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22 D 75/25.NE•Oberverwaltungsgericht NRW, 2026-06-12, 22 D 75/25.NE
22 D 75/25.NEVerwaltungsgericht12.06.2026
Die öffentliche Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a. F. darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Raumordnungsplanung interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten. In diesem Sinne stellt der Passus „Handschriftliche Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, sofern sie in lesbaren Druckbuchstaben verfasst worden sind“ in einer Beteiligungsbekanntmachung eine unzulässige Einschränkung dar, die nicht gemäß § 15 Abs. 2 LPlG NRW n. F. unbeachtlich (geworden) ist. Es spricht Überwiegendes dafür, dass es bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans für eine rechtlich beanstandungsfreie Auslegungsbekanntmachung (auch) einer Bezeichnung bedarf, welche für den Raumordnungsplan relevanten Informationen über die Umwelt, einschließlich der Gesundheit, dem zuständigen Plangeber im Zeitpunkt der jeweiligen Bekanntmachung vorlagen. Eine entsprechende Pflicht könnte sich aus Art. 8 Abs. 5 i. V. m. Anhang V Nr. 3 Buchst. f des sog. SEA-Protokolls vom 21. März 2003 bzw. aus Art. 7 i. V. m. Art. 6 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Buchst. d vi der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 ergeben. Der in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG geforderten Angabe der „Internetseite oder Internetadresse“ dürfte grundsätzlich nur dann genügt sein, wenn in der Bekanntmachung die Webseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen URL(Uniform Resource Locator) oder Domain)-Adresse oder jedenfalls die „www.-Adresse“ einer übergeordneten Internetseite aufgeführt wird, wenn hierüber die Zugänglichkeit zu den im Internet veröffentlichten Unterlagen in leicht erkennbarer und einfacher Weise, namentlich über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet ist. Die Übergangsvorschrift in § 27 Abs. 1 ROG bezieht sich nicht nur auf das Verfahrensrecht, sondern schließt auch materiell-rechtliche Vorschriften der Raumordnungsgesetze von Bund und Ländern ein, die für das noch abzuschließende Aufstellungsverfahren von Bedeutung sind. Aus der Rechtsprechung des Gerichts kann nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Verweis im LEP NRW 2016 auf das Abgrabungsmonitoring um eine abweichungsfeste landesplanerische Vorgabe für die nachgeordneten regionalen Planungsträger handelt. Stützt sich der Plangeber bei der Prognose des für die langfristige Rohstoffversorgung Erforderlichen auf die durch den Geologischen Dienst NRW beim Abgrabungsmonitoring gewonnenen Daten, liegt ein zu einem Abwägungsmangel führender Prognosefehler grundsätzlich dann vor, wenn dabei ohne eine das Plankonzept hinreichend berücksichtigende Begründung allein das in einem älteren Monitoringbericht enthaltene Zahlenmaterial zugrunde gelegt wird. Der Klimabegriff in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG erfasst die planbedingten Auswirkungen (auch) auf das globale Klima. Als allgemeingültige Leitlinie bei der Bestimmung des Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsmaßstabs nach § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG gilt: Je konkreter die raumordnungsplanerische Festlegung ist, desto detaillierter muss auch die Umweltprüfung bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung durchgeführt werden. Daraus ergeben sich insbesondere für Vorranggebietsfestlegungen mit Ausschlusswirkung vergleichsweise strenge Anforderungen. Aus der grundsätzlich umfassenden Prüfungskompetenz des Normenkontrollgerichts ergibt sich, dass Beschränkungen des Antrags auf bestimmte Teile der Rechtsvorschrift zwar grundsätzlich zulässig sind, das Normenkontrollgericht an eine solche Antragsbeschränkung aber nicht gebunden ist; der in § 88 VwGO niedergelegte Grundsatz „ne ultra petita“ wird insoweit durch die Vorgaben in § 47 VwGO überlagert. Für das Verhältnis zwischen der Unwirksamkeit einzelner Festlegungen in einem Raumordnungsplan und seiner Gesamtunwirksamkeit gilt nichts anderes als nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bebauungsplan.
Entscheidungsdatum: 2026-06-12
Aktenzeichen: 22 D 75/25.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0612.22D75.25NE.00
Dokumenttyp: Urteil
Spruchkörper: 22. Senat
Normen: ROG § 2 Abs. 2 Nr. 4; ROG § 2 Abs. 2 Nr. 6; ROG §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 7 Abs. 2, 7 Abs. 3, 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 8 Abs. 1 Satz 3, 9 Abs. 2, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Nr. 1, 11 Abs. 3 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2, 11 Abs. 4 Nr. 1, 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1, 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2, 27 Abs. 1, Anlage 1 Nr. 1 Buchst. b, Anlage 1 Nr. 3 Buchstabe a, LPlG NRW §§ 4 Abs. 1, 4 Abs. 2, 6 Abs. 2, 9, 13, 15 Abs. 1, 15 Abs. 2, 41 Abs. 2 Satz 1, VwGO §§ 47 Abs. 1 Nr. 2, 47 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 5 Satz 2, 88, AbgrG NRW §§ 3 Abs. 1, 3 Abs. 3 Nr. 1
Die öffentliche Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a. F. darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Raumordnungsplanung interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten. In diesem Sinne stellt der Passus „Handschriftliche Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, sofern sie in lesbaren Druckbuchstaben verfasst worden sind“ in einer Beteiligungsbekanntmachung eine unzulässige Einschränkung dar, die nicht gemäß § 15 Abs. 2 LPlG NRW n. F. unbeachtlich (geworden) ist.
Es spricht Überwiegendes dafür, dass es bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans für eine rechtlich beanstandungsfreie Auslegungsbekanntmachung (auch) einer Bezeichnung bedarf, welche für den Raumordnungsplan relevanten Informationen über die Umwelt, einschließlich der Gesundheit, dem zuständigen Plangeber im Zeitpunkt der jeweiligen Bekanntmachung vorlagen. Eine entsprechende Pflicht könnte sich aus Art. 8 Abs. 5 i. V. m. Anhang V Nr. 3 Buchst. f des sog. SEA-Protokolls vom 21. März 2003 bzw. aus Art. 7 i. V. m. Art. 6 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Buchst. d vi der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 ergeben.
Der in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG geforderten Angabe der „Internetseite oder Internetadresse“ dürfte grundsätzlich nur dann genügt sein, wenn in der Bekanntmachung die Webseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen URL(Uniform Resource Locator) oder Domain)-Adresse oder jedenfalls die „www.-Adresse“ einer übergeordneten Internetseite aufgeführt wird, wenn hierüber die Zugänglichkeit zu den im Internet veröffentlichten Unterlagen in leicht erkennbarer und einfacher Weise, namentlich über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet ist.
Die Übergangsvorschrift in § 27 Abs. 1 ROG bezieht sich nicht nur auf das Verfahrensrecht, sondern schließt auch materiell-rechtliche Vorschriftender Raumordnungsgesetze von Bund und Ländernein, die für das noch abzuschließende Aufstellungsverfahren von Bedeutung sind.
Aus der Rechtsprechung des Gerichts kann nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Verweis im LEP NRW 2016 auf das Abgrabungsmonitoring um eine abweichungsfeste landesplanerische Vorgabe für die nachgeordneten regionalen Planungsträger handelt.
Stützt sich der Plangeber bei der Prognose des für die langfristige Rohstoffversorgung Erforderlichen auf die durch den Geologischen Dienst NRW beim Abgrabungsmonitoring gewonnenen Daten, liegt ein zu einem Abwägungsmangel führender Prognosefehler grundsätzlich dann vor, wenn dabei ohne eine das Plankonzept hinreichend berücksichtigende Begründung allein das in einem älteren Monitoringbericht enthaltene Zahlenmaterial zugrunde gelegt wird.
Der Klimabegriff in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG erfasst die planbedingten Auswirkungen (auch) auf das globale Klima.
Als allgemeingültige Leitlinie bei der Bestimmung des Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsmaßstabs nach § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG gilt: Je konkreter die raumordnungsplanerische Festlegung ist, desto detaillierter muss auch die Umweltprüfung bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung durchgeführt werden. Daraus ergeben sich insbesondere für Vorranggebietsfestlegungen mit Ausschlusswirkung vergleichsweise strenge Anforderungen.
Aus der grundsätzlich umfassenden Prüfungskompetenz des Normenkontrollgerichts ergibt sich, dass Beschränkungen des Antrags auf bestimmte Teile der Rechtsvorschrift zwar grundsätzlich zulässig sind, das Normenkontrollgericht an eine solche Antragsbeschränkung aber nicht gebunden ist; der in § 88 VwGO niedergelegte Grundsatz „ne ultra petita“ wird insoweit durch die Vorgaben in § 47 VwGO überlagert.
Für das Verhältnis zwischen der Unwirksamkeit einzelner Festlegungen in einem Raumordnungsplan und seiner Gesamtunwirksamkeit gilt nichts anderes als nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bebauungsplan.
Der am 28. Februar 2024 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen (GV. NRW. S. 102) bekannt gemachte Regionalplan Ruhr (RP Ruhr) für das Verbandsgebiet des Regionalverbands Ruhr (RVR) ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn die Antragstellerin nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die textlichen Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 des Regionalplans Ruhr (im Folgenden auch: RP Ruhr).
Die Antragstellerin ist ein Kies und Sand gewinnendes und vermarktendes Unternehmen, das im räumlichen Geltungsbereich des RP Ruhr mehrere Gewinnungsstätten und ein Kieswerk betreibt. Durch Planfeststellungsbeschluss vom 21. Dezember 2021 erhielt sie die Zulassung für die in der Stadt Wesel gelegene Abgrabung „P.“. Dieser Planfeststellungsbeschluss ist Gegenstand eines von einem anerkannten Naturschutzverband beim Verwaltungsgericht Düsseldorf geführten Klageverfahrens.
Nach der Übernahme der Regionalplanung für die Metropole Ruhr - dazu gehören die kreisfreien Städte Bochum, Bottrop, Dortmund, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Hagen, Hamm, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen sowie die Kreise Ennepe-Ruhr-Kreis, Recklinghausen, Unna und Wesel - im Jahr 2009 beauftragte die Verbandsversammlung des Antragsgegners in der Sitzung am 4. April 2011 die Regionaldirektion als Regionalplanungsbehörde, einen einheitlichen, flächendeckenden Regionalplan für das Verbandsgebiet aufzustellen und mit den Vorarbeiten für den Erarbeitungsbeschluss zu beginnen. Nachdem mit den zu beteiligenden Behörden im Jahr 2014 ein Scopingtermin durchgeführt worden war und diese Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hatten, wurde die Öffentlichkeit im April 2018 frühzeitig über die beabsichtigte Neuaufstellung des RP Ruhr informiert (vgl. die Amtsblätter der Bezirksregierungen Münster (Nr. 14 vom 6. April 2018), Arnsberg (Nr. 14 vom 7. April 2018) und Düsseldorf (Nr. 16 vom 19. April 2018)).
Am 6. Juli 2018 beschloss die Verbandsversammlung die Erarbeitung des RP Ruhr und beauftragte die Regionaldirektion, das Erarbeitungsverfahren durchzuführen. Daraufhin erfolgte mit gleichlautenden Bekanntmachungen in den Amtsblättern der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 2. August 2018, Münster vom 3. August 2018 und Arnsberg vom 4. August 2018 die erste Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen mit der Möglichkeit, zu dem Planentwurf, seiner Begründung, dem Umweltbericht und weiteren Unterlagen (Beschlussvorlagen und Anlagen 0-8), die im Zeitraum vom 27. August 2018 bis einschließlich zum 27. Februar 2019 öffentlich ausgelegt würden, bis zum 1. März 2019 Stellung zu nehmen. Im Bekanntmachungstext heißt es u. a.: „Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, wenn sie den Vor- und Nachnamen sowie die Anschrift des Verfassers in lesbarer Form enthalten. Handschriftliche Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, sofern sie in lesbaren Druckbuchstaben verfasst worden sind.“
Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen sowie Anpassung des Planentwurfs an den im August 2019 geänderten Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW) - u. a. wurden der zu sichernde Versorgungszeitraum für BSAB-Festlegungen für Lockergesteine in „Ziel“ 9.2-2 von 20 auf 25 Jahre sowie der Fortschreibungszeitraum in „Ziel“ 9.2-3 Satz 1 von 10 auf 15 Jahre angehoben - wurde im Zeitraum vom 24. Januar 2022 bis zum 29. April 2022 die zweite Beteiligung zum RP Ruhr durchgeführt. In den gleichlautenden Bekanntmachungen (in den Amtsblättern der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 13. Januar 2022, Münster vom 14. Januar 2022 und Arnsberg vom 15. Januar 2022) heißt es u. a. - optisch zudem hervorgehoben durch Fettdruck -, dass die Möglichkeit zur Stellungnahme für den Planentwurf und den Umweltbericht auf die im Vergleich zum Erarbeitungsbeschluss vom 6. Juli 2018 (Drucksache Nr.: 13/1091) geänderten Teile beschränkt sei. Zur geänderten Begründung könne hingegen erneut in vollem Umfang Stellung genommen werden.
Durch die rechtskräftigen Urteile des erkennenden Gerichts vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE (Normenkontrollantrag der Antragsteller zu 1., 2. und 5.), 11 D 2/20.NE (Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen zu 3. und 4.) und 11 D 135/20.NE - wurden die genannten Änderungen des LEP NRW („Ziel“ 9.2-2 und „Ziel“ 9.2-3 Satz 1) für unwirksam erklärt. Dies führte ebenso wie die im Rahmen der zweiten Beteiligung eingegangenen Stellungnahmen zu erneuten Änderungen an den Planentwurfsunterlagen (Planentwurf, Begründung und Umweltbericht), die Gegenstand des im Zeitraum vom 6. Februar 2023 bis einschließlich zum 31. März 2023 durchgeführten dritten Beteiligungsverfahrens waren. In den zugehörigen Bekanntmachungen (in den Amtsblättern der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 19. Januar 2023, Münster vom 20. Januar 2023 und Arnsberg vom 21. Januar 2023) heißt es u. a. - und optisch hervorgehoben durch Fettdruck -, die Möglichkeit zur Stellungnahme beschränke sich auf die im Vergleich zum zweiten Entwurf (Stand 2021) vorgenommenen Änderungen am Planentwurf, an der Begründung und am Umweltbericht.
In der Sondersitzung am 10. November 2023 beschloss die Verbandsversammlung die Feststellung des RP Ruhr (TOP 2.1, Drucksache Nr. 14/1241). Zudem nahm die Verbandsversammlung die Sachverhaltsdarstellung zum sog. „Lockergesteinsmonitoring 2023“ in der Berichtsvorlage vom 2. November 2023 zur Kenntnis (TOP 2.1.1, Drucksache Nr. 14/1343). Darin wird ausgeführt: Am 17. Oktober 2023 habe der Planungsausschuss über die Beschlussvorlage zum RP Ruhr (Drucksache Nr. 14/1241) beraten und der Verbandsversammlung mehrheitlich empfohlen, den Feststellungsbeschluss zum RP Ruhr zu fassen. Am 23. Oktober 2023 habe der Geologische Dienst NRW den Monitoringbericht Lockergesteine mit Stand 1. Januar 2023 auf seiner Homepage veröffentlicht. Die Landesplanungsbehörde habe die Regionalplanungsbehörden mit E-Mail vom 26. Oktober 2023 über die erfolgte Veröffentlichung unterrichtet. Die mit dem Lockergesteinsmonitoring für die einzelnen Rohstoffgruppen ermittelte volumenbezogene Jahresförderung bilde die Grundlage für die Bedarfsermittlung und Bemessung der Abgrabungsbereiche in den Regionalplänen (vgl. Ziel 9.2-2 LEP NRW) sowie die Prüfung eines Fortschreibungserfordernisses (vgl. Ziel 9.2-3 LEP NRW). Dem Entwurf des RP Ruhr in der Fassung des Feststellungsbeschlusses (vgl. Drucksache Nr. 14/1241) lägen die Werte des Monitoringberichts 2021 zugrunde, der zum Zeitpunkt der Erarbeitung den aktuellsten, auf Luftbildauswertungen basierenden Monitoringbericht dargestellt und im Hinblick auf die mit dem LEP NRW angestrebte Versorgungssicherheit eine verlässliche und geeignete planerische Grundlage für die Planerarbeitung geboten habe (vgl. Erwiderung 3064#9, Synopse Öffentliche Stellen). Der nun veröffentlichte Monitoringbericht 2023 beruhe auf der Auswertung von Luftbildern aus den Jahren 2021 und 2022. Für die betrachteten Rohstoffgruppen (Kies/Kiessand, Sand und präquartärer Sand) liege die Jahresförderung im Monitoringbericht 2023 jeweils unterhalb der Jahresförderung des Monitoringberichts 2021. Veränderungen der Jahresförderung bedingten bei gleichbleibender Flächenkulisse eine Zu- oder Abnahme der hieraus abgeleiteten Versorgungszeiträume. Durch den im Monitoringbericht 2023 verzeichneten Rückgang der Jahresförderung verändere sich rechnerisch der mit den Abgrabungsbereichen des RP Ruhr gesicherte Versorgungszeitraum und steige an. Auch unter Würdigung der mit dem Monitoringbericht 2023 ermittelten Zahlen zur Jahresförderung sei festzustellen, dass die auf Basis des Monitoringberichts 2021 im Entwurf des RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereiche für die betrachteten Lockergesteine einen mit Ziel 9.2-2 LEP NRW konformen Versorgungszeitraum von mindestens 20 Jahren absicherten. Ein Anpassungserfordernis zur Erfüllung des Ziels 9.2-2 LEP NRW ergebe sich aus dem nun vorliegenden Monitoringbericht 2023 somit nicht. Insofern werde auch kein Erfordernis gesehen, Änderungen an der Flächenkulisse der Abgrabungsbereiche anlässlich des vorliegenden Monitoringberichts vorzunehmen. Mit dem für den RP Ruhr zugrunde gelegten Monitoringbericht 2021 sei z. B. für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand eine Jahresförderung gewählt worden, die deren langjährigem Mittelwert entspreche und deren Umfang zudem durch zwei aufeinanderfolgende Befliegungen bestätigt worden sei. Dieser Wert werde nach wie vor als belastbare Grundlage für die Abschätzung des zukünftigen Bedarfs bewertet, der bei möglichst geringer Flächenbereitstellung eine Einhaltung des im LEP NRW vorgegebenen Versorgungszeitraums erwarten lasse. Hierdurch werde im Sinne einer Plankontinuität eine Vorsorge für die geordnete Gewinnung standortgebundener Rohstoffe geschaffen und ein angemessener Entwicklungskorridor für die mittelfristige Steuerung des Rohstoffabbaus eröffnet. Nach Inkrafttreten des RP Ruhr werde die Entwicklung der Rohstoffgewinnung weiter zu beobachten sein. Im Rahmen einer regelmäßigen Evaluierung könne dabei die weitere Entwicklung der Jahresfördermengen nachverfolgt werden. Sollten sich dauerhaft Änderungen in den Jahresfördermengen ergeben bzw. sich die Änderungen erkennbar verstetigen, könne darauf zu gegebener Zeit planerisch reagiert werden.
Neben dem Feststellungsbeschluss fasste die Verbandsversammlung am 10. November 2023 einen sog. Begleitbeschluss (TOP 2.1.4, Drucksache Nr. 14/1351)
mit den folgenden Punkten:
Im Hinblick auf die von der Landesregierung angekündigte Überarbeitung der Vorgaben für die Rohstoffsicherung im LEP wird die RVR-Verwaltung beauftragt, die Festlegungen im Regionalplan Ruhr für die oberflächennahe Rohstoffgewinnung zu überprüfen und, soweit möglich, auf das für die Versorgungssicherheit erforderliche Maß zu reduzieren, entsprechend den zukünftigen landesplanerischen Vorschriften und unter Beachtung der regionalen Besonderheiten, insbesondere im Kreisgebiet des Antragstellers zu 1.
Die RVR-Verwaltung wird beauftragt, mit den betroffenen Kommunen und den zuständigen Kreisen in den Dialog zu treten, um für die künftigen Rohstoffgewinnungsbereiche (BSAB) tragfähige Konzepte für eine Nachfolgenutzung zu entwickeln und deren Umsetzung zu sichern. In diesen Prozess sind die Einwohnerinnen und Einwohner vor Ort einzubeziehen. Das Ruhrparlament erwartet, dass die Rohstoffgewinnungsunternehmen sich im Rahmen ihrer sozialen Verantwortung hieran aktiv beteiligen.
Die Verbandsversammlung regt an, dass die zuständigen Genehmigungsbehörden die Möglichkeiten zur Steuerung ausschöpfen. Ziel sollte es dabei sein, dass zunächst vorrangig Rohstoffgewinnungsvorhaben im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten in den ergiebigsten Lagerstätten genehmigt werden.
Die Neuaufstellung des RP Ruhr zeigte der Antragsgegner dem Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen mit Bericht vom 15. November 2023 an. Nach durchgeführter Rechtsprüfung, bei der seitens des Ministeriums keine Einwendungen erhoben wurden, wurde der RP Ruhr im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Februar 2024 (GV. NRW. S. 102) bekannt gemacht und löste die bis dahin für das Verbandsgebiet des Antragsgegners geltenden insgesamt fünf Regionalpläne (Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf aus dem Jahr 1999 („GEP 99“), Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster, Teilabschnitt „Emscher-Lippe“ aus dem Jahr 2004, Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Arnsberg, Teilabschnitt Oberbereich „Dortmund westlicher Teil “ aus dem Jahr 2004, Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Arnsberg, Teilabschnitt Oberbereiche „Bochum und Hagen“ aus dem Jahr 2001 und Regionaler Flächennutzungsplan der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr („RFNP“) aus dem Jahr 2009) ab.
Die unter der Überschrift „5.4 Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze“ aufgeführten Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr haben folgenden Wortlaut:
5.4-1 Ziel Abgrabungsbereiche für Rohstoffgewinnung sichern
Innerhalb der zeichnerisch festgelegten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (als Vorranggebiete mit (BSAB) oder ohne (BSAB-oE) Eignungsgebietswirkung) sind alle Planungen und Maßnahmen auszuschließen, die mit der Rohstoffsicherung oder -gewinnung nicht vereinbar sind.
5.4-2 Ziel Rohstoffabbau für Lockergesteine konzentrieren
Abgrabungen von Lockergesteinen sind nur innerhalb der zeichnerisch festgelegten „Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze“ mit Eignungsgebietswirkung (BSAB) durchzuführen, außerhalb der BSAB sind Abgrabungen von Lockergesteinen ausgeschlossen.
Die Ausnahmeregelungen des Z 5.4-3 RP Ruhr bleiben von dieser außergebietlichen Ausschlusswirkung unberührt.
5.4-3 Ziel Rohstoffgewinnung außerhalb BSAB raumverträglich steuern
Abgrabungen von Lockergesteinen außerhalb eines BSAB steht die außergebietliche Ausschlusswirkung des Z 5.4-2 RP Ruhr im Einzelfall nicht entgegen, wenn
die außerhalb eines BSAB gelegene Abgrabungsfläche gemessen vom äußeren Rand, in einem Abstand von mindestens 300 m zu AllgemeinenSiedlungsbereichen liegt,
die außerhalb eines BSAB gelegene Abgrabungsfläche insgesamt 10 ha je BSAB nicht überschreitet und
die außerhalb eines BSAB gelegene Abgrabungsfläche vollständig außerhalb von
liegt
oder
die Abgrabungsfläche gemessen vom äußeren Rand, in einem Abstand von mindestens 300 m zu Allgemeinen Siedlungsbereich liegt,
die außerhalb der Bestandsabgrabung gelegene Abgrabungsfläche insgesamt 10 ha je Genehmigung bzw. Zulassung nicht überschreitet und
die Abgrabungsfläche vollständig außerhalb von
liegt
oder
oder
oder
Die genannten Planaussagen werden im Anschluss an den Grundsatz 5.4-8 unter der Überschrift „Erläuterung“ näher erklärt. Weitere Ausführungen hierzu finden sich in der (dem Feststellungsbeschluss als Anlage 5 beigefügten) Begründung. Der dem Feststellungsbeschluss als Anlage 8 beigefügte Umweltbericht des Planungsbüros Bosch & Partner GmbH enthält in Kapitel 5.3.5 eine „vertiefte Prüfung“ der festgelegten Abgrabungsbereiche (insgesamt 33, vgl. z. B. S. 148 des Umweltberichts), wobei im Wesentlichen auf die einzelnen Prüfbögen in Anhang F des Umweltberichts verwiesen wird.
Im Ergebnis wurden für die hier im Zentrum stehende Rohstoffgruppe Kies/Kiessand 17 Bereiche als BSAB festgelegt, davon zwölf als Erweiterungen schon bestehender bzw. genehmigter/zugelassener Abgrabungen und fünf als sog. Neuaufschlüsse. 16 dieser Abgrabungsbereiche befinden sich auf dem Gebiet des Kreises Wesel.
Die Antragstellerin erhob im ersten (Stellungnahme vom 1. März 2019) und zweiten (Stellungnahme vom 22. April 2022) Beteiligungsverfahren zum RP Ruhr Einwände gegen den Umgang des Plankonzepts mit der Festlegung der Abgrabungsbereiche für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand. Zugleich meldete sie in dem letztgenannten Schreiben für insgesamt sieben Potenzialflächen ein Abgrabungsinteresse an.
Mit Rügeschreiben vom 27. Februar 2025 machte die Antragstellerin gegenüber dem Antragsgegner Rechtsverletzungen bei der Aufstellung des RP Ruhr im Zusammenhang mit dem Zustandekommen der textlichen und zeichnerischen Festlegungen des RP Ruhr zur Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze geltend. Dabei rügte sie (im Einzelnen näher begründet) eine unzureichende bzw. fehlende Berücksichtigung
des geschützten Vertrauens auf zeichnerische Darstellungen der genehmigten, bereits im GEP 99 Düsseldorf als BSAB ausgewiesenen Abgrabungen;
der Nähe von Abgrabungsstandorten zum Kunden;
der Reduzierung von CO2-Emissionen;
der Wahlfreiheit hinsichtlich der Festsetzung von Konzentrationszonen;
der Bedürfnisse der Rohstoffunternehmen;
ferner
einen fehlerhaften Ausschluss integrierter Projekte außerhalb BSAB;
eine fehlerhafte Berechnung der Versorgungszeiträume gemäß den Vorgaben des LEP NRW;
eine fehlerhafte Gewichtung der Kriterien für die Festsetzung von BSAB;
die Berücksichtigung falscher Kriterien in der Abwägung (Abstand zu Siedlungsflächen; Nichtdarstellung von BSAB in Natura 2000-Gebiete und Landschaftsschutzgebieten bzw. um solche);
Zudem machte sie Mängel des Umweltberichts - Verwendung fehlerhafter Kriterien und Tabellen bei der Strategischen Umweltprüfung - geltend.
Den vorliegenden Normenkontrollantrag hat die Antragstellerin am 28. Februar 2025 gestellt.
