Oberverwaltungsgericht NRW — 15 A 887/24 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-08-07

Aktenzeichen: 15 A 887/24

ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0807.15A887.24.00

Dokumenttyp: Beschluss

Spruchkörper: 15. Senat

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 8.795,35 € festgesetzt.

Gründe

G r ü n d e :

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist nicht der Fall.

1. Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernstliche Richtigkeitszweifel sind (nur) gegeben, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. April 2024 - 15 A 2871/21 -, juris Rn. 3, und vom 19. Mai 2015 - 15 A 86/14 -, juris Rn. 4.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Der Zulassungsantrag stellt die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage, mit der am 28. Mai 2020 erlassenen Entwicklungssatzung habe die Beklagte zugleich eine bebauungsplanersetzende Abwägung nach § 125 Abs. 2 BauGB fehlerfrei vorgenommen.

a) Die vom Rat der Beklagten beim Erlass der „Entwicklungssatzung U.-straße“ getroffene Abwägungsentscheidung kann als planersetzende Abwägung nach § 125 Abs. 2 BauGB herangezogen werden.

§ 125 Abs. 2 BauGB ist in allen Fällen anwendbar, in denen - wie hier - ein Bebauungsplan nicht vorliegt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2024 - 15 A 155/21 -, juris Rn. 75 f., m. w. N.

Die Abwägung nach § 125 Abs. 2 BauGB setzt kein förmliches Verfahren voraus. Sie stellt einen internen Vorgang dar, der jedoch der gerichtlichen Überprüfbarkeit wegen einer Dokumentation bedarf.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2024 - 15 A 155/21 -, juris Rn. 80 f., m. w. N.

Der Dokumentationsobliegenheit ist mit der Begründung der vom Rat der Beklagten am 28. Mai 2020 beschlossenen Entwicklungssatzung „U.-straße“ genügt, die sich insbesondere in Nr. 6 („Erschließung“) auch auf die Herstellung der abgerechneten Anlage bezieht. Einer Abwägungsentscheidung allein für die Herstellung der U.-straße bedurfte es nicht. Davon ist auch das Verwaltungsgericht nicht ausgegangen. Zutreffend prüft es die Begründung der Entwicklungssatzung, soweit sie sich auf die Erschließungsanlage „U.-straße“ bezieht. Darauf, dass das beschließende Gericht die Entwicklungssatzung mit Urteil vom 30. Januar 2024 - 10 D 279/20.NE - für unwirksam erklärt hat, weil die erfassten Flächen nicht, wie von § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB vorausgesetzt, im Außenbereich lagen, sondern schon im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i. S. v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB darstellten, kommt es nicht an. Erweist sich etwa ein Bebauungsplan als unwirksam, so kann die bei Erlass dieses Bebauungsplans vorgenommene Abwägung die planersetzende Abwägung nach § 125 Abs. 2 BauGB sein,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2024 - 15 A 155/21 -, juris Rn. 82 f., m. w. N.

Dass für eine bei Erlass einer Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB vorgenommene Abwägung insoweit etwas anderes gelten könnte als für eine Abwägung beim Beschluss eines Bebauungsplans nach § 10 Abs. 1 BauGB macht auch der Kläger nicht geltend.

Für die nach § 125 Abs. 2 BauGB erforderliche Abwägung auf die Begründung der Entwicklungssatzung zurückzugreifen, entsprach - unabhängig davon, ob es darauf ankommt - entgegen der Auffassung des Klägers auch dem ausdrücklichen Willen des Rates der Beklagten. Dies ergibt sich aus den Ausführungen auf Seite 2 der Sitzungsvorlage Nr. 2076/2020 vom 31. August 2020 „Ausbau der U.-straße“. Dort heißt es auszugsweise: „Soweit ein Bebauungsplan wie an der U.-straße nicht vorliegt, ist der § 125 Abs. 2 BauGB einschlägig. Hiernach dürfen die o. g. Anlagen nur hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 7 bezeichneten Anforderungen entsprechen. (…) Die Anforderungen der Abs. 4 bis 7 wurden bereits bei der Satzungsaufstellung geprüft und als erfüllt angesehen. Dies gilt sowohl für die Satzung in Gänze als auch für die Erschließungsanlage selbst.“

b) Die mit der Entwicklungssatzung „U.-straße“ vorgenommene Abwägung der Beklagten genügt den Anforderungen des § 125 Abs. 2 BauGB. In Bezug auf Länge, Breite und Verlauf entspricht die ausgebaute Anlage den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen.

