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22 D 261/24.NE•Oberverwaltungsgericht NRW, 2026-06-12, 22 D 261/24.NE
22 D 261/24.NEVerwaltungsgericht12.06.2026
Die öffentliche Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a. F. darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Raumordnungsplanung interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten. In diesem Sinne stellt der Passus „Handschriftliche Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, sofern sie in lesbaren Druckbuchstaben verfasst worden sind“ in einer Beteiligungsbekanntmachung eine unzulässige Einschränkung dar, die nicht gemäß § 15 Abs. 2 LPlG NRW n. F. unbeachtlich (geworden) ist. Es spricht Überwiegendes dafür, dass es bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans für eine rechtlich beanstandungsfreie Auslegungsbekanntmachung (auch) einer Bezeichnung bedarf, welche für den Raumordnungsplan relevanten Informationen über die Umwelt, einschließlich der Gesundheit, dem zuständigen Plangeber im Zeitpunkt der jeweiligen Bekanntmachung vorlagen. Eine entsprechende Pflicht könnte sich aus Art. 8 Abs. 5 i. V. m. Anhang V Nr. 3 Buchst. f des sog. SEA-Protokolls vom 21. März 2003 bzw. aus Art. 7 i. V. m. Art. 6 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Buchst. d vi der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 ergeben. Der in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG geforderten Angabe der „Internetseite oder Internetadresse“ dürfte grundsätzlich nur dann genügt sein, wenn in der Bekanntmachung die Webseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen URL(Uniform Resource Locator) oder Domain)-Adresse oder jedenfalls die „www.-Adresse“ einer übergeordneten Internetseite aufgeführt wird, wenn hierüber die Zugänglichkeit zu den im Internet veröffentlichten Unterlagen in leicht erkennbarer und einfacher Weise, namentlich über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet ist. Die Übergangsvorschrift in § 27 Abs. 1 ROG bezieht sich nicht nur auf das Verfahrensrecht, sondern schließt auch materiell-rechtliche Vorschriften der Raumordnungsgesetze von Bund und Ländern ein, die für das noch abzuschließende Aufstellungsverfahren von Bedeutung sind. Aus der Rechtsprechung des Gerichts kann nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Verweis im LEP NRW 2016 auf das Abgrabungsmonitoring um eine abweichungsfeste landesplanerische Vorgabe für die nachgeordneten regionalen Planungsträger handelt. Stützt sich der Plangeber bei der Prognose des für die langfristige Rohstoffversorgung Erforderlichen auf die durch den Geologischen Dienst NRW beim Abgrabungsmonitoring gewonnenen Daten, liegt ein zu einem Abwägungsmangel führender Prognosefehler grundsätzlich dann vor, wenn dabei ohne eine das Plankonzept hinreichend berücksichtigende Begründung allein das in einem älteren Monitoringbericht enthaltene Zahlenmaterial zugrunde gelegt wird. Der Klimabegriff in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG erfasst die planbedingten Auswirkungen (auch) auf das globale Klima. Als allgemeingültige Leitlinie bei der Bestimmung des Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsmaßstabs nach § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG gilt: Je konkreter die raumordnungsplanerische Festlegung ist, desto detaillierter muss auch die Umweltprüfung bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung durchgeführt werden. Daraus ergeben sich insbesondere für Vorranggebietsfestlegungen mit Ausschlusswirkung vergleichsweise strenge Anforderungen. Aus der grundsätzlich umfassenden Prüfungskompetenz des Normenkontrollgerichts ergibt sich, dass Beschränkungen des Antrags auf bestimmte Teile der Rechtsvorschrift zwar grundsätzlich zulässig sind, das Normenkontrollgericht an eine solche Antragsbeschränkung aber nicht gebunden ist; der in § 88 VwGO niedergelegte Grundsatz „ne ultra petita“ wird insoweit durch die Vorgaben in § 47 VwGO überlagert. Für das Verhältnis zwischen der Unwirksamkeit einzelner Festlegungen in einem Raumordnungsplan und seiner Gesamtunwirksamkeit gilt nichts anderes als nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bebauungsplan.
Entscheidungsdatum: 2026-06-12
Aktenzeichen: 22 D 261/24.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0612.22D261.24NE.00
Dokumenttyp: Urteil
Spruchkörper: 22. Senat
Normen: ROG § 2 Abs. 2 Nr. 4; ROG § 2 Abs. 2 Nr. 6; ROG §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 7 Abs. 2, 7 Abs. 3, 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 8 Abs. 1 Satz 3, 9 Abs. 2, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Nr. 1, 11 Abs. 3 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2, 11 Abs. 4 Nr. 1, 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1, 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2, 27 Abs. 1, Anlage 1 Nr. 1 Buchst. b, Anlage 1 Nr. 3 Buchstabe a, LPlG NRW §§ 4 Abs. 1, 4 Abs. 2, 6 Abs. 2, 9, 13, 15 Abs. 1, 15 Abs. 2, 41 Abs. 2 Satz 1, VwGO §§ 47 Abs. 1 Nr. 2, 47 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 5 Satz 2, 88, AbgrG NRW §§ 3 Abs. 1, 3 Abs. 3 Nr. 1
Die öffentliche Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a. F. darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Raumordnungsplanung interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten. In diesem Sinne stellt der Passus „Handschriftliche Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, sofern sie in lesbaren Druckbuchstaben verfasst worden sind“ in einer Beteiligungsbekanntmachung eine unzulässige Einschränkung dar, die nicht gemäß § 15 Abs. 2 LPlG NRW n. F. unbeachtlich (geworden) ist.
Es spricht Überwiegendes dafür, dass es bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans für eine rechtlich beanstandungsfreie Auslegungsbekanntmachung (auch) einer Bezeichnung bedarf, welche für den Raumordnungsplan relevanten Informationen über die Umwelt, einschließlich der Gesundheit, dem zuständigen Plangeber im Zeitpunkt der jeweiligen Bekanntmachung vorlagen. Eine entsprechende Pflicht könnte sich aus Art. 8 Abs. 5 i. V. m. Anhang V Nr. 3 Buchst. f des sog. SEA-Protokolls vom 21. März 2003 bzw. aus Art. 7 i. V. m. Art. 6 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Buchst. d vi der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 ergeben.
Der in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG geforderten Angabe der „Internetseite oder Internetadresse“ dürfte grundsätzlich nur dann genügt sein, wenn in der Bekanntmachung die Webseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen URL(Uniform Resource Locator) oder Domain)-Adresse oder jedenfalls die „www.-Adresse“ einer übergeordneten Internetseite aufgeführt wird, wenn hierüber die Zugänglichkeit zu den im Internet veröffentlichten Unterlagen in leicht erkennbarer und einfacher Weise, namentlich über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet ist.
Die Übergangsvorschrift in § 27 Abs. 1 ROG bezieht sich nicht nur auf das Verfahrensrecht, sondern schließt auch materiell-rechtliche Vorschriftender Raumordnungsgesetze von Bund und Ländernein, die für das noch abzuschließende Aufstellungsverfahren von Bedeutung sind.
Aus der Rechtsprechung des Gerichts kann nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Verweis im LEP NRW 2016 auf das Abgrabungsmonitoring um eine abweichungsfeste landesplanerische Vorgabe für die nachgeordneten regionalen Planungsträger handelt.
Stützt sich der Plangeber bei der Prognose des für die langfristige Rohstoffversorgung Erforderlichen auf die durch den Geologischen Dienst NRW beim Abgrabungsmonitoring gewonnenen Daten, liegt ein zu einem Abwägungsmangel führender Prognosefehler grundsätzlich dann vor, wenn dabei ohne eine das Plankonzept hinreichend berücksichtigende Begründung allein das in einem älteren Monitoringbericht enthaltene Zahlenmaterial zugrunde gelegt wird.
Der Klimabegriff in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG erfasst die planbedingten Auswirkungen (auch) auf das globale Klima.
Als allgemeingültige Leitlinie bei der Bestimmung des Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsmaßstabs nach § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG gilt: Je konkreter die raumordnungsplanerische Festlegung ist, desto detaillierter muss auch die Umweltprüfung bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung durchgeführt werden. Daraus ergeben sich insbesondere für Vorranggebietsfestlegungen mit Ausschlusswirkung vergleichsweise strenge Anforderungen.
Aus der grundsätzlich umfassenden Prüfungskompetenz des Normenkontrollgerichts ergibt sich, dass Beschränkungen des Antrags auf bestimmte Teile der Rechtsvorschrift zwar grundsätzlich zulässig sind, das Normenkontrollgericht an eine solche Antragsbeschränkung aber nicht gebunden ist; der in § 88 VwGO niedergelegte Grundsatz „ne ultra petita“ wird insoweit durch die Vorgaben in § 47 VwGO überlagert.
Für das Verhältnis zwischen der Unwirksamkeit einzelner Festlegungen in einem Raumordnungsplan und seiner Gesamtunwirksamkeit gilt nichts anderes als nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bebauungsplan.
Der am 28. Februar 2024 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen (GV. NRW. 2024, 102) bekannt gemachte Regionalplan Ruhr (RP Ruhr) für das Verbandsgebiet des Regionalverbands Ruhr (RVR) ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn der jeweilige Vollstreckungsgläubiger nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Regionalplan Ruhr (im Folgenden auch: RP Ruhr) bzw. die auf der Grundlage der textlichen Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr auf dem Gebiet der Gemeinde Hünxe dargestellte zeichnerische Festlegung des Bereichs für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) „Hnx_BSAB_4_A“ („KKS_E_10_Hnx“ ist die Bezeichnung der zugrunde liegenden Potenzialfläche).
Die Antragsteller zu 1. bis 3. sowie zu 5. bis 8. sind nach ihrem eigenen, vom Antragsgegner nicht bestrittenen Vortrag (Sonder-)Eigentümer von Grundstücken, die sich vollständig bzw. teilweise in dem im RP Ruhr als Vorranggebiet mit Eignungsgebietswirkung dargestellten Abgrabungsbereich „Hnx_BSAB_4_A“ befinden. Die Antragstellerin zu 4. ist eine Wohnungseigentümergemeinschaft bestehend aus den Antragstellern zu 1. bis 3., durch die sie zugleich vertreten wird. Sie verfügt nach ihrem Vortrag (ebenfalls) über Gemeinschaftseigentum in dem genannten Abgrabungsbereich. Die Antragstellerin zu 7. betreibt auf zum Teil im Abgrabungsbereich liegenden Grundstücken u. a. eine Pferdepension und einen Milchviehbetrieb mit Weidehaltung.
Nach der Übernahme der Regionalplanung für die Metropole Ruhr - dazu gehören die kreisfreien Städte Bochum, Bottrop, Dortmund, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Hagen, Hamm, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen sowie die Kreise Ennepe-Ruhr-Kreis, Recklinghausen, Unna und Wesel - im Jahr 2009 beauftragte die Verbandsversammlung des Antragsgegners in der Sitzung am 4. April 2011 die Regionaldirektion als Regionalplanungsbehörde, einen einheitlichen, flächendeckenden Regionalplan für das Verbandsgebiet aufzustellen und mit den Vorarbeiten für den Erarbeitungsbeschluss zu beginnen. Nachdem mit den zu beteiligenden Behörden im Jahr 2014 ein Scopingtermin durchgeführt worden war und diese Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hatten, wurde die Öffentlichkeit im April 2018 frühzeitig über die beabsichtigte Neuaufstellung des RP Ruhr informiert (vgl. die Amtsblätter der Bezirksregierungen Münster (Nr. 14 vom 6. April 2018), Arnsberg (Nr. 14 vom 7. April 2018) und Düsseldorf (Nr. 16 vom 19. April 2018)).
Am 6. Juli 2018 beschloss die Verbandsversammlung die Erarbeitung des RP Ruhr und beauftragte die Regionaldirektion, das Erarbeitungsverfahren durchzuführen. Daraufhin erfolgte mit gleichlautenden Bekanntmachungen in den Amtsblättern der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 2. August 2018, Münster vom 3. August 2018 und Arnsberg vom 4. August 2018 die erste Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen mit der Möglichkeit, zu dem Planentwurf, seiner Begründung, dem Umweltbericht und weiteren Unterlagen (Beschlussvorlagen und Anlagen 0-8), die im Zeitraum vom 27. August 2018 bis einschließlich zum 27. Februar 2019 öffentlich ausgelegt würden, bis zum 1. März 2019 Stellung zu nehmen. Im Bekanntmachungstext heißt es u. a.: „Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, wenn sie den Vor- und Nachnamen sowie die Anschrift des Verfassers in lesbarer Form enthalten. Handschriftliche Stellungnahmen können nur berücksichtigt werden, sofern sie in lesbaren Druckbuchstaben verfasst worden sind.“
Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen sowie Anpassung des Planentwurfs an den im August 2019 geänderten Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW) - u. a. wurden der zu sichernde Versorgungszeitraum für BSAB-Festlegungen für Lockergesteine in „Ziel“ 9.2-2 von 20 auf 25 Jahre sowie der Fortschreibungszeitraum in „Ziel“ 9.2-3 Satz 1 von 10 auf 15 Jahre angehoben - wurde im Zeitraum vom 24. Januar 2022 bis zum 29. April 2022 die zweite Beteiligung zum RP Ruhr durchgeführt. In den gleichlautenden Bekanntmachungen (in den Amtsblättern der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 13. Januar 2022, Münster vom 14. Januar 2022 und Arnsberg vom 15. Januar 2022) heißt es u. a. - optisch zudem hervorgehoben durch Fettdruck -, dass die Möglichkeit zur Stellungnahme für den Planentwurf und den Umweltbericht auf die im Vergleich zum Erarbeitungsbeschluss vom 6. Juli 2018 (Drucksache Nr.: 13/1091) geänderten Teile beschränkt sei. Zur geänderten Begründung könne hingegen erneut in vollem Umfang Stellung genommen werden.
Durch die rechtskräftigen Urteile des erkennenden Gerichts vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE (Normenkontrollantrag der Antragsteller zu 1., 2. und 5.), 11 D 2/20.NE (Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen zu 3. und 4.) und 11 D 135/20.NE - wurden die genannten Änderungen des LEP NRW („Ziel“ 9.2-2 und „Ziel“ 9.2-3 Satz 1) für unwirksam erklärt. Dies führte ebenso wie die im Rahmen der zweiten Beteiligung eingegangenen Stellungnahmen zu erneuten Änderungen an den Planentwurfsunterlagen (Planentwurf, Begründung und Umweltbericht), die Gegenstand des im Zeitraum vom 6. Februar 2023 bis einschließlich zum 31. März 2023 durchgeführten dritten Beteiligungsverfahrens waren. In den zugehörigen Bekanntmachungen (in den Amtsblättern der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 19. Januar 2023, Münster vom 20. Januar 2023 und Arnsberg vom 21. Januar 2023) heißt es u. a. - und optisch hervorgehoben durch Fettdruck -, die Möglichkeit zur Stellungnahme beschränke sich auf die im Vergleich zum zweiten Entwurf (Stand 2021) vorgenommenen Änderungen am Planentwurf, an der Begründung und am Umweltbericht.
In der Sondersitzung am 10. November 2023 beschloss die Verbandsversammlung die Feststellung des RP Ruhr (TOP 2.1, Drucksache Nr. 14/1241). Zudem nahm die Verbandsversammlung die Sachverhaltsdarstellung zum sog. „Lockergesteinsmonitoring 2023“ in der Berichtsvorlage vom 2. November 2023 zur Kenntnis (TOP 2.1.1, Drucksache Nr. 14/1343). Darin wird ausgeführt: Am 17. Oktober 2023 habe der Planungsausschuss über die Beschlussvorlage zum RP Ruhr (Drucksache Nr. 14/1241) beraten und der Verbandsversammlung mehrheitlich empfohlen, den Feststellungsbeschluss zum RP Ruhr zu fassen. Am 23. Oktober 2023 habe der Geologische Dienst NRW den Monitoringbericht Lockergesteine mit Stand 1. Januar 2023 auf seiner Homepage veröffentlicht. Die Landesplanungsbehörde habe die Regionalplanungsbehörden mit E-Mail vom 26. Oktober 2023 über die erfolgte Veröffentlichung unterrichtet. Die mit dem Lockergesteinsmonitoring für die einzelnen Rohstoffgruppen ermittelte volumenbezogene Jahresförderung bilde die Grundlage für die Bedarfsermittlung und Bemessung der Abgrabungsbereiche in den Regionalplänen (vgl. Ziel 9.2-2 LEP NRW) sowie die Prüfung eines Fortschreibungserfordernisses (vgl. Ziel 9.2-3 LEP NRW). Dem Entwurf des RP Ruhr in der Fassung des Feststellungsbeschlusses (vgl. Drucksache Nr. 14/1241) lägen die Werte des Monitoringberichts 2021 zugrunde, der zum Zeitpunkt der Erarbeitung den aktuellsten, auf Luftbildauswertungen basierenden Monitoringbericht dargestellt und im Hinblick auf die mit dem LEP NRW angestrebte Versorgungssicherheit eine verlässliche und geeignete planerische Grundlage für die Planerarbeitung geboten habe (vgl. Erwiderung 3064#9, Synopse Öffentliche Stellen). Der nun veröffentlichte Monitoringbericht 2023 beruhe auf der Auswertung von Luftbildern aus den Jahren 2021 und 2022. Für die betrachteten Rohstoffgruppen (Kies/Kiessand, Sand und präquartärer Sand) liege die Jahresförderung im Monitoringbericht 2023 jeweils unterhalb der Jahresförderung des Monitoringberichts 2021. Veränderungen der Jahresförderung bedingten bei gleichbleibender Flächenkulisse eine Zu- oder Abnahme der hieraus abgeleiteten Versorgungszeiträume. Durch den im Monitoringbericht 2023 verzeichneten Rückgang der Jahresförderung verändere sich rechnerisch der mit den Abgrabungsbereichen des RP Ruhr gesicherte Versorgungszeitraum und steige an. Auch unter Würdigung der mit dem Monitoringbericht 2023 ermittelten Zahlen zur Jahresförderung sei festzustellen, dass die auf Basis des Monitoringberichts 2021 im Entwurf des RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereiche für die betrachteten Lockergesteine einen mit Ziel 9.2-2 LEP NRW konformen Versorgungszeitraum von mindestens 20 Jahren absicherten. Ein Anpassungserfordernis zur Erfüllung des Ziels 9.2-2 LEP NRW ergebe sich aus dem nun vorliegenden Monitoringbericht 2023 somit nicht. Insofern werde auch kein Erfordernis gesehen, Änderungen an der Flächenkulisse der Abgrabungsbereiche anlässlich des vorliegenden Monitoringberichts vorzunehmen. Mit dem für den RP Ruhr zugrunde gelegten Monitoringbericht 2021 sei z. B. für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand eine Jahresförderung gewählt worden, die deren langjährigem Mittelwert entspreche und deren Umfang zudem durch zwei aufeinanderfolgende Befliegungen bestätigt worden sei. Dieser Wert werde nach wie vor als belastbare Grundlage für die Abschätzung des zukünftigen Bedarfs bewertet, der bei möglichst geringer Flächenbereitstellung eine Einhaltung des im LEP NRW vorgegebenen Versorgungszeitraums erwarten lasse. Hierdurch werde im Sinne einer Plankontinuität eine Vorsorge für die geordnete Gewinnung standortgebundener Rohstoffe geschaffen und ein angemessener Entwicklungskorridor für die mittelfristige Steuerung des Rohstoffabbaus eröffnet. Nach Inkrafttreten des RP Ruhr werde die Entwicklung der Rohstoffgewinnung weiter zu beobachten sein. Im Rahmen einer regelmäßigen Evaluierung könne dabei die weitere Entwicklung der Jahresfördermengen nachverfolgt werden. Sollten sich dauerhaft Änderungen in den Jahresfördermengen ergeben bzw. sich die Änderungen erkennbar verstetigen, könne darauf zu gegebener Zeit planerisch reagiert werden.