Weitere gegen den RP Ruhr bzw. einzelne Planaussagen gerichtete Normenkontrollanträge sind beim erkennenden Gericht am 28. Februar 2024 - 22 D 33/24.NE -, am 9. Dezember 2024 - 22 D 261/24.NE -, am 27. Januar 2025 - 22 D 25/25.NE - und am 28. Februar 2025 - 22 D 78/25.NE - eingegangen. Neben den Antrags(begründungs)schriftsätzen vom 28. Februar 2024 (nebst dem dort in Bezug genommenen Rechtsgutachten aus Dezember 2023) im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, vom 9. Dezember 2024 im Normenkontrollverfahren 22 D 261/24.NE und vom 27. Januar 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 25/25.NE sind beim Antragsgegner weitere Rügeschreiben eingegangen und zwar eines Grundstückeigentümers aus Schermbeck vom 21. Februar 2025, zahlreicher Grundstückseigentümer aus Datteln, Waltrop und Oer-Erkenschwick vom 27. Februar 2025 und des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE vom 28. Februar 2025.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 15. Mai 2026 im Wesentlichen vor: Der Normenkontrollantrag sei gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft. Die beanstandeten Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr seien Ziele i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG und damit tauglicher Gegenstand einer Normenkontrolle. Sie sei auch antragsbefugt, weil sie als Kies und Sand gewinnendes Unternehmen bei der Wahl von Abgrabungsstandorten für diese Rohstoffe eingeschränkt und daher in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt sei. Sie plane auf näher bezeichneten, in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken in der Gemarkung Bislich (Stadt Wesel) die Abgrabung von Sand und Kies. Für diese Grundstücke sei im RP Ruhr kein Abgrabungsbereich zeichnerisch festgelegt, weshalb sie in ihrer Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt sei. Zudem wäre eine erneute Planfeststellung des Abgrabungsvorhabens „P.“ mangels Darstellung als BSAB bereits raumordnungsrechtlich ausgeschlossen, wenn der Planfeststellungsbeschluss vom 22. Dezember 2021 z. B. wegen eines Formfehlers in dem laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgehoben würde. Der am 27. Februar 2025 gestellte Normenkontrollantrag wahre zudem die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO normierte Jahresfrist.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Der RP Ruhr sei formell rechtswidrig. Den Bekanntmachungen der drei Öffentlichkeitsbeteiligungen im Aufstellungsverfahren habe eine ausreichende Anstoß- und Hinweisfunktion gefehlt, weil sie keine Angaben dazu enthalten hätten, welche Arten umweltbezogener Informationen für das Planverfahren verfügbar seien. Dies sei aber gemäß Art. 8 Abs. 5 i. V. m. Anhang V Nr. 3 Buchst. f des sog. SEA-Protokolls erforderlich gewesen. Das SEA-Protokoll sei durch das Vertragsgesetz zum SEA-Protokoll vom 3. Juni 2006 in die deutsche Rechtsordnung transformiert worden und bilde damit geltendes innerstaatliches Recht. Im Übrigen sei es auch als Bestandteil des Unionsrechts zu beachten. Soweit die Anforderungen des SEA-Protokolls über diejenigen des § 9 Abs. 2 ROG hinausgingen, seien sie von der Verwaltung und den Gerichten anzuwenden. Die Verletzung der genannten Vorgabe des SEA-Protokolls sei auch nicht gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG unbeachtlich, weil diese Vorschrift nur eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des ROG selbst erfasse. Der RP Ruhr sei hinsichtlich der streitgegenständlichen Ziele 5.4-2 und 5.4-3 materiell rechtswidrig. Ein Abwägungsausfall, jedenfalls aber ein Abwägungsdefizit ergebe sich daraus, dass sich der Plangeber mit der zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses des RP Ruhr (10. November 2023) bereits in Kraft getretenen Änderung des § 7 Abs. 3 ROG nicht auseinandergesetzt, diese vielmehr vollständig ignoriert habe. Die in Ziel 5.4-2 RP Ruhr verwendete Gebietskategorie der „Eignungsgebiete“ sei in der seit dem 28. September 2023 geltenden Fassung des § 7 Abs. 3 ROG nicht mehr vorgesehen und durch „Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung“ ersetzt worden. Dabei handele es sich um eine Änderung materiell-rechtlicher Vorgaben und nicht lediglich der Begrifflichkeiten. Der Antragsgegner könne sich insoweit auch nicht auf die Überleitungsvorschrift in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG berufen, weil diese allein die Anwendung von Verfahrensvorschriften erfasse. Die im RP Ruhr festgesetzten BSAB verstießen gegen die landesplanerische Vorgabe in Ziel 9.2-2 LEP NRW. Das alleinige Abstellen auf die im Monitoringbericht 2021 enthaltene jährliche Förderrate für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand genüge nicht, weil es sich dabei lediglich um eine Betrachtung der Vergangenheit handele, die unverändert für die in die Zukunft gerichtete Planung fortgeschrieben werde und zukünftige Veränderungen ignoriere. Der Antragsgegner hätte vielmehr eigene Untersuchungen anstellen müssen, um den Rohstoffbedarf zur Sicherung eines mindestens 20-jährigen Versorgungszeitraums zu ermitteln. Abgesehen davon habe der Antragsgegner missachtet, dass die im Monitoringbericht 2021 ausgewiesene Förderrate im Vergleich zu den sonstigen Förderraten seit Einführung des Abgrabungsmonitorings im Jahr 2007 niedrig ausfalle. Seit 2007 habe die durchschnittliche jährliche Förderrate im Plangebiet des RP Ruhr 8,7 Mio. m³ betragen. Diese Förderrate hätte bei Ermittlung der Versorgungszeiträume herangezogen werden müssen, sofern diese Berechnung allein auf vergangene Förderraten gestützt werde. Darüber hinaus sei bei der Berechnung des gesicherten Volumens auf der Basis einer Stichtagsmessung zum 1. Januar 2021 nicht beachtet worden, dass in den genehmigten Abgrabungen seitdem abgebaut worden sei und sich das gesicherte Volumen bis zum Aufstellungsbeschluss (gemeint offenbar: Feststellungsbeschluss) des RP Ruhr schon entsprechend verringert habe. Das gesicherte Volumen sei ferner deshalb unrichtig ermittelt worden, weil in einigen der dargestellten Abgrabungsbereiche neben Einzelbebauung und Streusiedlungen auch Windräder und Hochspannungs-Masten enthalten seien und sich der Abbau im jeweiligen BSAB ggf. nicht oder zumindest nicht vollständig realisieren ließe. Zudem ergäben sich Einschränkungen für die Rohstoffgewinnung in der Praxis insbesondere aus den Belangen der Bodendenkmalpflege. Bei der Aufstellung des RP Ruhr sei vollständig unberücksichtigt gelassen worden, dass durch die zum 1. Juni 2022 erfolgte Änderung des Denkmalschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen (DSchG NRW) der Schutz von Bodendenkmälern erheblich gestärkt worden sei; dies habe in der Praxis bereits jetzt erhebliche Auswirkungen in Zulassungsverfahren für Abgrabungen. Im Aufstellungsverfahren zum RP Ruhr sei aber weder eine Untersuchung der BSAB auf das Vorkommen von Bodendenkmälern erfolgt, noch seien textliche Festlegungen aufgenommen worden, durch die sichergestellt werde, dass sich in BSAB die Abgrabungsinteressen im Regelfall bzw. auf dem Großteil der Flächen gegenüber dem gesetzlichen Schutz von Bodendenkmälern und vermuteten Bodendenkmälern durchsetzen könnten. Daher könne derzeit nicht von einer Realisierung des Rohstoffabbaus auf einem überwiegenden Teil der im RP Ruhr als BSAB ausgewiesenen Flächen und damit auch nicht von einem gesicherten Volumen von 147,7 Mio. m³ ausgegangen werden. Die Festsetzung der Abgrabungsbereiche werde den in der Rechtsprechung entwickelten Vorgaben an ein schlüssiges Planungskonzept in Bezug auf die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand nicht gerecht. So sei - anders als z. B. bei der Aufstellung des Regionalplans Köln - Sachlicher Teilplan Nichtenergetische Rohstoffe (Lockergesteine) - keine systematische Abfrage der Interessen Kies und Sand gewinnender Unternehmen an Flächen für Abgrabungen zu Beginn des Planungsprozesses erfolgt. Abgrabungsinteressen seien lediglich den Stellungnahmen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung entnommen und im Rahmen der Anwendung der Restriktionskriterien - also bereits nach Anwendung der Tabukriterien - berücksichtigt worden. Dadurch habe sich der Plangeber des RP Ruhr von vornherein die Möglichkeit genommen, eine auf die Praxis und Realität der Gewinnung von Kies und Sand und der Versorgung der Wirtschaft mit diesen Rohstoffen zugeschnittene Planungslösung zu erarbeiten. Anders als bei Windenergieanlagen seien Abgrabungen von Kies/Kiessand auf die räumliche Nähe zu den Abnehmern der Rohstoffe angewiesen, weil die Transportkosten bei diesen Masserohstoffen eine sehr große Rolle spielten und sich im Fall des LKW-Transports der Großteil der Kunden in einem Radius bis höchstens 80 Kilometern befinde. Ein bedeutender Anteil an Kies und Sand werde für die Herstellung von Transportbeton verwendet. Der fertig gemischte Beton könne nur eine begrenzte Zeit, in der Regel maximal 60 Minuten, transportiert werden. Betonwerke müssten sich daher in entsprechender Nähe zum Einsatzort des Betons befinden und könnten Abgrabungsstandorten nicht beliebig folgen. Abgesehen davon müssten Abgrabungsstandorte auch immer in der Nähe eines Kieswerkes sein, um die Weiterverarbeitung des Rohstoffs überhaupt zu ermöglichen. Daher werde es mit Blick auf die dargestellten Abgrabungsbereiche und deren starke Konzentration im Raum der linksrheinischen Kommunen Neukirchen-Vluyn, Kamp-Lintfort, Rheinberg und Alpen in dem durch ihr (in Wesel-Bislich gelegenen) Kieswerk Ellerdonk belieferten Wirtschaftsraum zu erheblichen Versorgungsproblemen kommen, wenn die existierenden Abgrabungen, aus denen das Kieswerk Ellerdonk ortsnah versorgt werde, in wenigen Jahren erschöpft seien. In diesem Fall werde es möglicherweise zu Standortschließungen, in jedem Fall aber zu einer sehr erheblichen Verlängerung von Transportwegen und Verteuerung von Transportbeton und Beton-Produkten in der betroffenen Region kommen. Sollte der Bezug von Kies und Sand aus der Region Kamp-Lintfort angesichts der aktuellen und weiter steigenden Transportkosten überhaupt wirtschaftlich darstellbar sein, wäre er jedenfalls mit einer erheblichen Steigerung der CO2-Emissionen verbunden. Alleine die Versorgung von vier Kunden im nördlichen Ruhrgebiet und im Westmünsterland, die aktuell vom Kieswerk Ellerdonk beliefert würden, führte zu jährlich knapp 500.000 Mehr-Kilometern, wenn diese ab Kamp-Lintfort beliefert würden, wo sich der Schwerpunkt der im RP Ruhr festgelegten BSAB befinde. Dies entspreche einem Mehr-Ausstoß von etwa 500 t CO2 pro Jahr bzw. 10.000 t CO2 für die durchschnittliche Laufzeit des Regionalplans und widerspreche damit dem Grundsatz 4.1 RP Ruhr, wonach Planungen und Maßnahmen so umgesetzt werden sollten, dass sie der Erderwärmung und dem daraus resultierenden Klimawandel entgegenwirkten. Das der Darstellung der Abgrabungsbereiche zugrunde liegende Planungskonzept sei in Bezug auf die Auswahl und Anwendung der sog. Restriktionskriterien nicht nachvollziehbar, weil nicht erkennbar sei, welche Wirkung den Restriktionskriterien im Rahmen der Abwägung zukommen solle. Dies gelte namentlich für die bei den „sonstigen“ Restriktionskriterien aufgeführten Kriterien „Rohstoffgeologische Eignung auf Grundlage des Fachbeitrags“ sowie „Gemeldetes Abgrabungsinteresse als Gunstkriterium / kein belegtes Abgrabungsinteresse“. Die angefochtenen Ziele des RP Ruhr seien auch deshalb abwägungsfehlerhaft, weil das geschützte Vertrauen von Abgrabungsunternehmen in den Bestand und die Kontinuität der raumordnungsrechtlichen bzw. regionalplanerischen Ziele - konkret: in die im GEP 99 zeichnerisch dargestellten BSAB - als privater Belang nicht ausreichend berücksichtigt worden sei. Sie habe im Vertrauen auf die Darstellung der Fläche „P.“ als BSAB im GEP 99 ein sehr aufwändiges Planfeststellungsverfahren für eine Nassauskiesung mit einer Ausdehnung von fast 100 Hektar durchgeführt und im Laufe der Jahre Flächen erheblichen Umfangs innerhalb des BSAB erworben oder vertraglich gesichert. Dadurch, dass die Fläche „P.“ im RP Ruhr nicht als BSAB dargestellt worden und die Ausnahmeregelung Ziel 5.4-3 Buchst. e RP Ruhr unzureichend sei, bestehe ein erhebliches rechtliches Risiko, dass die Abgrabung „P.“ nicht realisiert werden könne. Zwar sei der Planfeststellungsbeschluss am 22. Dezember 2021 erteilt, aber von einem anerkannten Umweltverband angefochten worden. Es bestehe daher die Möglichkeit, dass der Planfeststellungsbeschluss im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgehoben werde und zur Realisierung des Abgrabungsvorhabens „P.“ ein neuer Planfeststellungsantrag eingereicht bzw. ein neues Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden müsse. In diesem Fall wäre der Planfeststellungsantrag zeitlich nach dem in Ziel 5.4-3 Buchst. e RP Ruhr geregelten Stichtag (24. September 2021) gestellt und die Ausnahmevoraussetzungen lägen nicht (mehr) vor. Damit wären die erheblichen Aufwendungen, die im Vertrauen auf die Darstellung des „P.“ als BSAB im GEP 99 in dem seit 2016 geführten Planfeststellungsverfahren und dem sich seit 2022 anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren getätigt worden seien, unwiederbringlich verloren. Der Umweltbericht zum RP Ruhr enthalte im Hinblick auf die im vorliegenden Verfahren betroffenen Ziele 5.4-2 und 5.4-3 beachtliche Mängel. Die Planerhaltungsvorschrift in § 11 Abs. 4 ROG sei wegen Unvereinbarkeit mit dem Europarecht nicht anwendbar. Die verwendeten Kriterien „unzerschnittene verkehrsarme Räume“ (Schutzgut Landschaft) sowie „lärmarme naturbezogene Erholungsräume“ (Schutzgut Menschen und menschliche Gesundheit) seien keine üblichen Prüfkriterien z. B. im Zuge der Landschaftsplanung oder bei der Bewertung von Eingriffen oder einer „normalen“ UVP. Auch sei der Fachbeitrag, auf dem diese Kriterien basierten, nicht Bestandteil der offengelegten Unterlagen und damit der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht zugänglich gewesen. Eine Heranziehung der Kriterien aus diesem Fachbeitrag verletze daher die Vorschriften des ROG über die Beteiligung, Begründung und Bekanntmachung. Die vorgenannten Mängel des Abwägungsvorgangs und des Umweltberichts habe sie in ihrem Schreiben vom 27. Februar 2025 bei dem Antragsgegner geltend gemacht, sie seien daher nicht gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 und 3 ROG unbeachtlich geworden.
Mit Schriftsatz vom 9. Juni 2026 trägt sie weiter vor: Entgegen dem Vortrag des Antragsgegners liege mit Blick auf die Abgrabung „P.“ ein Rechtsschutzbedürfnis für ihren Normenkontrollantrag vor. Es bleibe dabei, dass der RP Ruhr wegen fehlerhafter Bekanntmachungen der drei Öffentlichkeitsbeteiligungen formell rechtswidrig sei. Auf § 41 Abs. 2 i. V. m. § 15 Abs. 1 LPlG NRW komme es hier nicht an, weil die letztgenannte Vorschrift gegen Unions- und Bundesrecht verstoße. Die Ergebnisse der Berechnungen, die mit dem LGM-Planertool durchgeführt würden, ließen sich nicht überprüfen, weil der Geologische Dienst NRW den betroffenen Unternehmen keinen Zugriff auf das LGM-Planertool ermögliche. Eine entsprechende Bitte sei bereits im Jahr 2014 durch den Geologischen Dienst NRW abschlägig beschieden worden. Mit dem LGM-Planertool habe das Verfahren zur Festlegung der BSAB im RP Ruhr damit an einer entscheidenden Stelle der Ermittlung der abwägungserheblichen Tatsachen eine „Blackbox“ enthalten, deren inhaltlicher Output durch die betroffenen Unternehmen nur hingenommen, nicht jedoch überprüft werden könne. Die Behauptung des Antragsgegners, bei der Möglichkeit der Verhinderung von Abgrabungen innerhalb von BSAB wegen des Vorkommens von Bodendenkmälern handele es sich um „einen weitgehend theoretischen Belang“, sei unzutreffend und belege, dass er sich bei der Planaufstellung nicht ausreichend mit der Genehmigungspraxis für Abgrabungen auseinandergesetzt habe. Für eine Beurteilung der Realisierbarkeit von Abgrabungen in den BSAB wäre es erforderlich gewesen, die entsprechenden Flächen einer archäologischen Prospektion zu unterziehen. Entgegen der Interpretation des Antragsgegners habe sie nicht behauptet, der Regionalplan solle einzelne Abgrabungs- oder Produktionsstandorte der Abnehmer von Kies und Sand schützen. Vielmehr habe sie geltend gemacht, dass die Verlagerung des Abgrabungsgeschehens vor allem in den Raum Kamp-Lintfort die Versorgung des Wirtschaftsraums nördliches Ruhrgebiet mit Kies und Sand verschlechtere. Die Regionalplanung habe durch ein schlüssiges Plankonzept sicherzustellen, dass jeder Wirtschaftsraum im Plangebiet - unter Berücksichtigung spezifischer Voraussetzungen wie Transportentfernungen - ausreichend und wirtschaftlich zumutbar mit Rohstoffen versorgt werden könne.
Die Antragstellerin beantragt,
Ziel 5.4-2 „Rohstoffabbau für Lockergesteine konzentrieren“ und Ziel 5.4-3 „Rohstoffgewinnung außerhalb BSAB raumverträglich steuern“ des Regionalplans Ruhr, bekanntgemacht am 28.02.2024 (GV. NRW. Ausgabe 2024 Nr. 5), für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Soweit die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag unter Bezugnahme auf die Abgrabung „P.“ begründe, fehle ihr das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil sie ihre Rechtsposition durch den vorliegenden Normenkontrollantrag nicht verbessern könne. Ein Bekanntmachungsfehler im Zusammenhang mit Art. 8 Abs. 5 i. V. m. Anhang V des SEA-Protokolls liege nicht vor. Der Bundesgesetzgeber habe seinem Auftrag, die in Anhang V des SEA-Protokolls aufgeführten Elemente in angemessenem Umfang zu berücksichtigen, genügt. Dass jedes einzelne Element in jedem Planverfahren - gleich welcher Planungsebene - in einer Weise umzusetzen sei, die der Umsetzung für das Bauleitplanverfahren entspreche, könne aus Art. 8 Abs. 5 des SEA-Protokolls nicht abgeleitet werden. Selbst wenn man einen Verstoß gegen das SEA-Protokoll unterstellte und das Fehlen der Angaben über die Arten vorliegender umweltbezogener Informationen in der Bekanntmachung der Offenlage als Verfahrensfehler qualifizierte, wäre dieser gemäß § 41 Abs. 2 i. V. m. § 15 Abs. 1 LPlG NRW in der seit dem 1. April 2026 geltenden Fassung unbeachtlich. Im Rahmen aller drei Öffentlichkeitsbekanntmachungen sei auf die Internetseite des Antragsgegners bzw. das Beteiligungsportal verwiesen worden. Dort hätten sämtliche relevanten umweltbezogenen Unterlagen vollumfänglich eingesehen werden können. Ein Abwägungsfehler ergebe sich nicht aus der Verwendung des Begriffs „Eignungsgebiet“ im Begründungstext des Regionalplans. Dies folge bereits daraus, dass sich Eignungsgebiete und Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung in Bezug auf ihre außergebietliche Ausschlusswirkungnicht unterschieden. Unabhängig davon habe er geprüft, wie die neuen materiellrechtlichen Bestimmungen über Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung zu interpretieren seien, insbesondere ob den Belangen der Abgrabungsindustrie im Rahmen des gesamträumlichen BSAB-Konzentrationszonenkonzepts auch substanziell Raum verschafft worden sei. Zudem könne er sich auch auf die Überleitungsvorschrift des § 27 Abs. 1 ROG berufen, die nicht nur das Verfahrensrecht, sondern auch das materielle Recht betreffe. Die Bedarfsprognose, die ihm nach Ziel 9.2-2 LEP NRW aufgegeben sei, sei nicht zu beanstanden. Das erkennende Gericht habe bereits im Jahre 2022 bestätigt, dass der mutmaßliche zukünftige Rohstoffbedarf durch Fortschreibung der im Rahmen des Abgrabungsmonitorings gewonnenen Daten (über die in vergangenen Zeiträumen abgebauten Rohstoffmengen) in methodisch angemessener Weise prognostiziert werden könne. Die im Monitoringbericht ausgewiesene Abbaurate bzw. Jahresförderung (in Mio. m³/a) stelle die wesentliche Grundlage für die Berechnung des Versorgungsbedarfs dar. Dem RP Ruhr liege dabei die mit dem Monitoringbericht 2021 ermittelte Jahresförderung zu Grunde. Im Rahmen der Bedarfsprognose seien lediglich diejenigen Restflächen angerechnet worden, die bereits zur Abgrabung genehmigt/zugelassen gewesen seien. Dem Regionalplan liege somit ein anderer (engerer) Restflächenbegriff zugrunde als dem Abgrabungsmonitoring, das sich auf die gesamte Flächenkulisse des alten Gebietsentwicklungsplans (für Kies/Kiessand insbesondere „GEP 99“) erstrecke. Auf der Grundlage der vom Geologischen Dienst ermittelten Restflächen habe er mit Hilfe des sog. „LGM-Planertools“ die Restvolumina in den Restflächen der genehmigten/zugelassenen Abgrabungsflächen zum Stichtag 1. Januar 2021 in nicht zu beanstandender Weise berechnet. Dabei komme er beispielsweise für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand zu dem Ergebnis, dass Restmengen von ca. 54 Mio. m³ innerhalb genehmigter/zugelassener Abgrabungsflächen gewonnen werden könnten, womit bei Annahme einer Jahresförderung von 7 Mio. m³ lediglich ein Versorgungszeitraum von rund sieben Jahren innerhalb genehmigter Abgrabungen auf das Mengengerüst angerechnet werden könnten. Darüber hinaus sei auch der kontinuierliche Abbaufortschritt innerhalb genehmigter/zugelassener Abgrabungsflächen während der weiteren Dauer des Planaufstellungsverfahrens berücksichtigt worden. Dabei sei er seinerzeit von einem Inkrafttreten des Regionalplans im Jahr 2024 ausgegangen. Aus diesem Grund seien im Rahmen der Restmengenberechnung innerhalb genehmigter/zugelassener Abgrabungsflächen (ca. 54 Mio. m³) nochmals die Abbauraten von drei Versorgungsjahren abgezogen worden (für Kies ca. 21 Mio. m³). Aus dem durch genehmigte Restflächen gesicherten Versorgungszeitraum von (lediglich) etwa 5 Jahren ergebe sich das Erfordernis der Sicherung durch weitere (neue) BSAB, die denen des GEP 99 nicht notwendigerweise bzw. nicht vollständig entsprächen. Die Bedarfsprognose für den RP Ruhr basiere daher nicht „allein“ auf den in die Vergangenheit gerichteten Daten des Abgrabungsmonitorings, sondern u. a. auf eigenen umfangreichen und methodisch nicht zu beanstandenden Ermittlungen. Die Antragstellerin überzeuge auch nicht mit dem Vorhalt, dass eine höhere Förderrate zu Grunde zu legen gewesen wäre, namentlich die durchschnittliche Förderrate im Plangebiet seit 2007 in Höhe von 8,7 Mio. m³/a. Während andere Antragsteller, die sich gegen den RP Ruhr wendeten, vor allem kritisierten, es sei eine zu hohe Förderrate zu Grunde gelegt worden, sei die Antragstellerin der Meinung, die gewählte Förderrate sei zu gering. Auch insoweit sei jedoch zu erwidern - allerdings mit „umgekehrten Vorzeichen“ -, dass die von der Antragstellerin genannte Förderrate zum Zeitpunkt des Planbeschlusses nicht ausreichend gefestigt gewesen sei. Denn die von ihr errechnete Zahl betrachte ausschließlich den Zeitraum 2010 bis 2020 und blende insbesondere die Auswertungen des Jahres 2021 aus. Auch in der Vergangenheit seien bereits Schwankungen der durchschnittlichen Fördermengen beobachtet worden, die - vorbehaltlich einer weiteren Konsolidierung - zunächst einmal (lediglich) als „normale Schwankungen“ im volkswirtschaftlichen Kontext einzuordnen seien. Im Planaufstellungsverfahren habe er sich - in Reaktion auf wiederholten Vortrag der Rohstoffindustrie - bereits intensiv mit dem Vorhalt eines „eigentlich“ höheren Versorgungsbedarfs, der Gefahr der Schließung einzelner Standorte und dem Risiko allzu frühzeitiger Fortschreibungserfordernisse auseinandergesetzt. Diesbezüglichen Forderungen sei er mit Verweis auf die Zahlen/Erhebungen des Abgrabungsmonitorings begegnet. Die Bestätigung der Förderquote 2021 anhand einer durchschnittlichen Jahresförderung auf Basis der zurückliegenden sechs Jahre (ausgehend von dem im Jahre 2016 ermittelten Förderungsminimum) stelle insgesamt die passgenauere Methode dar, da sie deutlich enger an den aktuellen Jahresfördermengen orientiert sei und - im Hinblick auf eine möglichst sparsame Flächeninanspruchnahme - zu behutsameren Ausweisungs- und Fortschreibungsbedürfnissen führe. Die Zugrundelegung einer - wie von anderen Antragstellern geforderten - noch niedrigeren Förderrate (etwa der niedrigsten Förderrate aus dem Bericht 2023 in Höhe von lediglich 5,9 Mio. m³/a) erschiene methodisch und funktional ebenso verfehlt wie der Ansatz einer fiktiven „Höchstförderrate“ von > 8 Mio. m³/a, für deren Ansatz die Entwicklung der vergangenen Jahre keinen tragfähigen Anhaltspunkt biete. Ebenfalls unzutreffend sei ihr Vorbringen, Einzelbebauung, Streusiedlungen, Windräder und Hochspannungsmasten seien mit der BSAB-Schraffur übermalt und daher bei der Bemessung des gesicherten Volumens unrichtigerweise berücksichtigt worden. Auch soweit die Antragstellerin kritisiere, Abbauverluste durch unbekannte/vermutete Bodendenkmäler seien nicht ausreichend berücksichtigt worden, zeige dies keinen Rechtsfehler auf. In der strategischen Umweltprüfung sei in detaillierten Einzelprüfbögen für alle im RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereiche (BSAB) festgehalten, dass eine vorhaben- und standortbezogene Prüfung von Bodendenkmälern/archäologischen Bereichen auf nachgeordneter Planungs- und Zulassungsebene ausreichend sei. Da für die Flächenermittlung der Abgrabungsbereiche keine flächendeckende Datengrundlage der eingetragenen oder vorläufig unter Schutz gestellten Boden- und Baudenkmäler vorgelegen hätten, seien die Belange des Denkmalschutzes über diese Stellungnahmen in die Abwägung und Flächenermittlung mit eingeflossen. Anders als die Antragstellerin behaupte, sei flächenspezifischen Hinweisen auf Bodendenkmäler durchaus nachgegangen und sachgerecht Rechnung getragen worden. So sei beispielsweise bei der Fläche „Ham_BSAB_1“ das vermutete Bodendenkmal aus dem BSAB ausgegrenzt worden. In den im RP Ruhr zeichnerisch festgelegten BSAB für Kies/Kiessand (auf die die Antragstellerin Bezug nehme) seien weder von den zuständigen öffentlichen Stellen (LVR, LWL) noch von der Antragstellerin flächenspezifische Hinweise zu (vermuteten) Bodendenkmälern vorgetragen worden. Mit ihrem Vorbringen zeige die Antragstellerin auch keine Rechtsfehler bei der Ausarbeitung des schlüssigen Gesamtkonzepts auf. Konkrete Abgrabungsinteressen schon zu Beginn der Planung proaktiv abzufragen, möge dazu dienen, die Anzahl der Beteiligungsrunden zu reduzieren. Eine Pflicht zu einer solchen „Vorab-Abfrage“ bestehe indes nicht. Der Landesplanungsgeber erläutere zu Grundsatz 9.1-1 LEP NRW ausdrücklich, dass die planerische Rohstoffsicherung die Vorsorge für die Bedarfsdeckung der Volkswirtschaft darstelle und nicht einzelne Betriebsstandorte sichere. Dessen ungeachtet seien die Abgrabungsinteressen kies- und sandgewinnender Unternehmen im Rahmen von drei Beteiligungen abgefragt und als abwägungsrelevanter Belang bei der Anwendung der Restriktionskriterien berücksichtigt worden. Im Übrigen sei auch das (erneute) Vorbringen der Antragstellerin, Abgrabungen von Kies und Sand seien wegen der hohen Transportkosten auf die räumliche Nähe (max. 80 km) zu Kieswerken, Betonwerken und anderen Abnehmern der Rohstoffe angewiesen, bereits im Rahmen der zweite Beteiligung abgewogen worden. Dass die Anwendung des Plankonzepts insgesamt zu einer unausgewogenen Verteilung der BSAB im Plangebiet und zu einer Unterrepräsentation rechtsrheinischer Potenzialflächen geführt habe, sei gleichfalls unzutreffend. Die von der Antragstellerin beigefügten Abbildungen veranschaulichten schematisch den Ermittlungsprozess für „Neuaufschlüsse“, wobei sich die Verteilung insoweit insbesondere aus der geologischen Rohstoffverteilung i. V. m. mit der gegebenen Konfliktarmut ergebe. Die Betrachtung für Erweiterungen weiche hiervon deutlich ab und umfasse insbesondere auch mehrere rechtsrheinische Flächen, die im heutigen RP Ruhr auch enthalten seien (Hamminkeln, Hünxe, Wesel). Soweit die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Versorgung durch möglichst „nahgelegene“ Abgrabungsbereiche eine fehlerhafte Berücksichtigung der Belange des Klimaschutzes behaupte, begründe auch dies keinen Abwägungsfehler. Im Umweltbericht seien die erkennbaren Auswirkungen auf das Klima bei Nutzung von BSAB-Flächen ermittelt worden. Die wesentlichen Klimawirkungen der BSAB-Flächen seien sachangemessen und in insgesamt verhältnismäßigen Umfang erfasst worden. Ein Ermittlungsdefizit liege insoweit nicht vor. Des Weiteren stelle der Belang des Klimaschutzes nach der Rechtsprechung einen lediglich einfachen abwägungserheblichen Belang dar. Ein Optimierungsgebot oder gar eine verbindliche rechtliche Vorgabe für die Planungsentscheidung beinhalte weder nach § 13 KSG noch nach § 7 Abs. 2 ROG. Namentlich die Bewertung der (globalen) Klimafolgen für jede einzelne BSAB-Fläche sei vor diesem Hintergrund nicht erforderlich gewesen, da dies nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand möglich gewesen wäre. Angesichts des im Verhältnis zur Gesamtfläche des RP Ruhr verhältnismäßig geringen Umfangs der Flächen, die für die jeweiligen BSAB in Anspruch genommen werden könnten, wären die Auswirkungen der einzelnen BSAB-Flächen auf den globalen Klimaschutz auch denkbar gering. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass praktikable Verfahren und Methoden, mit denen die Auswirkungen der BSAB-Flächen auf den globalen Klimaschutz hätten ermittelt werden können, fehlten. Entscheidend falle zudem ins Gewicht, dass der Regionalplan eine lediglich vorbereitende Planungsstufe darstelle. Durch die Festsetzung von BSAB-Flächen solle sichergestellt werden, dass für einen Zeitraum von mindestens 20 Jahren Kiese und Sande verfügbar seien und genutzt werden könnten. Wann welche BSAB-Fläche hierzu genutzt werde und in welchem Umfang dies im Einzelnen geschehe, stehe im Zeitpunkt der Planaufstellung nicht fest. Daher sei auch ungewiss, in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt die Nutzung der im Regionalplan festgesetzten BSAB-Flächen Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz haben werde. Die von der Antragstellerin behauptete Steigerung der CO₂-Emissionen infolge veränderter Transportwege im Zusammenhang mit dem Kieswerk Ellerdonk am Standort Wesel bleibe spekulativ. Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Planung tatsächlich zu den behaupteten Mehrverkehren führe, zeige die Antragstellerin nicht auf. Naheliegender sei eine bloße Verlagerung von Kundenbeziehungen und Lieferströmen, aus der sich keine hinreichend konkrete zusätzliche CO₂-Belastung ableiten lasse. Die von der Antragstellerin geltend gemachte fehlende Nachvollziehbarkeit der Anwendung der Restriktionskriterien treffe nicht zu. Die Funktionsweise der Restriktionskriterien sei - wie die Antragstellerin selbst zitiere - in der Begründung des Regionalplans nachvollziehbar dargestellt. Bei den Restriktionskriterien habe er sich ausweislich der Fußnote i) zur Spalte 3 („Restriktionskriterien“) ohne Anspruch auf Vollständigkeit darauf fokussiert, in der tabellarischen Zusammenfassung der Abwägung die für das jeweilige Abwägungsergebnis entscheidenden Belange zu dokumentieren. Dass bei einer Fläche die fehlende geologische Eignung zwar in der Spalte „Umgang“, nicht aber in der Spalte „Restriktionskriterium“ aufgeführt werde, sei eine bloße Darstellungsfrage. Der von der Antragstellerin monierte Umgang mit gemeldeten Abgrabungsinteressen führe ebenfalls nicht auf einen Rechtsfehler. Dass sie im Zuge der Öffentlichkeitsbeteiligung für sieben Flächen ein Abgrabungsinteresse angemeldet habe, die sämtlich nicht als BSAB festgelegt worden seien, liege darin begründet, dass der Festlegung eines BSAB in diesen Fällen andere plankonzeptionelle Belange entgegenstünden, die höher gewichtet worden seien als das gemeldete Abgrabungsinteresse. Zudem sei ein BSAB, an dem die Antragstellerin ein Abgrabungsinteresse geäußert habe, im Regionalplan festgelegt worden (Alp_BSAB_14). Ihre Kritik, es seien mehrere Flächen, für die kein Abgrabungsinteresse gemeldet worden sei, als BSAB festgelegt worden, treffe nicht zu. Bei den von ihr in diesem Zusammenhang benannten Flächen habe es sich um Potenzialflächen gehandelt, die für eine Festlegung als Neuaufschlüsse geprüft und verglichen worden seien. Eine Festlegung als Neuaufschluss sei nicht erfolgt; lediglich eine der Flächen sei als Erweiterung festgelegt worden. Für alle fünf als Neuaufschlüsse zeichnerisch festgelegten Flächen sei ein Abgrabungsinteresse bekannt; in zwei Fällen sei nach aktuellem Kenntnisstand bereits das Scoping angestoßen worden. Festlegungen in früheren Regional- und Gebietsentwicklungsplänen seien - soweit vorhanden - flächenspezifisch berücksichtigt und dokumentiert worden. Der sich gegenüber den Vorgängerplänen verändernden Gebietskulisse sei darüber hinaus auch mit den Ausnahmeregelungen des Ziels 5.4-3 RP Ruhr Rechnung getragen worden, die u. a. zeitliche Verlängerungen, Erweiterungen oder Nachauskiesungen vorsehe. Der Festlegung der von der Antragstellerin konkret angesprochenen Abgrabung „P.“ habe entgegengestanden, dass die Fläche größtenteils innerhalb des Vogelschutzgebiets (VSG) „Unterer Niederrhein“ liege. Im Übrigen entspreche es den Eigenheiten der gesamtplanerischen Raumordnung und sei auch rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Regionalplan nicht für jeden Einzelfall eine Sonderlösung vorsehen müsse. Auch Vertrauensschutzgesichtspunkte dürften sich in typisierter Form in den Festlegungen niederschlagen. Für die Abgrabung „P.“ sei auch im Fall einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses kein durchgreifender Grund ersichtlich, der einen weitergehenden Vertrauensschutz über die im Regionalplan vorgesehenen Ausnahmen hinaus rechtfertigen könne. Sollte der Planfeststellungsbeschluss rückwirkend aufgehoben werden, fehlte es insoweit an einer schutzwürdigen Rechtsposition. Die von der Antragstellerin angesprochenen Mängel des Umweltberichts lägen nicht vor. Die Anmerkung, dass z. B. der UZVR-3281 (Unterer Niederrhein) mehrere Bundes- und Landesstraßen beinhalte, könne - nach wie vor - nicht nachvollzogen werden. Selbst wenn sich der Umweltbericht durch Verwendung der Kriterien der „unzerschnittenen verkehrsarmen Räume“ und „lärmarme naturbezogene Erholungsräume“ als fehlerhaft erweisen sollte, wäre der Fehler gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 ROG unbeachtlich. Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht greife nicht. Die Regelung lasse den Normanwendern jedenfalls genügend Spielraum zur europarechtskonformen Auslegung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und die Gerichtsakten der weiteren Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, 22 D 261/24.NE, 22 D 25/25.NE und 22 D 78/25.NE sowie die im erstgenannten Normenkontrollverfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge zum RP Ruhr (in Papierform bzw. elektronischer Form) und zum LEP NRW Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.) und führt unbeschadet des beschränkten Antrags zu dem im Tenor ersichtlichen Urteilsausspruch (dazu C.).