aa) Nach § 125 Abs. 2 BauGB dürfen Erschließungsanlagen ohne Bebauungsplan nur hergestellt werden, wenn sie den Zielen der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG entsprechen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Nach § 1 Abs. 5 und 6 BauGB ist ferner die Berücksichtigung der dort im Einzelnen genannten Grundsätze und Leitlinien der Planung für die Herstellung der Erschließungsanlagen erforderlich. Schließlich muss ihr eine fehlerfreie Abwägung der öffentlichen und privaten Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) einschließlich der umweltschützenden Belange (§ 1a BauGB) zugrunde liegen. Die materiell-rechtliche Prüfung entspricht derjenigen bei der Aufstellung eines Bebauungsplans, jedoch beschränkt auf die Erschließungsanlage.

Das in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Gebot, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, ist ausgerichtet auf eine „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes“. Die Herstellung einer einzelnen beitragsfähigen Erschließungsanlage berührt eine derartige überörtliche Planung in der Regel nicht. Für die Annahme, die im Einzelfall vorgesehene Erschließungsanlage sei nicht mit den Zwecken der Raumordnung vereinbar und ihre Herstellung deshalb erschließungsbeitragsrechtlich rechtswidrig, gibt das Anpassungsgebot deshalb in aller Regel nichts her. Im Ergebnis nichts anderes gilt für die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB enthaltenen Ziele und Grundsätze der Bauleitplanung sowie die Planungsleitsätze und abwägungserheblichen Belange. Sie erlangen ihre eigentliche Bedeutung erst im Rahmen der von § 1 Abs. 7 BauGB verlangten gerechten Abwägung. Denn § 1 Abs. 5 und 6 BauGB grenzen durch ihre leitsatzmäßigen Vorgaben die Freiheit der Gemeinde in der Abwägung ein und benennen abstrakt mögliche abwägungserhebliche Belange (Abwägungsmaterial).

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2024 - 15 A 155/21 -, juris Rn. 92; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 7 Rn. 27.

Die wichtigste materiell-rechtliche Bindung, in deren Rahmen sich jede planende Gemeinde bei Ausübung ihrer Gestaltungsfreiheit und damit auch bei der bebauungsplanersetzenden Abwägung einer Erschließungsanlage nach § 125 Abs. 2 BauGB halten muss, ist deshalb das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dieses Gebot bezieht sich sowohl auf das Abwägen als Vorgang, insbesondere also darauf, dass überhaupt eine Abwägung stattfindet und dass bei dieser Abwägung bestimmte Interessen in Rechnung gestellt werden, als auch auf das Abwägungsergebnis, also auf das, was bei dem Abwägungsvorgang „herauskommt“. Ein Mangel im Abwägungsvorgang ist nur dann erheblich und kann zur Rechtswidrigkeit der Herstellung der Erschließungsanlage führen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planungsentscheidung ohne den Mangel im Ergebnis anders ausgefallen wäre.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2024 - 15 A 155/21 -, juris Rn. 94 f., m. w. N, sowie Beschluss vom 11. Februar 2016 - 15 A 2407/14 -, juris Rn. 26 ff.

Von einer Verletzung des § 1 Abs. 7 BauGB kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. Die planerische Entscheidung über Länge, Breite und Verlauf der U.-straße ist in der Begründung zur Entwicklungssatzung eindeutig niedergelegt und hält sich innerhalb der durch das Abwägungsgebot gesetzten Grenzen.

Länge, Breite und Verlauf der U.-straße werden in Nrn. 1 und 3 der Begründung zur Entwicklungssatzung, die auf den der Außenbereichssatzung im Maßstab 1:2000 bzw. der Entwicklungssatzung im Maßstab 1:1000 beigefügten Lageplan verweisen, eindeutig bestimmt. Danach beginnt die Erschließungsanlage auf der Höhe der südlichen Grenzen der Flurstücke 240, 445, 444 sowie 1 und 99 und endet auf der Höhe der nördlichen Grenzen der Flurstücke 329 und 42. Breite und Verlauf im Übrigen werden nach Westen und Osten durch die dort jeweils vorhandene, im Lageplan verzeichnete Bebauung bestimmt.

