Erwartungen nicht gerecht geworden wäre oder ihnen künftig nicht gerecht werde. Die gerichtliche Kontrolle der Feststellung eines Sicherheitsrisikos im Sinne von § 5 SÜG hat wegen des wertenden, auf besonderer Sachkunde beruhenden, ein Sicherheitsrisiko abschätzenden und dabei auch politische Vorgaben und Einschätzungen einschließenden Charakters der Entscheidung einen behördlichen Beurteilungsspielraum zu achten. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich demgemäß darauf zu beschränken, ob der Geheimschutzbeauftragte von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtete, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat,

vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1999 - 1 WB 60.99, 1 WB 61.99 -, juris Rdn. 3 und vom 17. September 2015 - 2 A 9.14 -, juris Rdn. 21 ff.; OVG NRW, a.a.O.

Im Zweifel hat das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen Belangen, § 14 Abs. 3 Satz 3 SÜG.

Eine lediglich abstrakte Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste reicht für sich genommen nicht aus, um eine Feststellung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG zu treffen. Die Staatsangehörigkeit eines „Staates mit besonderen Sicherheitsrisiken“ (hier: Russland) bedeutet für sich allein noch kein Sicherheitsrisiko im Sinne des § 5 Abs. 1 SÜG. Hierfür sind vielmehr zusätzlich konkrete Anhaltspunkte erforderlich,

so: BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1999, a.a.O. Rdn. 5ff. und vom 31. Juli 2022 - 1 WB 24.02 -, juris Rdn. 11.

Solche konkreten Anhaltspunkte, dass gerade die Antragstellerin einer besonderen Gefährdung durch Anbahnungsversuche russischer Nachrichtendienste ausgesetzt ist, sind den Darlegungen des Geheimschutzbeauftragten der D. nicht zu entnehmen. Vielmehr beschränken sich diese auf die bloße Vermutung, dass dies eintreten könne.

Der Geheimschutzbeauftragte begründet seine Entscheidung damit, dass ein Nachrichtendienst aus einem Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken verwandtschaftliche und materielle Beziehungen nutze, um Personen zu einer Zusammenarbeit bzw. Sabotagehandlung zu verleiten. Die Entscheidung stehe im Einklang mit den Ausführungen in § 5 Abs. 1 Satz Nr. 2 SÜGAVV, wonach ausländische Nachrichtendienste nach langjährigen Erfahrungen aus der Spionageabwehr persönliche Schwächen ausnutzten, um Personen unter Druck zu setzen und zur Sabotage zu zwingen. Als Druckmittel würden verwandtschaftliche Beziehungen in Staaten, für die besondere Sicherheitsregelungen gelten, ausgenutzt. Aufgrund der derzeitigen politischen Lage im Zusammenhang mit dem Ukraine-Konflikt müsse von einer erhöhten Aktivität insbesondere russischer Nachrichtendienste ausgegangen werden. Geheimnisträger der Bundesrepublik Deutschland seien einem erhöhten Ausforschungsrisiko ausgesetzt, da Deutschland als NATO-Mitglied und aufgrund der offiziellen Position als Unterstützer der Ukraine gegenüber Russland eine bedeutende Rolle im fortwährenden Ukraine-Konflikt einnehme. Es könne davon ausgegangen werden, dass die Besorgnis bestehe, wenn nahe Verwandte (wie vorliegend Schwiegereltern, Schwager und Schwägerin sowie Neffe), die in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken lebten, bei diesen oder bei der Antragstellerin und deren Ehemann durch Androhung von Repressalien eine Zusammenarbeit erzwungen werden könne, da Nachrichtendienste u.a. menschliche Quellen zur Informationsbeschaffung benutzten. Es müsse davon ausgegangen werden, dass nicht davor zurückgeschreckt werde, Familienangehörige unter Druck zu setzen, um ihre im Ausland lebenden Verwandten oder die Antragstellerin und ihren Ehemann zu einer Zusammenarbeit zu bewegen.

Diese Ausführungen zur erhöhten Aktivität russischer Nachrichtendienste und ihrer Vorgehensweise mögen zutreffen, sind indes sämtlich abstrakter Natur und legen keine zusätzlichen konkreten Anhaltspunkte für eine Gefährdung gerade durch die Antragstellerin dar.