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft.
Nach der erstgenannten Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht auf Antrag über die Gültigkeit von anderen (als den in Nr. 1 genannten) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung trifft für das Land Nordrhein-Westfalen § 109a JustG NRW.
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin richtet sich gegen Ziele der Raumordnung und damit gegen eine Rechtsvorschrift in diesem Sinne. Zielen der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG kommt der Charakter von Außenrechtsvorschriften zu. Sie sind tauglicher Gegenstand einer Normenkontrolle.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 - 4 CN 2.22 -, BVerwGE 181, 11 = juris Rn. 9, m. w. N.
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG sind in Raumordnungsplänen für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums zu treffen. Ziele und Grundsätze sind nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG als solche zu kennzeichnen. Ob eine raumordnerische Vorgabe Zielqualität hat, hängt allerdings nicht allein von der Bezeichnung im Raumordnungsplan ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2023 - 4 CN 10.21 -, BauR 2023, 1905 = juris Rn. 11, m. w. N.
Bei den von der Antragstellerin beanstandeten textlichen Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen und die der Plangeber selbst ausdrücklich als „Ziele“ qualifiziert, was im Rahmen der Zulässigkeit mit Blick auf den dadurch mindestens bewirkten Rechtsschein bereits ausreichen dürfte, handelt es sich (auch) ihrem materiellen Gehalt nach um Ziele der Raumordnung. Eine planerische Aussage mit einer solchen Struktur kann ein Ziel der Raumordnung sein, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, sodass dem Plangeber auf der nachgeordneten Planungsebene die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls möglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2023 - 4 CN 10.21 -, BauR 2023, 1905 = juris Rn. 12, m. w. N.
Dies ist hier der Fall. Nach der Regelvoraussetzung der Planaussage 5.4-2 Satz 1 RP Ruhr sind Abgrabungen von Lockergesteinen nur innerhalb der zeichnerisch festgelegten BSAB mit Eignungswirkung durchzuführen, außerhalb der BSAB sind solche Abgrabungen ausgeschlossen. Nach Satz 2 der Planaussage bleiben die Ausnahmeregelungen nach 5.4-3 RP Ruhr von dieser außergebietlichen Ausschlusswirkung unberührt. Durchgreifende Zweifel daran, dass die dort im Einzelnen festgelegten Ausnahmetatbestände (ggf. unter Rückgriff auf die zugehörigen Erläuterungen) nicht wenigstens hinreichend bestimmbar sind, hat der Senat nicht; solche wurden auch von der hiesigen Antragstellerin (bzw. den Antragstellern der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE) insoweit nicht vorgetragen. Soweit der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren (vgl. Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, S. 35) ausgeführt hat, den Ausnahmen komme „keine sichernde Funktion bzw. Rechtswirkung“ zu, geht der Senat davon aus, dass damit nicht die Rechts(ziel)qualität von 5.4-3 RP Ruhr als solche in Abrede gestellt werden, sondern die Aussage (lediglich) der Verdeutlichung des rechtlichen Unterschieds zu Ziel 5.4-2 RP Ruhr dienen sollte. Maßgeblich wäre aber - wie eingangs ausgeführt - ohnehin der materielle Regelungsgehalt der Planaussage.
II. Die Antragstellerin, ein im räumlichen Geltungsbereich des RP Ruhr tätiges Abgrabungsunternehmen, ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht und geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als die in § 42 Abs. 2 VwGO enthaltenen. In der (Senats-)Rechtsprechung ist anerkannt, dass ein potenzieller Bauherr auch dann die Beschränkung der Nutzung eines in einer Ausschlusszone gelegenen Grundstücks einer gerichtlichen Kontrolle zuführen kann, wenn er nicht Grundstückseigentümer ist. In einem solchen Fall muss sich das Normenkontrollgericht von der Ernsthaftigkeit seiner Absicht überzeugen, auf dem Grundstück eine Rohstoffabgrabung vornehmen zu wollen, und darf sich nicht mit einer bloßen Formalbehauptung begnügen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. September 2024 - 22 D 48/24.NE -, BauR 2025, 561 = juris Rn. 31 f., m. w. N., bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2025 - 4 BN 36.24 -, juris Rn. 6 ff.
Hiernach bestehen keine begründeten Zweifel an der Antragsbefugnis der Antragstellerin. Sie hat im Aufstellungsverfahren (Stellungnahme vom 22. April 2022) konkrete Potenzialflächen benannt, die aus ihrer Sicht als Abgrabungsbereiche dargestellt werden soll(t)en, und insoweit ein grundsätzlich vorhandenes Abgrabungsinteresse angemeldet. Zudem hat sie im gerichtlichen Verfahren konkrete Grundstücke benannt, deren Eigentümerin sie sei und auf denen sie eine Abgrabung von Kies und Sand beabsichtige, die aber im RP Ruhr nicht als Abgrabungsbereich ausgewiesen worden seien. Zweifel an der Ernsthaftigkeit dieses Vorbringens sind weder vorgetragen noch drängen sie sich dem Senat im Übrigen auf. Angesichts dessen kann dahinstehen, ob - was der Antragsgegner bezweifelt - die Antragstellerin ihre Antragsbefugnis auch mit Blick auf das Ende 2021 planfestgestellte, aber von einem anerkannten Umweltverband angefochtene Abgrabungsvorhaben „P.“ herleiten könnte.
III. Der Normenkontrollantrag gegen den im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Februar 2024 (GV. NRW. S. 102) bekannt gemachten RP Ruhr ist am 28. Februar 2025 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Der RP Ruhr leidet an jedenfalls einem beachtlichen Verfahrensfehler (dazu I.). Zudem beruhen die von der hiesigen Antragstellerin (sowie den Antragstellern in den parallelen Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE) angegriffenen textlichen Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie die zugehörigen zeichnerischen Darstellungen der BSAB-Bereiche für Lockergesteine auf beachtlichen Abwägungsmängeln (dazu II.). Daneben erweisen sich diese Planaussagen unter weiteren Gesichtspunkten als nicht frei von rechtlichen Bedenken (dazu III.).
I. Der RP Ruhr ist bereits formell fehlerhaft zustande gekommen.
a) Gesetzliche Vorgaben dazu, in welcher Form Stellungnahmen im Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung erfolgen müssen oder dürfen, enthielten das Raumordnungsgesetz bzw. das Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen in ihren hier zur Anwendung kommenden Fassungen nicht (vgl. nunmehr aber § 9 Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 ROG und § 13 Abs. 1 LPlG NRW). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist in Bezug auf die öffentliche Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a. F., der zum Zeitpunkt der Bekanntmachungen des ersten Beteiligungsverfahrens Geltung beanspruchte, geklärt, dass sie keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten darf, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Raumordnungsplanung interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juni 2020 - 4 BN 55.19 -, NVwZ 2020, 1684 = juris Rn. 5, m. w. N.; für die entsprechenden Vorgaben bei der Öffentlichkeitsbeteiligung im Bauleitplanverfahren nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB (a. F.) vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 2020 - 4 BN 10.20 -, juris Rn. 5, m. w. N.
b) Hiernach stellt jedenfalls der Passus in der Bekanntmachung der ersten Beteiligung
eine unzulässige Einschränkung dar. Denn dadurch wird eine in Schreibschrift angefertigte Stellungnahme ungeachtet ihrer Lesbarkeit für unzulässig erklärt, ohne dass hierfür eine rechtlich tragfähige Rechtfertigung gegeben ist. Zunächst gibt es nach allgemeiner Lebenserfahrung einen darin implizit zugrunde gelegten Erfahrungssatz des Inhalts, dass in Schreibschrift verfasste Stellungnahmen ausnahmslos oder auch nur regelmäßig nicht lesbar und damit rechtlich nicht verwertbar sind, nicht. Dann ist aber auch kein Grund ersichtlich, warum sich potenzielle Einwender bei einer Stellungnahme lesbarer Schreibschriften enthalten müssten.
Hinzu kommt, dass objektiv nicht feststellbar ist, wann eine Handschrift nicht (mehr) „lesbar“ ist. Dies hängt nach allgemeiner Lebenserfahrung in erheblichem Maße von den individuellen Fähigkeiten des Lesers und/oder von dem aufgebrachten Arbeits(zeit)aufwand ab. Zudem wäre selbst bei Verwendung von (unlesbaren) Druckbuchstaben unklar, ab wann eine Stellungnahme als nicht mehr „lesbar“ gelten soll - ob also bereits ein nicht lesbares Wort die Eingabe disqualifizierte oder ob dies den ganzen Text oder zumindest dessen überwiegenden Teil betreffen muss. Dabei ist grundsätzlich zu berücksichtigen, dass das Raumordnungsgesetz bzw. das Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen - wie ausgeführt - jedenfalls in ihren hier zur Anwendung kommenden Fassungen keine Vorgaben hinsichtlich der Form oder des Inhalts von Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren enthielten. Das dürfte für sich genommen Vorgaben des Regionalplaners grundsätzlich ausschließen - jedenfalls bräuchte es dafür aber einen rechtfertigenden Grund, der für die hier vorgenommene Binnendifferenzierung - wie ausgeführt - nicht zu erkennen ist. Allenfalls käme eine Beschränkung auf die „üblichen“ Äußerungsformen in Beteiligungsverfahren - „schriftlich oder zur Niederschrift“ - in Betracht; § 13 LPlG NRW in der zwischen 2021 und 2024 geltenden Fassung ließ „schriftliche oder elektronische Form“ zu.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 23. Mai 2019 - OVG 2 A 4.19 -, juris Rn. 42 und 43 ff.
In den weiteren Beteiligungsverfahren ist hierauf auch verzichtet worden, ohne dass insoweit Unzuträglichkeiten bekannt geworden wären. Dies bestätigt im Übrigen auch der Befund, dass dem Senat - ebenso wenig den Bausenaten des erkennenden Gerichts - keine vergleichbaren Einschränkungen aus anderen (Regional-)Planungen bekannt sind.
Insgesamt birgt die genannte Forderung für eine berücksichtigungsfähige Stellungnahme daher die Gefahr, einen interessierten Bürger, der nicht willens oder in der Lage war, die von ihm beabsichtigte handschriftliche Stellungnahme in Druckbuchstaben, die jedenfalls mit einem deutlich höheren Zeitaufwand verbunden sein wird, zu verfassen, von der Abgabe einer Stellungnahme abzuhalten. Sofern der Plangeber in Schreibschrift verfasste Stellungnahmen, die es tatsächlich gegeben hat, in konsequenter Umsetzung seiner unzulässigen Einschränkung schon allein deshalb und damit ungeachtet ihrer Lesbarkeit als nicht verwertbar angesehen hat, begründete - auch - dies einen durchgreifenden Verstoß gegen das Beteiligungsrecht des jeweiligen Einwenders.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Verweis des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung, es habe die Möglichkeit bestanden, seine Einwände zur Niederschrift einzureichen; hierauf sei in der Bekanntmachung auch ausdrücklich hingewiesen worden. Denn eine solche Argumentation läuft im Ergebnis darauf hinaus, gesetzlich nicht vorgesehene Beschränkungen der Beteiligungsform als rechtlich unerheblich anzusehen, solange seitens der Planungsbehörde nur (irgend)ein Kommunikationsweg akzeptiert wird. Eine derartige Einschränkung der Kommunikationsmöglichkeiten im Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren ist indes allein Sache des Gesetzgebers.
c) Der vorstehende Verstoß gegen die Beteiligungsregelung in § 9 Abs. 2 ROG a. F. wurde im weiteren Planungsverfahren nicht behoben. Denn im Rahmen sowohl der zweiten als auch der dritten Beteiligung war ausweislich der zugehörigen (gleichlautenden) Bekanntmachungen (zweite Beteiligung: Amtsblätter der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 13. Januar 2022, Münster vom 14. Januar 2022 und Arnsberg vom 15. Januar 2022; dritte Beteiligung: Amtsblätter der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 19. Januar 2023, Münster vom 20. Januar 2023 und Arnsberg vom 21. Januar 2023) die Möglichkeit zur Stellungnahme beschränkt „auf die im Vergleich zum Erarbeitungsbeschluss vom 06.07.2018 (Drucksache Nr.: 13/1091) geänderten Teile“ des Planentwurfs und des Umweltberichts (zweite Beteiligung) respektive „auf die im Vergleich zum zweiten Entwurf (Stand 2021) vorgenommenen Änderungen am Planentwurf, an der Begründung und am Umweltbericht“ (dritte Beteiligung). Demnach bestand nach Durchführung der ersten Beteiligung entsprechend dem ausdrücklich bekundeten Willen des Plangebers und in Übereinstimmung mit § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a. F. keine Möglichkeit (mehr), uneingeschränkt zum ursprünglichen Planentwurf Stellung zu nehmen. Dies steht der Annahme einer rechtswirksamen Behebung des aufgezeigten Fehlers im Rahmen der ersten Beteiligung im weiteren Verfahren entgegen.
d) Die festgestellte Verletzung von § 9 Abs. 2 ROG a. F. ist gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG beachtlich. Dass die Voraussetzungen der internen Unbeachtlichkeitsklausel des § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG vorliegen („dabei ist unbeachtlich, wenn einzelne Personen oder öffentliche Stellen nicht beteiligt worden sind oder eine grenzüberschreitende Beteiligung fehlerhaft erfolgte, die entsprechenden Belange jedoch unerheblich waren oder in der Entscheidung berücksichtigt worden sind“), hat der Antragsgegner weder substanziiert vorgetragen noch ist dies für den Senat ersichtlich (vgl. auch die nachfolgenden Ausführungen zu § 15 Abs. 2 LPlG NRW n. F.).
Der aufgezeigte Beteiligungsmangel ist auch nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ROG unbeachtlich geworden, weil er in dem Rügeschreiben des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE vom 28. Februar 2025, das dem Antragsgegner nach seinen Angaben im Schriftsatz vom 11. März 2025 „fristgerecht“, mithin innerhalb eines Jahres nach der am 28. Februar 2024 erfolgten Bekanntmachung des RP Ruhr, zugegangen ist, ausdrücklich gerügt wurde (dort S. 8 = Bl. 23 der Beiakte Heft 141_Rügeschreiben_1). Die im Zusammenhang mit dem RP Ruhr fristgerecht erhobenen Rügen wirken allgemein und absolut für jedermann („inter omnes“ bzw. „erga omnes“),
vgl. allgemein BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 2.11 -, DVBl. 2013, 507 = juris Rn. 18, und Beschluss vom 16. Dezember 2019 - 4 BN 16.19 -, NVwZ 2020, 967 = juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2025 - 2 D 209/22.NE -, juris Rn. 91, jeweils m. w. N., (jeweils zur Rüge nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB); Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 11 Rn. 90; Hager, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 11 Rn. 114a,
und sind daher auch im hiesigen Verfahren zu berücksichtigen.
Die Verletzung von § 9 Abs. 2 ROG ist ferner - entgegen der Annahme des Antragsgegners - nicht gemäß § 15 Abs. 2 LPlG NRW unbeachtlich (geworden), der mit Wirkung vom 1. April 2026 und damit erst während des bereits anhängigen Normenkontrollverfahrens in Kraft getreten (GV.NRW. S. 210), nach der Übergangsvorschrift des § 41 Abs. 2 Satz 1 LPlG NRW aber auch (rückwirkend) auf Raumordnungspläne anzuwenden ist, die - wie der RP Ruhr - vor dem genannten Datum in Kraft getreten sind. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LPlG NRW ist über § 11 Abs. 1, 4 sowie 5 Satz 1 Nrn. 1 und 3 ROG hinausgehend eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften für die Rechtswirksamkeit eines Raumordnungsplans auch dann unbeachtlich, wenn sie ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist. Ausweislich der Gesetzesbegründung greift diese Regelung einen allgemeinen Rechtsgedanken aus § 46 VwVfG und § 214 BauGB auf, der auch im Raumordnungsgesetz bezogen auf Beteiligungsmängel bereits angelegt sei (gemeint wohl § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG). Dementsprechend bezieht sich die Gesetzesbegründung der Sache nach auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB (respektive § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG).
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17, und vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 -, BVerwGE 64, 33 = juris Rn. 27, sowie Beschluss vom 16. Juli 2025 - 4 BN 36.24 -, juris Rn. 15.
Danach sollen (auch) im Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 1 LPlG NRW bloße Behauptungen nicht ausreichen, sondern es müsse die konkrete Möglichkeit aufgezeigt werden, dass ohne den jeweiligen Fehler im Ergebnis anders entschieden worden wäre.
Vgl. LT-Drs. 18/16518, S. 14.
Dabei ist es verfassungsrechtlich wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes allerdings nicht hinnehmbar, dass die Ergebniskausalität des Fehlers nur dadurch verneint werden kann, dass das Gericht eine eigene hypothetische Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung durch den Plangeber setzt. Damit würde das Gericht seine Rolle als kontrollierende unabhängige Instanz aufgeben und sich an die Stelle des Plangebers setzen. Daher genügt es regelmäßig nicht, wenn sich aus den Akten oder sonstigen Erkenntnissen des Gerichts lediglich keine konkreten Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Plangeber bei Vermeidung des Mangels eine andere Entscheidung getroffen hätte. Denn allein das Fehlen konkreter Anhaltspunkte für eine andere Entscheidung lässt grundsätzlich keinen hinreichend sicheren Rückschluss darauf zu, welches Planungsergebnis ohne den Fehler zu Stande gekommen wäre.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Dezember 2015 - 1 BvR 685/12 -, NVwZ 2016, 524 = juris Rn. 23 (zur Kausalitätsklausel in § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG a. F., respektive § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG), und vom 24. Oktober 2017 - 1 BvR 1026/13 -, juris Rn. 47 = NVwZ 2018, 573 (zu § 46 VwVfG); BVerwG, Urteile vom 10. Februar 2016 - 9 A 1.15 -, BVerwGE 154, 153 = juris Rn. 30, und vom 8. Oktober 2025 - 9 A 2.24 -, juris Rn. 139 (jeweils zu § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG).
An derartigen konkreten Anhaltspunkten fehlt es hier. Der Senat hält es schon angesichts der vielfältigen Betroffenheiten durch die zahlreichen textlichen Festsetzungen und zeichnerischen Darstellungen im RP Ruhr für nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen, dass ohne den unzulässigen Hinweis in der Bekanntmachung der ersten Beteiligung in Schreibschrift verfasste handschriftliche Stellungnahmen abgegeben (bzw. berücksichtigt) worden wären, die den Plangeber veranlasst hätten, in Ausübung seines weiten Planungsermessens (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen) in Teilen eine andere Abwägungsentscheidung zu treffen. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Hinweis des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung, es seien in den durchgeführten drei Beteiligungsverfahren insgesamt etwa 17.400 Stellungnahmen eingegangen, weshalb ausgeschlossen werden könne, dass in weiteren Stellungnahmen etwas Neues vorgetragen worden wäre. Entsprechendes habe das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen einer Entscheidung zu einer Energiefreileitung im Zusammenhang mit § 4 Abs. 1a UmwRG angenommen. In dem dortigen Beteiligungsverfahren seien sogar „nur“ 900 Stellungnahmen eingegangen. Zugleich sei § 15 Abs. 2 LPlG NRW weiter gefasst als § 4 Abs. 1a UmwRG.
Bei der von dem Antragsgegner in Bezug genommenen Entscheidung dürfte es sich um das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. März 2023 - 4 A 10.21 -, juris = UPR 2023, 495 (bzw. das Parallelurteil vom selben Tag - 4 A 11.21 -, juris) handeln. Der angenommene Fehler der dortigen Auslegungsbekanntmachung bestand darin, dass in dieser kein aussagekräftiger Überblick über die vom Vorhabenträger vorgelegten Unterlagen enthalten war. Den damit einhergehenden relativen Verfahrensfehler (§ 4 Abs. 1a UmwRG) hat das Bundesverwaltungsgericht als unbeachtlich angesehen, weil er sich nicht auf die Entscheidung in der Sache ausgewirkt habe. Maßgeblich war für das Bundesverwaltungsgericht insoweit, dass angesichts der zahlreich erhobenen Einwendungen die Öffentlichkeit erreicht und auf dieser Grundlage die Betroffenheit der Umweltgüter im Verfahren ausgiebig diskutiert worden sei. Es könne - so das Bundesverwaltungsgericht weiter - folglich ausgeschlossen werden, dass eine genauere Benennung von Unterlagen in der ersten Bekanntmachung zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte führen können; dies umso mehr, als die Öffentlichkeit in der Folgezeit nochmals beteiligt worden sei (vgl. jeweils juris Rn. 16).
Mit dieser Konstellation ist die vorliegende Fallgestaltung nicht ansatzweise vergleichbar. Abgesehen davon, dass gerade keine erneute (unbeschränkte) Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden hat, enthielt - anders als hier - die vom Bundesverwaltungsgericht beurteilte Auslegungsbekanntmachung schon keine unzulässige Einschränkung im Hinblick auf potenzielle Einwender; es fehlte (lediglich) eine überblicksartige Auflistung der vom dortigen Vorhabenträger vorgelegten Unterlagen. Zudem fokussiert die genannte Entscheidung die möglichen Betroffenheiten auf „Umweltgüter“, die im dortigen Planfeststellungsverfahren (für eine Höchstspannungsfreileitung) ausgiebig diskutiert worden seien. Dies mag für ein einzelnes konkretes Vorhaben angenommen werden können; die vom RP Ruhr ausgelösten Betroffenheiten gehen darüber indes sowohl in örtlicher als auch - und erst recht - in sachlicher Hinsicht deutlich hinaus. Dass angesichts dessen in den abgegebenen etwa 17.400 Stellungnahmen (davon wiederum mehrere Tausend identische Postkarten(vordrucke), mit denen letztlich allein der Unmut über die Festlegung der Abgrabungsbereiche auf dem Gebiet der Stadt Kamp-Lintfort kundgetan wurde) sämtliche vom RP Ruhr ausgehenden Betroffenheiten ausgiebig diskutiert worden sein könnten, hat der Antragsgegner nicht fundiert aufgezeigt; auch für den Senat drängt sich dies nicht mit der erforderlichen Sicherheit auf. Angesichts der - wie ausgeführt - gebotenen Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben bei der Anwendung des § 15 Abs. 2 LPlG NRW überzeugt auch die Annahme des Antragsgegners, § 15 Abs. 2 LPlG NRW sei weiter gefasst als § 4 Abs. 1a UmwRG, nicht; jedenfalls änderte aber selbst eine solche Annahme an dem vorstehenden Ergebnis nichts.