In der Begründung zur Entwicklungssatzung heißt es zu Ziel und Zweck der Planung (Nr. 2) unter anderem, mit der Satzung sollten die bebauten Flächen im Außenbereich, die im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt seien, auch als Baufläche ausgewiesen werden. Es handele sich zumindest um eine Splittersiedlung, möglicherweise bereits um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil. Die Bebauung habe mit 40 Häusern ein gewisses Gewicht. Eine reine Straßenrandbebauung liege nicht vor. Die Gebäude seien auf beiden Straßenseiten errichtet. Teilweise befänden sich Gebäude in zweiter Reihe. Mit der Entwicklungssatzung würden Zweifel über die Innenbereichseigenschaft des Gebiets jedenfalls ausgeräumt. Zur geordneten städtebaulichen Entwicklung (Nr. 5) wird insbesondere auf die Übereinstimmungen der Satzung mit dem Flächennutzungsplan der Beklagten, der den Bereich entlang der U.-straße als Wohnbaufläche festsetzt, verwiesen. Die Bebauung an der U.-straße könne allein oder auch zusammen mit der Siedlung „Kleinemast“ als im Freiraum gelegener Ortsteil mit unter 2.000 Einwohnern angesehen werden. Nach Ziel 2-3 des Landesentwicklungsplans NRW könne sich in den im planerisch festgelegten Freiraum gelegenen Ortsteilen eine Siedlungsentwicklung vollziehen. Die Erschließung (vgl. Nr. 6 der Begründung) werde durch die U.-straße gesichert, die zunehmend die Funktion einer Wohnstraße übernommen, gleichzeitig ihre Funktion als landwirtschaftliche Zuwegung aber nicht verloren habe. Sie verfüge über eine Straßenbeleuchtung, sei als Tempo-30-Zone ausgewiesen und durch aufgestellte Pflanzkübel verkehrsberuhigt. Entsprechend solle sie als verkehrsberuhigte Zone ausgebaut werden. Die vorhandene Straße befinde sich nicht zuletzt aufgrund einer unzureichenden Straßenentwässerung in einem sehr schlechten Zustand. Durch den Ausbau mit der Neuverlegung eines Niederschlagswasserkanals werde die Situation dauerhaft verbessert. Zu den „Auswirkungen der Planung / Umweltverträglichkeit“ (Nr. 8) wird insbesondere ausgeführt, Anhaltspunkte dafür, dass Schutzgüter oder Belange des Umweltschutzes einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB beeinträchtigt würden, bestünden nicht. Soweit bisher dem Außenbereich zuzuordnende (Frei-)Flächen in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen seien, würden die mit der dadurch ermöglichten Bebauung verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft nach § 1a Abs. 3 BauGB ausgeglichen. Diese Ausführungen dokumentieren, dass in Bezug auf Länge, Breite und Verlauf der U.-straße eine ordnungsgemäße Abwägung stattgefunden hat. Der Rat der Beklagten hat in seine Entscheidung die Belange eingestellt, die nach Lage der Dinge einzustellen waren, nämlich die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere an einer ordnungsgemäßen Straßenentwässerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB), die Belange des Umweltschutzes (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB) sowie die Belange des Personenverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB). Dass einer der betroffenen Belange in seiner Bedeutung verkannt worden wäre, ist nicht ersichtlich. Insbesondere hat der Rat der Beklagten in Bezug auf § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB erkannt und erwogen, dass die Erschließung auch für (Frei-)Flächen erfolgt, die bisher dem Außenbereich zugeordnet wurden. Den dadurch vorgenommenen Eingriff in Natur und Landschaft hat er erkannt, im Ergebnis aber den Planungszielen - unter Berücksichtigung auch von Ziffer 2-3 des Landesentwicklungsplans in der damals geltenden Fassung - ein höheres Gewicht beigemessen. Auf die diesbezüglichen zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (S. 14 ff. der Urteilsausfertigung) wird Bezug genommen. Entscheidungserhebliche neue Gesichtspunkte, die zu einer von der des Verwaltungsgerichts abweichenden Bewertung führen könnten, trägt der Kläger nicht vor.