Zwar mögen sich tatsächliche Anhaltspunkte im dargelegten Sinn im Einzelfall auch daraus ergeben können, dass der Ehegatte der betroffenen Person die Staatsangehörigkeit eines Staates mit besonderen Sicherheitsrisiken innehat, wenn zusätzlich konkrete Hinweise darauf bestehen, dass der Ehegatte einer besonderen Gefahr durch Anbahnungsversuche fremder Nachrichtendienste ausgesetzt ist,

BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2002 - 1 WB 21.02 -, juris Rdn. 4.

Hieran fehlt es - ungeachtet der Frage, ob bei der hier in Rede stehenden einfachen Sicherheitsprüfung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 8 SÜG der Ehegatte als Mitbetroffener überhaupt in den Blick genommen werden durfte, § 5 Abs. 1 Satz 2, § 2 Abs. 2 SÜG - völlig. Zwar hatte der deutsche Ehemann der Antragstellerin bis April 2017 die russische Staatsangehörigkeit inne und pflegt weiterhin telefonisch engen Kontakt zu seinen in Russland lebenden Eltern sowie losen Kontakt zu seinem Bruder und dessen Familie. Allein die Tatsache, dass Russland ein Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken ist, enthebt die Geheimschutzstelle aber nicht der Notwendigkeit, die Feststellung eines Sicherheitsrisikos auf der Grundlage tatsächlicher Anhaltspunkte zu treffen. Dies ist nicht geschehen. Der Geheimschutzbeauftragte hat vielmehr insoweit allein den Umstand, dass der Ehemann der Antragstellerin Kontakte nach Russland pflegt, für die Feststellung eines in der Person der Antragstellerin bestehenden Sicherheitsrisikos als ausreichend angesehen. Damit stützt er seine Feststellung letztlich auf bloße Vermutungen, nicht aber auf Tatsachen. Die verwandtschaftlichen Beziehungen des Ehemannes der Antragstellerin zu seinen in Russland lebenden Familienangehörigen stellen für sich genommen keine konkrete Gefährdung in Bezug auf mögliche Anbahnungs- und Werbungsversuche dar.

vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1999 - 1 WB 60/99, 1 WB 61/99 -, juris Rdn. 7.

Anders als einem einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Fall, in dem der Bruder der russischen Ehefrau eines Soldaten aktiver Offizier der russischen Armee war, liegen hier keinerlei tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme einer besonderen Gefährdung der in Russland lebenden Familienmitglieder des Ehemannes der Antragstellerin oder ihres Ehemannes vor. Der Umstand, dass die russischen Geheimdienste aufgrund der derzeitigen politischen Lage derzeit besonders aktiv sein mögen, führt - wie dargelegt - nicht zur Annahme einer konkreten, sondern lediglich einer abstrakten, hypothetischen Gefahr.

Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, der die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigt. Es liegen besondere Gründe vor, die es als unzumutbar erscheinen lassen, sie zur Durchsetzung ihres Anspruchs auf ein Hauptsacheverfahren zu verweisen. Ihr drohen ohne Ergehen der Anordnung schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile, zu deren nachträglicher Beseitigung eine Entscheidung in einer Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre. Mag sie auch gegen Fortzahlung des Entgelts freigestellt sein, sind ihr doch Beförderungen, höherwertige Verwendungen und dienstliche Entwicklungsmöglichkeiten im sicherheitsempfindlichen Tätigkeitsbereich verwehrt. Die Antragsgegnerin räumt selbst ein, bislang eine gleichwertige Verwendungsmöglichkeit außerhalb der W. nicht gefunden zu haben und stellt nicht in Abrede, dass hierdurch eine psychisch belastende Situation für die Antragstellerin entstanden ist.

Damit war die Antragsgegnerin antragsgemäß zu verpflichten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Eine - ansonsten übliche - Reduzierung des Streitwerts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes unterbleibt hier wegen der erstrebten Vorwegnahme der Hauptsache.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zu­läs­sig, wenn der Wert des Be­schwer­degegen­s­tandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.