Neben dem Feststellungsbeschluss fasste die Verbandsversammlung am 10. November 2023 einen sog. Begleitbeschluss (TOP 2.1.4, Drucksache Nr. 14/1351)
mit den folgenden Punkten:
Im Hinblick auf die von der Landesregierung angekündigte Überarbeitung der Vorgaben für die Rohstoffsicherung im LEP wird die RVR-Verwaltung beauftragt, die Festlegungen im Regionalplan Ruhr für die oberflächennahe Rohstoffgewinnung zu überprüfen und, soweit möglich, auf das für die Versorgungssicherheit erforderliche Maß zu reduzieren, entsprechend den zukünftigen landesplanerischen Vorschriften und unter Beachtung der regionalen Besonderheiten, insbesondere im Kreisgebiet des Antragstellers zu 1.
Die RVR-Verwaltung wird beauftragt, mit den betroffenen Kommunen und den zuständigen Kreisen in den Dialog zu treten, um für die künftigen Rohstoffgewinnungsbereiche (BSAB) tragfähige Konzepte für eine Nachfolgenutzung zu entwickeln und deren Umsetzung zu sichern. In diesen Prozess sind die Einwohnerinnen und Einwohner vor Ort einzubeziehen. Das Ruhrparlament erwartet, dass die Rohstoffgewinnungsunternehmen sich im Rahmen ihrer sozialen Verantwortung hieran aktiv beteiligen.
Die Verbandsversammlung regt an, dass die zuständigen Genehmigungsbehörden die Möglichkeiten zur Steuerung ausschöpfen. Ziel sollte es dabei sein, dass zunächst vorrangig Rohstoffgewinnungsvorhaben im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten in den ergiebigsten Lagerstätten genehmigt werden.
Die Neuaufstellung des RP Ruhr zeigte der Antragsgegner dem Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen mit Bericht vom 15. November 2023 an. Nach durchgeführter Rechtsprüfung, bei der seitens des Ministeriums keine Einwendungen erhoben wurden, wurde der RP Ruhr im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Februar 2024 (GV. NRW. S. 102) bekannt gemacht und löste die bis dahin für das Verbandsgebiet des Antragsgegners geltenden insgesamt fünf Regionalpläne (Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf aus dem Jahr 1999 („GEP 99“), Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster, Teilabschnitt „Emscher-Lippe“ aus dem Jahr 2004, Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Arnsberg, Teilabschnitt Oberbereich „Dortmund westlicher Teil “ aus dem Jahr 2004, Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Arnsberg, Teilabschnitt Oberbereiche „Bochum und Hagen“ aus dem Jahr 2001 und Regionaler Flächennutzungsplan der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr („RFNP“) aus dem Jahr 2009) ab.
Die von den Antragstellern beanstandeten, unter der Überschrift „5.4 Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze“ aufgeführten Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr haben folgenden Wortlaut:
5.4-1 Ziel Abgrabungsbereiche für Rohstoffgewinnung sichern
Innerhalb der zeichnerisch festgelegten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (als Vorranggebiete mit (BSAB) oder ohne (BSAB-oE) Eignungsgebietswirkung) sind alle Planungen und Maßnahmen auszuschließen, die mit der Rohstoffsicherung oder -gewinnung nicht vereinbar sind.
5.4-2 Ziel Rohstoffabbau für Lockergesteine konzentrieren
Abgrabungen von Lockergesteinen sind nur innerhalb der zeichnerisch festgelegten „Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze“ mit Eignungsgebietswirkung (BSAB) durchzuführen, außerhalb der BSAB sind Abgrabungen von Lockergesteinen ausgeschlossen.
Die Ausnahmeregelungen des Z 5.4-3 RP Ruhr bleiben von dieser außergebietlichen Ausschlusswirkung unberührt.
5.4-3 Ziel Rohstoffgewinnung außerhalb BSAB raumverträglich steuern
Abgrabungen von Lockergesteinen außerhalb eines BSAB steht die außergebietliche Ausschlusswirkung des Z 5.4-2 RP Ruhr im Einzelfall nicht entgegen, wenn
die außerhalb eines BSAB gelegene Abgrabungsfläche gemessen vom äußeren Rand, in einem Abstand von mindestens 300 m zu AllgemeinenSiedlungsbereichen liegt,
die außerhalb eines BSAB gelegene Abgrabungsfläche insgesamt 10 ha je BSAB nicht überschreitet und
die außerhalb eines BSAB gelegene Abgrabungsfläche vollständig außerhalb von
liegt
oder
die Abgrabungsfläche gemessen vom äußeren Rand, in einem Abstand von mindestens 300 m zu Allgemeinen Siedlungsbereich liegt,
die außerhalb der Bestandsabgrabung gelegene Abgrabungsfläche insgesamt 10 ha je Genehmigung bzw. Zulassung nicht überschreitet und
die Abgrabungsfläche vollständig außerhalb von
liegt
oder
oder
oder
Die genannten Planaussagen werden im Anschluss an den Grundsatz 5.4-8 unter der Überschrift „Erläuterung“ näher erklärt. Weitere Ausführungen hierzu finden sich in der (dem Feststellungsbeschluss als Anlage 5 beigefügten) Begründung. Der dem Feststellungsbeschluss als Anlage 8 beigefügte Umweltbericht des Planungsbüros Bosch & Partner GmbH enthält in Kapitel 5.3.5 eine „vertiefte Prüfung“ der festgelegten Abgrabungsbereiche (insgesamt 33, vgl. z. B. S. 148 des Umweltberichts), wobei im Wesentlichen auf die einzelnen Prüfbögen in Anhang F des Umweltberichts verwiesen wird.
Im Ergebnis wurden für die hier im Zentrum stehende Rohstoffgruppe Kies/Kiessand 17 Bereiche als BSAB festgelegt, davon zwölf als Erweiterungen schon bestehender bzw. genehmigter/zugelassener Abgrabungen und fünf als sog. Neuaufschlüsse.
Die Antragsteller zu 5. (Stellungnahme vom 20. April 2022; zusammen mit seiner Ehefrau), 7. (Stellungnahme vom 25. April 2022) und 8. (Stellungnahmen vom 23. April 2022 und vom 24. März 2023) erhoben im Rahmen des zweiten und dritten - hier nur der Antragsteller zu 8. - Beteiligungsverfahrens Einwendungen gegen die Darstellung des Abgrabungsbereichs „Hnx_BSAB_4_A“ (bzw. die zugrunde liegende Potenzialfläche „KKS_E_10_Hnx“).
Den vorliegenden Normenkontrollantrag haben die Antragsteller - zusammen mit einem weiteren Antragsteller - am 9. Dezember 2024 gestellt und mit an den Antragsgegner gerichteten separatem Schreiben vom selben Tag zahlreiche Rügen gegen den RP Ruhr bzw. die Festlegung des genannten Abgrabungsbereichs erhoben. Der vormalige Antragsteller zu 9. hat seinen Normenkontrollantrag mit Schriftsatz vom 18. November 2025 zurückgenommen; das Verfahren ist insoweit durch Beschluss vom 4. Mai 2026 abgetrennt und sodann durch Beschluss vom 6. Mai 2026 - 22 D 152/26.NE - eingestellt worden.
Weitere gegen den RP Ruhr bzw. einzelne Planaussagen gerichtete Normenkontrollanträge sind beim erkennenden Gericht am 28. Februar 2024 - 22 D 33/24.NE -, am 27. Januar 2025 - 22 D 25/25.NE - sowie am 28. Februar 2025 - 22 D 75/25.NE - und - 22 D 78/25.NE - eingegangen. Neben den Antrags(begründungs)schriftsätzen vom 28. Februar 2024 (nebst dem dort in Bezug genommenen Rechtsgutachten aus Dezember 2023) im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, vom 9. Dezember 2024 im hiesigen Normenkontrollverfahren und vom 27. Januar 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 25/25.NE sind beim Antragsgegner weitere Rügeschreiben eingegangen und zwar eines Grundstückeigentümers aus Schermbeck vom 21. Februar 2025, zahlreicher Grundstückseigentümer aus Datteln, Waltrop und Oer-Erkenschwick vom 27. Februar 2025, der Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens 22 D 75/25.NE vom 27. Januar 2025 und des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE vom 28. Februar 2025.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags machen die Antragsteller in der Antragsschrift vom 9. Dezember 2024 im Wesentlichen geltend: Der Normenkontrollantrag sei statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsteller zu 1. bis 3. sowie zu 5. bis 9. seien als natürliche Personen beteiligtenfähig. Die Beteiligtenfähigkeit der Antragstellerin zu 4. als Wohnungseigentümergemeinschaft ergebe sich aus § 9a Abs. 1 Satz 1 WEG. Sie seien auch sämtlich prozessführungsbefugt, insbesondere machten die Antragsteller zu 1. bis 3. ihre jeweils eigenen Rechte als Sondereigentümer geltend. Die Prozessführungsbefugnis der Antragstellerin zu 4. ergebe sich aus § 9a Abs. 2 WEG. Im Hinblick auf die Ziele 5.4-1 und 5.4-2 RP Ruhr sowie die Lage ihrer Grundstücke innerhalb bzw. in unmittelbarer Nähe des festgelegten Abgrabungsbereichs „Hnx_BSAB_4_A“ könnten sie geltend machen, in ihrem Recht auf gerechte Abwägung und in ihrer Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG verletzt zu sein, und seien daher antragsbefugt. Sie befürchteten künftig kiesabbaubedingt unzumutbar von Lärm-, Staub- und Erschütterungsimmissionen beeinträchtigt zu werden sowie unzumutbare negative Auswirkungen auf ihre Trinkwasserversorgung. Die Antragstellerin zu 7. als Landwirtin befürchte unzumutbare Beeinträchtigungen ihres landwirtschaftlichen Betriebes. Soweit ihre Eigentumsflächen von der streitgegenständlichen regionalplanerischen Ausweisung unmittelbar betroffen seien, hegten sie insbesondere die Befürchtung, künftig einmal anlässlich eines Auskiesungsvorhabens enteignet werden zu können.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Dem Antragsgegner seien zu ihren Lasten Abwägungsfehler unterlaufen. Sie seien unmittelbar in ihrer Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG betroffen. Sie müssten nicht nur befürchten, unzumutbar von Lärm-, Staub- und Erschütterungsimmissionen betroffen zu werden, vielmehr stehe der Fortbestand ihrer Wohngebäude bzw. im Falle der Antragstellerin zu 7. auch der Fortbestand ihres landwirtschaftlichen Betriebs auf dem Spiel. Der Ausweisung der streitgegenständlichen BSAB-Fläche im RP Ruhr liege kein schlüssiges Planungskonzept zugrunde. Durch die Urteile des erkennenden Gerichts vom 3. Mai 2022 seien die im Jahr 2019 geänderten Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW für unwirksam erklärt worden und lösten daher keine Beachtenspflicht für die Regionalplanung aus. Die Regionalplanungsbehörde habe indes fälschlicherweise angenommen, an die Ziele 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW gebunden zu sein, und darauf basierend die Ziele 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie die zeichnerischen Festlegungen der Abgrabungsbereiche entwickelt. Dies führe zu einem Abwägungsausfall, weil gegenläufige Belange (z. B. Umwelt- und Klimaschutz) nicht hinreichend berücksichtigt worden seien. Zudem sei die Bedarfsermittlung unschlüssig. Das hierfür herangezogene Abgrabungsmonitoring des Geologischen Dienstes NRW sei ein Verfahren, das nur die abgegrabenen Flächen in den Blick nehme, nicht die abgegrabenen Volumina. Außerdem gebe das Abgrabungsmonitoring, wenn überhaupt, lediglich den bisherigen Verbrauch, also den derzeitigen Stand der Abgrabungen wieder. Aus den ermittelten Verbräuchen der Vergangenheit ließen sich aber nicht zwingend die zukünftigen Verbrauchswerte herleiten. Insbesondere sei davon auszugehen, dass der Bedarf künftig zu einem gewissen Maße auch durch Recycling befriedigt werden könne. Die Kiesindustrie selbst gehe von einer Bedarfsbefriedigung durch Recycling in einer Größenordnung von mindestens 15 bis 25 % aus. Insoweit sei auf den Grundsatz 9.1-2 LEP NRW sowie die zugehörigen Erläuterungen zu verweisen. Die angenommene Recyclingquote scheine aber in dem Regionalplanentwurf über die nächsten 25 Jahre gleich Null zu sein. Hinzu trete, dass künftig voraussichtlich alternative, weniger ressourcen- und damit kiesintensive Bauweisen mehr in den Vordergrund rückten. Ein bewusster und sparsamer Umgang mit einem begrenzten und nicht regenerierbaren Rohstoff setzte aber bei einer Vorrangzonenplanung eine Regression in der Abbaumenge voraus. Eine solche Verminderung der Abbauraten trage sowohl der Generationengerechtigkeit (Art. 20a GG) als auch dem Gedanken der Substitution und der verstärkten Nutzung von Recyclingtechnologien Rechnung. Unklar bleibe letztlich auch, wessenBedarf in den festgelegten Versorgungszeitenräumen befriedigt werden solle. Zugleich beruhe der festgelegte Bedarf nicht auf einer ordnungsgemäßen planerischen Abwägung, weil er auf dem Monitoringbericht 2021 und nicht auf demjenigen aus dem Jahr 2023 basiere. Es liege eine Fehlgewichtung der Interessen der Kiesbauunternehmen vor. Die Vorgehensweise, in den Öffentlichkeitsbeteiligungen gemeldete Abgrabungsinteressen mit besonderem Gewicht in die Abwägung einzustellen, sei außerordentlich befremdlich, weil die „Interessen“ der Kiesabbauunternehmen nicht unbedingt deckungsgleich mit dem objektivzu ermittelnden Bedarf sein müssten. Die differenzierte Vorgehensweise des Plankonzepts bei der Ermittlung der Potenzialflächen für Erweiterungen einerseits und Neuaufschlüsse andererseits widerspreche den in der Rechtsprechung entwickelten Vorgaben zu einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept. Es sei auch nicht nachvollziehbar, warum die im Rahmen der Umweltprüfung festgestellten erheblichen Umweltauswirkungen nicht als harte, zumindest aber als weiche Tabukriterien behandelt worden seien. Nicht schlüssig sei, bei der Ermittlung der harten und weichen Tabukriterien nach verschiedenen Rohstoffarten zu differenzieren. Unzulässig sei es, bei den Rohstoffgruppen quartäre und präquartäre Sande sowie Ton/Schluff keine harten Tabukriterien anzunehmen. Neben dem einzig harten Tabukriterium „kein Rohstoffvorkommen“ für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand hätten Siedlungsflächen, die Schutzzonen I und II von festgesetzten Wasserschutzgebieten, Natura 2000-Flächen, Naturschutzgebiete, gesetzlich geschützte Biotope sowie Landschaftsschutzgebiete ebenfalls als harte und nicht - wie erfolgt - als weiche Tabukriterien gewertet werden müssen. Die Rohstoffkarte für Lockergestein im Maßstab 1:50.000 (RK 50) des Geologischen Dienstes NRW sei keine taugliche Tatsachengrundlage für die Beantwortung der Frage, wo überhaupt genau Kies/Kiessand vorkomme. Es sei nicht schlüssig, dass Potenzialflächen von vornherein ausgeschieden würden, die nicht an bestehende Abgrabungen angrenzten. Denn es könne nicht ausgeschlossen werden, dass dabei konfliktärmere Potenzialflächen ausgeschieden worden seien. Wie man auf einen Abstand von genau 100 m gekommen sei, sei ebenfalls nicht ersichtlich. Zu rügen sei auch der Umgang des Plankonzepts mit den Kriterien „Volumen“, „Ergiebigkeit“, „Geometrie“, „Überlagerung“, „Lage Verkehr“ und „Einordnung Fachbeitrag“ zur Ermittlung der Potenzialflächen für Neuaufschlüsse. Im Hinblick auf ihre Betroffenheit bei der Ausweisung der Fläche „KKS_E_10_Hnx“ (bzw. im Prüfbogen bezeichnet als „Hnx_BSAB_4_A - Alternative“) hätte es sich der Plangeber nicht so einfach machen und lapidar auf die Ebene der Vorhabenzulassung verweisen dürfen. Diese Fläche sei mit faktisch für den öffentlichen Verkehr zugänglichen Wegen durchzogen bzw. werde von diesen erschlossen. Zu klären wäre in diesem Zusammenhang, ob die Gemeinde Hünxe als Fiskaleigentümerin und ggf. Straßenbaulastträgerin dieser Wege überhaupt damit einverstanden sei, sie für künftige Kiesabgrabungsvorhaben zur Verfügung zu stellen. Bislang nicht hinreichend in die Betrachtung eingestellt worden seien der unwiederbringliche Verlust landwirtschaftlich genutzter Flächen, die Beeinträchtigung der Kulturlandschaft, des Grundwassers, des Lebensraums von (geschützten) Tierarten sowie Überflutungsgefahren. Insofern verstoße der Regionalplan auch gegen das Ziel 9.2-5 Satz 1 LEP NRW, wonach Flächen, die dem Abbau oberflächennaher Bodenschätze dienten, abschnittsweise und zeitnah zu rekultivieren bzw. wiedernutzbar zu machen seien. Es liege zudem ein Verstoß gegen Art. 20a GG vor. Der RP Ruhr enthalte mehrere allgemeine Grundsätze zur Förderung des Klimaschutzes und der Klimaanpassung. Konkrete Vorgaben zum Klimaschutz im Zusammenhang mit der Gewinnung von Bodenschätzen fehlten jedoch. Die bioklimatische Bedeutung von Flächen werde berücksichtigt, bleibe aber in der Detailplanung den nachgeordneten Ebenen überlassen. Der Fachbeitrag „Klimaanpassung“ aus 2013 wiederum beschäftige sich ausschließlich mit regionalen Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel und nicht mit globalen Klimafolgen. Angesichts seines Alters sei wiederum fraglich, ob der Beitrag noch als aktuelle Grundlage für den Umweltbericht geeignet sei.