Auch sonstige erhebliche Fehler im Abwägungsvorgang, die das Ergebnis der Planentscheidung in Bezug auf die Erschließungsanlage „U.-straße“ konkret in Frage stellen könnten, sind nicht festzustellen. Dass, wie der Kläger meint, durch die vorhandene Bebauung die Breite der Straßenfläche nicht vorgegeben gewesen sei, weil sich neben der provisorischen Straße ein breiter Grünstreifen befunden habe, ist rechtlich unerheblich. Gegenstand der vom Rat der Beklagten anzustellenden Abwägung waren nach Lage der Dinge Länge, Breite und Verlauf der Erschließungsanlage „U.-straße“ insgesamt. Auf die exakte Breite gerade der Straßenfläche kommt es insoweit nicht an. Sie ergibt sich hinreichend aus dem Ausführungsplan Verkehrsanlagen zum Beschluss über den Endausbau der U.-straße. Auch weiterer „Ausführungen dazu, wie dieser Ausbau erfolgen soll“, bedurfte es - entgegen der Auffassung des Klägers - im Rahmen der Abwägungsentscheidung nicht. Ebenso wenig verfängt die Rüge des Klägers, in der Abwägungsentscheidung fänden sich keine „Überlegungen zum erwarteten Verkehrsaufkommen auf der U.-straße, möglichen Emissionen, Verkehrsfunktionen etc.“ Die Verkehrsfunktionen der U.-straße („Wohnstraße und landwirtschaftliche Zuwegung“) werden in Nr. 6 der Begründung der Erschließungssatzung im Einzelnen dargelegt. Auch dass die Anlage - insofern dem bisherigen Zustand entsprechend - verkehrsberuhigt ausgebaut werden soll, wird ausgeführt. Weshalb vor diesem Hintergrund eine weitere Ermittlung des zu erwartenden Verkehrsaufkommens erforderlich gewesen sein könnte, bedürfte zumindest der näheren Darlegung. Dafür, dass die U.-straße das aufgrund der weitgehend schon vorhandenen Bebauung sowie einer ursprünglich mit der Entwicklungssatzung bezweckten Bebaubarkeit weiterer Flächen zu erwartende Verkehrsaufkommen nicht aufnehmen könnte, fehlt es an Anhaltspunkten. Ein fehlerhaftes Abwägungsergebnis drängt sich auch aus heutiger Sicht nicht auf, weil auch nach § 34 BauGB lediglich die Schließung einzelner vorhandener Baulücken bauplanungsrechtlich zulässig sein wird. Zu Recht führt das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang unter anderem aus, dass die Unwirksamkeit der in der Entwicklungssatzung enthaltenen Regelungen zur Beschränkung auf zwei Wohnungen je Grundstück sowie zur Einbeziehung einzelner Grundstücke im Außenbereich das Ergebnis der Abwägungsentscheidung nicht in Frage stellt. Diese orientierte sich an der Bestandsbebauung, die nunmehr im Rahmen des nach § 34 Abs. 1 BauGB Zulässigen im Wesentlichen der Entwicklungssatzung entsprechend erweitert werden darf (vgl. S. 12 ff. der Urteilsausfertigung). Inwiefern die Unwirksamkeit der Regelungen sich auf die Dimensionierung der Erschließungsanlage mehr als nur unerheblich auswirken sollte, zeigt der Kläger auch mit der Begründung seines Zulassungsantrags nicht auf.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Solche liegen vor, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Ent­scheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2021 - 15 A 386/20 -, juris Rn. 31.

Diese Voraussetzungen sind mit Blick auf die Ausführungen unter 1. nicht dargelegt.

3. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zeigt der Kläger ebenfalls nicht auf.

Zur Darlegung einer grundsätzlichen Bedeutung muss eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufgeworfen werden, die entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 15 A 4847/19 -, juris Rn. 10.

Daran fehlt es. Der Kläger zeigt nicht auf, dass sich die von ihm formulierte Frage,

„ob das Ziel der Raumordnung nach Nr. 2-3 des LEP, wonach sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden auf die vom Regionalplan ausgewiesenen Siedlungsbereiche zu beziehen hat, auch auf die Planung von Erschließungsstraßen“ [sic],

in einem Berufungsverfahren stellen würde. Nach den Ausführungen unter 1. ist auch mit Blick auf Ziffer 2-3 des Landesentwicklungsplans ein Verstoß gegen die nach §125 Abs. 2 BauGB maßgeblichen, in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen nicht dargelegt. Die Anwendbarkeit der Regelung „auch auf die Planung von Erschließungsstraßen“ könnte damit unterstellt werden.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).