Nach alledem bedarf die von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE aufgeworfene Frage der Vereinbarkeit von § 15 Abs. 2 LPlG NRW mit höherrangigem Recht mangels Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Verfahren ebenso wenig einer abschließenden Beantwortung wie die Frage, ob die vom Antragsgegner für die grundsätzliche Berücksichtigungsfähigkeit von Stellungnahmen ausnahmslos verlangte Angabe vollständiger Personal- und Adressdaten insbesondere bei elektronischen Eingaben eine hinreichend gerechtfertigte Einschränkung des Beteiligungsrechts darstellt.
Vgl. dazu aber EuGH, Urteil vom 15. Januar 2026 - C-129/24 -, NVwZ 2026, 741 = juris.
vgl. hierzu Epiney/Diezig/Pirker/Reitemeyer, Aarhus-Konvention, 2018, Art. 7 Rn. 9, m. w. N. („Kettenverweisung“); a. A. wohl OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 23. Mai 2019 - OVG 2 A 4.19 -, ZNER 2019, 478 = juris Rn. 58,
zumal das Bundesumweltministerium im Zusammenhang mit Art. 7 der Aarhus-Konvention, der die Öffentlichkeitsbeteiligung bei umweltbezogenen Plänen, Programmen und Politiken regelt, in den von ihm erstellten und mit der jeweiligen Bundesregierung abgestimmten „Nationalen Umsetzungsbericht[en] der Aarhus-Konvention für Deutschland“,
abrufbar unter https://www.bundesumweltministerium.de/download/nationale-umsetzungsberichte-der-aarhus-konvention-fuer-deutschland (letzter Abruf am 12. Juni 2026),
(schon) seit dem Jahr 2010 bis heute unter ausdrücklicher Nennung u. a. des Gesetzes zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG) vom 25. Juni 2005 davon ausgeht, dass die „Beteiligung der Öffentlichkeit […] nach den SUP-Vorschriften im UVPG ähnlich wie bei der UVP durchgeführt (§ 14i UVPG verweist auf § 9 UVPG)“ wird und dass „[i]m Rahmen einer Bekanntmachung […] der Öffentlichkeit zunächst relevante Informationen zur Beteiligung zu geben [sind], die den Vorgaben von Artikel 6 Absatz 2 AK entsprechen.“ (vgl. die Berichte aus den Jahren 2010 (S. 28), 2013 (S. 35) und 2016 (S. 37); die Formulierungen in den Berichten aus den Jahren 2021 (S. 45) und 2025 (S. 49) unterscheiden sich insoweit allein durch die Änderung der zitierten Vorschriften des UVPG, nämlich „(§ 42 Absatz 1 UVPG verweist auf §§ 18 Absatz 1, 19 und 22 UVPG)“; Hervorhebungen nur hier). Zudem dürfte der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB a. F. (nunmehr: § 3 Abs. 2 Satz 4 Hs. 1 BauGB) durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl. I, S. 1359) jedenfalls der Sache nach davon ausgegangen sein, dass Art. 6 Abs. 2 der Aarhus-Konvention auch im Anwendungsbereich des Art. 7 der Aarhus-Konvention Geltung beansprucht. Denn - der Art. 6 Abs. 2 Buchst. d vi der Aarhus-Konvention nachgebildete - § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB a. F. galt bzw. § 3 Abs. 2 Satz 4 Hs. 1 BauGB gilt für sämtliche Bauleitplanverfahren und erstreckt sich damit über den Anwendungsbereich des Art. 6 Abs. 1 der Aarhus-Konvention hinaus auch auf Pläne im Sinne von Art. 7 der Aarhus-Konvention.
Von einer entsprechenden Pflicht (auch) im Bereich der Raumordnungsverfahren geht nunmehr offenbar (auch) der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber aus und hat damit die vom Senat aufgeworfene Frage für das nordrhein-westfälische Landesrecht letztlich beantwortet. Denn nach der mit Wirkung vom 1. April 2026 eingefügten Vorschrift in § 15 Abs. 1 LPlG NRW wird zusätzlich zu den in § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG aufgeführten Fällen die Unbeachtlichkeit vermutet, wenn die Arten umweltbezogener Informationen nicht unmittelbar in der Offenlagebekanntmachung genannt waren, sich aber aus der Bekanntmachung ergeben hat, über welche Internetseite oder über welche Internetadresse und bei welcher öffentlichen Stelle die Informationen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 ROG einsehbar waren, eine Einsicht möglich war und eine Beteiligung stattgefunden hat. Eine solche Unbeachtlichkeitsvorschrift setzt aber denknotwenig das Bestehen einer entsprechenden Rechtspflicht voraus. Angesichts dessen und mit Blick auf die bisherige Praxis bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen hält es der Senat allerdings mindestens für bemerkenswert, dass der Landesgesetzgeber (auch) für die zukünftigen Planaufstellungsverfahren auf eine ausdrückliche (ggf. klarstellende) Vorgabe für die Bezeichnung der Arten umweltbezogener Informationen in der Offenlagebekanntmachung verzichtet und sich allein auf eine Unbeachtlichkeitsvermutung beschränkt hat. Ob diese ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar ist, bedarf mangels Entscheidungserheblichkeit keiner weiteren Vertiefung. Zumindest dem unionsrechtlichen Gebot der loyalen Zusammenarbeit (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) dürfte es allerdings kaum entsprechen, eine vom Gesetzgeber selbst unterstellte unionsrechtliche Verpflichtung nicht zu erfüllen, sondern stattdessen ihre Nichterfüllung landesrechtlich für unbeachtlich zu erklären.
b) Im Ergebnis nichts anderes dürfte in Bezug auf die weitere von der Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens 22 D 25/25.NE beanstandete Unvollständigkeit des Umweltberichts, es fehle an einer nach Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a ROG erforderlichen „Beschreibung der wichtigsten Merkmale der verwendeten technischen Verfahren bei der Umweltprüfung“, gelten. Lehnt man eine richtlinienkonforme Auslegung (genauer: Reduktion) dieser Vorschrift auf den Inhalt von Buchst. h des Anhangs der SUP-Richtlinie („Beschreibung, wie die Umweltprüfung vorgenommen wurde“) ab,
dafür Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 8 Rn. 152, wobei dort nicht begründet wird und sich auch im Übrigen nicht erschließt, warum der nationale Gesetzgeber insoweit nicht über den Regelungsgehalt der SUP-Richtlinie hinausgehen können dürfte,
und geht davon aus, dass die wesentliche Bedeutung der Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a ROG darin besteht, im Umweltbericht die Verfahren zu beschreiben , die als Grundlage für die Ermittlung und Bewertung schädlicher Umweltauswirkungen angewendet wurden, und es als zulässig erachtet, diese herangezogenen Regelwerke und Bewertungsverfahren nur zu benennen, sofern keine präziseren, vorhabenbezogenen Angaben möglich sind,
vgl. zur identischen Formulierung in Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a Hs. 1 BauGB: Mitschang, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 2 Rn. 487 (Stand der Kommentierung: Januar 2026); Otto, in: Schrödter, Baugesetzbuch, Stand: Januar 2026, § 2a Rn. 53; Krautzberger/Kment, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, § 2 BauGB Rn. 476 (Stand der Kommentierung: Mai 2020),
könnte diesem Erfordernis in Kap. 3 des Anhangs A des Umweltberichts mit den dortigen Bezugnahmen u. a. auf die RLS-90 („Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen“), den Abstandserlass NRW, die VV-Habitatschutz und VV-Artenschutz, die Arbeitshilfe Vögel und Straßenverkehr von Garniel et al., die Untersuchung und Bewertung von straßenverkehrsbedingten Nährstoffeinträgen in empfindliche Biotope von Balla et al., die Ausarbeitung UVP und Strategische Umweltprüfung. Rechtliche und fachliche Anleitung für die Umweltprüfung von Gassner et al. sowie das Fachinformationssystem des LANUV (sämtlich im Literatur- und Quellenverzeichnis des Umweltberichts aufgeführt) Genüge getan sein. Anderenfalls wäre zu erwägen, ob der Umweltbericht insoweit als in wesentlichen Punkten unvollständig anzusehen wäre, wie es in § 11 Abs. 4 Nr. 1 ROG für einen für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans beachtlichen Mangel vorausgesetzt wird.
a) Dies dürfte allerdings nicht bereits für die Frage des räumlichen Geltungsbereichs des RP Ruhr gelten. Dieser dürfte mit dem Hinweis auf das „Verbandsgebiet“ des Antragsgegners in hinreichender Weise schlagwortartig bezeichnet sein.
Vgl. zu diesem Erfordernis Reitzig, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 10 ROG Rn. 63 (Stand der Kommentierung: Februar 2024); Hager, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 11 Rn. 54.
Es handelt sich dabei um einen Begriff, der auch im Gesetz über den Regionalverband Ruhr (RVRG) vom 3. Februar 2004 (GV. NRW. S. 96) verwendet wird, z. B. in §§ 4, 6 und 10 Abs. 3. In § 1 RVRG sind wiederum die Mitgliedskörperschaften aufgelistet, die den Regionalverband Ruhr bilden (die kreisfreien Städte Bochum, Bottrop, Dortmund, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Hagen, Hamm, Herne, Mülheim a. d. Ruhr und Oberhausen sowie die Kreise Ennepe-Ruhr-Kreis, Recklinghausen, Unna und Wesel). Schon angesichts dessen überzeugt die These des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE nicht, das Verbandsgebiet dürfte nur den mit dem Regionalverband Ruhr vertrauten Personen bekannt sein.
b) Letztlich gleiches dürfte hinsichtlich des vom Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE angesprochenen sachlichen Geltungsbereichs gelten. Denn die Bekanntmachung über die Feststellung des RP Ruhr enthält den ausdrücklichen Hinweis darauf, dass er gemäß § 10 Abs. 1 ROG mit der Bekanntmachung wirksam wird und seine Ziele gemäß §§ 4 und 5 ROG zu beachten sind. Damit und mit der Veröffentlichung der Bekanntmachung in einer amtlichen Publikationsschrift des Landes Nordrhein-Westfalen, die der Verkündung insbesondere von Gesetzen und Rechtsverordnungen dient, ist für einen verständigen Leser hinreichend klar erkennbar, dass der RP Ruhr (auch) verbindliche Normbefehle enthält. Weiterer Einzelheiten bedurfte es im Falle der hier gewählten Form der Ersatzbekanntmachung nicht. Angesichts der durch die Planaussagen des RP Ruhr ausgelösten vielfältigen Betroffenheiten liefe die Forderung des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE letztlich auf eine Veröffentlichung des gesamten Plans hinaus. Dies wiederum hätte zur Konsequenz, dass die in § 10 Abs. 1 ROG gesetzlich ausdrücklich vorgesehene und rechtlich gleichwertige Möglichkeit der Ersatzbekanntmachung keinen Anwendungsbereich hätte und daher im Ergebnis leerliefe, was indes auch aus rechtsstaatlichen Gründen nicht geboten ist.
Vgl. zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ersatzbekanntmachung eines Bebauungsplans schon BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 = juris Rn. 34 ff.
c) Die weitere Rüge des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE, sowohl in der Bekanntmachung als auch auf der Internetseite des Antragsgegners fehle es an einer ohne weiteres aufzufindenden zusammenfassenden Erklärung im Sinne von § 10 Abs. 3 ROG, erweist sich indes nicht als von vornherein substanzlos. Dabei ist zunächst voranzustellen, dass die Schlussbekanntmachung des RP Ruhr ausweislich ihres eindeutigen Wortlauts nicht nach der bis zum 27. September 2023 geltenden (alten) Fassung des Raumordnungsgesetzes, sondern in Anwendung der in § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG vorgesehenen Möglichkeit nach der derzeit geltenden Fassung erfolgt ist (vgl. ausführlich zu der Übergangsvorschrift des § 27 Abs. 1 ROG die nachfolgenden Ausführungen unter Gliederungspunkt B. II. 2. a) aa)).
Der Raumordnungsplan ist nach § 10 Abs. 2 Satz 1 ROG mit der Begründung und, wenn - wie in Nordrhein-Westfalen - über die Annahme des Raumordnungsplans nicht durch Gesetz entschieden wird, einer Rechtsbehelfsbelehrung sowie im Falle einer durchgeführten Umweltprüfung mit der zusammenfassenden Erklärung nach Abs. 3 und der Aufstellung der Überwachungsmaßnahmen nach § 8 Abs. 4 Satz 1 ROG im Internet zu veröffentlichen. Gemäß § 10 Abs. 3 ROG ist die zusammenfassende Erklärung dem Raumordnungsplan (und nicht: der Begründung) beizufügen. Damit ist sie nach derzeit geltender Rechtslage auf Bundesebene nicht Bestandteil der Begründung; unionsrechtlich ist dies indes nicht ausgeschlossen, weshalb die zusammenfassende Erklärung in § 7 Abs. 8 Satz 2 ROG i. d. F. bis zur Neureglung des ROG im Jahr 2008 noch explizit als Bestandteil der Planbegründung ausgestaltet war.
Vgl. Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 10 Rn. 37.
Anders als etwa heute noch in Bayern gibt es in Nordrhein-Westfalen eine entsprechende landesgesetzliche Vorgabe seit Ende 2009 nicht mehr (vgl. zuvor § 14 Abs. 6 Nr. 2 LPlG NRW a. F.). Gleichwohl wird bei dem RP Ruhr die zusammenfassende Erklärung als Teil E der Begründung und damit formell als deren Bestandteil geführt (vgl. das Inhaltsverzeichnis der Begründung). Wohl in Folge dieser rechtlich unzutreffenden Zuordnung verfügte die zusammenfassende Erklärung anders als etwa die Begründung und der Umweltbericht im Rahmen des Internetauftritts des Antragsgegners (vgl. https://www.rvr.ruhr/themen/staatliche-regionalplanung/aufstellungsverfahren-des-regionalplans-ruhr, letzter Abruf am 12. Juni 2026) zumindest im Zeitraum bis zum Ablauf der Rügefrist nicht über einen eigenständigen Dropdown-Menüpunkt, sondern wurde unter dem Dropdown-Menüpunkt „Begründung“ - und zudem unter Verwendung des Singulars - geführt und wurde (erst) nach einem Mausklick hierauf eingeblendet. Damit dürfte zwar die von § 10 Abs. 2 Satz 1 ROG geforderte Veröffentlichung „im Internet“ an sich erfüllt (gewesen), allerdings zugleich die Frage aufgeworfen sein, ob dem in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG vorgesehenen Hinweiszweck (noch) Genüge getan war. Die mit der Rechtslage vertrauten, an der Regionalplanung Interessierten dürften keine Veranlassung gesehen haben, unter dem Menüpunkt „Begründung“ nach einem anderen, dem Raumordnungsplan eigenständig beizufügenden und notwendig zu veröffentlichenden Dokument zu suchen, das mit der Begründung gerade in keinem rechtlichen Zusammenhang (mehr) steht.
Dies könnte zusätzlich auch deshalb problematisch sein, weil in der Schlussbekanntmachung allgemein auf die „Internetseite des Regionalverbandes Ruhr“ hingewiesen wird, ohne diese konkret anzugeben. Der gesetzlich geforderten Angabe der „Internetseite oder Internetadresse“ dürfte grundsätzlich nur dann genügt sein, wenn in der Bekanntmachung die Webseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen URL(Uniform Resource Locator) oder Domain)-Adresse - dabei dürfte es sich um die in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG erwähnte Internetadresse handeln - oder jedenfalls die „www.-Adresse“ einer übergeordneten Internetseite aufgeführt wird, wenn hierüber die Zugänglichkeit zu den im Internet veröffentlichten Unterlagen in leicht erkennbarer und einfacher Weise, namentlich über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet ist.
Vgl. zu dem in § 27b Abs. 1 Nr. 1 VwVfG (zuvor § 27a Abs. 2 VwVfG) verwendeten Begriff der „Internetseite“ Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 27b Rn. 15; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 27a Rn. 52; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, 4. Aufl. 2025, § 27b Rn. 9; dem hat sich das BVerwG zur Vorgabe in § 3 Abs. 1 Satz 3 PlanSiG a. F. („In der Bekanntmachung der Auslegung ist darauf hinzuweisen, dass und wo die Veröffentlichung im Internet erfolgt) angeschlossen, vgl. Urteil vom 31. März 2023 - 4 A 10.21 -, UPR 2023, 495 = juris Rn. 20, m. w. N.
Der alleinige Verweis in der Schlussbekanntmachung auf die „Internetseite des Regionalverbandes Ruhr“ könnte hier zudem deshalb nicht frei von Bedenken sein, weil diese gerade nicht die namentlich für deutsche Behörde typische Domainendung „.de“ (konkret: www.rvr.ruhr) aufweist und Internetnutzer, die sich auf die Suche nach den amtlichen Planunterlagen begeben (wollen bzw. - mangels Angabe der Internetseite oder Internetadresse - müssen), dem Internetauftritt von vornherein kein Vertrauen schenken und ihre Suche vorzeitig abbrechen könnten.
II. Die von der Antragstellerin explizit beanstandeten Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr - und die Planaussage 5.4-1, auf die sie sich notwendig beziehen - sowie die zugehörigen zeichnerischen Darstellungen der BSAB-Bereiche für Lockergesteine beruhen zudem auf beachtlichen Abwägungsmängeln.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung ermächtigte Stelle in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2025 - 11 A 24.24 -, ZNER 2026, 141 = juris Rn. 26 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), vom 12. Juni 2024 - 11 A 13.23 -, BVerwGE 183, 1 = juris Rn. 57, vom 25. Mai 2023 - 7 A 7.22 -, BVerwGE 179, 30 = juris Rn. 46, vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 -, NVwZ 2023, 678 = juris Rn. 13, und vom 9. November 2023 - 4 CN 2.22 -, BVerwGE 181, 11 = juris Rn. 12 ff., insbesondere 18 ff.; OVG NRW, Urteile vom 21. März 2024 - 11 D 133/20.NE -, juris Rn. 288 ff., und vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 202 ff., jeweils m. w. N.
Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Diese beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots daher auf die Frage, ob die Verwaltungsbehörde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt hat und ob sie - auf der Grundlage des derart zutreffend ermittelten Abwägungsmaterials - die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Mai 2023 - 7 A 7.22 -, BVerwGE 179, 30 = juris Rn. 46, und vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 -, NVwZ-RR 2017, 768 = juris Rn. 109.
Bei der planerischen Abwägung ist zwischen drei Phasen, nämlich der Ermittlung der Belange, deren Gewichtung und Bewertung und der Ausgleichsentscheidung im Verhältnis der Belange zueinander, also ihrer Relation, zu unterscheiden. Dieses Mehrphasenmodell der Abwägung hat nicht nur Bedeutung für die Kontrollperspektive, sondern folgt auch der gedanklichen Struktur planerischer Entscheidungen: Nur ein Belang, der in seiner konkreten Bedeutung ermittelt worden ist, kann mit dem ihm zukommenden Gewicht in die nachfolgende Abwägungsentscheidung eingestellt werden; nur bei Einstellung aller Belange in die Abwägung mit dem ihnen jeweils objektiv zukommenden Gewicht ist eine „richtige“ Planungsentscheidung, d. h. eine Entscheidung gewährleistet, bei der die von der Planung berührten Belange so zueinander ins Verhältnis gesetzt worden sind, dass dem Gewicht der einzelnen Belange auch entsprochen wird und die Entscheidung dem Rechnung trägt. Gedanklich geht es in den verschiedenen Phasen der Abwägung darum, über den Vorgang der Informationsgewinnung und der Informationsverarbeitung eine Ausgleichsentscheidung zwischen verschiedenen Belangen zu treffen, wobei diese entsprechend ihrer objektiven Gewichtigkeit proportional sein muss. Dabei kommt der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials als Phase der Informationsbewertung dieser Belange eine Gelenkfunktion zur eigentlichen Abwägung zu: Die Einstellung der Belange ist gewissermaßen das „Nadelöhr“, durch das die Belange Eingang in den Vorgang der Gewichtung und letztlich der Ausgleichsentscheidung finden. Nur ermittelte und gewichtete Belange bilden die Basis für die Planungsentscheidung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. März 2024 - 11 D 133/20.NE -, juris Rn. 292 f., und vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 212, jeweils m. w. N.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Nachprüfung der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG ist - soweit sich aus der Übergangsvorschrift des § 27 ROG nichts anderes ergibt (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen) - gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan, die für den RP Ruhr durch die Verbandsversammlung des Antragsgegners am 10. November 2023 erfolgte.
a) Den zeichnerisch festgelegten Abgrabungsbereichen für Lockergesteine soll nach den textlichen Festlegungen neben der innergebietlichen Ausschlusswirkung für alle mit der Rohstoffsicherung oder -gewinnung nicht vereinbare Planungen und Maßnahmen (Ziel 5.4-1 RP Ruhr) auch eine außergebietliche Ausschlusswirkung (Ziel 5.4-2 RP Ruhr) zukommen, wobei die in Ziel 5.4-3 RP Ruhr geregelten Ausnahmen von dieser außergebietlichen Ausschlusswirkung unberührt bleiben.
aa) Der in den beiden erstgenannten Planaussagen verwendete Begriff der „Eignungsgebietswirkung“ findet sich zwar seit dem 28. September 2023 (vgl. das Gesetz zur Änderung des Raumordnungsgesetzes und anderer Vorschriften (ROGÄndG) vom 22. März 2023, BGBl. I Nr. 88) in § 7 Abs. 3 ROG nicht mehr. § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG bestimmt aber, dass Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 ROG, die - wie der RP Ruhr - in der bis zum 27. September 2023 geltenden Fassung des Raumordnungsgesetzes förmlich eingeleitet wurden, nach den bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen werden. Die rechtliche Möglichkeit zu der hier gewählten Kombination von Vorrang- und Eignungsgebieten war in § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 ROG a. F. geregelt; der Sache nach entspricht sie nunmehr dem Vorranggebiet mit Ausschlusswirkung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 i. V. m. Satz 3 ROG. Dabei braucht nicht weiter vertieft zu werden, ob die in den Sätzen 3 bis 5 des § 7 Abs. 3 ROG gesetzlich formulierten Anforderungen eine Änderung der materiell-rechtlichen Vorgaben gegenüber der vorherigen Rechtslage darstellt, was indes zumindest auf erste Sicht nicht der Fall sein dürfte.
Denn der Antragsgegner war entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht verpflichtet, die während des Aufstellungsverfahrens des RP Ruhr in Kraft getretenen Änderungen des § 7 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 ROG zu berücksichtigen.
Dies folgt aus der bereits in Bezug genommenen Übergangsvorschrift in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG, die sich nicht nur auf das Verfahrensrecht bezieht, sondern auch materiell-rechtliche Vorschriftender Raumordnungsgesetze von Bund und Länderneinschließt, die für das noch abzuschließende Aufstellungsverfahren von Bedeutung sind. Dafür spricht bereits der Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG, der allgemein auf die „geltenden Raumordnungsgesetze von Bund und Ländern“ Bezug nimmt und gerade keine Differenzierung zwischen verfahrensrechtlichen Regelungen und materiell-rechtlichen Vorgaben vornimmt. Dieses Verständnis wird maßgeblich durch die Entstehungsgeschichte von § 27 Abs. 1 ROG gestützt. Bei seiner Einführung (noch) als § 28 ROG (vgl. Art. 1 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2986)) bezog sich der Gesetzgeber (BT-Drs. 16/10292, S. 30) ausdrücklich auf den „nahezu wortgleich[en] § 233 Abs. 1 BauGB, der mit dem BauROG zum 1. Januar 1998 eingefügt wurde und eine zuvor bestehende Vielzahl von Überleitungsvorschriften im Baugesetzbuch mit ähnlichem Regelungsgehalt vereinheitlichte, wonach die Gemeinden (schon damals) ein Wahlrecht hatten, bei Inkrafttreten einer Gesetzesänderung laufende Bebauungsplanverfahren nach altem oder nach neuem Recht zu Ende zu führen.“ In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 13/6392, S. 74) des genannten § 233 Abs. 1 BauGB wiederum wird ausdrücklich ausgeführt: „Wird ein Verfahren noch nach dem bisher geltenden, künftig aber aufgehobenen Recht abgeschlossen, wirkt das diesem Verfahren zugrunde liegende materielle Recht fort (vgl. hierzu auch § 233 Abs. 3 des Entwurfs). Soweit mit gesetzlich vorgeschriebenen einzelnen Verfahrensschritten, die Bestandteil dieser Bauleitplanverfahren oder Satzungsverfahren sind, jedoch noch gar nicht begonnen worden ist, sollen die Gemeinden die Möglichkeit erhalten, diese einzelnen Schritte bereits nach dem neuen Recht durchzuführen. In diesem Fall gilt auch hinsichtlich der Rechtsfolgen das neue Recht. Satz 2 soll insoweit ein Wahlrecht einräumen, entweder das gesamte Verfahren noch nach dem alten Recht abzuschließen (so Satz 1) oder künftige einzelne Schritte bereits nach neuem Recht durchzuführen.“ (Hervorhebung nur hier). Auf das so durch § 233 Abs. 1 BauGB ausgestaltete Wahlrecht nahm der Gesetzgeber des seinerzeitigen § 28 Abs. 1 ROG a. F., der seitdem keine substanziellen Änderungen erfahren hat, uneingeschränkt Bezug. Angesichts dessen sprechen auch keine überzeugenden teleologischen Erwägungen dafür, den Regelungsgehalt des § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG entgegen dem ausdrücklich bekundeten - und im Zuge der Änderung des § 7 Abs. 3 ROG im Jahr 2023 bekräftigten (vgl. BT-Drs. 20/4823, S. 22: „Auf die Übergangsvorschrift nach § 27 ROG (vgl. Nummer 18) wird verwiesen“.) - Willen des Gesetzgebers auf Verfahrensvorschriften zu beschränken. Im Gegenteil wäre das vom Gesetzgeber betonte Wahlrecht des Planungsträgers, das letztlich sein Vertrauen in die zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen schützen soll, in nicht unerheblicher Weise eingeschränkt, wenn Änderungen materiell-rechtlicher Vorgaben in den Raumordnungsgesetzen des Bundes bzw. des betreffenden Landes während bereits eingeleiteter, mitunter langwieriger Raumordnungsverfahren stets berücksichtigt werden müssten.
Im Ergebnis ebenso Nds. OVG, Urteil vom 28. Dezember 2022 - 12 KN 101/20 -, BauR 2023, 561 = juris Rn. 77; Bay. VGH, Urteil vom 31. Mai 2011 - 8 N 10.1663 -, juris Rn. 40 f. (noch zur im Wesentlichen identischen Vorgängervorschrift in § 28 Abs. 1 ROG a. F.); Schubert, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 27 Rn. 8, m. w. N. der Kommentarliteratur zu § 233 Abs. 1 BauGB; dafür wohl auch Thür. OVG, Urteil vom 9. November 2022 - 1 N 548/19 -, ThürVBl. 2024, 83 = juris Rn. 87 f.; a. A. (noch) Nds. OVG, Urteil vom 17. Juni 2013 - 12 KN 80/12 -, BauR 2013, 1838 = juris Rn. 31; OVG Sachs.-A., Urteil vom 15. Mai 2014 - 2 K 36/12 -, juris Rn. 78, jeweils zu § 28 Abs. 1 ROG a. F.; Spannowsky, in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 27 Rn. 3.
Etwas anderes folgt für den RP Ruhr auch nicht aus dem - bereits angeführten - Umstand, dass die Schlussbekanntmachung am 28. Februar 2024 in Anwendung der in § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG vorgesehenen Möglichkeit nach der derzeit geltenden Fassung des Raumordnungsgesetzes erfolgte. Denn es handelt sich dabei um einen eigenständigen Verfahrensschritt, für den die Frage, welche Fassung des Raumordnungsgesetzes nach dem (konkludenten) Willen des Planungsträgers zur Anwendung kommen soll, gesondert zu beurteilen ist.
bb) Bei der Ausarbeitung des der Darstellung der Abgrabungsbereiche zugrunde liegenden Plankonzepts hat sich der Antragsgegner zu Recht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 92, nachgehend BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 4 B 56.13 -, ZfBR 2014, 583 = juris,
im Grundsatz an den in der Rechtsprechung entwickelten Maßgaben bei der - rechtlich allerdings nicht mehr zulässigen - Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB,
vgl. dazu im Einzelnen das Senatsurteil vom 2. Juli 2024 - 22 D 47/23.NE -, BauR 2025, 29 = juris Rn. 35 ff., mit zahlreichen weiteren Nachweisen,
orientiert (vgl. dazu ausführlich S. 191 ff. der Begründung); dies wird jedenfalls im Ausgangspunkt auch von der Antragstellerin des hiesigen Normenkontrollverfahrens bzw. den Antragstellern der weiteren gegen die Planaussagen 5.4-1 bis 5.4-3 RP Ruhr sowie der zugehörigen zeichnerischen BSAB-Festlegungen gerichteten Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE nicht in Zweifel gezogen. Ihre insbesondere die grundlegenden Fragen der Bedarfs- und Bedarfsdeckungsermittlung betreffenden Rügen gegen die konkrete Ausarbeitung des Plankonzepts, die insgesamt auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt ist, greifen aber teilweise durch (dazu b) bis g)); aus den daneben erhobenen - mitunter sehr kleinteiligen - Einwänden im Zusammenhang mit der Auswahl bzw. Anwendung der Tabu- und Restriktionskriterien selbst sowie der Festlegung bestimmter Abgrabungsbereiche ergeben sich hingegen aller Voraussicht nach keine durchgreifenden Abwägungsfehler, weshalb dies hier nicht weiter zu vertiefen ist und im Übrigen auf die entsprechenden Erörterungen in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen werden kann.
b) Ein beachtlicher Abwägungsmangel ergibt sich zunächst aus dem Einwand der Antragsteller der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE, dass die Bedarfsprognose bei der Festlegung der Abgrabungsbereiche auf der Basis des Monitoringberichts mit Stand 1. Januar 2021 (im Folgenden: Monitoringbericht 2021) und damit auf einer zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses über den RP Ruhr (10. November 2023) nicht mehr hinreichend aktuellen und belastbaren Datengrundlage erfolgte.
aa) Die Verbandsversammlung des Antragsgegners hat sich bei ihrer Prognose des für die langfristige Rohstoffversorgung Erforderlichen auf das im Monitoringbericht 2021 enthaltene Zahlenmaterial gestützt.