Die Antragsteller beantragen,
hilfsweise,
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Der RP Ruhr, insbesondere die angegriffenen zeichnerischen BSAB-Festlegungen auf dem Gebiet der Gemeinde Hünxe östlich des Tenderingssees und westlich des Ortsteils Bruckhausen sowie die entsprechenden textlichen Zielfestlegungen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr, seien rechtlich nicht zu beanstanden. Die Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW seien weiterhin zu beachten. Die Urteile des erkennenden Gerichts vom 3. Mai 2022 hätten sich allein auf die Fassung des LEP NRW vom 5. August 2019 bezogen. In einem solchen Fall lebe der vorherige Planinhalt, der seinerseits nicht ausdrücklich aufgehoben worden sei, wieder auf. Die von der Landesplanungsbehörde veröffentlichte (Lese-)Fassung des LEP NRW enthalte daher - folgerichtig - inzwischen wieder die gültigen Versorgungszeiträume des vorherigen LEP NRW vom 8. Februar 2017. Bei der Ausweisung der BSAB-Konzentrationszonen seien die Anforderungen an das planungsrechtliche Abwägungsgebot eingehalten worden. Das Plankonzept basiere auf einem zielgerechten und methodisch einwandfrei ermittelten Versorgungsbedarf und sei auch im Übrigen schlüssig und abwägungsfehlerfrei. Der 11. Senat des erkennenden Gerichts habe bereits im Jahr 2022 bestätigt, dass der mutmaßliche zukünftige Rohstoffbedarf durch Fortschreibung der im Rahmen des Abgrabungsmonitorings gewonnenen Daten (über die in vergangenen Zeiträumen abgebauten Rohstoffmengen) in methodisch angemessener Weise prognostiziert werden könne. Die im Monitoringbericht ausgewiesene Abbaurate bzw. Jahresförderung (in Mio. m³/a) stelle die wesentliche Grundlage für die Berechnung des Versorgungsbedarfs dar. Dem RP Ruhr liege die mit dem Monitoringbericht 2021 ermittelte Jahresförderung zu Grunde. Die Bedarfsprognose basiere nicht vollständig und insbesondere auch nicht - wie von den Antragstellern vorgebracht - „allein“ auf den Daten des Abgrabungsmonitorings, sondern u. a. auf umfangreichen und methodisch nicht zu beanstandenden Ermittlungen des Plangebers, die insbesondere die Restvolumina einbezögen. Auch die Erforderlichkeit von Neuaufschlüssen sei somit nachvollziehbar und methodisch sachgerecht begründet. Dass und warum zukünftige Entwicklungen im Bereich Recycling und rohstofflicher Substitution im Rahmen der Prognose des Versorgungsbedarfs letztlich nicht berücksichtigt worden seien, könne der Planbegründung (S. 175) entnommen werden, ohne dass diese Erwägungen durch die Antragsteller erschüttert worden wären. Es liege auch kein Ermittlungsfehler im Zusammenhang mit dem Monitoringbericht 2023 vor. Die hier zu beobachtende Reduzierung der Fördermengen sei prognostisch nicht ausreichend gefestigt (gewesen), um als Grundlage für die Prognose des langfristigen Versorgungsbedarfs herangezogen zu werden. Auch in der Vergangenheit seien bereits vergleichbare Schwankungen der durchschnittlichen Fördermengen beobachtet worden, die - vorbehaltlich einer weiteren Konsolidierung - zunächst einmal (lediglich) als „normale Schwankungen“ im volkswirtschaftlichen Kontext einzuordnen seien. Zudem habe sich der Plangeber auch intensiv mit dem (gegenläufigen) Vorhalt eines „eigentlich“ höheren Versorgungsbedarfs, der Gefahr der Schließung einzelner Standorte und dem Risiko allzu frühzeitiger Fortschreibungserfordernisse auseinandersetzen müssen. Auch diesen Forderungen sei er mit Verweis auf die Zahlen/Erhebungen des Abgrabungsmonitorings begegnet. Soweit im Bereich der Kies-/Kiessand-Gewinnung seit dem Jahr 2010 insgesamt ein langfristiger „Abwärtstrend“ der Fördermengen zu verzeichnen sei, ergebe sich hieraus für die Zwecke des vorliegenden Normenkontrollverfahrens nichts. Vielmehr führte eine solche (noch langfristigere) Zusammenfassung der durchschnittlichen Jahresförderung aufgrund der höheren Jahresfördermengen in den früheren 2010er-Jahren letztlich sogar zu einer höherendurchschnittlichen Jahresfördermenge. Die Bestätigung der Förderquote 2021/22 anhand einer durchschnittlichen Jahresförderung auf Basis der zurückliegenden sechs Jahre (ausgehend von dem im Jahre 2016 ermittelten Förderungsminimum) stelle die passgenauere Methode dar, weil sie deutlich enger an den aktuellen Jahresfördermengen orientiert sei und - im Hinblick auf eine möglichst sparsame Flächeninanspruchnahme - aufgrund der in diesem Zeitraum geringeren durchschnittlichen Förderung im Vergleich zu den vorangehenden Jahren 2010 bis 2015 im Ergebnis auch zu geringerenAusweisungs- und Fortschreibungsbedürfnissen führe. Dagegen berge die Prognose des Versorgungsbedarfs auf der Grundlage der bis dato mit Abstand niedrigsten Förderquote das Risiko, dass es - im Falle von kurzfristigen Anhebungen der Jahresförderquote - direkt nach Inkrafttreten des Regionalplans zu einem unmittelbaren Fortschreibungserfordernis komme. Denn die Überprüfung nach Ziel 9.2-3 LEP NRW sehe keinen Abwägungsspielraum vor, sondern beziehe sich ausschließlich auf die im Monitoring ermittelten Zahlen, die ggf. ein Fortschreibungserfordernis nach sich zögen. Die Zugrundelegung des Monitoringberichts 2021/22 sei insgesamt sachgerecht und überzeugend, weil hiermit ein im Mehrjahresvergleich vergleichsweise niedriger Wert angesetzt worden sei, der zugleich aber einem konsolidierten Mittelwert nahekomme. Eine Zugrundelegung der erstmals mit Abstand niedrigsten Förderquote aus dem Bericht von 2023 in Höhe von lediglich 5,9 Mio. m³/a erschiene dagegen sowohl methodisch als auch funktional verfehlt, insbesondere wenn man den Zweck der BSAB-Ausweisungen berücksichtige, die Rohstoffversorgung zu sichern. Jede Veränderung der Förderquote während eines laufenden Verfahrens zum Anlass zu nehmen, Anpassungen vorzunehmen, führte im Übrigen zu einer planerischen Endlosschleife und stünde einem Abschluss des Verfahrens entgegen. Auch das Plankonzept zur regionalplanerischen Sicherung des Versorgungsbedarfs durch Festlegung angemessener BSAB-Konzentrationszonen sei rechtlich nicht zu beanstanden. Bei den Restriktionskriterien handele es sich entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht um einen unzulässigen Zwischenschritt; Restriktionen seien lediglich ein anderes Wort für konkurrierende Nutzungen. Es sei in der Rechtsprechung auch anerkannt, den Schwierigkeiten bei der juristisch zutreffenden Verortung von Planungsleitlinien als harte oder weiche Tabukriterien dadurch zu begegnen, diese im Zweifel als weiche Tabukriterien zu behandeln und erst in der zweiten Planungsphase abwägend zu berücksichtigen. Aus den Planunterlagen gehe jedenfalls klar hervor, dass der Plangeber sich auf der ersten Stufe des Planungsprozesses den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst gemacht habe. Das Nichtvorhandensein von Bodenschätzen sei zu Recht als abwägungsfestes (hartes) Kriterium gewertet worden. Dabei sei es nicht zu beanstanden, dass zur Beurteilung der Rohstoffmächtigkeiten die Rohstoffkarte des Geologischen Dienstes herangezogen worden sei. Der Geologische Dienst sei die zentrale geowissenschaftliche Einrichtung des Landes Nordrhein-Westfalen und für die Erstellung und Pflege geowissenschaftlicher Informationssysteme und Karten zuständig, die u. a. die Rohstoffgeologie umfassten. Weiterer harter Tabukriterien habe es nicht bedurft, zumal insoweit regelmäßig Zurückhaltung geboten sei. Die vorhandene Bebauung sei flächenspezifisch erkannt und mengenmäßig berücksichtigt worden. Umweltbelange seien bei der Festlegung von BSAB in mehrfacher Hinsicht berücksichtigt worden und eigneten sich als harte Tabukriterien in der Regel nicht, weil in den der Schutzgebietsausweisung zugrunde liegenden Regelwerken Ausnahmetatbestände vorhanden seien sowie generell die Möglichkeit einer Befreiung nach § 67 BNatSchG bzw. § 52 WHG bestünde. Die Einstufung der genannten Schutzgebiete als hartes Tabukriterium hätte einer vertieften Einzelfallprüfung bedurft, was auf Ebene der Regionalplanung weder sachgerecht noch verhältnismäßig sei. Die Kriterien Volumen, Ergiebigkeit, Geometrie, Überlagerung und Lage/Verkehr eigneten sich allesamt ebenfalls nicht als harte Tabukriterien. Sie stellten keine tatsächlichen oder rechtlichen Hindernisse für die Realisierung der Planung dar. Dass bei der Festlegung von Erweiterungsflächen und der Ermittlung von Neuaufschlüssen einzelne Kriterien einerseits als weiches Tabu und andererseits als Restriktion angewendet worden seien, sei nicht zu beanstanden. Bei der Ermittlung von Neuaufschlüssen seien die - ohnehin schon berücksichtigten - Belange des Umwelt- und Naturschutzes noch einmal punktuell „verstärkt“ worden, um den mit der Festlegung von Neuansätzen einhergehenden Anforderungen Rechnung zu tragen. Eine „Abschwächung“ habe bei der Ermittlung von Erweiterungen gerade nicht stattgefunden. Die rohstoffspezifische Differenzierung der harten und weichen Tabukriterien sei ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken ausgesetzt. Näherer Angaben zu einem „bestimmten Volumen/zu einer bestimmten Ergiebigkeit“ habe es nicht bedurft. Nicht nachvollziehbar seien die Ausführungen der Antragsteller dazu, dass bei dem Kriterium „Verkehr“ der Transportweg „Rhein“ im Rahmen der vergleichenden Bewertung keine Berücksichtigung erfahren habe. Der Großteil aller Flächen liege im „rheinfernen Hinterland“, sodass ein Transport auf Wasserstraßen in aller Regel ausscheide. Zudem sei - anders als bei Straßen - zur Nutzung der Wasserstraßen zusätzliche Infrastruktur nötig (insbesondere geeignete Schiffsanleger und Verladestellen), die in aller Regel noch nicht bestehe und erst noch genehmigt und gebaut werden müsse. Bei der Auswahl der konkreten BSAB sei die Lage in der Nähe des Rheins jedoch - gegebenenfalls - zugunsten des BSAB berücksichtigt worden. Bei der Ausweisung der BSAB-Fläche „Hnx_BSAB_4_A“ seien keine Abwägungsfehler ersichtlich. Es liege kein Verstoß gegen das Konfliktbewältigungsgebot vor. Als übergeordnete Gesamtplanung weise die Regionalplanung im Vergleich zu kommunalen Bauleitplänen eine höhere Abstraktionsstufe auf. In der Rechtsprechung sei daher anerkannt, dass eine verallgemeinernde und typisierende Berücksichtigung der Belange der Grundstückseigentümer und -nutzer (ohne Bezug zu einem konkret beantragten Vorhaben) dem Wesen der Raumordnung als übergeordneter Planung, die für nachfolgende Entscheidungsebenen lediglich einen „Rahmen“ vorgeben solle, entspreche. Der Umfang regionalplanerischer Zielfestlegungen beschränke sich - der „rahmensetzenden“ Funktion entsprechend - auf die Bestimmung geeigneter Standorte. Dabei nehme die Standortausweisung die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens regelmäßig nicht vorweg; hierüber sei vielmehr erst bei der außenverbindlichen Entscheidung über das konkret beantragte Vorhaben auf der Grundlage einer Abwägung mit den individuellen Belangen der - zu beteiligenden - Grundstückseigentümer und -nutzer sowie unter Berücksichtigung zwischenzeitlicher Veränderungen der Situation zu befinden. Mögliche Betroffenheiten im streitbefangenen BSAB seien bei der Potenzialflächenanalyse und -auswahl angemessen berücksichtigt worden. Über die Zulässigkeit eines (Abgrabungs-)Vorhabens und die Lösung der hiermit einhergehenden Konflikte könne und werde erst in einem späteren Zulassungsverfahren abschließend entschieden. Dabei sei zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht klar, ob, wann und mit welchem Zuschnitt ein solches Vorhaben überhaupt beantragt werde. Ob und in welchem Ausmaß Grundstücke der einzelnen Antragsteller von einem möglichen Abbau berührt sein würden, sei derzeit nicht absehbar, sodass dies auf der Ebene der Regionalplanung nicht geklärt werden könne. Daran anknüpfend griffen auch die Ausführungen der Antragsteller zur Beeinträchtigung von Verkehrswegen im Bereich des BSAB im Rahmen späterer Abbauvorhaben nicht durch. Dessen ungeachtet seien erschließungsrelevante Wege und Straßen bei der Volumenberechnung ausgespart und insoweit bei der Abwägung berücksichtigt worden. Unrichtig seien ferner die Einwände der Antragsteller zum unwiederbringlichen Verlust landwirtschaftlicher Flächen. Ziele der Raumordnung richteten sich an öffentliche Planungsträger und Personen des Privatrechts, die raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen vornähmen, nicht hingegen an Betriebe der Urproduktion. Daher führe die Ausweisung als BSAB nicht unmittelbar dazu, dass die festgelegten Flächen nicht im bislang genutzten Umfang für landwirtschaftliche Zwecke genutzt werden könnten. Eher im Gegenteil würden die ausgewiesenen Bereiche zunächst von flächigen Versiegelungen und anderen baulichen Nutzungen, die mit der Rohstoffgewinnung unvereinbar seien, freigehalten. Der von den Antragstellern dargestellte „Automatismus“, dass mit der Ausweisung als BSAB der Verlust von landwirtschaftlichen Flächen einhergehe, bestehe somit nicht. Die Abwägung sei insoweit nicht schon deshalb fehlerhaft, weil der Plangeber im Ergebnis einem bestimmten Belang - hier der Rohstoffsicherung - den Vorrang gebe und deshalb notwendigerweise andere, konkurrierende Belange zurückstelle. Ein solches Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange sei vielmehr Ausdruck der Planungsbefugnis, die eine planerische Gestaltungsfreiheit einschließe. Aus denselben Erwägungen überzeugten auch die Ausführungen der Antragsteller zur Beeinträchtigung der Kulturlandschaft nicht. Dass die Ausweisung des Abgrabungsbereichs „Hnx_BSAB_4_A“ mit der Inanspruchnahme eines Kulturlandschaftsbereichs verbunden sei, habe der Plangeber erkannt, beschrieben und berücksichtigt. Der Plangeber habe sich auch des Hochwasserschutzes in seiner Planung umfassend angenommen und diesen berücksichtigt. Die von den Antragstellern allgemein angemerkten und nicht näher substanziierten „Standsicherheitsprobleme bei Kiesgruben“ im Falle von Starkregenereignissen beträfen konkrete vorhaben- und standortbezogene Risiken, über die im Rahmen von Zulassungs- und Genehmigungsverfahren befunden werden müsse. Anhaltspunkte dafür, dass bereits auf regionalplanerischer Ebene eine Ausweisung als BSAB wegen besonderer hochwasserwirtschaftlicher Umstände eine Zulassung von Abgrabungen im streitbefangenen BSAB ausscheide, bestünden nicht. Gleiches gelte für die seitens der Antragsteller vorgebrachten allgemeinen Risiken von Abgrabungen für das Grundwasser. Der Plangeber habe sich mit dem Grundwasser- und Gewässerschutz im Rahmen der Potenzialflächenanalyse umfassend auseinandergesetzt. Die Risiken seien insoweit bekannt und auf Ebene der Vorhabenzulassung fachgerecht zu bewältigen. Auch die nicht weiter konkretisierten Einwände der Antragsteller hinsichtlich der Beeinträchtigung von Lebensraum geschützter Tierarten griffen nicht durch. Etwaige artenschutzrechtliche Betroffenheiten seien in den nachgelagerten Zulassungsverfahren zu ermitteln und rechtmäßig abzuarbeiten. Daran anknüpfend liege auch kein Verstoß gegen Ziel 9.2-5 LEP NRW („Nachfolgenutzung“) vor. Dieser landesplanerischen Maßgabe werde durch Ziel 5.4-4 RP Ruhr („Rekultivierung sicherstellen“) hinreichend Rechnung getragen. Bei der Festlegung von BSAB seien die privaten Belange der Eigentümer der zur BSAB-Ausweisung geeigneten Flächen entsprechend in der Abwägung berücksichtigt worden. Dabei sei es auch zulässig, standortbezogene Abgrabungsinteressen von einschlägigen Unternehmen zu berücksichtigen, die Aufschluss über die Abbauwürdigkeit der Lagerstätten und die sich daraus ergebende Aussicht auf die Realisierung einer Abgrabung gäben. Darüber hinaus habe der Plangeber bei der Aufstellung des Regionalplans auch die privaten Belange der betroffenen Grundstückseigentümer hinreichend ermittelt und bewertet. So habe er sich u. a. auch mit den im Beteiligungsverfahren vorgebrachten Einwendungen der Antragsteller auseinandergesetzt. Auch der Einwand der Antragsteller, dass der „Fortbestand ihrer Wohngebäude“ bzw. für die Antragstellerin zu 7. der „Fortbestand ihres landwirtschaftlichen Betriebs auf dem Spiel“ stehe, weil sie befürchteten, „später einmal enteignet werden zu können“, verfange nicht. Es sei ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen müsse, dass ihm infolge regionalplanerischer Festlegungen eine möglicherweise rentablere Nutzung seines Grundstücks verwehrt werde. Die Privatnützigkeit der Flächen, die von der Konzentrationsentscheidung erfasst würden, werde hierdurch zwar eingeschränkt, aber nicht beseitigt. Art. 14 Abs. 1 GG schütze nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums. Dies gelte im Falle von BSAB-Konzentrationszonen nicht nur für Grundstücke, die außerhalb der Abgrabungsbereiche (und daher nicht mehr für eine Abgrabung zur Verfügung stünden), sondern auch für Grundstücke, die innerhalb der Abgrabungsbereiche lägen, sodass dort wegen der Vorrangwirkung des § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG andere - ggf. auch rentablere - Nutzungen, die mit der Abgrabung nicht vereinbar seien, nicht mehr zulässig seien. Von einer „völligen wirtschaftlichen Entleerung“ könne jedenfalls keine Rede sein. Hieran ändere auch die Befürchtung, „später einmal enteignet zu werden“, nichts. Diese Sorge sei bereits in der Sache unbegründet: Enteignungen zugunsten privatwirtschaftlicher Rohstoffgewinnungsvorhaben seien ganz regelmäßig nicht zulässig, weil es am allgemeinwohlorientierten Enteignungszweck fehle. Auch gehe mit der Ausweisung des BSAB formalrechtlich keine Enteignung einher. Die Festlegung eines Ziels der Raumordnung für ein Grundstück im Außenbereich wirke lediglich als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums und stelle keine Enteignung dar. Zudem genössen baurechtlich genehmigte Gebäude und Nutzungen der Antragsteller Bestandsschutz. Dies habe auch der Plangeber nicht verkannt, wenn er ausführe, dass - obwohl sich die Rohstoffgewinnung innerhalb der Abgrabungsbereiche gegenüber anderen Nutzungen durchsetzen könne - es trotzdem vorkomme, dass die festgelegten Abgrabungsbereiche nicht vollumfänglich für eine Rohstoffgewinnung zur Verfügung stünden. Dies sei u. a. dann der Fall, wenn - wie hier - kleinteilige Nutzungen ohne Raumbedeutsamkeit (z. B. Einzelbebauung, kleinflächige Natur-/Bodendenkmäler, linienartige Infrastrukturen) infolge der maßstabsbedingten Darstellung des Regionalplans mit in die Abgrabungsbereiche einbezogen würden. Die tatsächliche Ausgestaltung der abzugrabenden Flächen und die damit verbundene Konkretisierung der Abgrabungsbereiche werde jedoch in den jeweiligen fachrechtlichen Genehmigungs- bzw. Zulassungsverfahren vorgenommen. Dass die Bebauung der Antragsteller hier innerhalb des streitbefangenen BSAB liege, sei somit in erster Linie ein Effekt der regionalen Planungsebene. Mittelbare Auswirkungen in Form von Werteinbußen seien hingegen nicht abwägungsrelevant; die Frage der Wesentlichkeit der Auswirkungen einer Planung auf „Nachbargrundstücke“ beurteile sich grundsätzlich nicht nach dem Umfang einer möglichen Verkehrswertminderung, sondern nach dem Grad der faktischen und unmittelbaren Beeinträchtigungen, die durch die angegriffene Norm zugelassen werde. Für diejenigen Grundstücke der Antragsteller, die infolge der Konzentrationszonenplanung nunmehr abgegraben werden könnten, sei eher zu erwarten, dass angesichts des hohen monetären Werts der in der Region vorkommenden Rohstoffe mit der Ausweisung des BSAB der Wert der (Außenbereichs-)Grundstücke steige. Für diejenigen Grundstücke, auf denen sich tatsächliche Siedlungsbebauung befinde, werde eine Abgrabung ohnehin nicht erfolgen. Auch die von den Antragstellern befürchteten „unzumutbaren“ Lärm-, Staub- und Erschütterungsimmissionen begründeten keine Abwägungsfehler. Derartige Umweltbelange könnten regelmäßig nur nach den konkreten, vorhabenbezogenen Umständen des Einzelfalls beurteilt werden. Diese seien als Einwendung im nachfolgenden Zulassungsverfahren zu überprüfen, nicht jedoch im Rahmen der Regionalplanung. Dessen ungeachtet seien die privaten Belange bei der Ermittlung geeigneter BSAB-Flächen auch im Rahmen der Umweltprüfung ermittelt und bewertet worden. Zur Ermittlung möglichst konfliktarmer und genehmigungsfähiger Standorte sei privaten Belangen im Rahmen der Auswahl der Tabu- und Restriktionskriterien Rechnung getragen worden. Namentlich den Belangen der Wohnbebauung trage der RP Ruhr Rechnung, indem grundsätzlich Abstände von 300 m zu Wohnbauflächen und zu gemischten Bauflächen als weiche Tabukriterien festgelegt worden seien. Zudem hätten auch nicht durch Tabukriterien erfasste (Einzel-)Bebauungen im Rahmen der Flächenauswahl als Restriktionskriterium Berücksichtigung gefunden. Ein Abwägungsfehler ergebe sich auch im Zusammenhang mit dem von den Antragstellern kritisierten Umgang mit Klimaschutzbelangen nicht. Es habe schon kein rechtliches Erfordernis bestanden, die globalen Klimafolgen im Umweltbericht (detailliert) zu beschreiben. Dessen ungeachtet bestünden auch keine Defizite bei der Berücksichtigung von (globalen) Klimaschutzbelangen. Es sei schon fraglich, inwieweit die vom Bundesverwaltungsgericht bei der Zulassung von Einzelvorhaben entwickelten Grundsätze zum Berücksichtigungsgebot nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG überhaupt auf die Ebene der Regionalplanung übertragen werden könnten, weil der Plangeber auf die Berücksichtigung der räumlichen Erfordernisse des Klimaschutzes begrenzt sei. Insbesondere sei eine zahlenmäßige Bilanzierung, die gesetzlich nicht gefordert und im Rahmen der regionalplanerischen Abwägung auch nicht mit einem nennenswerten Rationalisierungsgewinn verbunden sei, nicht notwendig. Doch auch bei Anwendung dieser Grundsätze sei die Ermittlung der Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz sowie die Berücksichtigung des Klimaschutzes in der streitbefangenen Planungsentscheidung nicht zu beanstanden. Dabei habe im Umweltbericht der Fachbeitrag Klimaschutz und die darin aus dem Jahr 2013 stammenden Daten zugrunde gelegt werden dürfen. Die BSAB-Flächen befänden sich im Außenbereich und damit auf Flächen, auf denen sich die Umweltsituation in Bezug auf das Klima seit 2013 nicht verändert habe. Das gelte insbesondere für die Bedeutung der Freiflächen als klimatische Ausgleichsräume sowie klimarelevante Böden. Die Bewertung der globalen Klimafolgen für jede BSAB-Fläche sei nicht erforderlich gewesen, weil dies nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand möglich gewesen wäre. Angesichts der in Bezug auf die Gesamtfläche des RP Ruhr verhältnismäßig geringen Fläche, die für die jeweiligen BSAB in Anspruch genommen werden könnten, wären die Auswirkungen der einzelnen BSAB-Flächen auf den globalen Klimaschutz auch denkbar gering. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass praktikable Verfahren und Methoden fehlten, mit denen die Auswirkungen der BSAB-Flächen auf den globalen Klimaschutz hätten ermittelt werden können. Diese hätten vom Plangeber bzw. der von ihm beauftragten Gutachter deshalb erarbeitet werden müssen. Auch dies sei unverhältnismäßig. Entscheidend aber falle ins Gewicht, dass der Regionalplan eine lediglich vorbereitende Planungsstufe darstelle. Wann welche BSAB-Fläche genutzt werde und in welchem Umfang dies im Einzelnen geschehe, stehe im Zeitpunkt der Planaufstellung nicht fest. Es handele sich deshalb bei den BSAB-Flächen vor allem um Potenzialflächen, die für eine spätere Nutzung planerisch gesichert werden sollten. Vor diesem Hintergrund sei im Zeitpunkt der Planaufstellung ungewiss, in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt die Nutzung der im Regionalplan festgesetzten BSAB-Flächen Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz haben werde. Ähnlich wie bei der Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung habe der globale Klimaschutz deshalb für die raumordnerischen Festlegungen im Regionalplan keine unmittelbare Bedeutung. Dies sei vielmehr erst mit der Zulassung von Abgrabungen in den BSAB-Flächen der Fall. Demgemäß sei es zulässig gewesen, wegen der Berücksichtigung globaler Klimaauswirkungen auf die Zulassungsentscheidungen zu verweisen. Dessen ungeachtet seien Ausführungen zu den globalen Klimaauswirkungen infolge der dritten Beteiligungsrunde auch in Kapitel 4.6.5 (S. 63 f.) des Umweltberichts aufgenommen worden und damit in die Abwägung eingeflossen. Im Übrigen habe der Plangeber - wie die Antragsteller selbst vortragen - im Umweltbericht die erkennbaren Auswirkungen auf das Klima bei Nutzung von BSAB-Flächen ermittelt. Insbesondere im Hinblick auf die lokalen und regionalen Klimawirkungen sei die Problematik der Lage von BSAB-Flächen in klimatischen und lufthygienischen Ausgleichsräumen sowie die Eingriffe in klimarelevante Böden ermittelt worden. Die wesentlichen Klimawirkungen der BSAB-Flächen seien damit sachangemessen und in insgesamt verhältnismäßigen Umfang erfasst worden. Zudem seien die Klimawirkungen bei der Festlegung von BSAB-Flächen auch in die planerische Abwägung eingegangen. Ein Optimierungsgebot oder gar eine verbindliche rechtliche Vorgabe für die Planungsentscheidung stelle der Klimaschutz weder nach § 13 KSG noch nach § 7 Abs. 2 ROG dar. Angesichts der im Zeitpunkt der Planaufstellung noch nicht im Einzelnen erkennbaren Auswirkungen der Festsetzungen des Regionalplans auf den globalen, regionalen und lokalen Klimaschutz habe es der Plangeber deshalb dabei bewenden lassen dürfen, (bloße) Grundsätze der Raumordnung für die Berücksichtigung von Klimawirkungen für nachfolgende Planungen und Entscheidungen festzulegen. Dies sei in Ziffer 4. der textlichen Festsetzungen des Regionalplans erfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und die Gerichtsakten der weiteren Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, 22 D 25/25.NE, 22 D 75/25.NE und 22 D 78/25.NE sowie die im erstgenannten Normenkontrollverfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge zum RP Ruhr (in Papierform bzw. elektronischer Form) und zum LEP NRW Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist mit dem Hauptantrag zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.) und führt zu dem im Tenor ersichtlichen Urteilsausspruch (dazu C.).
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft.
Nach der erstgenannten Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht auf Antrag über die Gültigkeit von anderen (als den in Nr. 1 genannten) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung trifft für das Land Nordrhein-Westfalen § 109a JustG NRW.
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller richtet sich gegen Ziele der Raumordnung und damit gegen eine Rechtsvorschrift in diesem Sinne. Zielen der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG kommt der Charakter von Außenrechtsvorschriften zu. Sie sind tauglicher Gegenstand einer Normenkontrolle.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 - 4 CN 2.22 -, BVerwGE 181, 11 = juris Rn. 9, m. w. N.
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG sind in Raumordnungsplänen für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums zu treffen. Ziele und Grundsätze sind nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG als solche zu kennzeichnen. Ob eine raumordnerische Vorgabe Zielqualität hat, hängt allerdings nicht allein von der Bezeichnung im Raumordnungsplan ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2023 - 4 CN 10.21 -, BauR 2023, 1905 = juris Rn. 11, m. w. N.
Bei den von den Antragstellern beanstandeten textlichen Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie der zeichnerischen Festlegung des BSAB „Hnx_BSAB_4_A“, die der Plangeber selbst ausdrücklich als „Ziele“ qualifiziert, was im Rahmen der Zulässigkeit mit Blick auf den dadurch mindestens bewirkten Rechtsschein bereits ausreichen dürfte, handelt es sich (auch) ihrem materiellen Gehalt nach um Ziele der Raumordnung. Dies ergibt sich für die erstgenannte Planaussage ohne Weiteres aus ihrem eindeutigen Wortlaut, der keinen Zweifel an ihrem Verbindlichkeitsanspruch lässt. Danach sind innerhalb der zeichnerisch festgelegten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (als Vorranggebiete mit (BSAB) oder ohne (BSAB-oE) Eignungsgebietswirkung) alle Planungen und Maßnahmen auszuschließen, die mit der Rohstoffsicherung oder -gewinnung nicht vereinbar sind.
Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Planaussagen 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Eine planerische Aussage mit einer solchen Struktur kann ein Ziel der Raumordnung sein, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, sodass dem Plangeber auf der nachgeordneten Planungsebene die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls möglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2023 - 4 CN 10.21 -, BauR 2023, 1905 = juris Rn. 12, m. w. N.
Dies ist hier der Fall. Nach der Regelvoraussetzung der Planaussage 5.4-2 Satz 1 RP Ruhr sind Abgrabungen von Lockergesteinen nur innerhalb der zeichnerisch festgelegten BSAB mit Eignungswirkung durchzuführen, außerhalb der BSAB sind solche Abgrabungen ausgeschlossen. Nach Satz 2 der Planaussage bleiben die Ausnahmeregelungen nach 5.4-3 RP Ruhr von dieser außergebietlichen Ausschlusswirkung unberührt. Durchgreifende Zweifel daran, dass die dort im Einzelnen festgelegten Ausnahmetatbestände (ggf. unter Rückgriff auf die zugehörigen Erläuterungen) nicht wenigstens hinreichend bestimmbar sind, hat der Senat nicht; solche wurden auch von den hiesigen Antragstellern (bzw. den Antragstellern der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 75/25.NE) insoweit nicht vorgetragen. Soweit der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren (vgl. Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, S. 35) ausgeführt hat, den Ausnahmen komme „keine sichernde Funktion bzw. Rechtswirkung“ zu, geht der Senat davon aus, dass damit nicht die Rechts(ziel)qualität von 5.4-3 RP Ruhr als solche in Abrede gestellt werden, sondern die Aussage (lediglich) der Verdeutlichung des rechtlichen Unterschieds zu Ziel 5.4-2 RP Ruhr dienen sollte. Maßgeblich wäre aber - wie eingangs ausgeführt - ohnehin der materielle Regelungsgehalt der Planaussage.
II. Die Antragsteller zu 1. bis 3. und zu 5. bis 8. sind als natürliche Personen gemäß § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligtenfähig und als (Sonder-)Eigentümer von Grundstücken im Abgrabungsbereich „Hnx_BSAB_4_A“ prozessführungsbefugt. Die Antragstellerin zu 4. als Wohnungseigentümergemeinschaft ist ebenfalls beteiligtenfähig, wobei dahinstehen kann, ob ihre Beteiligtenfähigkeit aus § 61 Nr. 1 (Alt. 2),
so OVG Schl.-H., Urteil vom 18. März 2024 - 1 KN 14/18 -, juris Rn. 27; Hess. VGH, Urteil vom 6. März 2024 - 4 C 198/20.N -, juris Rn. 28; Nds. OVG, Urteil vom 14. Dezember 2023 - 1 KN 45/21 -, BauR 2024, 474 = juris Rn. 25,
oder Nr. 2 VwGO,
so OVG NRW, Urteil vom 6. Juli 2012 - 2 D 27/11.NE -, BauR 2012, 1742 = juris Rn. 24; OVG M.-V., Urteil vom 27. Februar 2024 - 3 K 543/21 OVG -, NordÖR 2024, 379 = juris 52; OVG Saarl., Urteil vom 24. Juni 2021 - 2 C 215/19 -, juris Rn. 41; Nds. OVG, Urteil vom 26. Juli 2017 - 1 KN 171/16 -, juris Rn. 32,
jeweils i. V. m. § 9a Abs. 1 Satz 1 des Wohnungseigentumsgesetzes in der Fassung vom 22. Dezember 2023 (WEG 2023) folgt oder ob die letztgenannte Vorschrift als spezielle Regelung gegenüber § 61 Nr. 1 und 2 VwGO anzusehen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2019 - 9 A 24.18 -, BVerwGE 165, 192 = juris Rn. 12; Bay. VGH, Urteil vom 26. April 2022 - 22 B 21.860 -, juris Rn. 55.
Die Antragstellerin zu 4. ist zudem gemäß § 9a Abs. 2 Alt. 1 WEG 2023 prozessführungsbefugt. Nach dieser Vorschrift übt die Gemeinschaft der Wohnungseigentümer die sich aus dem gemeinschaftlichen Eigentum ergebenden Rechte sowie solche Rechte der Wohnungseigentümer aus, die eine einheitliche Rechtsverfolgung erfordern. Das gemeinschaftliche Eigentum umfasst nach § 1 Abs. 5 WEG 2023 das Grundstück und das Gebäude, soweit sie nicht im Sondereigentum oder im Eigentum eines Dritten stehen. Damit steht auch die Befugnis, öffentlich-rechtliche (Nachbar-)Ansprüche im Hinblick auf das Gemeinschaftseigentum geltend zu machen, der Eigentümergemeinschaft nach § 9a Abs. 2 Alt. 1 WEG 2023 als sog. „geborene“ Ausübungsbefugnis zu, ohne dass die Wohnungseigentümer der Eigentümergemeinschaft die Ausübungsbefugnis für die geltend gemachten Rechte durch einen Beschluss der Eigentümerversammlung übertragen müssen.
Die Antragstellerin zu 4. handelt vorliegend in Ausübung ihrer Befugnis nach § 9a Abs. 2 Alt. 1 WEG 2023, indem sie mit ihrem Normenkontrollantrag eine planbedingte Beeinträchtigung des Gemeinschaftseigentums durch die Darstellung des Abgrabungsbereichs „Hnx_BSAB_4_A“ geltend macht.
Die Antragsteller zu 1. bis 3., die nach ihren vom Antragsgegner nicht in Frage gestellten Angaben (auch) über Sondereigentum verfügen, sind ihrerseits befugt, die Rechte aus dem Sondereigentum nach § 13 Abs. 1 WEG 2023 eigenständig - auch neben der Wohnungseigentümergemeinschaft - gerichtlich zu verfolgen, sofern die geltend gemachten Belange allein oder jedenfalls auch das Sondereigentum betreffen.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 6. März 2024 - 4 C 198/20.N -, juris Rn. 32, m. w. N.
Diese Voraussetzung ist hier aus demselben Grund wie bei der Antragstellerin zu 4. erfüllt.
III. Die Antragsteller sind antragsbefugt.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 9. November 2023 - 4 CN 2.22 -, BVerwGE 181, 11 = juris Rn. 12, und vom 18. März 2021 - 7 CN 1.20 -, BVerwGE 172, 37 = juris Rn. 10, m. w. N.
Danach sind die Antragsteller, die (Sonder-/Mit-)Eigentümer von Grundstücken bzw. (Wohn-)Gebäuden sind, die sich innerhalb der im RP Ruhr dargestellten BSAB-Fläche „Hnx_BSAB_4_A“ befinden, wegen einer möglichen Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG jedenfalls im Hinblick auf die textliche Festsetzung in 5.4-2 Satz 1 RP Ruhr einschließlich der zugehörigen zeichnerischen Darstellung des genannten Abgrabungsbereichs antragsbefugt. Die Festlegung als Ziel der Raumordnung beschränkt für Grundstücke im Außenbereich (§ 35 BauGB) - wie hier - die generell mit ihnen verbundenen Nutzungsbefugnisse und wirkt als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Raumbedeutsame Vorhaben dürfen danach den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen (§ 35 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 BauGB).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 6.14 -, BVerwGE 152, 49 = juris Rn. 9 ff.
Die Antragsbefugnis setzt auch nicht voraus, dass der betroffene Grundeigentümer darlegt, auf seinen Grundflächen in absehbarer Zukunft raumbedeutsame Vorhaben verwirklichen zu wollen, die im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 BauGB Zielen der Raumordnung voraussichtlich widersprechen werden. Denn die Rechtsverletzung durch eine rechtswidrige Ausgestaltung der Eigentümerbefugnisse tritt mit der Zielfestlegung auch dann ein, wenn sie von dem jeweiligen Eigentümer zunächst nicht wahrgenommen wird, weil er ein zielwidriges Vorhaben einstweilen nicht beabsichtigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 6.14 -, BVerwGE 152, 49 = juris Rn. 14; Bay. VGH, Urteil vom 26. November 2025 - 14 N 23.636 -, NVwZ-RR 2026, 375 = juris Rn. 23; Thür. OVG, Urteil vom 13. Dezember 2017 - 1 N 624/13 -, ZfB 2018, 230 = juris Rn. 58.