Die Rohstoffgewinnung wird ausweislich der Erläuterungen zu den Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW 2016 durch ein nach Vorgaben der Landesplanungsbehörde landeseinheitliches luft- oder satellitenbildgestütztes Monitoring begleitet. Dabei werden in einem 2-jährig wechselnden Turnus der Luftbildbefliegung (die nördliche Hälfte Nordrhein-Westfalens wird jeweils in den geraden Jahren, die südliche Hälfte jeweils in den ungeraden Jahren beflogen) die Abbaufortschritte der in den Regionalplänen bereits gesicherten Flächen und weiterer Gewinnungsstellen anhand von Luftbildzeitreihen ausgewertet und darauf aufbauend die planerisch noch gesicherten Restvolumina an Rohstoffen berechnet. Nach den Angaben des Geologischen Dienstes NRW liefert das seit 2012 durchgeführte landeseinheitliche Abgrabungsmonitoring Erkenntnisse über die Abgrabungsentwicklung in der Vergangenheit und erlaubt Prognosen über den planerisch gesicherten Versorgungszeitraum (vgl. zum Anlass und zur Methodik des Abgrabungsmonitorings den auf der Internetseite des Geologischen Dienstes NRW unter https://www.gd.nrw.de/ro_am.htm abrufbaren „Erläuterungsbericht 2023“ sowie die unter https://www.gd.nrw.de/zip/ro_berichtmonitoring.pdf abrufbare „Methodenbeschreibung für die Bewertung der Abgrabungssituation von Lockergesteinsrohstoffen“; jeweils zuletzt abgerufen am 12. Juni 2026).
Dass in Fortschreibung der beim Abgrabungsmonitoring gewonnenen Daten über die in vergangenen Zeiträumen abgebauten Rohstoffmengen der mutmaßliche zukünftige Rohstoffbedarf grundsätzlich in methodisch angemessener Weise prognostiziert werden kann, ist in der Rechtsprechung des Gerichts bereits in der Vergangenheit angenommen worden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 123, und vom 7. Dezember 2009 (bei juris unter dem Entscheidungsdatum 3. Dezember 2009 veröffentlicht; auf diesen Hinweis wird nachfolgend verzichtet) - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5 = juris Rn. 113 f., nachgehend BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 - 7 B 19.10 -, ZfB 2011, 92 = juris; siehe auch VG Düsseldorf, Urteil vom 19. Februar 2019 - 17 K 8130/16 -, ZfB 2019, 217 = juris Rn. 89 ff.
Dies begegnet auch nicht den von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE geltend gemachten Bestimmtheitsbedenken, weil damit zugleich anerkannt wird, dass die Frage des Versorgungsbedarfs in Orientierung am Ist-Befund beantwortet werden kann, ohne danach zu differenzieren, wem genau (räumlich) diese Fördermenge zugutekommt. Der Landesplaner ist mit dem in den Erläuterungen zu den Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW 2016 enthaltenen Verweis auf das Abgrabungsmonitoring ersichtlich davon ausgegangen, dass es insofern im Grundsatz keiner Ermittlungen bedarf, ob die Rohstoffe etwa für einen Straßenbau in Bayern oder den Niederlanden gefördert werden sollen oder für einen Ausbau der B58 am Niederrhein. Denn dies ist bei den als Referenz angenommenen zurückliegenden Feststellungen des Lockergesteinsmonitorings auch nicht der Fall.
Dass dieser Befund unter Abwägungsgesichtspunkten relevant sein könnte - insofern könnte es auch bedeutsam sein, wem z. B. die hier im Zentrum stehende niederrheinische Landschaft zur Verfügung gestellt (in der Perspektive der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE „geopfert“) wird -,
vgl. dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 99 f.,
ist keine Frage der Bestimmtheit und bedarf aus den nachfolgend dargestellten Gründen hier auch keiner Vertiefung.
Denn aus der in Bezug genommenen Rechtsprechung kann nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Verweis im LEP NRW 2016 auf das Abgrabungsmonitoring zugleich um eine abweichungsfeste landesplanerische Vorgabe für die nachgeordneten regionalen Planungsträger handelt. Gegen eine solche Annahme spricht nach Auffassung des erkennenden Senats zunächst, dass das Abgrabungsmonitoring nicht im textlichen Teil der Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW 2016 erwähnt wird, sondern sich allein in den zugehörigen Erläuterungen findet. Zu den Erläuterungen wird in Kapitel 1 des LEP NRW 2016 ausgeführt, diese begründeten die textlichen Ziele und Grundsätze und gäben Hinweise zur Umsetzung.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5 = juris Rn. 112: „Auch wenn die Erläuterungen Bestandteil des LEP sind und damit authentisch über die Regelungsabsichten des Plangebers unterrichten, handelt es sich um bloße Hinweise zum gleichmäßigen Vollzug der Ziele (A. III. 2 LEP). Sie stellen nicht selbst verbindliche Vorgaben dar, sondern sind ein Mittel zum Verständnis dessen, was anderweitig regelnd festgelegt ist. Damit geht ohne weiteres eine gewisse Relativierung der Verbindlichkeit ihres Aussagegehalts einher.“; hierauf bezugnehmend OVG NRW, Urteil vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 223.
Zudem heißt es in den Erläuterungen zu 9.2-2 LEP NRW 2016, die „Bedarfsermittlung erfolgt auf der Grundlage eines landeseinheitlichen Abgrabungsmonitorings“ (Hervorhebung nur hier). Die darin zum Ausdruck kommende (weitere) Relativierung des Verbindlichkeitsanspruchs wird nachdrücklich bestätigt durch die Erwiderungen der Landesplanungsbehörde in der „Zusammenfassende[n] Auswertung der wesentlichen Hinweise, Anregungen und Bedenken aus der Beteiligung zum Entwurf des LEPs vom 23.06.2013“, die der „Zusammenfassende[n] Erklärung gemäß § 11 Abs. 3 ROG zur Umweltprüfung und zu den Ergebnissen der Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen im Rahmen der Erarbeitung des Landesentwicklungsplans Nordrhein-Westfalen (LEP NRW)“ als Anlage 1 beigefügt ist (jeweils abrufbar unter https://landesplanung.nrw.de/landesentwicklungsplan/1-aenderungsverfahren-des-landesentwicklungsplans-nrw unter dem Menüpunkt „Unterlagen zum LEP NRW (2017)“, zuletzt abgerufen am 12. Juni 2026). Dort heißt es auf S. 214: „Das landesweite Abgrabungsmonitoring für Lockergesteine steht den Regionalplanungsbehörden zur Verfügung; über dessen Anwendung entscheidet der jeweilige Träger der Regionalplanung.“; und auf S. 219: „Für die Festlegung von Abgrabungsbereichen im Regionalplan durch die Regionalplanungsbehörde wird der Bedarf ermittelt. Hierzu liefert das Abgrabungsmonitoring des Geologischen Dienstes NRW wichtige Grundlagendaten.“ (jeweilige Hervorhebungen nur hier).
Dieses Verständnis liegt im Übrigen auch der geplanten 3. Änderung des LEP NRW zugrunde. Ausweislich der Entwurfsfassung mit Stand 26. Februar 2026 (abrufbar unter https://landesplanung.nrw.de/system/files/media/document/file /lep-planaenderung_beschl_lreg_03032026.pdf, zuletzt abgerufen am 12. Juni 2026) ist in den (geplanten) Erläuterungen zu der Planaussage 9.2-2 im Zusammenhang mit dem Abgrabungsmonitoring ausdrücklich (lediglich) von „Grunddaten“ die Rede, die den Regionalplanungsbehörden „an die Hand“ gegeben würden. In den (geplanten) Erläuterungen zu der Planaussage 9.2-3 heißt es, die „Regionalplanungsbehörden können auf die jeweils aktualisiert vorliegenden Daten aus dem Abgrabungsmonitoring zurückgreifen, um Fortschreibungserfordernisse des Regionalplans zu prüfen (siehe dazu Erläuterungen zu Ziel 9.2-2).“ (Hervorhebung nur hier).
Vor diesem Hintergrund dürfte es abwägungsfehlerhaft sein, wenn der Regionalplaner - etwa wegen einer angenommenen strikten Bindung durch die Landesplanung - das in den Monitoringberichten enthaltene Zahlenmaterial seiner Bedarfsprognose zugrunde legt, ohne dieses mit gegenläufigen Interessen abzuwägen.
In diesem Sinne bereits OVG NRW, Urteile vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5 = juris Rn. 112, und vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 98.
Generell ist bei der Bedarfsprognose ein dem Plangeber zustehender Prognosespielraum zu respektieren,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 92, nachgehend BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 4 B 56.13 -, ZfBR 2014, 583 = juris,
mit der Folge, dass die gerichtliche Überprüfung insoweit auf Prognosefehler beschränkt ist, namentlich, ob der Plangeber von einer vollständig und zutreffend ermittelten Prognosebasis ausgegangen ist und er seine Prognose sachangemessen und methodisch einwandfrei erarbeitet hat.
Vgl. statt vieler Kraft, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 114 Rn. 179, m. w. N.
bb) (1) Hiervon ausgehend spricht durchaus Überwiegendes dafür, dass ein Abwägungsfehler in Form eines Abwägungsausfalls bereits daraus resultiert, dass der Plangeber zu Unrecht davon ausgegangen ist, hinsichtlich der Bedarfsprognose durch die Landesplanung strikt an das Lockergesteinsmonitoring gebunden zu sein. Zumindest deuten Aussagen sowohl in der Planbegründung (vgl. S. 175: „Eine zusätzliche Verknappung der Flächen für die Rohstoffgewinnung als Anreiz für den vermehrten Recyclingeinsatz stände dem Grundsatz des Raumordnungsgesetzes und dem Auftrag des LEP NRW entgegen.“) als auch in den Erwiderungen zu den Stellungnahmen der des Kreises Wesel und der Stadt Hamminkeln im Rahmen des dritten Beteiligungsverfahrens (vgl. „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel -, S. 60 und 62, sowie - Stadt Hamminkeln -, S. 186 und 188: „Für eine weiterführende Prognose gibt es gegenwärtig keinen landesplanerischen Auftrag.“; „Denn die Überprüfung nach Ziel 9.2-3 LEP NRW sieht ebenfalls keinen Abwägungsspielraum vor, sondern bezieht sich ausschließlich auf die im Monitoring ermittelten Zahlen, die ggf. ein Fortschreibungserfordernis nach sich ziehen.“, allgemein auch S. 108 f.) recht eindeutig darauf hin, dass sich der Plangeber durch die landesplanerischen Vorgaben an einer eigenständigen Bedarfsermittlung gehindert gesehen, mithin die aus dem jeweils zugrunde gelegten Monitoringbericht hergeleiteten (mittleren) Jahresförderungen als abweichungsfest vorgegeben („absolut“) angesehen hat. Ob dies tatsächlich der Fall ist und - ggf. - wie es sich auf das Abwägungsergebnis auswirkt, dass an die genannte Feststellung, für eine weiterführende Prognose gebe es gegenwärtig keinen landesplanerischen Auftrag, eine mit der Wendung „Unabhängig davon“ eingeleitete begründete Auseinandersetzung mit der - im Ergebnis verneinten - Frage anschließt, ob das auf der Grundlage des Abgrabungsmonitorings gefundene Ergebnis entsprechend der Forderung der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE zu modifizieren wäre, bedarf angesichts der nachstehenden Ausführungen im vorliegenden Verfahren indes keiner abschließenden Entscheidung.
(2) Denn ein zu einem Abwägungsmangel führender Prognosefehler liegt jedenfalls deshalb vor, weil der Plangeber seine Bedarfsprognose auf der Grundlage des Monitoringberichts 2021 und damit zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses über den RP Ruhr (10. November 2023) auf einer nicht (mehr) tragfähigen Tatsachenbasis getroffen hat.
Zu diesem Zeitpunkt lag ihm ausweislich des Berichts der Regionalplanungsbehörde vom 2. November 2023 (Drucksache Nr. 14/1343) der am 23. Oktober 2023 veröffentlichte Monitoringbericht mit Stand 1. Januar 2023 (im Folgenden: Monitoringbericht 2023) vor. Die dort angegebene, (ebenfalls) auf einen Betrachtungszeitraum von sechs Jahren gemittelte Jahresförderung lag für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand bei 5,9 Mio. m³, für die Rohstoffgruppe Sand bei 0,4 Mio. m³ und für die Rohstoffgruppe präquartäre Sande und Kiese bei 2,4 Mio. m³. Damit unterscheidet sich die mittlere Jahresförderung im Vergleich zum Monitoringbericht 2021 - Rohstoffgruppe Kies/Kiessand 7,0 Mio. m³, Rohstoffgruppe Sand 0,6 Mio. m³, Rohstoffgruppe präquartäre Sande und Kiese 2,7 Mio. m³ - deutlich - der prozentuale Rückgang reicht von etwa 11 Prozent (präquartäre Sande und Kiese) über knapp 16 Prozent (Kies/Kiessand) bis zu 33 Prozent (Sand). Ausgehend von der - mit Grundsatz 9.1-3 LEP NRW 2016, demzufolge auch der Landesplaner die Flächeninanspruchnahme für Abgrabungen auf das für die Bedarfssicherung notwendige Maß beschränkt wissen will, in Einklang stehenden - Plankonzeption des RP Ruhr, jedenfalls für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand den in 9.2-2 LEP NRW 2016 angegebenen Mindestversorgungszeitraum von 20 Jahren nicht mehr als erforderlich zu überschreiten (vgl. S. 198 der Begründung: „Für den RP Ruhr wurden nur Potenzialflächen für Neuansätze in dem Umfang für eine Festlegung als BSAB ausgewählt, die für die Erfüllung des Sicherungsauftrags gem. Ziel 9.2-2 LEP NRW erforderlich waren. Diese Vorgehensweise dient der Konzentration des Rohstoffabbaus, der Minimierung der Flächenbindung innerhalb der betroffenen Kommunen und einer nachhaltigen Flächen- und Ressourceninanspruchnahme.“; ähnlich auch die „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 46), kann die Änderung der mittleren Jahresförderung im Monitoringbericht 2023 im Vergleich zu derjenigen im Monitoringbericht 2021 auch unter Berücksichtigung der Rechtfertigungsversuche des Plangebers und des ihm zustehenden Prognosespielraums nicht (mehr) als vernachlässigbar angesehen werden, zumal die Planung - mit Ausnahme des Feststellungsbeschlusses - grundsätzlich immer die Ergebnisse des jeweils aktuellsten Lockergesteinsmonitorings als maßgeblich angesehen hat.
Vor diesem Hintergrund begegnet bereits der Umstand rechtlichen Bedenken, dass der Plangeber im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung den zum maßgeblichen Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses vorliegenden Monitoringbericht 2023 nicht berücksichtigt hat. Vielmehr hat die Verbandsversammlung ausweislich der Tagesordnung der Sondersitzung vom 10. November 2023 zunächst den Feststellungsbeschluss gefasst (TOP 2.1). Der Bericht der Regionaldirektion vom 2. November 2023 zum Monitoringbericht 2023 stand erst danach zur Debatte (TOP 2.1.1) und wurde von der Verbandsversammlung auch nur zur Kenntnis genommen, nicht aber bewertet. Insbesondere hat sie ihm nicht zugestimmt oder sich dessen Erwägungen (nachträglich) zu eigen gemacht.
Selbst wenn man gleichwohl den Inhalt des Berichts dem Plangeber und seiner Schlussabwägung zurechnete und damit als planerische Erwägungen qualifizierte, änderte dies jedoch an dem zu konstatierenden Abwägungsfehler nichts. Insoweit ergibt sich aus dem genannten Bericht vom 2. November 2023, dass der Inhalt des kurz zuvor veröffentlichten Monitoringberichts 2023 zur Kenntnis genommen wurde, insbesondere, dass die darin angegebene mittlere Jahresförderung für die Rohstoffgruppen Kies/Kiessand, Sand und präquartärer Sand jeweils (erheblich) unterhalb der im Monitoringbericht 2021 ausgewiesenen mittleren Jahresförderung liegt. Daraus leitet die Berichtsvorlage die - für sich genommen zutreffende, indes nicht mit konkreten Zahlen unterlegte und das Plankonzept einer Mindestsicherung vollständig ausblendende - Schlussfolgerung ab, dass durch den im Monitoringbericht 2023 verzeichneten Rückgang der Jahresförderung sich rechnerisch der mit den Abgrabungsbereichen des RP Ruhr gesicherte Versorgungszeitraum verändere und ansteige. Es werde aber gleichwohl kein Erfordernis gesehen, Änderungen an der Flächenkulisse der Abgrabungsbereiche anlässlich des vorliegenden Monitoringberichts (2023) vorzunehmen. Mit dem für den RP Ruhr zugrunde gelegten Monitoringbericht 2021 sei z. B. für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand eine Jahresförderung gewählt worden, die deren langjährigem Mittelwert entspreche und deren Umfang zudem durch zwei aufeinanderfolgende Befliegungen bestätigt worden sei. Dieser Wert werde nach wie vor als belastbare Grundlage für die Abschätzung des zukünftigen Bedarfs bewertet, der bei möglichst geringer Flächenbereitstellung eine Einhaltung des im LEP NRW vorgegebenen Versorgungszeitraums erwarten lasse. Hierdurch werde im Sinne einer Plankontinuität eine Vorsorge für die geordnete Gewinnung standortgebundener Rohstoffe gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG geschaffen und ein angemessener Entwicklungskorridor für die mittelfristige Steuerung des Rohstoffabbaus eröffnet. Nach Inkrafttreten des RP Ruhr werde die Entwicklung der Rohstoffgewinnung weiter zu beobachten sein. Im Rahmen einer regelmäßigen Evaluierung könne dabei die weitere Entwicklung der Jahresfördermengen nachverfolgt werden. Sollten sich dauerhaft Änderungen in den Jahresfördermengen ergeben bzw. sich die Änderungen erkennbar verstetigen, könne darauf zu gegebener Zeit planerisch reagiert werden.
Mit diesen (recht knappen) Ausführungen hat der Plangeber nicht genügend dargelegt, dass die auf der Grundlage des Monitoringberichts 2021 getroffene Bedarfsprognose für die Festlegung der Abgrabungsbereiche im maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses über den RP Ruhr noch hinreichend tragfähig war.
Es erschließt sich bereits grundsätzlich nicht, warum Zahlen eines älteren Berichts, der weiter zurückliegende Zeiträume betrachtet, für eine Zukunftsprognose geeigneter sein könnten als aktuellere Erkenntnisse. Dies bedürfte zumindest einer - hier indes fehlenden - eingehenden Begründung.
Konkret überzeugt die Annahme in der Berichtsvorlage, für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand sei eine Jahresförderung gewählt worden, die deren langjährigem Mittelwert entspreche und deren Umfang zudem durch zwei aufeinanderfolgende Befliegungen bestätigt worden sei, schon deshalb nicht, weil sie in (mindestens) gleicher Weise für die im Monitoringbericht 2023 angegebene Jahresförderung zutrifft. Denn die angesprochene „mittlere Jahresförderung“, die hier der Bedarfsprognose zugrunde gelegt wurde, wird in den Monitoringberichten (jedenfalls seit dem Jahr 2013) jeweils für einen Zeitraum von sechs Jahren ausgewiesen, wobei in diesen Mittelwert - auch nach Einführung des zweijährigen Luftbildbefliegungsrhythmus im Jahr 2018 (nur) - die letzten zwei Befliegungszyklen einfließen (vgl. die Erläuterungen unter „2 Datengrundlage und Erhebungsinhalte“ in den Monitoringberichten 2021 und 2023). Demgemäß bezieht sich die im Monitoringbericht 2023 angegebene mittlere Jahresförderung auf den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2022 und umfasst ebenfalls zwei aufeinanderfolgende Befliegungszyklen.
Hinzu kommt, dass die mittlere Jahresförderung für die - von der hiesigen Antragstellerin und den Antragstellern der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE ins Zentrum ihres Vorbringens sowohl in den Beteiligungsverfahren als auch im gerichtlichen Verfahren gestellte - Rohstoffgruppe Kies/Kiessand schon im Monitoringbericht 2022 (Zeitraum: 1. Januar 2016 bis 31. Dezember 2021) bei 5,9 Mio. m³ lag (auch für die Rohstoffgruppen Sand sowie präquartäre Sande und Kiese wurden mit 0,5 Mio. m³ bzw. 2,5 Mio. m³ geringere Werte als im Monitoringbericht 2021 ausgewiesen). Damit hat der Monitoringbericht 2023 den bereits im Monitoringbericht 2022 ablesbaren Rückgang der mittleren Jahresförderung im Vergleich zum Monitoringbericht 2021 mindestens bestätigt. Jedenfalls angesichts der aufgezeigten erheblichen (bis zu einem Drittel) und damit nicht (mehr) vernachlässigbaren prozentualen Unterschiede der mittleren Jahresförderung in den Monitoringberichten 2021 und 2023 insbesondere für die Rohstoffgruppen Sand und Kies/Kiessand ist die in der Berichtsvorlage vom 2. November 2023 geäußerte Annahme, der Monitoringbericht 2021 werde „nach wie vor als belastbare Grundlage für die Abschätzung des zukünftigen Bedarfs bewertet“, auch unter Berücksichtigung eines dem Plangeber zustehenden Prognosespielraums nicht hinreichend tragfähig.
Anderes folgt auch nicht aus dem Vortrag des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren. Zwar trifft es - jedenfalls in Bezug auf die Rohstoffgruppen Sand und Kies/Kiessand - zu, dass die im Monitoringbericht 2023 jeweils ausgewiesene mittlere Jahresförderung den niedrigsten Wert seit dem Monitoringbericht 2013 darstellt(e). Es handelt sich dabei aber - wie bereits ausgeführt - gerade nicht um die - vom Antragsgegner so bezeichnete - „Förderquote“ eines bestimmten Jahres, sondern analog zum Monitoringbericht 2021 um einen Mittelwert der Jahresförderung bezogen auf einen Zeitraum von sechs Jahren. Mit Blick hierauf erschließt sich nicht, warum die Daten des Monitoringberichts 2021 verglichen mit denjenigen des Monitoringberichts 2023 das aktuelle Abgrabungsgeschehen (bezogen auf die dem jeweiligen Monitoringbericht vorangegangenen sechs Jahre) besser widerspiegeln und damit die tragefähigere oder auch nur in etwa gleichwertige Grundlage für die Abschätzung der zukünftigen Entwicklung des Abbaufortschritts darstellen sollten. Dies gilt auch und vor allem mit Blick darauf, dass der Plangeber bei seiner (allein) auf den Monitoringbericht 2021 gestützten Bedarfsprognose es ausdrücklich abgelehnt hat, Abzüge von den darin ermittelten Jahresfördermengen namentlich aufgrund der Berücksichtigung eines Degressionsfaktors oder einer in der Zukunft ggf. zu erwartenden Zunahme des Rohstoffrecyclings bzw. der Rohstoffsubstitution vorzunehmen (vgl. S. 175 der Begründung), wie insbesondere von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE im Beteiligungsverfahren gefordert. Maßgeblich war insoweit die Erwägung, dass das „Abgrabungsmonitoring […] gemäß Grundsatz 9.1-2 LEP NRW auch die mögliche Substitution primärer Rohstoffe durch Recyclingbaustoffe und industrielle Nebenprodukte [erfasst], da deren Verwendung sich unmittelbar im Abgrabungsmonitoring in Form verminderter Abbauraten niederschlägt“, und dass auf „der Ebene des Regionalplans […] gegenwärtig nicht belastbar abzuschätzen [ist], welche quantitativen Veränderungen beim Baustoffrecycling oder der Baustoffverwertung in Zukunft eintreten werden. […] Das wird gegenwärtig auch nicht für erforderlich gehalten, da durch das Lockergesteinsmonitoring kontinuierlich entsprechende Veränderungen erfasst werden, so dass Zu- und Abnahmen der Förderung bzw. des gesicherten Volumens zeitnah erfasst werden.“ (S. 175 der Begründung, Hervorhebungen nur hier; ähnlich auch „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 60, 63). Angesichts dessen ist es dann aber mit einer abwägungsgerechten Planung nicht in Übereinstimmung zu bringen, die schon im Monitoringbericht 2022, erst recht aber im Monitoringbericht 2023 ablesbare (deutliche) Reduzierung der mittleren Jahresförderung im Vergleich zum Monitoringbericht 2021 gänzlich unberücksichtigt zu lassen. Der Sache nach hat der Plangeber damit den maßgeblichen Zeitpunkt für seine Entscheidung eigenmächtig und ohne Rechtsgrundlage vorverlegt. Dies mag in Anbetracht des langen Planungszeitraums (menschlich) verständlich sein. Indes hat sich eine sachgerechte Planung an die Tatsachen, auf die sie sich bezieht, anzupassen, wenn sich diese während des Aufstellungsverfahrens (erheblich) verändern, und kann dem nicht dadurch entgehen, dass sie die maßgebliche Tatsachengrundlage (zeitlich) an ein planerisches Ergebnis anpasst. Hinzu kommt, dass es sich angesichts der - jedenfalls zu diesem Zeitpunkt noch bestehenden - Jährlichkeit der Monitoringberichte um ein absehbares Ereignis handelte und - wie ausgeführt - bereits der Bericht 2022 in Bezug auf die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand eine identische Feststellung zur mittleren Jahresförderung enthielt. Der Plangeber kann also weder von der Veröffentlichung eines neuen Monitoringberichts noch von dessen Inhalt wirklich überrascht worden sein.
Hinzu tritt, dass der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren selbst auf einen im Bereich der Kies-/Kiessand-Gewinnung (schon) seit dem Jahr 2010 zu verzeichnenden „Abwärtstrend“ verwiesen hat. Aus seiner hieraus abgeleiteten Schlussfolgerung, eine Zusammenfassung der durchschnittlichen Jahresförderung seit dem Jahr 2010, wie sie insbesondere auch die Antragstellerin für allein sachgerecht hält, führte sogar zu einer - im Vergleich zu derjenigen im Monitoringbericht 2021 - höherendurchschnittlichen Jahresfördermenge, kann der Antragsgegner ungeachtet ihrer Richtigkeit schon deshalb nichts Günstiges für sich herleiten, weil er so gerade nicht vorgegangen ist; hierzu war er entgegen der Auffassung der Antragstellerin angesichts des ihm insoweit zustehenden Prognosespielraums auch nicht verpflichtet. Vielmehr hat er seine Bedarfsprognose - auch während des mehrjährigen Aufstellungsverfahrens - jeweils (nur) an einem konkreten Monitoringbericht ausgerichtet. Im Übrigen wäre eine derart weitreichende Vergangenheitsbetrachtung ihrerseits dem Einwand ausgesetzt, dass auf einer solchen Grundlage der zukünftige Rohstoffbedarf nicht hinreichend verlässlich abgebildet werden könne.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 98 a. E.
Die vom Antragsgegner befürchtete „planerische Endlosschleife“ rechtfertigt die Zugrundelegung des im Monitoringbericht 2021 enthaltenen Zahlenmaterials ebenfalls nicht. Zwar dürfte die Gefahr einer gewissen Erschwerung bzw. einer zeitlichen Verzögerung des Aufstellungsverfahrens nicht gänzlich von der Hand zu weisen sein. Allerdings dürfte dem Antragsgegner der ungefähre Erscheinungszeitpunkt, jedenfalls aber Erscheinungszeitraum der Monitoringberichte bekannt sein, ggf. durch eine dahingehende Nachfrage beim Geologischen Dienst. Entsprechend könnte der Abschluss des Aufstellungsverfahrens in zeitlicher Hinsicht gestaltet werden. Sofern - wie hier - der Monitoringbericht kurz vor dem avisierten Feststellungsbeschluss veröffentlicht wird und zudem eine signifikante Veränderung der mittleren Jahresförderung aufweist, die Änderungen am bisherigen Planungskonzept erforderlich werden lässt, ist angesichts der gesetzlichen Vorgaben für das weitere Beteiligungsverfahren in § 9 Abs. 3 ROG, bei dem namentlich die Dauer der Veröffentlichung und die Frist zur Stellungnahme angemessen verkürzt werden können, vgl. Satz 2 der Vorschrift, nicht ersichtlich, dass das Aufstellungsverfahren nicht vor Veröffentlichung des nächsten Monitoringberichts abgeschlossen werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat es der Antragsgegner im Wesentlichen selbst in der Hand, einer „planerischen Endlosschleife“ entgegenzuwirken, zumal die Monitoringberichte vom Geologischen Dienst NRW inzwischen nicht mehr jährlich, sondern nur noch alle zwei Jahre veröffentlicht werden.