IV. Der Normenkontrollantrag gegen den im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Februar 2024 (GV. NRW. S. 102) bekannt gemachten RP Ruhr ist am 9. Dezember 2024 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Der RP Ruhr leidet an jedenfalls einem beachtlichen Verfahrensfehler (dazu I.). Zudem beruhen die von den hiesigen Antragstellern (sowie den Antragstellern in den parallelen Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 75/25.NE) angegriffenen textlichen Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie die zugehörigen zeichnerischen Darstellungen der BSAB-Bereiche für Lockergesteine auf beachtlichen Abwägungsmängeln (dazu II.). Daneben erweisen sich diese Planaussagen unter weiteren Gesichtspunkten als nicht frei von rechtlichen Bedenken (dazu III.).
I. Der RP Ruhr ist bereits formell fehlerhaft zustande gekommen.
a) Gesetzliche Vorgaben dazu, in welcher Form Stellungnahmen im Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung erfolgen müssen oder dürfen, enthielten das Raumordnungsgesetz bzw. das Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen in ihren hier zur Anwendung kommenden Fassungen nicht (vgl. nunmehr aber § 9 Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 ROG und § 13 Abs. 1 LPlG NRW). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist in Bezug auf die öffentliche Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a. F., der zum Zeitpunkt der Bekanntmachungen des ersten Beteiligungsverfahrens Geltung beanspruchte, geklärt, dass sie keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten darf, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Raumordnungsplanung interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juni 2020 - 4 BN 55.19 -, NVwZ 2020, 1684 = juris Rn. 5, m. w. N.; für die entsprechenden Vorgaben bei der Öffentlichkeitsbeteiligung im Bauleitplanverfahren nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB (a. F.) vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 2020 - 4 BN 10.20 -, juris Rn. 5, m. w. N.
b) Hiernach stellt jedenfalls der Passus in der Bekanntmachung der ersten Beteiligung
eine unzulässige Einschränkung dar. Denn dadurch wird eine in Schreibschrift angefertigte Stellungnahme ungeachtet ihrer Lesbarkeit für unzulässig erklärt, ohne dass hierfür eine rechtlich tragfähige Rechtfertigung gegeben ist. Zunächst gibt es nach allgemeiner Lebenserfahrung einen darin implizit zugrunde gelegten Erfahrungssatz des Inhalts, dass in Schreibschrift verfasste Stellungnahmen ausnahmslos oder auch nur regelmäßig nicht lesbar und damit rechtlich nicht verwertbar sind, nicht. Dann ist aber auch kein Grund ersichtlich, warum sich potenzielle Einwender bei einer Stellungnahme lesbarer Schreibschriften enthalten müssten.
Hinzu kommt, dass objektiv nicht feststellbar ist, wann eine Handschrift nicht (mehr) „lesbar“ ist. Dies hängt nach allgemeiner Lebenserfahrung in erheblichem Maße von den individuellen Fähigkeiten des Lesers und/oder von dem aufgebrachten Arbeits(zeit)aufwand ab. Zudem wäre selbst bei Verwendung von (unlesbaren) Druckbuchstaben unklar, ab wann eine Stellungnahme als nicht mehr „lesbar“ gelten soll - ob also bereits ein nicht lesbares Wort die Eingabe disqualifizierte oder ob dies den ganzen Text oder zumindest dessen überwiegenden Teil betreffen muss. Dabei ist grundsätzlich zu berücksichtigen, dass das Raumordnungsgesetz bzw. das Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen - wie ausgeführt - jedenfalls in ihren hier zur Anwendung kommenden Fassungen keine Vorgaben hinsichtlich der Form oder des Inhalts von Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren enthielten. Das dürfte für sich genommen Vorgaben des Regionalplaners grundsätzlich ausschließen - jedenfalls bräuchte es dafür aber einen rechtfertigenden Grund, der für die hier vorgenommene Binnendifferenzierung - wie ausgeführt - nicht zu erkennen ist. Allenfalls käme eine Beschränkung auf die „üblichen“ Äußerungsformen in Beteiligungsverfahren - „schriftlich oder zur Niederschrift“ - in Betracht; § 13 LPlG NRW in der zwischen 2021 und 2024 geltenden Fassung ließ „schriftliche oder elektronische Form“ zu.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 23. Mai 2019 - OVG 2 A 4.19 -, juris Rn. 42 und 43 ff.
In den weiteren Beteiligungsverfahren ist hierauf auch verzichtet worden, ohne dass insoweit Unzuträglichkeiten bekannt geworden wären. Dies bestätigt im Übrigen auch der Befund, dass dem Senat - ebenso wenig den Bausenaten des erkennenden Gerichts - keine vergleichbaren Einschränkungen aus anderen (Regional-)Planungen bekannt sind.
Insgesamt birgt die genannte Forderung für eine berücksichtigungsfähige Stellungnahme daher die Gefahr, einen interessierten Bürger, der nicht willens oder in der Lage war, die von ihm beabsichtigte handschriftliche Stellungnahme in Druckbuchstaben, die jedenfalls mit einem deutlich höheren Zeitaufwand verbunden sein wird, zu verfassen, von der Abgabe einer Stellungnahme abzuhalten. Sofern der Plangeber in Schreibschrift verfasste Stellungnahmen, die es tatsächlich gegeben hat, in konsequenter Umsetzung seiner unzulässigen Einschränkung schon allein deshalb und damit ungeachtet ihrer Lesbarkeit als nicht verwertbar angesehen hat, begründete - auch - dies einen durchgreifenden Verstoß gegen das Beteiligungsrecht des jeweiligen Einwenders.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Verweis des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung, es habe die Möglichkeit bestanden, seine Einwände zur Niederschrift einzureichen; hierauf sei in der Bekanntmachung auch ausdrücklich hingewiesen worden. Denn eine solche Argumentation läuft im Ergebnis darauf hinaus, gesetzlich nicht vorgesehene Beschränkungen der Beteiligungsform als rechtlich unerheblich anzusehen, solange seitens der Planungsbehörde nur (irgend)ein Kommunikationsweg akzeptiert wird. Eine derartige Einschränkung der Kommunikationsmöglichkeiten im Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren ist indes allein Sache des Gesetzgebers.
c) Der vorstehende Verstoß gegen die Beteiligungsregelung in § 9 Abs. 2 ROG a. F. wurde im weiteren Planungsverfahren nicht behoben. Denn im Rahmen sowohl der zweiten als auch der dritten Beteiligung war ausweislich der zugehörigen (gleichlautenden) Bekanntmachungen (zweite Beteiligung: Amtsblätter der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 13. Januar 2022, Münster vom 14. Januar 2022 und Arnsberg vom 15. Januar 2022; dritte Beteiligung: Amtsblätter der Bezirksregierungen Düsseldorf vom 19. Januar 2023, Münster vom 20. Januar 2023 und Arnsberg vom 21. Januar 2023) die Möglichkeit zur Stellungnahme beschränkt „auf die im Vergleich zum Erarbeitungsbeschluss vom 06.07.2018 (Drucksache Nr.: 13/1091) geänderten Teile“ des Planentwurfs und des Umweltberichts (zweite Beteiligung) respektive „auf die im Vergleich zum zweiten Entwurf (Stand 2021) vorgenommenen Änderungen am Planentwurf, an der Begründung und am Umweltbericht“ (dritte Beteiligung). Demnach bestand nach Durchführung der ersten Beteiligung entsprechend dem ausdrücklich bekundeten Willen des Plangebers und in Übereinstimmung mit § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a. F. keine Möglichkeit (mehr), uneingeschränkt zum ursprünglichen Planentwurf Stellung zu nehmen. Dies steht der Annahme einer rechtswirksamen Behebung des aufgezeigten Fehlers im Rahmen der ersten Beteiligung im weiteren Verfahren entgegen.
d) Die festgestellte Verletzung von § 9 Abs. 2 ROG a. F. ist gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG beachtlich. Dass die Voraussetzungen der internen Unbeachtlichkeitsklausel des § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG vorliegen („dabei ist unbeachtlich, wenn einzelne Personen oder öffentliche Stellen nicht beteiligt worden sind oder eine grenzüberschreitende Beteiligung fehlerhaft erfolgte, die entsprechenden Belange jedoch unerheblich waren oder in der Entscheidung berücksichtigt worden sind“), hat der Antragsgegner weder substanziiert vorgetragen noch ist dies für den Senat ersichtlich (vgl. auch die nachfolgenden Ausführungen zu § 15 Abs. 2 LPlG NRW n. F.).
Der aufgezeigte Beteiligungsmangel ist auch nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ROG unbeachtlich geworden, weil er in dem Rügeschreiben des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE vom 28. Februar 2025, das dem Antragsgegner nach seinen Angaben im Schriftsatz vom 11. März 2025 „fristgerecht“, mithin innerhalb eines Jahres nach der am 28. Februar 2024 erfolgten Bekanntmachung des RP Ruhr, zugegangen ist, ausdrücklich gerügt wurde (dort S. 8 = Bl. 23 der Beiakte Heft 141_Rügeschreiben_1). Die im Zusammenhang mit dem RP Ruhr fristgerecht erhobenen Rügen wirken allgemein und absolut für jedermann („inter omnes“ bzw. „erga omnes“),
vgl. allgemein BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 2.11 -, DVBl. 2013, 507 = juris Rn. 18, und Beschluss vom 16. Dezember 2019 - 4 BN 16.19 -, NVwZ 2020, 967 = juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2025 - 2 D 209/22.NE -, juris Rn. 91, jeweils m. w. N., (jeweils zur Rüge nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB); Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 11 Rn. 90; Hager, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 11 Rn. 114a,
und sind daher auch im hiesigen Verfahren zu berücksichtigen.
Die Verletzung von § 9 Abs. 2 ROG ist ferner - entgegen der Annahme des Antragsgegners - nicht gemäß § 15 Abs. 2 LPlG NRW unbeachtlich (geworden), der mit Wirkung vom 1. April 2026 und damit erst während des bereits anhängigen Normenkontrollverfahrens in Kraft getreten (GV.NRW. S. 210), nach der Übergangsvorschrift des § 41 Abs. 2 Satz 1 LPlG NRW aber auch (rückwirkend) auf Raumordnungspläne anzuwenden ist, die - wie der RP Ruhr - vor dem genannten Datum in Kraft getreten sind. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LPlG NRW ist über § 11 Abs. 1, 4 sowie 5 Satz 1 Nrn. 1 und 3 ROG hinausgehend eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften für die Rechtswirksamkeit eines Raumordnungsplans auch dann unbeachtlich, wenn sie ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist. Ausweislich der Gesetzesbegründung greift diese Regelung einen allgemeinen Rechtsgedanken aus § 46 VwVfG und § 214 BauGB auf, der auch im Raumordnungsgesetz bezogen auf Beteiligungsmängel bereits angelegt sei (gemeint wohl § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG). Dementsprechend bezieht sich die Gesetzesbegründung der Sache nach auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB (respektive § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG).
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17, und vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 -, BVerwGE 64, 33 = juris Rn. 27, sowie Beschluss vom 16. Juli 2025 - 4 BN 36.24 -, juris Rn. 15.
Danach sollen (auch) im Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 1 LPlG NRW bloße Behauptungen nicht ausreichen, sondern es müsse die konkrete Möglichkeit aufgezeigt werden, dass ohne den jeweiligen Fehler im Ergebnis anders entschieden worden wäre.
Vgl. LT-Drs. 18/16518, S. 14.
Dabei ist es verfassungsrechtlich wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes allerdings nicht hinnehmbar, dass die Ergebniskausalität des Fehlers nur dadurch verneint werden kann, dass das Gericht eine eigene hypothetische Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung durch den Plangeber setzt. Damit würde das Gericht seine Rolle als kontrollierende unabhängige Instanz aufgeben und sich an die Stelle des Plangebers setzen. Daher genügt es regelmäßig nicht, wenn sich aus den Akten oder sonstigen Erkenntnissen des Gerichts lediglich keine konkreten Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Plangeber bei Vermeidung des Mangels eine andere Entscheidung getroffen hätte. Denn allein das Fehlen konkreter Anhaltspunkte für eine andere Entscheidung lässt grundsätzlich keinen hinreichend sicheren Rückschluss darauf zu, welches Planungsergebnis ohne den Fehler zu Stande gekommen wäre.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Dezember 2015 - 1 BvR 685/12 -, NVwZ 2016, 524 = juris Rn. 23 (zur Kausalitätsklausel in § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG a. F., respektive § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG), und vom 24. Oktober 2017 - 1 BvR 1026/13 -, juris Rn. 47 = NVwZ 2018, 573 (zu § 46 VwVfG); BVerwG, Urteile vom 10. Februar 2016 - 9 A 1.15 -, BVerwGE 154, 153 = juris Rn. 30, und vom 8. Oktober 2025 - 9 A 2.24 -, juris Rn. 139 (jeweils zu § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG).
An derartigen konkreten Anhaltspunkten fehlt es hier. Der Senat hält es schon angesichts der vielfältigen Betroffenheiten durch die zahlreichen textlichen Festsetzungen und zeichnerischen Darstellungen im RP Ruhr für nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen, dass ohne den unzulässigen Hinweis in der Bekanntmachung der ersten Beteiligung in Schreibschrift verfasste handschriftliche Stellungnahmen abgegeben (bzw. berücksichtigt) worden wären, die den Plangeber veranlasst hätten, in Ausübung seines weiten Planungsermessens (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen) in Teilen eine andere Abwägungsentscheidung zu treffen. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Hinweis des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung, es seien in den durchgeführten drei Beteiligungsverfahren insgesamt etwa 17.400 Stellungnahmen eingegangen, weshalb ausgeschlossen werden könne, dass in weiteren Stellungnahmen etwas Neues vorgetragen worden wäre. Entsprechendes habe das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen einer Entscheidung zu einer Energiefreileitung im Zusammenhang mit § 4 Abs. 1a UmwRG angenommen. In dem dortigen Beteiligungsverfahren seien sogar „nur“ 900 Stellungnahmen eingegangen. Zugleich sei § 15 Abs. 2 LPlG NRW weiter gefasst als § 4 Abs. 1a UmwRG.
Bei der von dem Antragsgegner in Bezug genommenen Entscheidung dürfte es sich um das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. März 2023 - 4 A 10.21 -, juris = UPR 2023, 495 (bzw. das Parallelurteil vom selben Tag - 4 A 11.21 -, juris) handeln. Der angenommene Fehler der dortigen Auslegungsbekanntmachung bestand darin, dass in dieser kein aussagekräftiger Überblick über die vom Vorhabenträger vorgelegten Unterlagen enthalten war. Den damit einhergehenden relativen Verfahrensfehler (§ 4 Abs. 1a UmwRG) hat das Bundesverwaltungsgericht als unbeachtlich angesehen, weil er sich nicht auf die Entscheidung in der Sache ausgewirkt habe. Maßgeblich war für das Bundesverwaltungsgericht insoweit, dass angesichts der zahlreich erhobenen Einwendungen die Öffentlichkeit erreicht und auf dieser Grundlage die Betroffenheit der Umweltgüter im Verfahren ausgiebig diskutiert worden sei. Es könne - so das Bundesverwaltungsgericht weiter - folglich ausgeschlossen werden, dass eine genauere Benennung von Unterlagen in der ersten Bekanntmachung zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte führen können; dies umso mehr, als die Öffentlichkeit in der Folgezeit nochmals beteiligt worden sei (vgl. jeweils juris Rn. 16).
Mit dieser Konstellation ist die vorliegende Fallgestaltung nicht ansatzweise vergleichbar. Abgesehen davon, dass gerade keine erneute (unbeschränkte) Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden hat, enthielt - anders als hier - die vom Bundesverwaltungsgericht beurteilte Auslegungsbekanntmachung schon keine unzulässige Einschränkung im Hinblick auf potenzielle Einwender; es fehlte (lediglich) eine überblicksartige Auflistung der vom dortigen Vorhabenträger vorgelegten Unterlagen. Zudem fokussiert die genannte Entscheidung die möglichen Betroffenheiten auf „Umweltgüter“, die im dortigen Planfeststellungsverfahren (für eine Höchstspannungsfreileitung) ausgiebig diskutiert worden seien. Dies mag für ein einzelnes konkretes Vorhaben angenommen werden können; die vom RP Ruhr ausgelösten Betroffenheiten gehen darüber indes sowohl in örtlicher als auch - und erst recht - in sachlicher Hinsicht deutlich hinaus. Dass angesichts dessen in den abgegebenen etwa 17.400 Stellungnahmen (davon wiederum mehrere Tausend identische Postkarten(vordrucke), mit denen letztlich allein der Unmut über die Festlegung der Abgrabungsbereiche auf dem Gebiet der Stadt Kamp-Lintfort kundgetan wurde) sämtliche vom RP Ruhr ausgehenden Betroffenheiten ausgiebig diskutiert worden sein könnten, hat der Antragsgegner nicht fundiert aufgezeigt; auch für den Senat drängt sich dies nicht mit der erforderlichen Sicherheit auf. Angesichts der - wie ausgeführt - gebotenen Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben bei der Anwendung des § 15 Abs. 2 LPlG NRW überzeugt auch die Annahme des Antragsgegners, § 15 Abs. 2 LPlG NRW sei weiter gefasst als § 4 Abs. 1a UmwRG, nicht; jedenfalls änderte aber selbst eine solche Annahme an dem vorstehenden Ergebnis nichts.
Nach alledem bedarf die von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE aufgeworfene Frage der Vereinbarkeit von § 15 Abs. 2 LPlG NRW mit höherrangigem Recht mangels Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Verfahren ebenso wenig einer abschließenden Beantwortung wie die Frage, ob die vom Antragsgegner für die grundsätzliche Berücksichtigungsfähigkeit von Stellungnahmen ausnahmslos verlangte Angabe vollständiger Personal- und Adressdaten insbesondere bei elektronischen Eingaben eine hinreichend gerechtfertigte Einschränkung des Beteiligungsrechts darstellt.
Vgl. dazu aber EuGH, Urteil vom 15. Januar 2026 - C-129/24 -, NVwZ 2026, 741 = juris.
vgl. hierzu Epiney/Diezig/Pirker/Reitemeyer, Aarhus-Konvention, 2018, Art. 7 Rn. 9, m. w. N. („Kettenverweisung“); a. A. wohl OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 23. Mai 2019 - OVG 2 A 4.19 -, ZNER 2019, 478 = juris Rn. 58,
zumal das Bundesumweltministerium im Zusammenhang mit Art. 7 der Aarhus-Konvention, der die Öffentlichkeitsbeteiligung bei umweltbezogenen Plänen, Programmen und Politiken regelt, in den von ihm erstellten und mit der jeweiligen Bundesregierung abgestimmten „Nationalen Umsetzungsbericht[en] der Aarhus-Konvention für Deutschland“,
abrufbar unter https://www.bundesumweltministerium.de/download/nationale-umsetzungsberichte-der-aarhus-konvention-fuer-deutschland (letzter Abruf am 12. Juni 2026),
(schon) seit dem Jahr 2010 bis heute unter ausdrücklicher Nennung u. a. des Gesetzes zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG) vom 25. Juni 2005 davon ausgeht, dass die „Beteiligung der Öffentlichkeit […] nach den SUP-Vorschriften im UVPG ähnlich wie bei der UVP durchgeführt (§ 14i UVPG verweist auf § 9 UVPG)“ wird und dass „[i]m Rahmen einer Bekanntmachung […] der Öffentlichkeit zunächst relevante Informationen zur Beteiligung zu geben [sind], die den Vorgaben von Artikel 6 Absatz 2 AK entsprechen.“ (vgl. die Berichte aus den Jahren 2010 (S. 28), 2013 (S. 35) und 2016 (S. 37); die Formulierungen in den Berichten aus den Jahren 2021 (S. 45) und 2025 (S. 49) unterscheiden sich insoweit allein durch die Änderung der zitierten Vorschriften des UVPG, nämlich „(§ 42 Absatz 1 UVPG verweist auf §§ 18 Absatz 1, 19 und 22 UVPG)“; Hervorhebungen nur hier). Zudem dürfte der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB a. F. (nunmehr: § 3 Abs. 2 Satz 4 Hs. 1 BauGB) durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl. I, S. 1359) jedenfalls der Sache nach davon ausgegangen sein, dass Art. 6 Abs. 2 der Aarhus-Konvention auch im Anwendungsbereich des Art. 7 der Aarhus-Konvention Geltung beansprucht. Denn - der Art. 6 Abs. 2 Buchst. d vi der Aarhus-Konvention nachgebildete - § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB a. F. galt bzw. § 3 Abs. 2 Satz 4 Hs. 1 BauGB gilt für sämtliche Bauleitplanverfahren und erstreckt sich damit über den Anwendungsbereich des Art. 6 Abs. 1 der Aarhus-Konvention hinaus auch auf Pläne im Sinne von Art. 7 der Aarhus-Konvention.
Von einer entsprechenden Pflicht (auch) im Bereich der Raumordnungsverfahren geht nunmehr offenbar (auch) der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber aus und hat damit die vom Senat aufgeworfene Frage für das nordrhein-westfälische Landesrecht letztlich beantwortet. Denn nach der mit Wirkung vom 1. April 2026 eingefügten Vorschrift in § 15 Abs. 1 LPlG NRW wird zusätzlich zu den in § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG aufgeführten Fällen die Unbeachtlichkeit vermutet, wenn die Arten umweltbezogener Informationen nicht unmittelbar in der Offenlagebekanntmachung genannt waren, sich aber aus der Bekanntmachung ergeben hat, über welche Internetseite oder über welche Internetadresse und bei welcher öffentlichen Stelle die Informationen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 ROG einsehbar waren, eine Einsicht möglich war und eine Beteiligung stattgefunden hat. Eine solche Unbeachtlichkeitsvorschrift setzt aber denknotwenig das Bestehen einer entsprechenden Rechtspflicht voraus. Angesichts dessen und mit Blick auf die bisherige Praxis bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen hält es der Senat allerdings mindestens für bemerkenswert, dass der Landesgesetzgeber (auch) für die zukünftigen Planaufstellungsverfahren auf eine ausdrückliche (ggf. klarstellende) Vorgabe für die Bezeichnung der Arten umweltbezogener Informationen in der Offenlagebekanntmachung verzichtet und sich allein auf eine Unbeachtlichkeitsvermutung beschränkt hat. Ob diese ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar ist, bedarf mangels Entscheidungserheblichkeit keiner weiteren Vertiefung. Zumindest dem unionsrechtlichen Gebot der loyalen Zusammenarbeit (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) dürfte es allerdings kaum entsprechen, eine vom Gesetzgeber selbst unterstellte unionsrechtliche Verpflichtung nicht zu erfüllen, sondern stattdessen ihre Nichterfüllung landesrechtlich für unbeachtlich zu erklären.
b) Im Ergebnis nichts anderes dürfte in Bezug auf die weitere von der Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens 22 D 25/25.NE beanstandete Unvollständigkeit des Umweltberichts, es fehle an einer nach Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a ROG erforderlichen „Beschreibung der wichtigsten Merkmale der verwendeten technischen Verfahren bei der Umweltprüfung“, gelten. Lehnt man eine richtlinienkonforme Auslegung (genauer: Reduktion) dieser Vorschrift auf den Inhalt von Buchst. h des Anhangs der SUP-Richtlinie („Beschreibung, wie die Umweltprüfung vorgenommen wurde“) ab,
dafür Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 8 Rn. 152, wobei dort nicht begründet wird und sich auch im Übrigen nicht erschließt, warum der nationale Gesetzgeber insoweit nicht über den Regelungsgehalt der SUP-Richtlinie hinausgehen können dürfte,
und geht davon aus, dass die wesentliche Bedeutung der Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a ROG darin besteht, im Umweltbericht die Verfahren zu beschreiben , die als Grundlage für die Ermittlung und Bewertung schädlicher Umweltauswirkungen angewendet wurden, und es als zulässig erachtet, diese herangezogenen Regelwerke und Bewertungsverfahren nur zu benennen, sofern keine präziseren, vorhabenbezogenen Angaben möglich sind,
vgl. zur identischen Formulierung in Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a Hs. 1 BauGB: Mitschang, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 2 Rn. 487 (Stand der Kommentierung: Januar 2026); Otto, in: Schrödter, Baugesetzbuch, Stand: Januar 2026, § 2a Rn. 53; Krautzberger/Kment, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, § 2 BauGB Rn. 476 (Stand der Kommentierung: Mai 2020),
könnte diesem Erfordernis in Kap. 3 des Anhangs A des Umweltberichts mit den dortigen Bezugnahmen u. a. auf die RLS-90 („Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen“), den Abstandserlass NRW, die VV-Habitatschutz und VV-Artenschutz, die Arbeitshilfe Vögel und Straßenverkehr von Garniel et al., die Untersuchung und Bewertung von straßenverkehrsbedingten Nährstoffeinträgen in empfindliche Biotope von Balla et al., die Ausarbeitung UVP und Strategische Umweltprüfung. Rechtliche und fachliche Anleitung für die Umweltprüfung von Gassner et al. sowie das Fachinformationssystem des LANUV (sämtlich im Literatur- und Quellenverzeichnis des Umweltberichts aufgeführt) Genüge getan sein. Anderenfalls wäre zu erwägen, ob der Umweltbericht insoweit als in wesentlichen Punkten unvollständig anzusehen wäre, wie es in § 11 Abs. 4 Nr. 1 ROG für einen für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans beachtlichen Mangel vorausgesetzt wird.
a) Dies dürfte allerdings nicht bereits für die Frage des räumlichen Geltungsbereichs des RP Ruhr gelten. Dieser dürfte mit dem Hinweis auf das „Verbandsgebiet“ des Antragsgegners in hinreichender Weise schlagwortartig bezeichnet sein.
Vgl. zu diesem Erfordernis Reitzig, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 10 ROG Rn. 63 (Stand der Kommentierung: Februar 2024); Hager, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 11 Rn. 54.
Es handelt sich dabei um einen Begriff, der auch im Gesetz über den Regionalverband Ruhr (RVRG) vom 3. Februar 2004 (GV. NRW. S. 96) verwendet wird, z. B. in §§ 4, 6 und 10 Abs. 3. In § 1 RVRG sind wiederum die Mitgliedskörperschaften aufgelistet, die den Regionalverband Ruhr bilden (die kreisfreien Städte Bochum, Bottrop, Dortmund, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Hagen, Hamm, Herne, Mülheim a. d. Ruhr und Oberhausen sowie die Kreise Ennepe-Ruhr-Kreis, Recklinghausen, Unna und Wesel). Schon angesichts dessen überzeugt die These des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE nicht, das Verbandsgebiet dürfte nur den mit dem Regionalverband Ruhr vertrauten Personen bekannt sein.
b) Letztlich gleiches dürfte hinsichtlich des vom Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE angesprochenen sachlichen Geltungsbereichs gelten. Denn die Bekanntmachung über die Feststellung des RP Ruhr enthält den ausdrücklichen Hinweis darauf, dass er gemäß § 10 Abs. 1 ROG mit der Bekanntmachung wirksam wird und seine Ziele gemäß §§ 4 und 5 ROG zu beachten sind. Damit und mit der Veröffentlichung der Bekanntmachung in einer amtlichen Publikationsschrift des Landes Nordrhein-Westfalen, die der Verkündung insbesondere von Gesetzen und Rechtsverordnungen dient, ist für einen verständigen Leser hinreichend klar erkennbar, dass der RP Ruhr (auch) verbindliche Normbefehle enthält. Weiterer Einzelheiten bedurfte es im Falle der hier gewählten Form der Ersatzbekanntmachung nicht. Angesichts der durch die Planaussagen des RP Ruhr ausgelösten vielfältigen Betroffenheiten liefe die Forderung des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE letztlich auf eine Veröffentlichung des gesamten Plans hinaus. Dies wiederum hätte zur Konsequenz, dass die in § 10 Abs. 1 ROG gesetzlich ausdrücklich vorgesehene und rechtlich gleichwertige Möglichkeit der Ersatzbekanntmachung keinen Anwendungsbereich hätte und daher im Ergebnis leerliefe, was indes auch aus rechtsstaatlichen Gründen nicht geboten ist.
Vgl. zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ersatzbekanntmachung eines Bebauungsplans schon BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 = juris Rn. 34 ff.
c) Die weitere Rüge des Antragstellers des Normenkontrollverfahrens 22 D 78/25.NE, sowohl in der Bekanntmachung als auch auf der Internetseite des Antragsgegners fehle es an einer ohne weiteres aufzufindenden zusammenfassenden Erklärung im Sinne von § 10 Abs. 3 ROG, erweist sich indes nicht als von vornherein substanzlos. Dabei ist zunächst voranzustellen, dass die Schlussbekanntmachung des RP Ruhr ausweislich ihres eindeutigen Wortlauts nicht nach der bis zum 27. September 2023 geltenden (alten) Fassung des Raumordnungsgesetzes, sondern in Anwendung der in § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG vorgesehenen Möglichkeit nach der derzeit geltenden Fassung erfolgt ist (vgl. ausführlich zu der Übergangsvorschrift des § 27 Abs. 1 ROG die nachfolgenden Ausführungen unter Gliederungspunkt B. II. 2. a) aa)).
Der Raumordnungsplan ist nach § 10 Abs. 2 Satz 1 ROG mit der Begründung und, wenn - wie in Nordrhein-Westfalen - über die Annahme des Raumordnungsplans nicht durch Gesetz entschieden wird, einer Rechtsbehelfsbelehrung sowie im Falle einer durchgeführten Umweltprüfung mit der zusammenfassenden Erklärung nach Abs. 3 und der Aufstellung der Überwachungsmaßnahmen nach § 8 Abs. 4 Satz 1 ROG im Internet zu veröffentlichen. Gemäß § 10 Abs. 3 ROG ist die zusammenfassende Erklärung dem Raumordnungsplan (und nicht: der Begründung) beizufügen. Damit ist sie nach derzeit geltender Rechtslage auf Bundesebene nicht Bestandteil der Begründung; unionsrechtlich ist dies indes nicht ausgeschlossen, weshalb die zusammenfassende Erklärung in § 7 Abs. 8 Satz 2 ROG i. d. F. bis zur Neureglung des ROG im Jahr 2008 noch explizit als Bestandteil der Planbegründung ausgestaltet war.
Vgl. Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 10 Rn. 37.
Anders als etwa heute noch in Bayern gibt es in Nordrhein-Westfalen eine entsprechende landesgesetzliche Vorgabe seit Ende 2009 nicht mehr (vgl. zuvor § 14 Abs. 6 Nr. 2 LPlG NRW a. F.). Gleichwohl wird bei dem RP Ruhr die zusammenfassende Erklärung als Teil E der Begründung und damit formell als deren Bestandteil geführt (vgl. das Inhaltsverzeichnis der Begründung). Wohl in Folge dieser rechtlich unzutreffenden Zuordnung verfügte die zusammenfassende Erklärung anders als etwa die Begründung und der Umweltbericht im Rahmen des Internetauftritts des Antragsgegners (vgl. https://www.rvr.ruhr/themen/staatliche-regionalplanung/aufstellungsverfahren-des-regionalplans-ruhr, letzter Abruf am 12. Juni 2026) zumindest im Zeitraum bis zum Ablauf der Rügefrist nicht über einen eigenständigen Dropdown-Menüpunkt, sondern wurde unter dem Dropdown-Menüpunkt „Begründung“ - und zudem unter Verwendung des Singulars - geführt und wurde (erst) nach einem Mausklick hierauf eingeblendet. Damit dürfte zwar die von § 10 Abs. 2 Satz 1 ROG geforderte Veröffentlichung „im Internet“ an sich erfüllt (gewesen), allerdings zugleich die Frage aufgeworfen sein, ob dem in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG vorgesehenen Hinweiszweck (noch) Genüge getan war. Die mit der Rechtslage vertrauten, an der Regionalplanung Interessierten dürften keine Veranlassung gesehen haben, unter dem Menüpunkt „Begründung“ nach einem anderen, dem Raumordnungsplan eigenständig beizufügenden und notwendig zu veröffentlichenden Dokument zu suchen, das mit der Begründung gerade in keinem rechtlichen Zusammenhang (mehr) steht.
Dies könnte zusätzlich auch deshalb problematisch sein, weil in der Schlussbekanntmachung allgemein auf die „Internetseite des Regionalverbandes Ruhr“ hingewiesen wird, ohne diese konkret anzugeben. Der gesetzlich geforderten Angabe der „Internetseite oder Internetadresse“ dürfte grundsätzlich nur dann genügt sein, wenn in der Bekanntmachung die Webseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen URL(Uniform Resource Locator) oder Domain)-Adresse - dabei dürfte es sich um die in § 10 Abs. 2 Satz 4 ROG erwähnte Internetadresse handeln - oder jedenfalls die „www.-Adresse“ einer übergeordneten Internetseite aufgeführt wird, wenn hierüber die Zugänglichkeit zu den im Internet veröffentlichten Unterlagen in leicht erkennbarer und einfacher Weise, namentlich über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet ist.
Vgl. zu dem in § 27b Abs. 1 Nr. 1 VwVfG (zuvor § 27a Abs. 2 VwVfG) verwendeten Begriff der „Internetseite“ Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 27b Rn. 15; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 27a Rn. 52; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, 4. Aufl. 2025, § 27b Rn. 9; dem hat sich das BVerwG zur Vorgabe in § 3 Abs. 1 Satz 3 PlanSiG a. F. („In der Bekanntmachung der Auslegung ist darauf hinzuweisen, dass und wo die Veröffentlichung im Internet erfolgt) angeschlossen, vgl. Urteil vom 31. März 2023 - 4 A 10.21 -, UPR 2023, 495 = juris Rn. 20, m. w. N.
Der alleinige Verweis in der Schlussbekanntmachung auf die „Internetseite des Regionalverbandes Ruhr“ könnte hier zudem deshalb nicht frei von Bedenken sein, weil diese gerade nicht die namentlich für deutsche Behörde typische Domainendung „.de“ (konkret: www.rvr.ruhr) aufweist und Internetnutzer, die sich auf die Suche nach den amtlichen Planunterlagen begeben (wollen bzw. - mangels Angabe der Internetseite oder Internetadresse - müssen), dem Internetauftritt von vornherein kein Vertrauen schenken und ihre Suche vorzeitig abbrechen könnten.
II. Die von den Antragstellern beanstandeten Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie die zugehörigen zeichnerischen Darstellungen der BSAB-Bereiche für Lockergesteine beruhen zudem auf beachtlichen Abwägungsmängeln.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung ermächtigte Stelle in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2025 - 11 A 24.24 -, ZNER 2026, 141 = juris Rn. 26 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), vom 12. Juni 2024 - 11 A 13.23 -, BVerwGE 183, 1 = juris Rn. 57, vom 25. Mai 2023 - 7 A 7.22 -, BVerwGE 179, 30 = juris Rn. 46, vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 -, NVwZ 2023, 678 = juris Rn. 13, und vom 9. November 2023 - 4 CN 2.22 -, BVerwGE 181, 11 = juris Rn. 12 ff., insbesondere 18 ff.; OVG NRW, Urteile vom 21. März 2024 - 11 D 133/20.NE -, juris Rn. 288 ff., und vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 202 ff., jeweils m. w. N.
Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Diese beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots daher auf die Frage, ob die Verwaltungsbehörde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt hat und ob sie - auf der Grundlage des derart zutreffend ermittelten Abwägungsmaterials - die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Mai 2023 - 7 A 7.22 -, BVerwGE 179, 30 = juris Rn. 46, und vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 -, NVwZ-RR 2017, 768 = juris Rn. 109.
Bei der planerischen Abwägung ist zwischen drei Phasen, nämlich der Ermittlung der Belange, deren Gewichtung und Bewertung und der Ausgleichsentscheidung im Verhältnis der Belange zueinander, also ihrer Relation, zu unterscheiden. Dieses Mehrphasenmodell der Abwägung hat nicht nur Bedeutung für die Kontrollperspektive, sondern folgt auch der gedanklichen Struktur planerischer Entscheidungen: Nur ein Belang, der in seiner konkreten Bedeutung ermittelt worden ist, kann mit dem ihm zukommenden Gewicht in die nachfolgende Abwägungsentscheidung eingestellt werden; nur bei Einstellung aller Belange in die Abwägung mit dem ihnen jeweils objektiv zukommenden Gewicht ist eine „richtige“ Planungsentscheidung, d. h. eine Entscheidung gewährleistet, bei der die von der Planung berührten Belange so zueinander ins Verhältnis gesetzt worden sind, dass dem Gewicht der einzelnen Belange auch entsprochen wird und die Entscheidung dem Rechnung trägt. Gedanklich geht es in den verschiedenen Phasen der Abwägung darum, über den Vorgang der Informationsgewinnung und der Informationsverarbeitung eine Ausgleichsentscheidung zwischen verschiedenen Belangen zu treffen, wobei diese entsprechend ihrer objektiven Gewichtigkeit proportional sein muss. Dabei kommt der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials als Phase der Informationsbewertung dieser Belange eine Gelenkfunktion zur eigentlichen Abwägung zu: Die Einstellung der Belange ist gewissermaßen das „Nadelöhr“, durch das die Belange Eingang in den Vorgang der Gewichtung und letztlich der Ausgleichsentscheidung finden. Nur ermittelte und gewichtete Belange bilden die Basis für die Planungsentscheidung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. März 2024 - 11 D 133/20.NE -, juris Rn. 292 f., und vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 212, jeweils m. w. N.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Nachprüfung der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG ist - soweit sich aus der Übergangsvorschrift des § 27 ROG nichts anderes ergibt (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen) - gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan, die für den RP Ruhr durch die Verbandsversammlung des Antragsgegners am 10. November 2023 erfolgte.
a) Den zeichnerisch festgelegten Abgrabungsbereichen für Lockergesteine soll nach den textlichen Festlegungen neben der innergebietlichen Ausschlusswirkung für alle mit der Rohstoffsicherung oder -gewinnung nicht vereinbare Planungen und Maßnahmen (Ziel 5.4-1 RP Ruhr) auch eine außergebietliche Ausschlusswirkung (Ziel 5.4-2 RP Ruhr) zukommen, wobei die in Ziel 5.4-3 RP Ruhr geregelten Ausnahmen von dieser außergebietlichen Ausschlusswirkung unberührt bleiben.
aa) Der in den beiden erstgenannten Planaussagen verwendete Begriff der „Eignungsgebietswirkung“ findet sich zwar seit dem 28. September 2023 (vgl. das Gesetz zur Änderung des Raumordnungsgesetzes und anderer Vorschriften (ROGÄndG) vom 22. März 2023, BGBl. I Nr. 88) in § 7 Abs. 3 ROG nicht mehr. § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG bestimmt aber, dass Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 ROG, die - wie der RP Ruhr - in der bis zum 27. September 2023 geltenden Fassung des Raumordnungsgesetzes förmlich eingeleitet wurden, nach den bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen werden. Die rechtliche Möglichkeit zu der hier gewählten Kombination von Vorrang- und Eignungsgebieten war in § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 ROG a. F. geregelt; der Sache nach entspricht sie nunmehr dem Vorranggebiet mit Ausschlusswirkung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 i. V. m. Satz 3 ROG. Dabei braucht nicht weiter vertieft zu werden, ob die in den Sätzen 3 bis 5 des § 7 Abs. 3 ROG gesetzlich formulierten Anforderungen eine Änderung der materiell-rechtlichen Vorgaben gegenüber der vorherigen Rechtslage darstellt, was indes zumindest auf erste Sicht nicht der Fall sein dürfte.