Schließlich ergibt sich nichts anderes aus dem Hinweis des Antragsgegners, eine Prognose des Versorgungsbedarfs auf der Grundlage der bis dato mit Abstand niedrigsten Förderquote berge das Risiko, dass es - im Falle von kurzfristigen Anhebungen der Jahresförderquote - gemäß Ziel 9.2-3 LEP NRW (2016) direkt nach Inkrafttreten des Regionalplans zu einem unmittelbaren Fortschreibungserfordernis komme. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner insoweit zu Unrecht von einer strikten Bindungswirkung der in den Monitoringberichten ermittelten Zahlen für die Frage des Fortschreibungserfordernisses ausgehen dürfte (vgl. dazu die Ausführungen unter Gliederungspunkt B. II. 2. b) aa)), lässt sich aus den im Verwaltungsvorgang enthaltenen Monitoringberichten 2013 bis 2023 ablesen, dass die Veränderungen der mittleren Jahresförderungen namentlich für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand gegenüber dem jeweils vorherigen Monitoringbericht zwar durchaus signifikant, aber auch nicht derart erheblich sind, dass es „direkt“ nach Inkrafttreten des Regionalplans zu einem „unmittelbaren“ Fortschreibungserfordernis kommt. Abgesehen davon besteht nach § 7 Abs. 8 ROG ohnehin die Verpflichtung, Raumordnungspläne mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen, und bestünde ein entsprechender Fortschreibungs- bzw. Anpassungsbedarf auf der Grundlage des Plankonzepts auch dann, wenn sich die deutlich höheren, hier zugrunde gelegten Zahlen früherer Betrachtungszeiträume nicht wieder einstellten. Denn dann läge keine planerisch gewollte Mindestflächensicherung, sondern eine (erhebliche) Übersicherung vor. Den dadurch ebenso „unmittelbar“ ausgelösten Anpassungsbedarf adressiert der sog. Begleitbeschluss vom 10. November 2023 sogar ausdrücklich, ohne aber planerische Konsequenzen auch nur zu erwägen. Das hätte indes schon deshalb nahegelegen, weil die Erwägungen zum Programmsatz 5.4-3 RP Ruhr dem Regionalplaner deutlich vor Augen geführt haben müssten, dass bei der „Rücknahme“ einmal ausgewiesener BSAB die rechtlichen Anforderungen an eine abwägungsgerechte Entscheidung ggf. schon aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und eines gewissen Vertrauensschutzes höher sein könnten,
vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13. Oktober 2023 - 14 S 237/22 -, juris Rn. 61 ff., nachgehend BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2024 - 4 BN 1.24 -, ZfB 2024, 255 = juris,
als für spätere zusätzliche Darstellungen von BSAB.
cc) Der vorstehende Abwägungsfehler ist auch erheblich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG. Er ist offensichtlich, weil er sich ohne Weiteres aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Es besteht ausgehend von der Plankonzeption, den landesplanerischen (Mindest-)Versorgungszeitraum nicht erheblich zu überschreiten, auch die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Fehler anders ausgefallen wäre, d. h. weniger bzw. kleinere Abgrabungsbereiche namentlich für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand ausgewiesen worden wären (bzw. werden müssten).
dd) Der festgestellte Mangel ist nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG unbeachtlich geworden, weil er von den Antragstellern der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe des RP Ruhr gegenüber dem Antragsgegner gerügt worden ist.
c) Ein weiterer beachtlicher Abwägungsmangel ergibt sich in der Konsequenz der fehlerhaften und ausschließlichen Zugrundelegung der Zahlen des Monitoringberichts 2021 unmittelbar auch hinsichtlich der vom Plangeber vorgenommenen Berechnung der Restmengen in bestehenden bzw. genehmigten/zugelassenen Abgrabungen.
Der Antragsgegner hat im gerichtlichen Verfahren die Funktionsweise des bei der Mengenberechnung verwendeten sog. LGM-Planertools (vgl. dazu auch S. 193 der Planbegründung) im Allgemeinen und die von ihm vorgenommene anteilige Anrechnung der vorhandenen Reserven in genehmigten/zugelassenen Abgrabungen außerhalb der im RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereiche im Besonderen unter Bezugnahme auf in den beigezogenen Aufstellungsvorgängen enthaltene (Arbeits-)Unterlagen (vgl. die pdf-Einzeldokumente „20220713_GenehmigteVolumina_3Beteiligung_Blatt1 bis 5 in der Beiakte Heft 140, Ordner „13_Arbeitsunterlagen ab zweiter Offenlage“ = I-037710 ff.) näher erläutert. Für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand hat der Plangeber zum Stichtag 1. Januar 2021 ein Restvolumen in den bestehenden bzw. genehmigten/zugelassenen Abgrabungen von etwa 53,5 Mio. m³ errechnet. Hiervon hat er wiederum insgesamt 21 Mio. m³ in Abzug gebracht, weil er von einem Inkrafttreten des RP Ruhr im Jahr 2024 ausgegangen war und entsprechend seiner Konzeption, den Rohstoffbedarf ausschließlich auf das Zahlenmaterial des Monitoringberichts 2021 auszurichten, für die Jahre 2021 bis 2023 eine prognostizierte Abbaurate von jeweils 7 Mio. m³/a zugrunde gelegt hat.
Diese Vorgehensweise erweist sich mit Blick auf den maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses über den RP Ruhr als fehlerhaft. Denn jedenfalls für die Jahre 2021 und 2022 konnte dem Monitoringbericht 2023 der tatsächliche Abbaufortschritt entnommen werden, weshalb es insoweit einer Prognose nicht (mehr) bedurfte. Danach betrug das Restvolumen für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand zum 1. Januar 2023 119 Mio. m³ und verringerte sich damit im Vergleich zum Stichtag 1. Januar 2021 um „lediglich“ 4 Mio. m³. Weil in dem genannten Zeitraum keine Monitoringfläche hinzugekommen ist (im Gegenteil ist sogar eine entfallen, von 43 auf 42), handelt es sich auch um den tatsächlichen, vom Geologischen Dienst NRW ermittelten Abbaufortschritt in den Jahren 2021 und 2022. Damit hat der Plangeber mindestens 10 Mio. m³ zu viel in Abzug gebracht (für das Jahr 2023 lagen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung keine entsprechenden Werte vor). Eine tragfähige Rechtfertigung dafür, den Abbaufortschritt ab dem 1. Januar 2021 (weiterhin) aufgrund einer Prognose fortzuschreiben, anstatt auf die tatsächlich vorliegenden Zahlen für 2021 und 2022 zurückzugreifen, ist weder der Planbegründung noch dem Vortrag des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren zu entnehmen; sie ist auch für den Senat nicht ersichtlich.
Infolge der Ausblendung des deutlich niedrigeren tatsächlichen Abbaufortschritts im Vergleich zu dem vom Plangeber prognostizierten hat er - selbst auf der Grundlage seiner eigenen Annahmen (also einer jährlichen Abbaurate von 7 Mio. m³) - den gesicherten Versorgungszeitraum um nahezu eineinhalb Jahre verlängert. Davon ausgehend besteht mit Blick auf die bereits erwähnte Plankonzeption für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand auch die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Fehler im Ergebnis anders ausgefallen wäre, vgl. § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG.
d) Auf einen weiteren beachtlichen Abwägungsmangel führt die Rüge der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, dass diejenigen Rohstoffmengen, die auf der Grundlage des Ziels 5.4-3 RP Ruhr abgebaut werden können, bei der Mengenberechnung (und darüber bei der Festlegung der Abgrabungsbereiche) gänzlich außer Betracht gelassen wurden.
aa) Hintergrund der in Ziel 5.4-3 Buchst. a bis e RP Ruhr geregelten Ausnahmen (von der außergebietlichen Ausschlusswirkung des Ziels 5.4-2 RP Ruhr) ist ausweislich der Planbegründung (S. 182), dass Flächen, die in den Vorgängerplänen als BSAB festgelegt gewesen seien, nach der dem RP Ruhr zugrunde gelegten Plankonzeption nicht (mehr) als Abgrabungsbereiche ausgewiesen worden seien. Zur Vermeidung einer unverhältnismäßigen Einschränkung der hiervon betroffenen rohstoffgewinnenden Unternehmen hielt der Plangeber eine entsprechende Ausnahmebestimmung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit für erforderlich.
Dabei ging der Plangeber selbst davon aus, dass „die hierdurch gewonnenen Rohstoffmengen ebenfalls in das Monitoring des Geologischen Dienstes NRW und somit in die fortlaufende Berechnung der Versorgungszeiträume einfließen, [und daher] sichergestellt [wird], dass die Rohstoffversorgung entsprechend der landesplanerischen Vorgaben regionalplanerisch gewährleistet wird.“ (S. 184 der Planbegründung). Dem entspricht es, dass der RP Ruhr nach der Überschrift zu Ziel 5.4-3 selbst für sich in Anspruch nimmt, die „Rohstoffgewinnung außerhalb BSAB raumverträglich steuern“ zu wollen. Mit Blick hierauf überzeugt die (formale) Sichtweise des Antragsgegners, die Ausnahmen hätten anders als die festgelegten BSAB „keine sichernde Funktion bzw. Rechtswirkung“ (S. 35 der Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE) und könnten im Rahmen der Bedarfsprognose nicht berücksichtigt werden, nicht. Auch wenn dem Ziel 5.4-3 RP Ruhr keine den in der Planaussage 9.2-2 LEP NRW 2016 genannten Mindestversorgungszeitraum unmittelbar sichernde Funktion zukommt - eine Rechtswirkung wird man den Ausnahmeregelungen, die ja gerade unter den dort näher geregelten Voraussetzungen von der außergebietlichen Ausschlusswirkung des Ziels 5.4-2 RP Ruhr suspendieren, hingegen kaum absprechen können -, können und werden auf ihrer Grundlage Lockergesteine abgebaut werden, die dann jedenfalls faktisch den Bedarf (teilweise) mitabdecken. Insoweit weisen die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE zu Recht darauf hin, dass der Regionalplan jedenfalls faktisch einen deutlich längeren Versorgungszeitraum sichert bzw. gewährleistet.
Die Annahme des Plangebers, es sei ihm durch den Plansatz 9.2-2 LEP NRW 2016 verwehrt, theoretisch gewinnbare/genehmigungsfähige Rohstoffmengen außerhalb der BSAB anzurechnen (so etwa „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 74 f.), findet in den hierzu pauschal herangezogenen Erläuterungen keine Stütze. Diese enthalten vielmehr keinerlei Aussagen, aus denen sich die vorstehende These rechtfertigen könnte. Im Gegenteil wird diese Frage nur insoweit überhaupt angesprochen, als danach die noch vorhandenen Rohstoffvorräte in genehmigten Abgrabungen außerhalb von BSAB auf die Versorgungsräume anzurechnen sind. Weitere Vorgaben positiver oder negativer Art enthalten die Erläuterungen nicht. Insoweit liegt damit ein Abwägungsausfall vor.
Auch der weitere Rechtfertigungsversuch des Antragsgegners für das vollständige Ausblenden solcher Mengen bei der Bedarfsdeckung überzeugt nicht. Denn die Annahme, es sei nicht klar bzw. spekulativ ob, wo oder in welchem Umfang und Zuschnitt eine Rohstoffgewinnung erfolgen werde, trifft in gleicher Weise für die planerisch gesicherten Bereiche zu, jedenfalls soweit es sich um sog. Neuaufschlüsse bei der Rohstoffgruppe Kies/Kiessand handelt. Insoweit geht der RP Ruhr aber ohne Weiteres davon aus (bzw. unterstellt dies typisierend), dass die dargestellten Abgrabungsflächen von den jeweiligen Eigentümern für eine Rohstoffgewinnung zur Verfügung gestellt werden und die dort vorhandenen Lockergesteine „vollständig“, d. h. (mindestens) mit dem vom Plangeber für den jeweiligen Abgrabungsbereich errechneten Volumen, abgebaut werden (vgl. S. 176 der Planbegründung). Einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung vermag der Senat nicht zu erkennen, zumal die Planbegründung insgesamt von einem „hohen Abgrabungsdruck“ im Plangebiet ausgeht (vgl. dort S. 178). Dass - wie in der Planbegründung (S. 183) weiter angenommen - für die von den Ausnahmeregelungen erfassten Flächen eine Genehmigungs- bzw. Zulassungsfähigkeit nicht „vollumfänglich“ unterstellt werden könne, rechtfertigt jedenfalls das vollständige Ausblenden derjenigen Mengen, die auf der Grundlage der Ausnahmeregelungen abgebaut werden (können), nicht. Denn der Plangeber geht offensichtlich selbst davon aus, dass eine Abbautätigkeit in den von den Ausnahmeregelungen erfassten Flächen grundsätzlich stattfinden kann, anderenfalls fehlte es bereits an der Erforderlichkeit des Ziels 5.4-3 RP Ruhr. Insoweit hat er zudem ausdrücklich betont, dass auch im Hinblick auf die Ausnahmen eine Abwägung mit potenziell der Rohstoffgewinnung entgegenstehenden Belangen bereits auf der Ebene der Regionalplanung stattgefunden habe (etwa „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 75 und - Stadt Hamminkeln - S. 201), was spätere Genehmigungsrisiken zumindest reduziert.
Selbst wenn man insoweit mit dem Antragsgegner größere Unsicherheiten als bei den BSAB-Flächen hinsichtlich der Ausschöpf- und Realisierbarkeit konzedierte, was allerdings wegen der notwendigen Nähe zu schon laufenden Abgrabungen jedenfalls verglichen mit - im Übrigen auch genehmigungsbedürftigen - Neuaufschlüssen auch nicht unbedingt auf der Hand liegt, wäre diesen sachgerecht mit einem (prozentualen) Abschlag zu begegnen gewesen, der indes nicht mit 100 % angesetzt werden könnte.
Darüber hinaus wird in der Erläuterung zu Ziel 5.4-3 Buchst. a RP Ruhr ausdrücklich hervorgehoben, dass „(m)it der Ausnahmeregelung […] die vollständige Ausnutzung von Lagerstätten und die hieraus resultierende Reduzierung der Flächeninanspruchnahme andernorts befördert werden“ soll. (Regionalplan S. 181, Hervorhebung nur hier; weitergehend noch „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Stadt Kamp-Lintfort - S. 257: „Letztlich trägt jede Restgewinnung zu einer Reduzierung der (zusätzlichen) Flächeninanspruchnahme für die Rohstoffgewinnung und somit zur Umsetzung des Grundsatzes 9.1-3 LEP NRW bei. Dies entspricht in verschiedener Hinsicht auch den Forderungen der Stadt, Flächen für die Siedlungsentwicklungen oder EE-Nutzung von einer zukünftigen Rohstoffgewinnung freizuhalten.“). Gleiches gilt ausweislich der Begründung (dort S. 186) für die Ausnahme nach Ziel 5.4-3 Buchst. d RP Ruhr. Dies - insbesondere die Flächenfreihaltung - kann aber nur dann zum Tragen kommen, wenn diese Volumina auch bei der Prognose des (Neu-)Bedarfs berücksichtigt werden, zumal der Regionalplan keine zeitliche Reihenfolge der Inanspruchnahme von BSAB und (ergänzender) „Ausnahmeflächen“ vorsieht (vgl. dazu z. B. die Erläuterung zu der Ausnahme nach 5.4-3 Buchst. a RP Ruhr: „Eine Antragstellung für eine außerhalb eines BSAB gelegene Teilfläche kann auch gemeinsam mit der Antragstellung für die zu erweiternden Teilflächen innerhalb des BSAB vereinbar sein.“). Für die Siedlungsentwicklung oder andere städtebauliche Entwicklungen stehen festgelegte BSAB hingegen gerade nicht (mehr) zur Verfügung.
Dass sich der Plangeber dieses offenkundigen Widerspruchs oder zumindest des daraus resultierenden Spannungsverhältnisses hinreichend bewusst gewesen sein könnte, ist nicht zu erkennen. Im Gegenteil deuten Teile der Planbegründung (S. 181 ff.) darauf hin, dass er davon ausgeht, Ausnahmetatbestände würden erst nach Inanspruchnahme der BSAB-Flächen ausgenutzt werden. Solches ist in den Festsetzungen indes nicht angelegt. Dies wird auch nicht durch die im sog. Begleitbeschluss vom 10. November 2023 unter Nr. 3 ausgedrückte „Erwartung“ ersetzt, die „zuständigen Genehmigungsbehörden [sollten/würden] die Möglichkeiten zur Steuerung ausschöpfen. Ziel sollte es dabei sein, dass zunächst vorrangig Rohstoffgewinnungsvorhaben im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten in den ergiebigsten Lagerstätten genehmigt werden“. Eine planerische (Ziel-)Vorgabe ist dies offenkundig nicht; zudem bleibt vollständig offen, ob und wie die Genehmigungsbehörden dieser Erwartung jedenfalls ohne eine entsprechende Regelung im RP Ruhr - rechtskonform - nachkommen könnten.
In diesem Zusammenhang wird dem Plangeber auch nichts Unmögliches oder auch nur Unzumutbares abverlangt. Die betriebenen bzw. genehmigten/zugelassenen Abgrabungen sind dem Antragsgegner ebenso bekannt wie die bereits abgeschlossenen (bzw. könnte er sich entsprechende Informationen verschaffen). So wird z. B. in der Planbegründung (S. 186) bei der Ausnahme nach Ziel 5.4-3 Buchst. d RP Ruhr auf ein Pilotprojekt der Landesplanungsbehörde (in Zusammenarbeit mit dem Kreis Wesel, dem Antragsgegner und dem Geologischen Dienst NRW) Bezug genommen, bei dem „ein gewinnbares Restkiespotenzial im Umfang der aktuellen Jahresförderung im Verbandsgebiet ermittelt“ worden sei. Die hieraus abgeleitete Annahme der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, „dass auf der Basis der gesamten Ausnahmeregelungen deutlich größere Abbauvolumina ermöglicht werden“ (Rechtsgutachten aus Dezember 2023, S. 141), ist für den Senat vor dem dargelegten Hintergrund nachvollziehbar und wird auch vom Antragsgegner nicht substanziiert in Zweifel gezogen.
bb) Der vorstehende, von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE fristgerecht gerügte Abwägungsfehler ist auch erheblich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG. Er ist offensichtlich, weil er sich ohne Weiteres aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Es besteht ausgehend von der Plankonzeption, den landesplanerischen (Mindest-)Versorgungszeitraum nicht erheblich zu überschreiten, auch insoweit die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Fehler anders ausgefallen wäre, d. h. weniger bzw. kleinere Abgrabungsbereiche für Lockergesteine, namentlich für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand, ausgewiesen worden wären.
e) Ein letztlich gleich gelagerter Abwägungsmangel ergibt sich aus dem - von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE gerügten - Umgang des Plankonzepts mit sog. stillen Reserven. Auch diese hat der Plangeber abwägungsfehlerhaft nicht in die Bedarfsdeckung eingerechnet.
aa) Ausweislich der Planbegründung (S. 197) wurde in den Fällen, in denen innerhalb eines Abgrabungsbereichs mehrere Rohstoffgruppen vorhanden sind, nur der Rohstoff in das Mengenmodell einbezogen, der sich dort in größerem Umfang findet. Die übrigen Rohstoffe wurden nicht auf die nach dem LEP NRW 2016 zu sichernden Versorgungszeiträume angerechnet und dienen als sog. stille Reserve. Welchen Umfang diese stillen Reserven haben, ergibt sich dabei weder aus den Erläuterungen der textlichen Festsetzungen noch der Begründung des RP Ruhr noch der Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE; hier findet sich allein der Hinweis, auf den Gebieten der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE seien keine stillen Reserven bekannt. Im Umkehrschluss ergibt sich hieraus sowie aus deren ausdrücklicher Erwähnung in der Begründung, dass in den übrigen im RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereichen durchaus stille Reserven vorhanden sein müssen. In welchem Umfang dies der Fall ist, erschließt sich auf der Grundlage der Aufstellungsvorgänge, die der Verbandsversammlung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung vorlagen, indes nicht. Jedenfalls eine ungefähre Größenordnung müsste dem Antragsgegner aber bekannt sein, anderenfalls hätte er die Feststellung, welcher Rohstoff innerhalb des festgelegten Abgrabungsbereichs „in größerem Umfang ansteht“ und daher „in das Mengenmodell einbezogen“ (S. 197 der Planbegründung) wird, nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage treffen können. Zudem hat er im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, dass mit dem sog. LGM-Planertool, das den Regionalplanungsbehörden in Nordrhein-Westfalen durch den Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen zur Verfügung gestellt wird, „für beliebige Flächen (z. B. für potenzielle BSAB oder - wie hier - für genehmigte/zugelassene Abgrabungsflächen) unter Berücksichtigung der Rohstoffkarten und weiterer Parameter (u. a. Gewinnungstiefe, Abstandsflächen, Böschungswinkel) das gewinnbare Rohstoffvolumen in spezifischen Bereichen errechnet werden“ könne. Warum er (auch) im gerichtlichen Verfahren gleichwohl nicht einmal eine ungefähre Größenordnung der stillen Reserven angegeben hat, erschließt sich dem Senat nicht.
Soweit in der mündlichen Verhandlung in den Raum gestellt wurde, zumindest bei Kies/Kiessand und Sand gebe es solche stillen Reserven nicht, vermag der Senat dies schon wegen der fehlenden Konkretisierung und in Anbetracht der dann kaum verständlichen planerischen Auseinandersetzung mit dieser Frage seinen Erwägungen nicht zugrunde zu legen. Unbeschadet dessen wäre eine solche (dann allerdings detaillierte) Information der Verbandsversammlung zu geben gewesen, beträfe dies auch allenfalls einen Teilaspekt der Lockergesteine und änderte mithin nichts an einer potenziell ergebnisrelevanten fehlerhaften Sachverhaltsermittlung.
Die in diesem Zusammenhang angestellten Erwägungen des Antragsgegners vermögen das Begründungsdefizit nicht zu rechtfertigen. Bei dem nach der Planaussage 9.2-2 LEP NRW 2016 zu sichernden Versorgungszeitraum handelt es sich zwar um eine Mindestvorgabe, die den Regionalplaner im Grundsatz nicht daran hindert, einen längeren Versorgungszeitraum planerisch zu sichern. Es ist allerdings festzustellen, dass - wie bereits ausgeführt - nach der Plankonzeption jedenfalls für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand Abgrabungsbereiche (lediglich) mit einem solchen Umfang dargestellt werden sollten, „die für die Erfüllung des Sicherungsauftrags gem. Ziel 9.2-2 LEP NRW erforderlich waren“ (S. 198 der Begründung). Warum es im Rahmen der auf der Ebene der Regionalplanung zu leistenden Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG keine Rolle spielen soll, wenn die planerisch gesicherten stillen Reserven einen Umfang erreichen, der unter Berücksichtigung des Plankonzepts als nicht mehr vernachlässigbar angesehen werden kann und daher als abwägungsrelevant anzusehen ist, überzeugt ebenso wenig wie die These des Antragsgegners, ein Abwägungsfehler liege erst bei einer „grob außer Verhältnis stehenden ‚Übersicherung‘ des Mindestversorgungszeitraums […] (beispielsweise um das Doppelte)“ vor. Eine rechtliche Herleitung fehlt insoweit ebenso wie ein Rückbezug zu dem auf einer anderen Prämisse beruhenden Plankonzept.
Im Ergebnis räumt die Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE insoweit auch ein, dass „die damit einhergehende Vereinfachung der Planungsprognosen in einem gewissen Rahmen im Spannungsverhältnis zu dem Erfordernis einer möglichst sparsamen bzw. umweltschonenden Raumentwicklung stehen mag (vgl. etwa Grundsatz 9.1-3 LEP NRW)“. Dies erklärt aber gerade nicht, warum man sich der planerischen Entschärfung dieser Spannung entzogen hat - genauer betrachtet handelt es sich so um einen Widerspruch. Dass es „keine Anhaltspunkte für ein auffälliges Missverhältnis der Versorgungsprognose“ geben sollte, liegt dann zum einen an der fehlenden, aber erforderlichen Ermittlung durch den Plangeber und verfehlt unabhängig davon die Grundanforderung an eine Abwägung dieser eingestandener Maßen konfligierenden Belange.
Vor diesem Hintergrund ist es - anders als der Antragsgegner offenbar meint - nicht Sache der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, substanziierte Angaben zur (ungefähren) Größenordnung der stillen Reserven zu machen. Auch hat das Ausblenden (ggf.) relevanter Rohstoffmengen mit einer vom Antragsgegner angesprochenen typisierenden Betrachtungsweise nichts zu tun.
Mit der Nichtberücksichtigung der stillen Reserven missachtet der Regionalplan dabei auch konkrete Vorgaben der Landesplanung. Nach der Erläuterung zum Plansatz 9.1-3 LEP NRW soll die gemeinsame Ausbeutung verschiedener Rohstoffe ausdrücklich folgenden Zweck haben: „Insoweit soll ein Abbau an anderer Stelle vermieden werden“. Wie bereits zu der Ausnahmeregelung des Ziels 5.4-3 RP Ruhr ausgeführt, lässt sich dies im Rahmen des gewählten Plankonzepts nur dann erreichen, wenn die stillen Reserven bereits bei der Festlegung von BSAB Berücksichtigung finden.
bb) Dieser Abwägungsfehler ist ebenfalls erheblich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG und infolge der fristgerechten Rüge der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE auch nicht unbeachtlich geworden.
f) Ein beachtlicher Mangel folgt des Weiteren aus dem Umstand, dass der Umweltbericht die Auswirkungen, die von den Abgrabungstätigkeiten in den dargestellten BSAB auf das (globale) Klima voraussichtlich ausgehen (werden), namentlich in Form von Treibhausgasemissionen, nicht ermittelt und bewertet hat. Damit ist zum einen der Umweltbericht in wesentlichen Punkten unvollständig, was bereits für sich genommen zur Rechtswidrigkeit der Planaussagen 5.4-1 bis 5.4-3 RP Ruhr führt (dazu aa)). Zugleich liegt insoweit ein Abwägungsausfall des Plangebers vor (dazu bb)).
aa) Anhang A des Umweltberichts, den sich die Verbandsversammlung des Antragsgegners „vollinhaltlich zu eigen und zum Bestandteil ihrer Beschlussfassung gemacht“ (Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, S. 37) hat, ist unter der Überschrift 3.6.4 Globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen (S. 17) Folgendes zu entnehmen: „Eine Bewertung der Umweltauswirkungen ist für das Kriterium globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen nur für den Gesamtplan sinnvoll, da hier eine Betrachtung über alle Planfestlegungen erfolgt. Betrachtet werden hier sowohl die Planfestlegungen, die sich positiv auf die Treibhausgasemissionen auswirken als auch die, die sich negativ auf sie auswirken (können). Eine gesonderte Aufnahme des Kriteriums in die Prüfbögen erfolgt daher nicht. Vielmehr erfolgt eine Betrachtung im Zusammenhang mit den Themen Klimaschutz und Klimaanpassung (Kap. 8 Umweltbericht).“ Zu den voraussichtlichen Treibhausgasemissionen, die von den Abgrabungstätigkeiten in den festgelegten BSAB ausgehen, finden sich in Kap. 8 des Umweltberichts keine konkreten Ausführungen. Jedenfalls insoweit erweist sich diese Vorgehensweise als fehlerhaft.
(1) Dabei ist der Umweltbericht und demnach auch die Verbandsversammlung - und entgegen der (erst) im gerichtlichen Verfahren vertretenen Auffassung des Antragsgegners - im Ausgangspunkt zutreffend davon ausgegangen, dass die planbedingten Auswirkungen des RP Ruhr (auch) auf den globalen Klimawandel, insbesondere durch Treibhausgasemissionen, zum Prüfungsprogramm gehör(t)en, soweit sie auf dieser Ebene erkennbar und von Bedeutung sind (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG).
(a) Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG ist bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen von der für den Raumordnungsplan zuständigen Stelle eine Umweltprüfung durchzuführen, in der die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen des Raumordnungsplans u. a. auf das Klima (Nr. 2) zu ermitteln und in einem Umweltbericht frühzeitig zu beschreiben und zu bewerten sind. Dieser Klimabegriff erfasst die planbedingten Auswirkungen (auch) auf das globale Klima.
Im Ergebnis ebenso Wagner, in: Beckmann/ Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, UVPG § 48 Rn. 1, 16, 27 und 35.