Denn der Antragsgegner war entgegen der Auffassung der Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens 22 D 75/25.NE nicht verpflichtet, die während des Aufstellungsverfahrens des RP Ruhr in Kraft getretenen Änderungen des § 7 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 ROG zu berücksichtigen.
Dies folgt aus der bereits in Bezug genommenen Übergangsvorschrift in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG, die sich nicht nur auf das Verfahrensrecht bezieht, sondern auch materiell-rechtliche Vorschriftender Raumordnungsgesetze von Bund und Länderneinschließt, die für das noch abzuschließende Aufstellungsverfahren von Bedeutung sind. Dafür spricht bereits der Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG, der allgemein auf die „geltenden Raumordnungsgesetze von Bund und Ländern“ Bezug nimmt und gerade keine Differenzierung zwischen verfahrensrechtlichen Regelungen und materiell-rechtlichen Vorgaben vornimmt. Dieses Verständnis wird maßgeblich durch die Entstehungsgeschichte von § 27 Abs. 1 ROG gestützt. Bei seiner Einführung (noch) als § 28 ROG (vgl. Art. 1 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2986)) bezog sich der Gesetzgeber (BT-Drs. 16/10292, S. 30) ausdrücklich auf den „nahezu wortgleich[en] § 233 Abs. 1 BauGB, der mit dem BauROG zum 1. Januar 1998 eingefügt wurde und eine zuvor bestehende Vielzahl von Überleitungsvorschriften im Baugesetzbuch mit ähnlichem Regelungsgehalt vereinheitlichte, wonach die Gemeinden (schon damals) ein Wahlrecht hatten, bei Inkrafttreten einer Gesetzesänderung laufende Bebauungsplanverfahren nach altem oder nach neuem Recht zu Ende zu führen.“ In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 13/6392, S. 74) des genannten § 233 Abs. 1 BauGB wiederum wird ausdrücklich ausgeführt: „Wird ein Verfahren noch nach dem bisher geltenden, künftig aber aufgehobenen Recht abgeschlossen, wirkt das diesem Verfahren zugrunde liegende materielle Recht fort (vgl. hierzu auch § 233 Abs. 3 des Entwurfs). Soweit mit gesetzlich vorgeschriebenen einzelnen Verfahrensschritten, die Bestandteil dieser Bauleitplanverfahren oder Satzungsverfahren sind, jedoch noch gar nicht begonnen worden ist, sollen die Gemeinden die Möglichkeit erhalten, diese einzelnen Schritte bereits nach dem neuen Recht durchzuführen. In diesem Fall gilt auch hinsichtlich der Rechtsfolgen das neue Recht. Satz 2 soll insoweit ein Wahlrecht einräumen, entweder das gesamte Verfahren noch nach dem alten Recht abzuschließen (so Satz 1) oder künftige einzelne Schritte bereits nach neuem Recht durchzuführen.“ (Hervorhebung nur hier). Auf das so durch § 233 Abs. 1 BauGB ausgestaltete Wahlrecht nahm der Gesetzgeber des seinerzeitigen § 28 Abs. 1 ROG a. F., der seitdem keine substanziellen Änderungen erfahren hat, uneingeschränkt Bezug. Angesichts dessen sprechen auch keine überzeugenden teleologischen Erwägungen dafür, den Regelungsgehalt des § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG entgegen dem ausdrücklich bekundeten - und im Zuge der Änderung des § 7 Abs. 3 ROG im Jahr 2023 bekräftigten (vgl. BT-Drs. 20/4823, S. 22: „Auf die Übergangsvorschrift nach § 27 ROG (vgl. Nummer 18) wird verwiesen“.) - Willen des Gesetzgebers auf Verfahrensvorschriften zu beschränken. Im Gegenteil wäre das vom Gesetzgeber betonte Wahlrecht des Planungsträgers, das letztlich sein Vertrauen in die zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen schützen soll, in nicht unerheblicher Weise eingeschränkt, wenn Änderungen materiell-rechtlicher Vorgaben in den Raumordnungsgesetzen des Bundes bzw. des betreffenden Landes während bereits eingeleiteter, mitunter langwieriger Raumordnungsverfahren stets berücksichtigt werden müssten.
Im Ergebnis ebenso Nds. OVG, Urteil vom 28. Dezember 2022 - 12 KN 101/20 -, BauR 2023, 561 = juris Rn. 77; Bay. VGH, Urteil vom 31. Mai 2011 - 8 N 10.1663 -, juris Rn. 40 f. (noch zur im Wesentlichen identischen Vorgängervorschrift in § 28 Abs. 1 ROG a. F.); Schubert, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 27 Rn. 8, m. w. N. der Kommentarliteratur zu § 233 Abs. 1 BauGB; dafür wohl auch Thür. OVG, Urteil vom 9. November 2022 - 1 N 548/19 -, ThürVBl. 2024, 83 = juris Rn. 87 f.; a. A. (noch) Nds. OVG, Urteil vom 17. Juni 2013 - 12 KN 80/12 -, BauR 2013, 1838 = juris Rn. 31; OVG Sachs.-A., Urteil vom 15. Mai 2014 - 2 K 36/12 -, juris Rn. 78, jeweils zu § 28 Abs. 1 ROG a. F.; Spannowsky, in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 27 Rn. 3.
Etwas anderes folgt für den RP Ruhr auch nicht aus dem - bereits angeführten - Umstand, dass die Schlussbekanntmachung am 28. Februar 2024 in Anwendung der in § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG vorgesehenen Möglichkeit nach der derzeit geltenden Fassung des Raumordnungsgesetzes erfolgte. Denn es handelt sich dabei um einen eigenständigen Verfahrensschritt, für den die Frage, welche Fassung des Raumordnungsgesetzes nach dem (konkludenten) Willen des Planungsträgers zur Anwendung kommen soll, gesondert zu beurteilen ist.
bb) Bei der Ausarbeitung des der Darstellung der Abgrabungsbereiche zugrunde liegenden Plankonzepts hat sich der Antragsgegner zu Recht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 92, nachgehend BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 4 B 56.13 -, ZfBR 2014, 583 = juris,
im Grundsatz an den in der Rechtsprechung entwickelten Maßgaben bei der - rechtlich allerdings nicht mehr zulässigen - Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB,
vgl. dazu im Einzelnen das Senatsurteil vom 2. Juli 2024 - 22 D 47/23.NE -, BauR 2025, 29 = juris Rn. 35 ff., mit zahlreichen weiteren Nachweisen,
orientiert (vgl. dazu ausführlich S. 191 ff. der Begründung); dies wird jedenfalls im Ausgangspunkt auch von den Antragstellern des hiesigen Normenkontrollverfahrens bzw. der weiteren gegen die Planaussagen 5.4-1 bis 5.4-3 RP Ruhr sowie der zugehörigen zeichnerischen BSAB-Festlegungen gerichteten Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 75/25.NE nicht in Zweifel gezogen. Ihre insbesondere die grundlegenden Fragen der Bedarfs- und Bedarfsdeckungsermittlung betreffenden Rügen gegen die konkrete Ausarbeitung des Plankonzepts, die insgesamt auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt ist, greifen aber teilweise durch (dazu b) bis g)); aus den daneben erhobenen - mitunter sehr kleinteiligen - Einwänden im Zusammenhang mit der Auswahl bzw. Anwendung der Tabu- und Restriktionskriterien selbst sowie der Festlegung bestimmter Abgrabungsbereiche ergeben sich hingegen aller Voraussicht nach keine durchgreifenden Abwägungsfehler, weshalb dies hier nicht weiter zu vertiefen ist und im Übrigen auf die entsprechenden Erörterungen in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen werden kann.
b) Ein beachtlicher Abwägungsmangel ergibt sich zunächst aus dem Einwand der hiesigen Antragsteller sowie der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, dass die Bedarfsprognose bei der Festlegung der Abgrabungsbereiche auf der Basis des Monitoringberichts mit Stand 1. Januar 2021 (im Folgenden: Monitoringbericht 2021) und damit auf einer zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses über den RP Ruhr (10. November 2023) nicht mehr hinreichend aktuellen und belastbaren Datengrundlage erfolgte.
aa) Die Verbandsversammlung des Antragsgegners hat sich bei ihrer Prognose des für die langfristige Rohstoffversorgung Erforderlichen auf das im Monitoringbericht 2021 enthaltene Zahlenmaterial gestützt.
Die Rohstoffgewinnung wird ausweislich der Erläuterungen zu den Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW 2016 durch ein nach Vorgaben der Landesplanungsbehörde landeseinheitliches luft- oder satellitenbildgestütztes Monitoring begleitet. Dabei werden in einem 2-jährig wechselnden Turnus der Luftbildbefliegung (die nördliche Hälfte Nordrhein-Westfalens wird jeweils in den geraden Jahren, die südliche Hälfte jeweils in den ungeraden Jahren beflogen) die Abbaufortschritte der in den Regionalplänen bereits gesicherten Flächen und weiterer Gewinnungsstellen anhand von Luftbildzeitreihen ausgewertet und darauf aufbauend die planerisch noch gesicherten Restvolumina an Rohstoffen berechnet. Nach den Angaben des Geologischen Dienstes NRW liefert das seit 2012 durchgeführte landeseinheitliche Abgrabungsmonitoring Erkenntnisse über die Abgrabungsentwicklung in der Vergangenheit und erlaubt Prognosen über den planerisch gesicherten Versorgungszeitraum (vgl. zum Anlass und zur Methodik des Abgrabungsmonitorings den auf der Internetseite des Geologischen Dienstes NRW unter https://www.gd.nrw.de/ro_am.htm abrufbaren „Erläuterungsbericht 2023“ sowie die unter https://www.gd.nrw.de/zip/ro_berichtmonitoring.pdf abrufbare „Methodenbeschreibung für die Bewertung der Abgrabungssituation von Lockergesteinsrohstoffen“; jeweils zuletzt abgerufen am 12. Juni 2026).
Dass in Fortschreibung der beim Abgrabungsmonitoring gewonnenen Daten über die in vergangenen Zeiträumen abgebauten Rohstoffmengen der mutmaßliche zukünftige Rohstoffbedarf grundsätzlich in methodisch angemessener Weise prognostiziert werden kann, ist in der Rechtsprechung des Gerichts bereits in der Vergangenheit angenommen worden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 123, und vom 7. Dezember 2009 (bei juris unter dem Entscheidungsdatum 3. Dezember 2009 veröffentlicht; auf diesen Hinweis wird nachfolgend verzichtet) - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5 = juris Rn. 113 f., nachgehend BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 - 7 B 19.10 -, ZfB 2011, 92 = juris; siehe auch VG Düsseldorf, Urteil vom 19. Februar 2019 - 17 K 8130/16 -, ZfB 2019, 217 = juris Rn. 89 ff.
Dies begegnet auch nicht den von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE geltend gemachten Bestimmtheitsbedenken, weil damit zugleich anerkannt wird, dass die Frage des Versorgungsbedarfs in Orientierung am Ist-Befund beantwortet werden kann, ohne danach zu differenzieren, wem genau (räumlich) diese Fördermenge zugutekommt. Der Landesplaner ist mit dem in den Erläuterungen zu den Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW 2016 enthaltenen Verweis auf das Abgrabungsmonitoring ersichtlich davon ausgegangen, dass es insofern im Grundsatz keiner Ermittlungen bedarf, ob die Rohstoffe etwa für einen Straßenbau in Bayern oder den Niederlanden gefördert werden sollen oder für einen Ausbau der B58 am Niederrhein. Denn dies ist bei den als Referenz angenommenen zurückliegenden Feststellungen des Lockergesteinsmonitorings auch nicht der Fall.
Dass dieser Befund unter Abwägungsgesichtspunkten relevant sein könnte - insofern könnte es auch bedeutsam sein, wem z. B. die hier im Zentrum stehende niederrheinische Landschaft zur Verfügung gestellt (in der Perspektive der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE „geopfert“) wird -,
vgl. dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 99 f.,
ist keine Frage der Bestimmtheit und bedarf aus den nachfolgend dargestellten Gründen hier auch keiner Vertiefung.
Denn aus der in Bezug genommenen Rechtsprechung kann nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Verweis im LEP NRW 2016 auf das Abgrabungsmonitoring zugleich um eine abweichungsfeste landesplanerische Vorgabe für die nachgeordneten regionalen Planungsträger handelt. Gegen eine solche Annahme spricht nach Auffassung des erkennenden Senats zunächst, dass das Abgrabungsmonitoring nicht im textlichen Teil der Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 LEP NRW 2016 erwähnt wird, sondern sich allein in den zugehörigen Erläuterungen findet. Zu den Erläuterungen wird in Kapitel 1 des LEP NRW 2016 ausgeführt, diese begründeten die textlichen Ziele und Grundsätze und gäben Hinweise zur Umsetzung.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5 = juris Rn. 112: „Auch wenn die Erläuterungen Bestandteil des LEP sind und damit authentisch über die Regelungsabsichten des Plangebers unterrichten, handelt es sich um bloße Hinweise zum gleichmäßigen Vollzug der Ziele (A. III. 2 LEP). Sie stellen nicht selbst verbindliche Vorgaben dar, sondern sind ein Mittel zum Verständnis dessen, was anderweitig regelnd festgelegt ist. Damit geht ohne weiteres eine gewisse Relativierung der Verbindlichkeit ihres Aussagegehalts einher.“; hierauf bezugnehmend OVG NRW, Urteil vom 3. Mai 2022 - 11 D 109/19.NE -, ZfB 2022, 219 = juris Rn. 223.
Zudem heißt es in den Erläuterungen zu 9.2-2 LEP NRW 2016, die „Bedarfsermittlung erfolgt auf der Grundlage eines landeseinheitlichen Abgrabungsmonitorings“ (Hervorhebung nur hier). Die darin zum Ausdruck kommende (weitere) Relativierung des Verbindlichkeitsanspruchs wird nachdrücklich bestätigt durch die Erwiderungen der Landesplanungsbehörde in der „Zusammenfassende[n] Auswertung der wesentlichen Hinweise, Anregungen und Bedenken aus der Beteiligung zum Entwurf des LEPs vom 23.06.2013“, die der „Zusammenfassende[n] Erklärung gemäß § 11 Abs. 3 ROG zur Umweltprüfung und zu den Ergebnissen der Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen im Rahmen der Erarbeitung des Landesentwicklungsplans Nordrhein-Westfalen (LEP NRW)“ als Anlage 1 beigefügt ist (jeweils abrufbar unter https://landesplanung.nrw.de/landesentwicklungsplan/1-aenderungsverfahren-des-landesentwicklungsplans-nrw unter dem Menüpunkt „Unterlagen zum LEP NRW (2017)“, zuletzt abgerufen am 12. Juni 2026). Dort heißt es auf S. 214: „Das landesweite Abgrabungsmonitoring für Lockergesteine steht den Regionalplanungsbehörden zur Verfügung; über dessen Anwendung entscheidet der jeweilige Träger der Regionalplanung.“; und auf S. 219: „Für die Festlegung von Abgrabungsbereichen im Regionalplan durch die Regionalplanungsbehörde wird der Bedarf ermittelt. Hierzu liefert das Abgrabungsmonitoring des Geologischen Dienstes NRW wichtige Grundlagendaten.“ (jeweilige Hervorhebungen nur hier).
Dieses Verständnis liegt im Übrigen auch der geplanten 3. Änderung des LEP NRW zugrunde. Ausweislich der Entwurfsfassung mit Stand 26. Februar 2026 (abrufbar unter https://landesplanung.nrw.de/system/files/media/document/file /lep-planaenderung_beschl_lreg_03032026.pdf, zuletzt abgerufen am 12. Juni 2026) ist in den (geplanten) Erläuterungen zu der Planaussage 9.2-2 im Zusammenhang mit dem Abgrabungsmonitoring ausdrücklich (lediglich) von „Grunddaten“ die Rede, die den Regionalplanungsbehörden „an die Hand“ gegeben würden. In den (geplanten) Erläuterungen zu der Planaussage 9.2-3 heißt es, die „Regionalplanungsbehörden können auf die jeweils aktualisiert vorliegenden Daten aus dem Abgrabungsmonitoring zurückgreifen, um Fortschreibungserfordernisse des Regionalplans zu prüfen (siehe dazu Erläuterungen zu Ziel 9.2-2).“ (Hervorhebung nur hier).
Vor diesem Hintergrund dürfte es abwägungsfehlerhaft sein, wenn der Regionalplaner - etwa wegen einer angenommenen strikten Bindung durch die Landesplanung - das in den Monitoringberichten enthaltene Zahlenmaterial seiner Bedarfsprognose zugrunde legt, ohne dieses mit gegenläufigen Interessen abzuwägen.
In diesem Sinne bereits OVG NRW, Urteile vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5 = juris Rn. 112, und vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 98.
Generell ist bei der Bedarfsprognose ein dem Plangeber zustehender Prognosespielraum zu respektieren,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 92, nachgehend BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 4 B 56.13 -, ZfBR 2014, 583 = juris,
mit der Folge, dass die gerichtliche Überprüfung insoweit auf Prognosefehler beschränkt ist, namentlich, ob der Plangeber von einer vollständig und zutreffend ermittelten Prognosebasis ausgegangen ist und er seine Prognose sachangemessen und methodisch einwandfrei erarbeitet hat.