Für dieses Ergebnis streiten die systematische und die historisch-genetische Auslegung. Der in § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG geregelte umweltbezogene Grundsatz der Raumordnung enthält detaillierte Vorgaben zu den in der Raumordnungsplanung zu prüfenden Umweltbelangen und adressiert in Satz 10 ausdrücklich den Klimaschutz, um dem Klimawandel entgegenzuwirken bzw. sich an ihn anzupassen. Diese Vorgabe wurde bereits durch das Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG) vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2986) als § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG (a. F.) eingeführt. Zusammen mit der Regelung in dem seinerzeitigen Satz 8 - nunmehr: Satz 11 - sollte damit der Gesetzesbegründung zufolge verdeutlicht werden, dass die räumliche Entwicklung auch die Erfordernisse des allgemeinen Klimaschutzes im Rahmen der Landes- und Regionalplanung zu berücksichtigen hat.
Vgl. BT-Drs. 16/10292, S. 22.
Zudem hat der Gesetzgeber die durch das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I, S. 1245) mit Wirkung vom 29. November 2017 erfolgte Einfügung des Wortes „Fläche“ in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG damit begründet, dass dem Freiflächenschutz - über den Schutz der Biodiversität und weiterer Öko-Systemleistungen der Freiflächen hinaus - insbesondere in Anbetracht des Klimawandels auch im Rahmen der Umweltprüfung bei Raumordnungsplänen ein hohes Gewicht zukommt.
Vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 46.
Hinzu tritt, dass sich für den Umweltbericht im Rahmen der vorhabenbezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) die Berücksichtigung des Gesichtspunkts des globalen Klimawandels seit dem 29. Juli 2017 (vgl. das Gesetz zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017, BGBl. I, S. 2808) unzweifelhaft aus § 16 Abs. 3 i. V. m. Anlage 4 Nr. 4 Buchst. b und c Doppelbuchst. gg UVPG ergibt.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2021 - 9 A 8.20 -, BVerwGE 171, 346 = juris Rn. 34; in der bis zum 29. Juli 2017 geltenden Fassung des UVPG war hingegen eine Berücksichtigung globaler Klimaauswirkungen - auch nach Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes - nicht erforderlich, vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 -, BVerwGE 175, 312 = juris Rn. 64 ff., und vom 24. Februar 2021 - 9 A 8.20 -, BVerwGE 171, 346 = juris Rn. 35.
Da die in § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG genannten Schutzgüter denen des § 2 Abs. 1 UVPG entsprechen, ist auch in systematischer Hinsicht kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, warum die (Strategische) Umweltprüfung hinsichtlich der Art und Weise der Betroffenheit der Schutzgüter bzw. der möglichen Ursachen der Umweltauswirkungen hinter einer vorhabenbezogenen UVP zurückbleiben sollte, zumal die SUP als komplementäres Instrument zur UVP konzipiert ist und das Konzept der Einbeziehung von Umweltschutzaspekten in den gesamten gestuften Prozess räumlicher Planungen und Zulassungsentscheidungen vervollständigt.
Näher dazu Peters/Balla/Hesselbarth, Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, 4. Aufl. 2019, Einleitung Rn. 28.
(b) Ein anderes Ergebnis folgt für den Umweltbericht des RP Ruhr entgegen der (erst) im gerichtlichen Verfahren vertretenen Auffassung des Antragsgegners auch nicht aus der Übergangsvorschrift des § 74 Abs. 3 UVPG, wonach Verfahren nach § 33 UVPG nach der Fassung dieses Gesetzes, die vor dem 16. Mai 2017 galt, zu Ende zu führen sind, wenn vor diesem Zeitpunkt der Untersuchungsrahmen nach § 14f Abs. 1 in der bis dahin geltenden Fassung dieses Gesetzes festgelegt wurde.
Der Anwendung dieser Übergangsvorschrift steht bereits entgegen, dass die (Strategische) Umweltprüfung für den RP Ruhr gemäß § 48 Satz 1 UVPG - respektive § 16 Abs. 4 UVPG in der vor dem 16. Mai 2017 geltenden Fassung - nach den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes durchzuführen war und damit schon kein „Verfahren nach § 33 UVPG“ darstellt(e). Abgesehen davon hat der Antragsgegner weder im gerichtlichen Verfahren vorgetragen noch ist den Aufstellungsvorgängen im Übrigen zu entnehmen, dass die Verbandsversammlung den Untersuchungsrahmen der SUP für den RP Ruhr vor dem in § 74 Abs. 3 UVPG geregelten Zeitpunkt festgelegt hatte. Die Verbandsversammlung des Antragsgegners ist der für die Aufstellung des RP Ruhr zuständige Planungsträger (vgl. § 6 Abs. 2 LPlG NRW) und damit sowohl für die Erstellung des Umweltberichts (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG: „ist von der für den Raumordnungsplan zuständigen Stelle“) als auch für die vorgeschaltete Festlegung des Untersuchungsrahmens einschließlich des erforderlichen Umfangs und Detaillierungsgrads des Umweltberichts (sog. Scoping) rechtlich verantwortlich (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 ROG).
Vgl. Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 8 Rn. 62; Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 8 Rn. 36.
Aus dem diesbezüglichen Vorbringen des Antragsgegners in den Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE (Antragserwiderung vom 28. März 2025, S. 43 ff.) und 22 D 261/24.NE (Antragserwiderung vom 15. Mai 2026, S. 62 ff.) ergibt sich indes allein, dass der Untersuchungsrahmen nach Abschluss der Behördenbeteiligung „Anfang März 2017“ festgelegt worden sein soll. Ob diese Festlegung durch die Verbandsversammlung erfolgte, kann der an dieser Stelle verwendeten Passivkonstruktion gerade nicht entnommen werden und ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen auch ansonsten nicht. Eine wie auch immer geartete Befassung der Verbandsversammlung mit dem (Umweltbericht des) Regionalplan(s) im Zeitraum März bis Mai 2017 findet sich dort nicht. Gleiches gilt für den Vortrag, „[a]ngesichts dessen, dass mit dem Hinweis auf den Beginn der Erstellung der Prüfbögen Anfang März 2017 allen Beteiligten bewusst war, welche Unterlagen vorlagen und dass nach damaliger Einschätzung die Beibringung weiterer Unterlagen nicht erforderlich war, war es nicht ermessensfehlerhaft, auf eine gesonderte schriftliche Unterrichtung über den Untersuchungsrahmen zu verzichten. Dies gilt umso mehr, als der Beklagte sowohl Vorhabenträger als auch entscheidende Behörde ist. Eine Unterrichtung für die eigene Behörde wäre eine unnütze Förmelei gewesen.“ Wer mit der Formulierung „alle Beteiligte“ konkret gemeint sein soll, wird nicht weiter erläutert und bleibt damit offen. Die Annahme, eine Unterrichtung für die eigene Behörde, die sowohl Vorhabenträger als auch entscheidende Behörde sei, wäre eine unnütze Förmelei gewesen, überzeugt - noch jenseits der Frage der Formbedürftigkeit der Festlegung des Untersuchungsrahmens im hier gegebenen Fall (vgl. dazu § 16 Abs. 1 der „Geschäftsordnung der Verbandsversammlung und der Ausschüsse des Regionalverbandes Ruhr“) - desgleichen nicht. Denn sie verkennt die gesetzlich festgelegten Zuständigkeiten der Verbandsversammlung einerseits und der Regionalplanungsbehörde andererseits, vgl. § 4 Abs. 1 und 2, § 6 Abs. 2 und § 9 LPlG NRW, schon im Ansatz. Die insofern allein entscheidungsbefugte Verbandsversammlung ist gerade keine „eigene Behörde“ der Regionaldirektion oder ihr zu- oder gar untergeordnet.
(2) Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG bezieht sich die Umweltprüfung auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Raumordnungsplans angemessenerweise verlangt werden kann. Aus Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie (Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl. EU L 197, S. 30) ergibt sich, dass es von den Umständen des Einzelfalls abhängt, welche Auswirkungen „vernünftigerweise“ in den Umweltbericht aufgenommen werden müssen und als erheblich anzusehen sind. Bei der Bestimmung des Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsmaßstabs ist auch zu berücksichtigten, ob die Festlegungen in Form von Zielen oder Grundsätzen der Raumordnung getroffen werden sollen. Ziele der Raumordnung sind aufgrund ihrer unmittelbaren Verbindlichkeit (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) in der Regel weiterreichend und daher auch näher zu betrachten als bloße Grundsätze der Raumordnung, die lediglich Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen enthalten (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG). Als allgemeingültige Leitlinie gilt: Je konkreter die raumordnungsplanerische Festlegung ist, desto detaillierter muss auch die Umweltprüfung bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung durchgeführt werden.
Vgl. Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 8 Rn. 75 f.; Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 8 Rn. 43.
Daraus ergeben sich insbesondere für die hier im Zentrum stehenden Vorranggebietsfestlegungen mit Ausschlusswirkung vergleichsweise strenge Anforderungen, zumal der Plangeber insoweit zugrunde gelegt hat, dass das mit den BSAB unterbreitete Angebot auch uneingeschränkt angenommen und umgesetzt werden wird.
(3) Hiervon ausgehend erweist sich der Umgang des Umweltberichts mit den Auswirkungen, die von den Abgrabungstätigkeiten in den dargestellten BSAB auf das globale Klima voraussichtlich ausgehen (werden), als rechtlich nicht tragfähig.
(a) Eine (nachvollziehbare) Begründung für die Annahme in Anhang A des Umweltberichts, eine Bewertung der Umweltauswirkungen sei für das Kriterium „globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen“ nur für den Gesamtplan sinnvoll, weshalb eine gesonderte Aufnahme des Kriteriums in die Prüfbögen nicht erfolge (dort S. 17), ist dem Umweltbericht nicht zu entnehmen.
Im Zusammenhang mit den BSAB-Festlegungen wird in der „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ ausgeführt, Prognosen zu Treibhausgasemissionen seien „nicht belastbar. Die betriebsbedingten Auswirkungen wie Abbau und Transport des Rohstoffs können aufgrund des nicht vorhersehbaren Zeitpunktes, dem Umfang und dem Ablauf der Inanspruchnahme wenig sicher prognostiziert werden (z.B. Energieversorgung der Förderbänder, Antrieb der LKWs etc. wird zukünftig evtl. über regenerative Energien erfolgen). Betriebsbedingte Auswirkungen der BSAB auf das Schutzgut Klima / Luft sind auf der Ebene des Regionalplans noch wenig konkret, so dass eine differenzierte Bewertung auf der nachgeordneten Planungs- und Zulassungsebene vorzunehmen ist.“ (S. 44 und 105 (hier ohne Hervorhebung) sowie 169). Im gerichtlichen Verfahren hat der Antragsgegner weitergehend ausgeführt, im Zeitpunkt der Planaufstellung stehe nicht fest, wann welche BSAB-Fläche genutzt werde und in welchem Umfang dies im Einzelnen geschehe. Es handele sich deshalb bei den BSAB-Flächen vor allem um Potenzialflächen, die für eine spätere Nutzung planerisch gesichert werden sollten. Vor diesem Hintergrund sei im Zeitpunkt der Planaufstellung ungewiss, in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt die Nutzung der im Regionalplan festgesetzten BSAB-Flächen Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz haben werde (Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, S. 47, und vom 15. Mai 2026 im Normenkontrollverfahren 22 D 261/24.NE, S. 67).
Diese Begründung überzeugt nicht. Denn der Plangeber geht an anderer Stelle ohne Weiteres von einer „tatsächlichen Inanspruchnahme zum Zwecke der Rohstoffgewinnung […] innerhalb der Abgrabungsbereiche“ aus. So sei bereits im Rahmen der Flächenermittlung dafür Sorge getragen worden, dass die in den BSAB vorhandenen Rohstoffe wirtschaftlich gewinnbar seien. Dies sei u. a. durch die Auswahl ausreichend großer Flächen mit großen Rohstoffmächtigkeiten, die vorrangige Erweiterung bestehender Abgrabungen und die Berücksichtigung räumlich konkretisierter Gewinnungsinteressen sichergestellt worden (Planbegründung S. 176). Zudem wird auf einen insgesamt „hohen Abgrabungsdruck“ im Plangebiet verwiesen (ebd. S. 178). Letztlich basiert die gesamte Planung der Abgrabungsbereiche, insbesondere die Erwägungen zum gesicherten und zu sichernden Versorgungszeitraum, auf der Erwartung, dass die BSAB vollständig zur Rohstoffgewinnung genutzt werden. Warum der Plangeber dann aber berechtigt sein sollte, sich bei der Frage der Auswirkungen eines solchen Abbaus auf das globale Klima mit Erfolg auf eine (zeitliche) Ungewissheit der Abgrabung berufen zu dürfen, erschließt sich dem Senat nicht; es drängt sich vielmehr der Eindruck auf, dass der Umgang mit der Realisierungsperspektive - in inhaltlich widersprüchlicher Weise - dem jeweils gewünschten Ergebnis angepasst worden ist. Den Anforderungen an eine sachgerechte, konsistente Abwägung genügt das nicht. Dass zum Zeitpunkt der Feststellung des RP Ruhr noch ungewiss sein mag, wann bzw. in welchem Umfang eine Abgrabung tatsächlich stattfindet, ändert jedenfalls nichts daran, dass mit der Darstellung der BSAB die rechtlichen Voraussetzungen für vollständige, zeitnahe und parallele Abgrabungen in allen BSAB geschaffen werden und dies zur Grundlage einer Klimafolgenbewertung gemacht werden konnte.
Die vom Plangeber weiter angeführte Unsicherheit hinsichtlich des „Ablaufs der Inanspruchnahme“ rechtfertigt angesichts der Kenntnisse über die Art des zu gewinnenden Rohstoffs, die Lage der (mit Ausschlusswirkung im Übrigen) dargestellten Abgrabungsbereiche einschließlich des dort verfügbaren (berechneten) Rohstoffvolumens sowie der vielfältigen Erfahrungen bei der konkreten Durchführung der Rohstoffgewinnung insbesondere am Niederrhein jedenfalls das vollständige Ausblenden der betriebsbedingten Auswirkungen auf das globale Klima ebenfalls nicht. Warum der Plangeber in Anbetracht dessen nicht wenigstens zu einer (ungefähren) Abschätzung der treibhausgasrelevanten Auswirkungen in der Lage gewesen sein sollte, erschließt sich dem Senat auch unter Berücksichtigung der weiteren Rechtfertigungsversuche des Antragsgegners (im Zusammenhang mit dem allgemeinen Berücksichtigungsgebot nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG) im gerichtlichen Verfahren nicht.
Dem von ihm angesprochenen „Fundamentaleinwand“,
vgl. Britz, NVwZ 2022, 825 (829 f.),
der fehlenden Kausalität einzelner Maßnahmen für die globalen Treibhausgasemissionen (vgl. Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, S. 46 f., und Antragserwiderung vom 15. Mai 2026 im Normenkontrollverfahren 22 D 281/24.NE, S. 67: „Angesichts der in Bezug auf die Gesamtfläche des Regionalplans Ruhr verhältnismäßig geringen Fläche, die für die jeweiligen BSAB in Anspruch genommen werden können, wären die Auswirkungen der einzelnen BSAB-Flächen auf de[n] globalen Klimaschutz auch denkbar gering mit der Folge, dass es unverhältnismäßig wäre, für jede Fläche die Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz zu ermitteln.“) hat bereits das Bundesverfassungsgericht eine eindeutige Absage erteilt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 2022 - 1 BvR 1187/17 -, BVerfGE 161, 63 = juris Rn. 143, und vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 -, BVerfGE 157, 30 = juris Rn. 202.
Der weitere Verweis, es fehlten praktikable Verfahren und Methoden, mit denen die Auswirkungen der BSAB-Flächen auf den globalen Klimaschutz hätten ermittelt werden können, diese hätten von ihm bzw. den von ihm beauftragten Gutachtern deshalb erarbeitet werden müssen, überzeugt schon deshalb nicht, weil der Plangeber - wie aufgezeigt - ohne Weiteres davon ausgegangen ist, dass dies auf der nachgeordneten Planungs- und Zulassungsebene geleistet werden kann. Zudem haben sich die vom Antragsgegner beauftragten Umweltgutachter ihrerseits gerade nicht auf diesen Umstand berufen; der Umweltbericht spricht in seinem Anhang A (S. 17) insoweit allein davon, dass eine Bewertung der Umweltauswirkungen für das Kriterium „globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen“ nur für den Gesamtplan „sinnvoll“ sei. Darüber hinaus dürfte den genannten Ausführungen in der Antragserwiderung die Annahme zugrunde liegen, dass grundsätzlich eine (exakte) Berechnung erforderlich ist. Eine solche Forderung könnte sich auf der Ebene eines Regionalplans in der Tat als nicht angemessen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG erweisen. Für eine Schätzung gilt dies - wie ausgeführt - indes nicht, jedenfalls nicht in gleicher Weise.
Keine weitergehenden Anforderungen dürften sich insoweit aus dem allgemeinen Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ergeben.
So für die Bauleitplanung OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2024 - 2 B 674/23 -, juris Rn. 23 f., m. w. N.; a. A. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. Juli 2024 - 5 S 2374/22 -, BauR 2025, 75 = juris Rn. 84; offen gelassen für einen reinen Angebotsbebauungsplan Saarl. OVG, Urteil vom 9. Oktober 2025 - 2 C 168/24 -, KlimR 2026, 93 = juris Rn. 374.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht bei der Zulassung eines konkreten Vorhabens im Wege der Planfeststellung (wie etwa den Bau einer Straße oder einer Energiefreileitung) fordert, dass bei der Ermittlung der CO2-relevanten Auswirkungen des Vorhabens grundsätzlich eine Berechnung erforderlich und eine Schätzung als Ausnahme hiervon nur dann zulässig ist, falls die Berechnung nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist,
vgl. nur BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2024 - 11 A 3.23 -, BVerwGE 183, 42 = juris Rn. 245, m. w. N.,
dürfte diese Maßgabe auf die hier in Rede stehende Regionalplanung nicht übertragen werden können bzw. dürfte im Regelfall davon auszugehen sein, dass eine konkrete Berechnung nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand erfolgen kann.
In diesem Zusammenhang weist der Senat allerdings vorsorglich darauf hin, dass nicht von einer vollständigen Kongruenz der spezialgesetzlichen Regelung zur Berücksichtigung des globalen Klimaschutzes in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG (vgl. auch die Klimaschutzklauseln in § 2 Abs. 2 Nr. 6 Sätze 10 und 11 ROG) und dem allgemeinen Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG auszugehen sein dürfte, weil diese Vorschrift anders als das Raumordnungsgesetz die nationalen Klimaschutzziele in Bezug nimmt und deren Berücksichtigung verlangt. Insoweit dürfte § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ergänzend neben den fachgesetzlichen Bestimmungen zur Anwendung kommen.
Vgl. Fellenberg, in: Fellenberg/Guckelberger, KSG, 2022, § 13 Rn. 7; Guckelberger, KlimR 2022, 294 (298, m. w. N.); Wickel, in: BeckOGK, Stand: 1. Februar 2026, KSG § 13 Rn. 19.
Daran dürfte auch nichts ändern, dass § 3 KSG NRW ebenfalls Klimaschutzziele formuliert, die denen des § 3 KSG entsprechen dürften. Denn diese beziehen sich allein auf das Land Nordrhein-Westfalen, während § 3 KSG das gesamte Bundesgebiet im Blick hat.
(b) Schließlich durfte der Umweltbericht/die Verbandsversammlung von einer Klimafolgenbetrachtung im Zusammenhang mit den betriebsbedingten Auswirkungen der BSAB auch nicht mit Verweis auf eine entsprechende Prüfung „auf der nachgeordneten Planungs- und Zulassungsebene“ absehen. Denn mit einer solchen Verlagerung hat der Plangeber die Grenzen eines im Ansatz zulässigen planerischen Konflikttransfers verkannt.
Das aus dem Abwägungsgebot hergeleitete Gebot planerischer Konfliktbewältigung verlangt, dass jeder Plan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden oder die gerade planerisch bewältigt werden sollen, letztlich ungelöst bleiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 2022 - 4 CN 2.20 -, NVwZ 2022, 1464 = juris Rn. 14.
Das schließt eine Konfliktverlagerung auf nachfolgende Planungs- und/oder Zulassungs-/Genehmigungsverfahren indes nicht aus, sofern die Konfliktbewältigung auf dieser Ebene möglich ist und absehbar erfolgen kann/wird und sich der Plangeber dessen hinreichend versichert hat.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 -, BauR 2015, 1620 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2022 - 2 D 289/21.NE -, BauR 2022, 1453 = juris Rn. 71 ff., und Beschluss vom 22. April 2022 - 10 B 362/22.NE -, juris Rn. 26; OVG Schl.-H., Urteil vom 11. Juli 2025 - 5 KN 21/21 -, juris Rn. 231; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24. Juli 2019 - 5 S 2405/17 -, juris Rn. 36 ff., m. w. N.
Danach liegt jedenfalls in Bezug auf solche BSAB eine unzulässige Konfliktverlagerung vor, in denen die Abgrabung auf der Grundlage des Abgrabungsgesetzes NRW und des Bundesberggesetzes erfolgen wird bzw. kann. Denn in diesen Genehmigungsverfahren gehören die Auswirkungen des Vorhabens auf das globale Klima nicht zum behördlichen Prüfprogramm.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum allgemeinen Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ist geklärt, dass die Pflicht der Träger öffentlicher Aufgaben, bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck des Bundes-Klimaschutzgesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen, nur bei Planungs- und Ermessensentscheidungen greifen kann. Nur diese belassen den Trägern öffentlicher Aufgaben einen Entscheidungsspielraum, innerhalb dessen die vorgeschriebene Berücksichtigung stattfinden kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2025 - 7 A 3.24 -, NVwZ 2025, 1419 = juris Rn. 54, m. w. N., im Kontext der als gebundene Entscheidung ausgestalteten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG.
Solche Spielräume sind weder bei bergrechtlichen Betriebsplänen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 = juris Rn. 28,
noch bei der Abgrabungsgenehmigung nach § 3 AbgrG NRW eröffnet. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift „ist“ die Genehmigung unter den dort näher geregelten Maßgaben zu erteilen. Es handelt sich damit - wie bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG - um eine gebundene Entscheidung.
Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung des Antragsgegners erfasst der in § 3 Abs. 3 Nr. 1 AbgrG NRW verwendete Klimabegriff nicht (auch) das globale Klima. Das Klima war in der genannten Vorschrift bereits in der ursprünglichen Fassung des Abgrabungsgesetzes vom 21. November 1972 (GV. NRW. S. 372) und damit zu einem Zeitpunkt enthalten, zu dem der nationale (Landes-)Gesetzgeber das globale Klima als Schutzgut (noch) nicht im Blick hatte; so wurde z. B. in Nordrhein-Westfalen erstmals im Jahr 2013 ein Klimaschutzgesetz erlassen (vgl. das Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar 2013, GV. NRW. S. 33). Gegenteiliges ergibt sich auch aus der zugehörigen Gesetzesbegründung (LT-Drs. 7/1780, S. 12) nicht. Dass sich hieran durch die nachfolgenden Änderungen des Abgrabungsgesetzes im Sinne einer nachträglichen „Aufladung“ etwas geändert haben könnte, ist nicht ersichtlich. Dieses Auslegungsergebnis stimmt zudem mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Klimabegriff des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 BImSchG) überein. Danach bedarf es einer Prüfung der Auswirkungen eines immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Vorhabens auf das globale Klima nicht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2025 - 7 A 3.24 -, NVwZ 2025, 1419 = juris Rn. 52; a. A. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 1 Rn. 10, m. w. N.
Es ist auch nichts dafür vorgetragen oder im Übrigen ersichtlich, dass der Plangeber sich des Umstands versichert haben könnte, dass Abgrabungen in sämtlichen BSAB nicht auf der Grundlage des Bergrechts oder des Abgrabungsgesetzes NRW (oder des Immissionsschutzrechts) erfolgen werden. Hiergegen sprechen auch ersichtlich die in der Erläuterungskarte 20 (Anlage 3 zum Feststellungsbeschluss) dargestellten Bestandsabgrabungen einschließlich ihrer jeweiligen fachrechtlichen Grundlage. Dass die bestehenden Abgrabungen im Bereich des Kreises Wesel weit überwiegend auf der Grundlage des Wasserhaushaltsgesetzes durchgeführt werden, führt zu keinem anderen Ergebnis. Allenfalls insoweit käme ggf. eine zulässige Konfliktverlagerung in Betracht. Auf welche im RP Ruhr dargestellten BSAB dies konkret (voraussichtlich) zutreffen könnte, ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen indes nicht.
(4) Der aufgezeigte und von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE fristgerecht gerügte Mangel des Umweltberichts ist auch beachtlich. Infolge des Fehlens einer den vorstehenden Maßgaben genügenden Klimafolgenprüfung im Zusammenhang mit der Darstellung der BSAB und damit eines abwägungserheblichen Belangs ist der Umweltbericht in einem wesentlichen Punkt unvollständig im Sinne von § 11 Abs. 4 Nr. 1 ROG; er ist auch nicht Bestandteil der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 3 ROG.
bb) Hieraus resultiert, wie die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE - und der Sache nach auch die Antragstellerin mit ihrer Rüge einer fehlenden Berücksichtigung der zusätzlichen, durch die längeren Transportwege entstehenden Treibhausgasemissionen - ebenfalls geltend gemacht haben, zusätzlich ein beachtlicher Abwägungsmangel des Plangebers (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG), weil er sich den Umweltbericht - wie ausgeführt - uneingeschränkt zu eigen gemacht und die Auswirkungen der BSAB auf das globale Klima als einen abwägungserheblichen Belang bei seiner Abwägungsentscheidung vollständig unberücksichtigt gelassen hat. Zugleich hat der Plangeber - wie aufgezeigt - gegen das Gebot planerischer Konfliktbewältigung verstoßen. Dies begründet ebenfalls einen beachtlichen Abwägungsmangel.
g) Ein weiterer beachtlicher, ebenfalls von den Antragstellern der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE fristgerecht geltend gemachter Abwägungsmangel ergibt sich aus dem (in Teilen differenzierten) Umgang des Plankonzepts mit Erweiterungen bereits bestehender bzw. genehmigter/zugelassener Abgrabungen einerseits und Neuansätzen andererseits (bei der Rohstoffgruppe Kies/Kiessand).
Grundlegendes Planungsziel bei der Festlegung der Abgrabungsbereiche war ausweislich der Planbegründung, „dass unter Berücksichtigung der zu erwartenden Belastungen und der Entwicklungsinteressen der betroffenen Kommunen zunächst die Möglichkeiten einer raumverträglichen Erweiterung vorhandener Abgrabung umfassend ausgeschöpft werden, bevor es zur Ermittlung von Neuansätzen kam“ (S. 192; vgl. auch S. 181). Auf S. 197 der Planbegründung heißt es weiter: Anders als für die Rohstoffgruppen Sand (quartär), präquartärer Sand, Ton/Schluff und Grauwacke hätten für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand keine ausreichenden Flächen allein über bestehende Genehmigungen/Zulassungen und deren Erweiterungen ermittelt werden können. Nach Ermessen des Plangebers sei eine weitere Öffnung oder Reduzierung der weichen Tabukriterien, z. B. durch den Verzicht auf den Abstandspuffer zu Siedlungsflächen oder die Öffnung naturschutzfachlich sensibler Bereiche (z. B. Naturschutzgebiete), nicht mit den Ansprüchen an eine nachhaltige Raumentwicklung und eine vorsorgende planerische Konfliktminimierung vereinbar. Zudem wirke sich eine weitere Modifikation der Tabukriterien unter Umständen negativ auf die Genehmigungs- bzw. Zulassungsfähigkeit innerhalb der so ermittelten Abgrabungsbereiche aus. Vor diesem Hintergrund habe sich der Plangeber entschlossen, die über die Regionalplanung abzusichernden Versorgungszeiträume für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand anteilig auch über Neuansätze sicherzustellen. Die Ermittlung der Potenzialflächen für Neuansätze sei grundsätzlich analog zur Vorgehensweise für Erweiterungen, d. h. durch Anwendung harter und weicher Tabu- sowie Restriktionskriterien erfolgt. Die verwendeten Kriterien für die Ermittlung der Neuansätze unterschieden sich in einzelnen Aspekten von denen für Erweiterungen. Da durch Neuansätze komplett neue räumliche Betroffenheiten bzw. Problemlagen geschaffen würden und höhere Investitionskosten für eine zukünftige Rohstoffgewinnung erforderlich seien, bestünden auch höhere Anforderungen an eine vorsorgende Ermittlung konfliktarmer und realisierbarer Standorte. Dem sei u. a. durch die Vorgabe größerer Mindestmächtigkeiten Rechnung getragen worden. Der als Anhang 4 zur Planbegründung geführten „Übersicht über die Tabu- und Restriktionskriterien zur Ermittlung der BSAB“ ist weiter zu entnehmen, dass u. a. Landschaftsschutzgebiete, Biotopkatasterflächen, Biotopverbundstufen von herausragender Bedeutung (BVS I) sowie schutzwürdige Böden mit hoher und sehr hoher Funktionserfüllung als weiche Tabukriterien (nur) bei Neuansätzen für den Rohstoff Kies/Kiessand Anwendung gefunden haben.
Zwar dürfte gegen eine solche differenzierte Vorgehensweise im Grundsatz rechtlich nichts zu erinnern sein, allerdings ist die konkrete Umsetzung im RP Ruhr in Teilen nicht nachvollziehbar. Denn nach dem Plankonzept umfasst der Begriff der Erweiterung nicht allein bestehende bzw. genehmigte/zugelassene Abgrabungen; erfasst werden neben daran (unmittelbar) angrenzenden sogar Flächen mit einer Entfernung von bis zu 100 m (S. 195 der Planbegründung). Gerade für die letztgenannten Flächen ist die generalisierende Annahme des Plangebers einer im Vergleich zu Neuansätzen geringeren Betroffenheit insbesondere hinsichtlich der Schutzwürdigkeit des Bodens und des Landschaftsschutzes nicht plausibel. Jedenfalls hinsichtlich dieser Kriterien erschließt sich nicht ohne Weiteres, warum Flächen um eine bestehende bzw. genehmigte/zugelassene Abgrabung in einem Umfeld von bis zu 100 m, auf denen eine Abgrabung bislang weder tatsächlich stattfindet noch rechtlich zugelassen ist, bei der Betrachtung der „Vorbelastung“ anders behandelt werden als Flächen, die nicht (mehr) der vom Plangeber gewählten Erweiterungsdefinition unterfallen und als Neuansatz i. S. d. RP Ruhr zu bewerten sind. Anderes folgt auch nicht aus dem Vorbringen des Antragsgegners in den Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 261/24.NE. Denn die dort der Sache nach erfolgte Gleichsetzung von weichen Tabukriterien und Restriktionskriterien („Eine von den Antragstellern dargestellte ‚Abschwächung‘ fand bei der Ermittlung von Erweiterungen gerade nichtstatt.“) steht bereits im Widerspruch zu der im RP Ruhr gewählten Plankonzeption. Zu den Restriktionskriterien wird in der Planbegründung (S. 196) erläutert, dass sie im Gegensatz zu den Tabukriterien keinen generellen Ausschlussgrund für eine Rohstoffgewinnung darstellten. Vielmehr sei zu prüfen, welche Belange innerhalb der in den ersten beiden Schritten ermittelten Potenzialflächen einer Abgrabung potenziell entgegenstehen könnten. Im Einzelfall könnten dabei auch die Erwägungen, die für eine Rohstoffgewinnung sprächen (z. B. geringes räumliches Vorkommen, fehlende Alternativen, keine Betroffenheit des Schutzgutes), überwiegen. Insofern seien die Restriktionskriterien stets flächen- und einzelfallbezogen mit den Belangen der Rohstoffgewinnung abgewogen worden.
Angesichts dieser - vom Plangeber zutreffend erfassten - strukturellen Unterschiede zwischen weichen Tabukriterien einerseits und Restriktionskriterien andererseits,
vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82 = juris Rn. 10; OVG M.-V., Urteil vom 16. Januar 2024 - 3 K 531/19 OVG -, juris Rn. 68, jeweils zur Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB,
kann keine Rede davon sein, dass umwelt- und naturschutzrechtliche Belange, namentlich solche des Boden- und Landschaftsschutzes, im Rahmen der Ermittlung von Erweiterungsflächen und von Neuaufschlüssen in (planungs-)rechtlich gleichwertiger Weise berücksichtigt worden sind.
III. Ob die Planaussagen 5.4.1 bis 5.4.3 RP Ruhr nebst den zugehörigen zeichnerischen Darstellungen noch an weiteren beachtlichen Abwägungsmängeln leiden, lässt der Senat angesichts der festgestellten Fehler im Ergebnis dahinstehen; ein Anspruch auf eine erschöpfende Darstellung besteht im Rahmen einer Normenkontrolle nicht. Das Normenkontrollgericht muss sich weder dazu verhalten, ob der Fehler in einem ergänzenden Verfahren geheilt werden kann, noch ist es von Rechts wegen verpflichtet, die Rechtsvorschrift auf weitere Rechtsmängel hin zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2023 - 4 CN 11.21 -, BauR 2023, 1914 = juris Rn. 18 ff., und Beschluss vom 20. Februar 2024 - 4 BN 22.23 -, BRS 92, Nr. 159 (2024) = juris Rn. 5 ff.; OVG NRW, Urteil vom 27. September 2024 - 22 D 48/24.NE -, NWVBl. 2025, 244 = juris Rn. 95, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2025 - 4 BN 36.24 -, juris.
Dies gilt insbesondere, aber nicht nur dann, wenn - wie hier - Einwände in dreistelliger Höhe vorgebracht worden sind.
Der Senat weist allerdings darauf hin, dass die hier angegriffenen Planaussagen (auch) aus den nachfolgend dargestellten Gesichtspunkten nicht frei von rechtlichen Bedenken sind, wobei die Aufzählung ohne Anspruch auf Vollständigkeit erfolgt.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 -, BVerwGE 176, 94 = juris Rn. 96, mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
Dabei wird als praktische „Faustregel“ eine zeitliche Grenze von fünf bis sieben Jahren angenommen, jenseits derer jedenfalls erhöhte Anforderungen an die Plausibilisierung der trotzdem noch bestehenden hinreichenden Aktualität der Datengrundlage zu stellen sein werden. Diese Anforderungen dürfte der Regionalplaner insoweit nicht beachtet haben.
Im hier gegebenen Fall ist zunächst festzustellen, dass der Zeitraum zwischen der Erstellung des Fachbeitrags „Klimaanpassung“ und dem Feststellungsbeschluss mit etwa zehn Jahren recht erheblich und es für den Senat - ebenso wie wohl für die Verbandsversammlung - auch und vor allem angesichts der Größe des Planungsraums und namentlich seines Außenbereichs, der im Zusammenhang mit den BSAB insoweit in den Blick zu nehmen wäre, nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, ob bzw. inwiefern sich die tatsächlichen klimatischen Gegebenheiten zwischenzeitlich in einem nicht mehr zu vernachlässigenden Umfang geändert haben (könnten). In diesem Zusammenhang konzediert der Fachbeitrag „Klimaanpassung“ selbst, dass auf vielen Flächen, die heute in ihrer klimaökologischen Bedeutung als mittel bis weniger relevant eingestuft würden, in Zukunft aufgrund der zunehmenden Überwärmung in weiten Bereichen der Metropole Ruhr eine stärkere Belastungssituation eintreten könne, wobei die meisten klimatischen Veränderungen durch die besonderen Charakteristiken des Siedlungsraums in ihrer Wirkung verstärkt würden (dort S. 20). Das hier in Rede stehende Jahrzehnt zwischen 2013 und 2023 wiederum wird vom Parlament der Europäischen Union als „das wärmste seit Beginn der Aufzeichnungen“ bezeichnet (vgl. https://www.europarl.europa.eu/topics/de/article/20180703STO07129/die-antworten-der-eu-auf-den-klimawandel, letzter Abruf am 12. Juni 2026). Angesichts dessen erscheint die im gerichtlichen Verfahren in den Raum gestellte Annahme des Antragsgegners, die Umweltsituation habe sich auf den BSAB-Flächen in Bezug auf das Klima seit 2013 nicht verändert, als nicht ohne Weiteres belastbar, zumal sie sich ohnehin allein auf die im RP Ruhr dargestellten Abgrabungsbereiche bezieht.
Hinzu tritt, dass in dem Fachbeitrag „Klimaanpassung“ weder das im Jahr 2019 erlassene Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG; BGBl. I, S. 2513) noch das Mitte des Jahres 2021 in Kraft getretene Klimaanpassungsgesetz Nordrhein-Westfalen (KlAnG NRW; GV. NRW. S. 910) berücksichtigt wurden (werden konnten); auch das in Bezug genommene Klimaschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (KSG NRW) wurde im Jahr 2021 in Reaktion auf internationale und nationale Verschärfungen der Klimaziele neugefasst (GV. NRW. S. 908) und wird vom Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen als „das bis dahin ehrgeizigste Klimaschutzgesetz eines Bundeslandes“ bezeichnet (vgl. https://www.wirtschaft.nrw/klimaschutzpolitik-nrw, letzter Abruf am 12. Juni 2026). Zudem dürfte seit dem Jahr 2013 auch der Forschungsstand im Bereich Klimawandel, Klimaschutz und Klimaanpassung recht offensichtlich weiter fortgeschritten sein.
Vor diesem Hintergrund dürften sich namentlich die im Fachbeitrag „Klimaanpassung“ erfolgte „Darstellung der klimatischen Situation anhand der Klimaanalysekarte für die Metropole Ruhr“ sowie die „kartographische Aufbereitung des Handlungsbedarfs aus klimatologischer Sicht mit Schwerpunkt auf dem Schutz regional bedeutsamer kaltluftproduzierender Flächen und belüftungsrelevanter Gebiete“ (dort S. 2) als nicht (mehr) hinreichend tragfähig erweisen.
Nicht frei von rechtlichen Bedenken erscheint ferner die - von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE geltend gemachte - fehlende Kongruenz der Begründung zu den Ausnahmeregelungen in 5.4-3 Buchst. b einerseits und Buchst. d RP Ruhr andererseits. Zu der Ausnahmeregelung 5.4-3 Buchst. b RP Ruhr wird u. a. ausgeführt (S. 185 der Begründung), diese ermögliche den Unternehmen, im Zuge der Abbau- und Rekultivierungsplanung bereits potenzielle Erweiterungen mit zu berücksichtigen. Zugleich werde vermieden, dass Altabgrabungen, in denen die Rohstoffgewinnung und ggf. auch die Rekultivierung bereits abgeschlossen seien, erneut für eine Erweiterung geöffnet würden. Da insbesondere durch die Rekultivierung oftmals hochwertige Landschafts- und Naturqualitäten geschaffen würden, sei eine Wiederaufnahme der Rohstoffgewinnung an diesen Altstandorten als nicht raumverträglich zu bewerten. Demgegenüber erlaubt die Ausnahmeregelung 5.4-3 Buchst. d RP Ruhr ausdrücklich - und zudem stichtagsunabhängig - eine Restgewinnung innerhalb der Flächen ehemaliger Abgrabungen, also auch innerhalb wiederverfüllter und/oder vollständig rekultivierter Bereiche. Warum auf dieser Grundlage durchgeführte Abgrabungen nach den Vorstellungen des Planers dann doch raumverträglich(er) sein sollen, obwohl sie nach der Begründung zu 5.4-3 Buchst. b RP Ruhr gerade nicht gewollt sind, ergibt sich weder aus den Planunterlagen noch aus dem Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren und erschließt sich dem Senat auch im Übrigen nicht. Allerdings steht die wiedergegebene Passage aus der Begründung (nur) im Zusammenhang mit dem in 5.4-3 Buchst. b RP Ruhr festgelegten Stichtag (24. September 2021), während in der textlichen Festsetzung eine derartige Beschränkung keinen Niederschlag gefunden hat. Ob sich hieraus eine Unwirksamkeit einer der beiden oder beider Ausnahmeregelungen ergibt, kann indes auf sich beruhen.
Demgegenüber dürfte der von der Antragstellerin geltend gemachte Einwand einer fehlenden Berücksichtigung der Bedürfnisse der Rohstoffunternehmen nicht zu einem Abwägungsfehler führen.
Davon, dass - wie von der Antragstellerin in ihrem Rügeschreiben vom 27. Februar 2025 (S. 8) angenommen - das „Abgrabungsinteresse der Branche […] ausschließlich generalisiert eingestellt [wurde], indem ein Abgrabungsinteresse überall dort unterstellt wird, wo Rohstoffe vorkommen und indem Erweiterungen bestehender Standorte gegenüber Neuaufschlüssen bevorzugt werden“, kann keine Rede sein. Vielmehr ergibt sich aus der Planbegründung eindeutig, dass ein im Aufstellungsverfahren konkret gemeldetes Abgrabungsinteresse „mit besonderem Gewicht“ in die Abwägung eingestellt wurde (vgl. S. 176, 180, 190, 203 und 227 f.).
Hinsichtlich des weiteren Vorbringens der Antragstellerin, das Interesse der Branche an einem Abbau einer Fläche sei nicht gleichmäßig über den Raum verteilt, vielmehr verfüge jedes Unternehmen über eine begrenzte Anzahl an Flächen, für die ein gesteigertes Interesse an einem Abbau bestehe, ergibt sich aus den Erläuterungen zur Planaussage 9.1-1 LEP NRW 2016, dass die planerische Rohstoffsicherung der Vorsorge für die Bedarfsdeckung der Volkswirtschaft dient und nicht einzelne Betriebsstandorte sichert. Angestrebt wird ein verlässlicher Handlungsrahmen für die rohstoffgewinnende und -verarbeitende Industrie sowie eine raumverträgliche Steuerung des Abgrabungsgeschehens. Dies aufgreifend führt auch die Begründung des RP Ruhr (S. 182) aus, die regionalplanerische Rohstoffsicherung für die einzelnen Rohstoffgruppen diene der Sicherung einer gesamtgesellschaftlichen Rohstoffversorgung für den gesamten Planungsraum. Die Abgrabungsinteressen einzelner Unternehmen würden zwar im Verfahren berücksichtigt, jedoch stehe die Gesamtversorgung und nicht die Bestandssicherung einzelner Unternehmen im Fokus der regionalplanerischen Steuerung. Dass vor diesem Hintergrund keine der von der Antragstellerin im Aufstellungsverfahren (Stellungnahme vom 22. April 2022, Bl. I-028363 VV) benannten Flächen als Abgrabungsbereich dargestellt wurde, begründet für sich genommen noch keinen Abwägungsmangel. Im Übrigen hat sie die (schon im Rahmen des zweiten Beteiligungsverfahrens beabsichtigte) Darstellung der Fläche „Alp_BSAB_14“ als BSAB ausdrücklich begrüßt.
Angesichts dessen ergibt sich auch nichts anderes aus dem - erstmals in der Antragsbegründung vom 15. Mai 2026 angebrachten - Einwand der Antragstellerin, es habe - anders als zum Beispiel bei der Aufstellung des Regionalplans Köln - Sachlicher Teilplan Nichtenergetischer Rohstoffe (Lockergesteine) - zu Beginn des Planungsprozesses keine systematische Abfrage der Interessen Kies und Sand gewinnender Unternehmen an Flächen für Abgrabungen gegeben, vielmehr seien Abgrabungsinteressen lediglich den Stellungnahmen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung entnommen und im Rahmen der Anwendung der Restriktionskriterien - also erst nach Anwendung der Tabukriterien - berücksichtigt worden. Mag die von der Antragstellerin präferierte Vorgehensweise gewisse Vorteile mit sich bringen, rechtlich zwingend ist sie mit Blick auf den weiten Abwägungsspielraum des Regionalplaners und hier konkret die Definition der weichen Tabukriterien jedenfalls nicht. Insofern begegnet es zumindest dann keinen Bedenken, zunächst generalisierend und ohne Rücksicht auf Abbauinteressen die Bereiche - etwa Natur-, FFH- und Landschaftsschutzgebiete - wegen ihrer Wertigkeit von der Festlegung von BSAB auszunehmen, wenn die verbleibenden Potenzialflächen - wie hier - ausreichend Raum für solche BSAB bieten.
Dass der Antragsgegner die gemeldeten Abgrabungsinteressen nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägungsentscheidung eingestellt haben könnte, drängt sich ebenfalls nicht auf. So wurde bei den insgesamt fünf als Neuansätze dargestellten BSAB-Bereichen für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand (Alp_BSAB_2_A, Alp_BSAB_3_A, Alp_BSAB_14, Klf_Rbg_BSAB_6 und Nkv_BSAB_2) jeweils ein Abgrabungsinteresse angemeldet (vgl. Anhang 6 der Begründung, S. 112). Bei den vom Antragsgegner als Erweiterung eingeordneten BSAB-Festlegungen für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand wurde in den Beteiligungsverfahren bei der Mehrzahl ein (teilweises) Abgrabungsinteresse (Ham_BSAB_1_A, Hnx_BSAB_3_A, Hnx_BSAB_4_A, Hnx_BSAB_5, Rbg_BSAB_5, Klf_BSAB_1_A, Klf_BSAB_5, Nkv_BSAB_1_A2; vgl. auch Wes_BSAB_1_A, hier findet sich die Formulierung „Kein räumlich konkretisiertes Abgrabungsinteresse“, was im Umkehrschluss auf ein grundsätzlich vorhandenes Abgrabungsinteresse schließen lässt) hinterlegt. (Lediglich) bei den BSAB-Festlegungen Rbg_BSAB_1_A und Rbg_BSAB_2_A wurde kein Abgrabungsinteresse angemeldet, wobei diese Flächen „in/um Bestandgenehmigungen“ angrenzen und im Übrigen bereits im GEP 99 teilweise als BSAB festgelegt bzw. als Sondierungsbereich dargestellt waren (bzw. sind) (vgl. Anhang 5 der Begründung, S. 6).
Angesichts dessen fehlt es schon an belastbaren Anhaltpunkten für die von der Antragstellerin pauschal in den Raum gestellte Annahme, es seien Flächen festgelegt worden, „die von vornherein nicht für einen Abbau in Frage kommen“ (vgl. S. 9 ihres Rügeschreibens vom 27. Februar 2025). Zudem trifft ihre Aussage in der Antragsbegründung vom 15. Mai 2026 (S. 27 f.), „gerade bei den Neuaufschlüssen [wurden] mehrere Flächen, für die kein Abgrabungsinteresse gemeldet wurde, als BSAB festgelegt (KKS_N_1_Hkn, KKS_N_9_Alp, KKS_N_12_Alp, KKS_N_13_Alp, KKS_N_16_Alp, KKS_N_28_Rbg, KKS_N_32_KaL, KKS_N_40_Moe, KKS_N_48_NkV, KKS_N_50_NKV, KKS_N_51_NKV, KKS_N_56_NKV, KKS_N_60_NKV)“, nicht zu. Zunächst wurde bei der Potenzialfläche KKS_N_50_NKV tatsächlich ein teilweises Abgrabungsinteresse angemeldet, diese dann weiterführend als Nkv_BSAB_2 betrachtet (Anhang 6 der Begründung, S. 12) und letztlich als Abgrabungsbereich dargestellt (dabei wurde dem zugehörigen Steckbrief, Anhang 6 der Begründung, S. 97, zufolge sogar „wiederholt ein konkretes Gewinnungsinteresse für die Fläche in der Beteiligung gemeldet“). Die übrigen von der Antragstellerin aufgeführten Potenzialflächen wurden hingegen zwar „weiterführend als BSAB betrachtet“, im Ergebnis aber nicht als Abgrabungsbereich dargestellt.
Nach alledem kann die Antragstellerin allein aus dem Umstand, dass das Plankonzept zu einer Konzentration der Potenzialflächen auf dem Gebiet der linksrheinischen Kommunen Neukirchen-Vluyn, Kamp-Lintfort, Rheinberg und Alpen geführt habe, während in den nördlich gelegenen, rechtsrheinischen Kommunen Xanten, Wesel, Hamminkeln, Schermbeck und Hünxe nur sehr vereinzelte bzw. gar keine Potenzialflächen ermittelt worden seien, nichts Günstiges für sich herleiten. Letztlich läuft ihre Argumentation im Ergebnis darauf hinaus, gerade ihre (wirtschaftlichen) Interessen, namentlich hinsichtlich ihres Kieswerks in Ellerdonk, durch die Regionalplanung verwirklicht bzw. geschützt zu sehen. Hierauf hat sie indes keinen Anspruch.
Für die von ihr weiter geltend gemachte Überschätzung des Fördervolumens bzw. genauer der Flächenverfügbarkeit etwa wegen im BSAB liegender Einzelbebauungen/-nutzungen fehlt es hingegen an einer hinreichenden Darlegung. Die Antragstellerin macht lediglich - und zu Unrecht - geltend, dass dies nicht berücksichtigt worden sei. Das Gegenteil ergibt sich indes schon aus der Planbegründung (vgl. S. 197) und der Abwägung (vgl. „Beteiligungssynopse Öffentlichkeit (Erste Beteiligung)“ S. 1629 (Erwiderungen zu der Stellungnahme der Antragstellerin vom 1. März 2019) und „Beteiligungssynopse Öffentlichkeit (Zweite Beteiligung“ S. 718). Dass die dabei gewählte Methodik, wie diese Bereiche herausgerechnet wurden, unzureichend sein könnte, trägt die Antragstellerin hingegen nicht vor.
C. Der festgestellte Verfahrensfehler führt dazu, dass der RP Ruhr insgesamt für unwirksam zu erklären ist, vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 Hs. 1 VwGO. Hieran ist der Senat durch den auf die textlichen Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 beschränkten Antrag der Antragstellerin nicht aus Rechtsgründen gehindert. Anders als die Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Erklärung einer Rechtsvorschrift für unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nicht voraus, dass eine Verletzung eigener Rechte des Antragstellers festgestellt wird. Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO dient nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz; es stellt zugleich ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = juris Rn. 13, und Beschluss vom 16. März 2010 - 4 BN 66.09 -, NVwZ 2010, 1246 = juris Rn. 20.
Aus dieser grundsätzlich umfassenden Prüfungskompetenz ergibt sich, dass Beschränkungen des Antrags auf bestimmte Teile der Rechtsvorschrift - wie hier - zwar grundsätzlich zulässig sind, das Normenkontrollgericht an eine solche Antragsbeschränkung aber nicht gebunden ist; der in § 88 VwGO niedergelegte Grundsatz „ne ultra petita“ wird insoweit durch die Vorgaben in § 47 VwGO überlagert.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 2024 - 3 CN 17.22 -, BVerwGE 181, 319 = juris Rn. 28, und vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = juris Rn. 13, sowie Beschluss vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567 = juris Rn. 25 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 1. September 2022 - 15 N 21.2289 -, NVwZ-RR 2023, 134 = juris Rn. 48; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10. August 2021 - 2 S 1448/20 -, ZKF 2023, 91 = juris Rn. 122; OVG Schl.-H., Urteil vom 24. April 2024 - 6 KN 2/24 -, DVBl. 2025, 54 = juris Rn. 111; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 47 VwGO Rn. 85; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 47 Rn. 358; Wysk, in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 47 Rn. 55; Panzer/Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 47 VwGO Rn. 87 (Stand der Kommentierung: Februar 2016); Giesberts, in: BeckOK VwGO, 76. Edition 1. Januar 2026, § 47 Rn. 75.
Die Gesamtunwirksamkeit des RP Ruhr folgt auch - und selbstständig tragend - daraus, dass nach den vorstehenden Erwägungen die Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie die zugehörigen zeichnerischen Festlegungen unwirksam sind.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bebauungsplan ist geklärt, dass Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nur dann nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit führen, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Die Teilunwirksamkeit stellt danach eine von besonderen Umständen abhängige Ausnahme zur Gesamtunwirksamkeit als Regelfall dar.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 -, NVwZ 2015, 1537 = juris Rn. 19, vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310 = juris Rn. 30, und vom 19. September 2002 - 4 CN 1.02 -, BVerwGE 117, 58 = juris Rn. 12; Beschlüsse vom 24. April 2013 - 4 BN 22.13 -, BRS 81 Nr. 77 = juris Rn. 3, und vom 22. Januar 2008 - 4 B 5.08 -, BRS 73 Nr. 22 = juris Rn. 8, jeweils m. w. N.
Für das Verhältnis zwischen der Unwirksamkeit einzelner Festlegungen in einem Raumordnungsplan und seiner Gesamtunwirksamkeit gilt nichts anderes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 -, BVerwGE 152, 372 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 21. März 2024 - 11 D 133/20.NE -, juris Rn. 415; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 2. März 2021 - OVG 10 A 17.17 -, ZNER 2021, 408 = juris Rn. 79; siehe auch BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 28 (zu einer Wasserschutzgebietsausweisung).
Daran gemessen liegen keine Umstände vor, die ausnahmsweise eine Teilunwirksamkeit rechtfertigen. Die Verbandsversammlung ist der Anregung der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE (auch) im dritten Beteiligungsverfahren, die BSAB-Festlegungen aus dem RP Ruhr herauszunehmen und einem sachlichen Teilplan vorzubehalten, ausdrücklich nicht gefolgt. Dabei verwies sie u. a. darauf, dass bereits bestehende Festlegungen aus den Gebietsentwicklungsplänen vorübergehend unverändert und ohne planerisch geprüfte Integration in den Gesamtplanentwurf übernommen werden müssten - entweder durch Positivfestlegung der Alt-BSAB oder durch Festlegung von sog. „Weißflächen“. Dieses fachlich nicht begründbare Aufschieben einer planerischen Lösung werde für nicht zielführend gehalten. Die Planung beziehe sich auf einen Planungsraum, der zuvor drei verschiedenen Bezirksregierungen zugeordnet gewesen sei und dem dadurch ganz unterschiedliche Planungskonzepte zugrunde lägen. Die Übernahme der durch die Bezirksregierungen ermittelten Bereiche in den RP Ruhr als übergreifendes Planwerk würde eine neue, diesen zusammengehörenden Planungsraum betrachtende Vorgehensweise erfordern. Eine planerische Integration der Abgrabungsflächen aus den verschiedenen Teilgebieten könne jedoch bei einer passiven Beibehaltung dieser Alt-Flächen gerade nicht erfolgen (vgl. „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel -, S. 96 f. und 111 f.). Zudem hat der Plangeber ausdrücklich die „Wechselwirkungen zwischen Veränderungen der Bedarfsgrundlagen und den BSAB-Festlegungserfordernissen sowie anderen Freiraumbelangen“ als „offensichtlich“ anerkannt (ebd. S. 194) und damit auch deren (untrennbare) Abhängigkeit voneinander, die eine Teilunwirksamkeitserklärung der BSAB-Festlegungen letztlich nach dem planerischen Konzept verhindert.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das Konzept der Ausschlussplanung wohl bereits für sich genommen eine Teilunwirksamkeitserklärung des entsprechenden Planes verbietet.
So für ein Windenergiekonzept mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 -, BVerwGE 152, 372 = juris Rn. 14.
Denn definitionsgemäß gilt die Ausschlusswirkung - ungeteilt - für den gesamten Planungsraum. Hier kommt hinzu, dass der LEP NRW nach der Rechtsprechung des 11. Senats des erkennenden Gerichts ein nicht zu beanstandendes Gebot zu einer solchen Ausschlussplanung enthält, sodass der Plan dann auch bei rechtlicher Betrachtung eine nicht hinnehmbare Lücke aufweist, die anders als bei einer Gesamtunwirksamkeit auch nicht durch Rückgriff auf frühere Pläne gefüllt werden könnte, zumal der Regionalplaner - wie ausgeführt - deren Konzepte hier eindeutig als mit dem eigenen Gesamtplanungskonzept nicht kompatibel verworfen hat (vgl. etwa Planbegründung S. 182).
Angesichts eines solchen unmissverständlich bekundeten Willens des Plangebers kann nicht angenommen werden, dass der RP Ruhr auch ohne die für unwirksam erachteten textlichen und zeichnerischen BSAB-Festlegungen so beschlossen worden wäre.
Nicht weiter führt in diesem Zusammenhang die in der mündlichen Verhandlung von den Vertretern des Antragsgegners angestellte Überlegung, die einschlägigen Bekundungen des Plangebers könnten nicht auf den - hier gegebenen - Fall übertragen werden, dass die planerischen Festlegungen sich als unwirksam erwiesen. Der Plangeber sei hiervon gerade nicht ausgegangen und es liege auf der Hand, dass er in einem solchen Fall die Teilunwirksamkeit als kleineres Übel gewollt hätte. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner und insbesondere seine in der mündlichen Verhandlung anwesenden Vertreter weder der Plangeber sind noch für ihn authentisch sprechen können, müssen die zitierten Erwägungen des Plangebers im konkreten Kontext offensichtlich (auch) mit Blick auf die mögliche Unwirksamkeit angestellt worden sein - zumindest die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE haben ja weder Zweifel daran gelassen, dass sie die Festlegungen für unwirksam halten, noch daran, dass sie im Falle eines Feststellungsbeschlusses in unveränderter Form ein Normenkontrollverfahren einleiten würden. Zudem liefe eine solche Annahme darauf hinaus, das aus Rechtsgründen bestehende Regel-/Ausnahmeverhältnis umzukehren.
Etwas anderes folgt hier auch nicht aus § 11 Abs. 3 Satz 3 ROG. Danach bleibt der Raumordnungsplan im Übrigen wirksam, wenn darin einzelne Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung oder Teile dieser Gebiete fehlerhaft festgelegt werden, sofern die Grundzüge der Planung nicht berührt sind und der vorrangigen Nutzung oder Funktion substanziell Raum verschafft wird. Die Anwendung dieser Vorschrift, die grundsätzlich den Regelfall der Gesamtunwirksamkeit anerkennt, scheidet hier schon deshalb aus, weil die aufgezeigten Fehler die Bedarfsprognose und damit die Grundlage der BSAB-Festlegungen betreffen und sich gerade nicht auf „einzelne“ Vorranggebiete beschränken. Im Gegenteil lässt sich daraus im Umkehrschluss folgern, dass der Gesetzgeber in diesem Fall gerade keine Ausnahme von der Gesamtunwirksamkeitsfolge zulassen wollte, sondern es insoweit beim Regelfall belässt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision ergibt sich aus § 132 Abs. 2 VwGO; Zulassungsgründe in diesem Sinne - also hinsichtlich der das Urteil tragenden Erwägungen - sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
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