Vgl. statt vieler Kraft, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 114 Rn. 179, m. w. N.
bb) (1) Hiervon ausgehend spricht durchaus Überwiegendes dafür, dass ein Abwägungsfehler in Form eines Abwägungsausfalls bereits daraus resultiert, dass der Plangeber zu Unrecht davon ausgegangen ist, hinsichtlich der Bedarfsprognose durch die Landesplanung strikt an das Lockergesteinsmonitoring gebunden zu sein. Zumindest deuten Aussagen sowohl in der Planbegründung (vgl. S. 175: „Eine zusätzliche Verknappung der Flächen für die Rohstoffgewinnung als Anreiz für den vermehrten Recyclingeinsatz stände dem Grundsatz des Raumordnungsgesetzes und dem Auftrag des LEP NRW entgegen.“) als auch in den Erwiderungen zu den Stellungnahmen des Kreises Wesel und der Stadt Hamminkeln im Rahmen des dritten Beteiligungsverfahrens (vgl. „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel -, S. 60 und 62, sowie - Stadt Hamminkeln -, S. 186 und 188: „Für eine weiterführende Prognose gibt es gegenwärtig keinen landesplanerischen Auftrag.“; „Denn die Überprüfung nach Ziel 9.2-3 LEP NRW sieht ebenfalls keinen Abwägungsspielraum vor, sondern bezieht sich ausschließlich auf die im Monitoring ermittelten Zahlen, die ggf. ein Fortschreibungserfordernis nach sich ziehen.“, allgemein auch S. 108 f.) recht eindeutig darauf hin, dass sich der Plangeber durch die landesplanerischen Vorgaben an einer eigenständigen Bedarfsermittlung gehindert gesehen, mithin die aus dem jeweils zugrunde gelegten Monitoringbericht hergeleiteten (mittleren) Jahresförderungen als abweichungsfest vorgegeben („absolut“) angesehen hat. Ob dies tatsächlich der Fall ist und - ggf. - wie es sich auf das Abwägungsergebnis auswirkt, dass an die genannte Feststellung, für eine weiterführende Prognose gebe es gegenwärtig keinen landesplanerischen Auftrag, eine mit der Wendung „Unabhängig davon“ eingeleitete begründete Auseinandersetzung mit der - im Ergebnis verneinten - Frage anschließt, ob das auf der Grundlage des Abgrabungsmonitorings gefundene Ergebnis entsprechend der Forderung der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE zu modifizieren wäre, bedarf angesichts der nachstehenden Ausführungen im vorliegenden Verfahren indes keiner abschließenden Entscheidung.
(2) Denn ein zu einem Abwägungsmangel führender Prognosefehler liegt jedenfalls deshalb vor, weil der Plangeber seine Bedarfsprognose auf der Grundlage des Monitoringberichts 2021 und damit zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses über den RP Ruhr (10. November 2023) auf einer nicht (mehr) tragfähigen Tatsachenbasis getroffen hat.
Zu diesem Zeitpunkt lag ihm ausweislich des Berichts der Regionalplanungsbehörde vom 2. November 2023 (Drucksache Nr. 14/1343) der am 23. Oktober 2023 veröffentlichte Monitoringbericht mit Stand 1. Januar 2023 (im Folgenden: Monitoringbericht 2023) vor. Die dort angegebene, (ebenfalls) auf einen Betrachtungszeitraum von sechs Jahren gemittelte Jahresförderung lag für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand bei 5,9 Mio. m³, für die Rohstoffgruppe Sand bei 0,4 Mio. m³ und für die Rohstoffgruppe präquartäre Sande und Kiese bei 2,4 Mio. m³. Damit unterscheidet sich die mittlere Jahresförderung im Vergleich zum Monitoringbericht 2021 - Rohstoffgruppe Kies/Kiessand 7,0 Mio. m³, Rohstoffgruppe Sand 0,6 Mio. m³, Rohstoffgruppe präquartäre Sande und Kiese 2,7 Mio. m³ - deutlich - der prozentuale Rückgang reicht von etwa 11 Prozent (präquartäre Sande und Kiese) über knapp 16 Prozent (Kies/Kiessand) bis zu 33 Prozent (Sand). Ausgehend von der - mit Grundsatz 9.1-3 LEP NRW 2016, demzufolge auch der Landesplaner die Flächeninanspruchnahme für Abgrabungen auf das für die Bedarfssicherung notwendige Maß beschränkt wissen will, in Einklang stehenden - Plankonzeption des RP Ruhr, jedenfalls für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand den in 9.2-2 LEP NRW 2016 angegebenen Mindestversorgungszeitraum von 20 Jahren nicht mehr als erforderlich zu überschreiten (vgl. S. 198 der Begründung: „Für den RP Ruhr wurden nur Potenzialflächen für Neuansätze in dem Umfang für eine Festlegung als BSAB ausgewählt, die für die Erfüllung des Sicherungsauftrags gem. Ziel 9.2-2 LEP NRW erforderlich waren. Diese Vorgehensweise dient der Konzentration des Rohstoffabbaus, der Minimierung der Flächenbindung innerhalb der betroffenen Kommunen und einer nachhaltigen Flächen- und Ressourceninanspruchnahme.“; ähnlich auch die „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 46), kann die Änderung der mittleren Jahresförderung im Monitoringbericht 2023 im Vergleich zu derjenigen im Monitoringbericht 2021 auch unter Berücksichtigung der Rechtfertigungsversuche des Plangebers und des ihm zustehenden Prognosespielraums nicht (mehr) als vernachlässigbar angesehen werden, zumal die Planung - mit Ausnahme des Feststellungsbeschlusses - grundsätzlich immer die Ergebnisse des jeweils aktuellsten Lockergesteinsmonitorings als maßgeblich angesehen hat.
Vor diesem Hintergrund begegnet bereits der Umstand rechtlichen Bedenken, dass der Plangeber im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung den zum maßgeblichen Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses vorliegenden Monitoringbericht 2023 nicht berücksichtigt hat. Vielmehr hat die Verbandsversammlung ausweislich der Tagesordnung der Sondersitzung vom 10. November 2023 zunächst den Feststellungsbeschluss gefasst (TOP 2.1). Der Bericht der Regionaldirektion vom 2. November 2023 zum Monitoringbericht 2023 stand erst danach zur Debatte (TOP 2.1.1) und wurde von der Verbandsversammlung auch nur zur Kenntnis genommen, nicht aber bewertet. Insbesondere hat sie ihm nicht zugestimmt oder sich dessen Erwägungen (nachträglich) zu eigen gemacht.
Selbst wenn man gleichwohl den Inhalt des Berichts dem Plangeber und seiner Schlussabwägung zurechnete und damit als planerische Erwägungen qualifizierte, änderte dies jedoch an dem zu konstatierenden Abwägungsfehler nichts. Insoweit ergibt sich aus dem genannten Bericht vom 2. November 2023, dass der Inhalt des kurz zuvor veröffentlichten Monitoringberichts 2023 zur Kenntnis genommen wurde, insbesondere, dass die darin angegebene mittlere Jahresförderung für die Rohstoffgruppen Kies/Kiessand, Sand und präquartärer Sand jeweils (erheblich) unterhalb der im Monitoringbericht 2021 ausgewiesenen mittleren Jahresförderung liegt. Daraus leitet die Berichtsvorlage die - für sich genommen zutreffende, indes nicht mit konkreten Zahlen unterlegte und das Plankonzept einer Mindestsicherung vollständig ausblendende - Schlussfolgerung ab, dass durch den im Monitoringbericht 2023 verzeichneten Rückgang der Jahresförderung sich rechnerisch der mit den Abgrabungsbereichen des RP Ruhr gesicherte Versorgungszeitraum verändere und ansteige. Es werde aber gleichwohl kein Erfordernis gesehen, Änderungen an der Flächenkulisse der Abgrabungsbereiche anlässlich des vorliegenden Monitoringberichts (2023) vorzunehmen. Mit dem für den RP Ruhr zugrunde gelegten Monitoringbericht 2021 sei z. B. für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand eine Jahresförderung gewählt worden, die deren langjährigem Mittelwert entspreche und deren Umfang zudem durch zwei aufeinanderfolgende Befliegungen bestätigt worden sei. Dieser Wert werde nach wie vor als belastbare Grundlage für die Abschätzung des zukünftigen Bedarfs bewertet, der bei möglichst geringer Flächenbereitstellung eine Einhaltung des im LEP NRW vorgegebenen Versorgungszeitraums erwarten lasse. Hierdurch werde im Sinne einer Plankontinuität eine Vorsorge für die geordnete Gewinnung standortgebundener Rohstoffe gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG geschaffen und ein angemessener Entwicklungskorridor für die mittelfristige Steuerung des Rohstoffabbaus eröffnet. Nach Inkrafttreten des RP Ruhr werde die Entwicklung der Rohstoffgewinnung weiter zu beobachten sein. Im Rahmen einer regelmäßigen Evaluierung könne dabei die weitere Entwicklung der Jahresfördermengen nachverfolgt werden. Sollten sich dauerhaft Änderungen in den Jahresfördermengen ergeben bzw. sich die Änderungen erkennbar verstetigen, könne darauf zu gegebener Zeit planerisch reagiert werden.
Mit diesen (recht knappen) Ausführungen hat der Plangeber nicht genügend dargelegt, dass die auf der Grundlage des Monitoringberichts 2021 getroffene Bedarfsprognose für die Festlegung der Abgrabungsbereiche im maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses über den RP Ruhr noch hinreichend tragfähig war.
Es erschließt sich bereits grundsätzlich nicht, warum Zahlen eines älteren Berichts, der weiter zurückliegende Zeiträume betrachtet, für eine Zukunftsprognose geeigneter sein könnten als aktuellere Erkenntnisse. Dies bedürfte zumindest einer - hier indes fehlenden - eingehenden Begründung.
Konkret überzeugt die Annahme in der Berichtsvorlage, für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand sei eine Jahresförderung gewählt worden, die deren langjährigem Mittelwert entspreche und deren Umfang zudem durch zwei aufeinanderfolgende Befliegungen bestätigt worden sei, schon deshalb nicht, weil sie in (mindestens) gleicher Weise für die im Monitoringbericht 2023 angegebene Jahresförderung zutrifft. Denn die angesprochene „mittlere Jahresförderung“, die hier der Bedarfsprognose zugrunde gelegt wurde, wird in den Monitoringberichten (jedenfalls seit dem Jahr 2013) jeweils für einen Zeitraum von sechs Jahren ausgewiesen, wobei in diesen Mittelwert - auch nach Einführung des zweijährigen Luftbildbefliegungsrhythmus im Jahr 2018 (nur) - die letzten zwei Befliegungszyklen einfließen (vgl. die Erläuterungen unter „2 Datengrundlage und Erhebungsinhalte“ in den Monitoringberichten 2021 und 2023). Demgemäß bezieht sich die im Monitoringbericht 2023 angegebene mittlere Jahresförderung auf den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2022 und umfasst ebenfalls zwei aufeinanderfolgende Befliegungszyklen.
Hinzu kommt, dass die mittlere Jahresförderung für die - von den hiesigen Antragstellern und den Antragstellern der Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE und 22 D 75/25.NE ins Zentrum ihres Vorbringens sowohl in den Beteiligungsverfahren als auch im gerichtlichen Verfahren gestellte - Rohstoffgruppe Kies/Kiessand schon im Monitoringbericht 2022 (Zeitraum: 1. Januar 2016 bis 31. Dezember 2021) bei 5,9 Mio. m³ lag (auch für die Rohstoffgruppen Sand sowie präquartäre Sande und Kiese wurden mit 0,5 Mio. m³ bzw. 2,5 Mio. m³ geringere Werte als im Monitoringbericht 2021 ausgewiesen). Damit hat der Monitoringbericht 2023 den bereits im Monitoringbericht 2022 ablesbaren Rückgang der mittleren Jahresförderung im Vergleich zum Monitoringbericht 2021 mindestens bestätigt. Jedenfalls angesichts der aufgezeigten erheblichen (bis zu einem Drittel) und damit nicht (mehr) vernachlässigbaren prozentualen Unterschiede der mittleren Jahresförderung in den Monitoringberichten 2021 und 2023 insbesondere für die Rohstoffgruppen Sand und Kies/Kiessand ist die in der Berichtsvorlage vom 2. November 2023 geäußerte Annahme, der Monitoringbericht 2021 werde „nach wie vor als belastbare Grundlage für die Abschätzung des zukünftigen Bedarfs bewertet“, auch unter Berücksichtigung eines dem Plangeber zustehenden Prognosespielraums nicht hinreichend tragfähig.
Anderes folgt auch nicht aus dem Vortrag des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren. Zwar trifft es - jedenfalls in Bezug auf die Rohstoffgruppen Sand und Kies/Kiessand - zu, dass die im Monitoringbericht 2023 jeweils ausgewiesene mittlere Jahresförderung den niedrigsten Wert seit dem Monitoringbericht 2013 darstellt(e). Es handelt sich dabei aber - wie bereits ausgeführt - gerade nicht um die - vom Antragsgegner so bezeichnete - „Förderquote“ eines bestimmten Jahres, sondern analog zum Monitoringbericht 2021 um einen Mittelwert der Jahresförderung bezogen auf einen Zeitraum von sechs Jahren. Mit Blick hierauf erschließt sich nicht, warum die Daten des Monitoringberichts 2021 verglichen mit denjenigen des Monitoringberichts 2023 das aktuelle Abgrabungsgeschehen (bezogen auf die dem jeweiligen Monitoringbericht vorangegangenen sechs Jahre) besser widerspiegeln und damit die tragefähigere oder auch nur in etwa gleichwertige Grundlage für die Abschätzung der zukünftigen Entwicklung des Abbaufortschritts darstellen sollten. Dies gilt auch und vor allem mit Blick darauf, dass der Plangeber bei seiner (allein) auf den Monitoringbericht 2021 gestützten Bedarfsprognose es ausdrücklich abgelehnt hat, Abzüge von den darin ermittelten Jahresfördermengen namentlich aufgrund der Berücksichtigung eines Degressionsfaktors oder einer in der Zukunft ggf. zu erwartenden Zunahme des Rohstoffrecyclings bzw. der Rohstoffsubstitution vorzunehmen (vgl. S. 175 der Begründung), wie insbesondere von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE im Beteiligungsverfahren gefordert. Maßgeblich war insoweit die Erwägung, dass das „Abgrabungsmonitoring […] gemäß Grundsatz 9.1-2 LEP NRW auch die mögliche Substitution primärer Rohstoffe durch Recyclingbaustoffe und industrielle Nebenprodukte [erfasst], da deren Verwendung sich unmittelbar im Abgrabungsmonitoring in Form verminderter Abbauraten niederschlägt“, und dass auf „der Ebene des Regionalplans […] gegenwärtig nicht belastbar abzuschätzen [ist], welche quantitativen Veränderungen beim Baustoffrecycling oder der Baustoffverwertung in Zukunft eintreten werden. […] Das wird gegenwärtig auch nicht für erforderlich gehalten, da durch das Lockergesteinsmonitoring kontinuierlich entsprechende Veränderungen erfasst werden, so dass Zu- und Abnahmen der Förderung bzw. des gesicherten Volumens zeitnah erfasst werden.“ (S. 175 der Begründung, Hervorhebungen nur hier; ähnlich auch „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 60, 63). Angesichts dessen ist es dann aber mit einer abwägungsgerechten Planung nicht in Übereinstimmung zu bringen, die schon im Monitoringbericht 2022, erst recht aber im Monitoringbericht 2023 ablesbare (deutliche) Reduzierung der mittleren Jahresförderung im Vergleich zum Monitoringbericht 2021 gänzlich unberücksichtigt zu lassen. Der Sache nach hat der Plangeber damit den maßgeblichen Zeitpunkt für seine Entscheidung eigenmächtig und ohne Rechtsgrundlage vorverlegt. Dies mag in Anbetracht des langen Planungszeitraums (menschlich) verständlich sein. Indes hat sich eine sachgerechte Planung an die Tatsachen, auf die sie sich bezieht, anzupassen, wenn sich diese während des Aufstellungsverfahrens (erheblich) verändern, und kann dem nicht dadurch entgehen, dass sie die maßgebliche Tatsachengrundlage (zeitlich) an ein planerisches Ergebnis anpasst. Hinzu kommt, dass es sich angesichts der - jedenfalls zu diesem Zeitpunkt noch bestehenden - Jährlichkeit der Monitoringberichte um ein absehbares Ereignis handelte und - wie ausgeführt - bereits der Bericht 2022 in Bezug auf die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand eine identische Feststellung zur mittleren Jahresförderung enthielt. Der Plangeber kann also weder von der Veröffentlichung eines neuen Monitoringberichts noch von dessen Inhalt wirklich überrascht worden sein.
Hinzu tritt, dass der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren selbst auf einen im Bereich der Kies-/Kiessand-Gewinnung (schon) seit dem Jahr 2010 zu verzeichnenden „Abwärtstrend“ verwiesen hat. Aus seiner hieraus abgeleiteten Schlussfolgerung, eine Zusammenfassung der durchschnittlichen Jahresförderung seit dem Jahr 2010 führte sogar zu einer - im Vergleich zu derjenigen im Monitoringbericht 2021 - höherendurchschnittlichen Jahresfördermenge, kann der Antragsgegner ungeachtet ihrer Richtigkeit schon deshalb nichts Günstiges für sich herleiten, weil er so gerade nicht vorgegangen ist; hierzu war er entgegen der Auffassung der Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens 22 D 75/25.NE angesichts des ihm insoweit zustehenden Prognosespielraums auch nicht verpflichtet. Vielmehr hat er seine Bedarfsprognose - auch während des mehrjährigen Aufstellungsverfahrens - jeweils (nur) an einem konkreten Monitoringbericht ausgerichtet. Im Übrigen wäre eine derart weitreichende Vergangenheitsbetrachtung ihrerseits dem Einwand ausgesetzt, dass auf einer solchen Grundlage der zukünftige Rohstoffbedarf nicht hinreichend verlässlich abgebildet werden könne.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, DVBl. 2014, 382 = juris Rn. 98 a. E.
Die vom Antragsgegner befürchtete „planerische Endlosschleife“ rechtfertigt die Zugrundelegung des im Monitoringbericht 2021 enthaltenen Zahlenmaterials ebenfalls nicht. Zwar dürfte die Gefahr einer gewissen Erschwerung bzw. einer zeitlichen Verzögerung des Aufstellungsverfahrens nicht gänzlich von der Hand zu weisen sein. Allerdings dürfte dem Antragsgegner der ungefähre Erscheinungszeitpunkt, jedenfalls aber Erscheinungszeitraum der Monitoringberichte bekannt sein, ggf. durch eine dahingehende Nachfrage beim Geologischen Dienst. Entsprechend könnte der Abschluss des Aufstellungsverfahrens in zeitlicher Hinsicht gestaltet werden. Sofern - wie hier - der Monitoringbericht kurz vor dem avisierten Feststellungsbeschluss veröffentlicht wird und zudem eine signifikante Veränderung der mittleren Jahresförderung aufweist, die Änderungen am bisherigen Planungskonzept erforderlich werden lässt, ist angesichts der gesetzlichen Vorgaben für das weitere Beteiligungsverfahren in § 9 Abs. 3 ROG, bei dem namentlich die Dauer der Veröffentlichung und die Frist zur Stellungnahme angemessen verkürzt werden können, vgl. Satz 2 der Vorschrift, nicht ersichtlich, dass das Aufstellungsverfahren nicht vor Veröffentlichung des nächsten Monitoringberichts abgeschlossen werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat es der Antragsgegner im Wesentlichen selbst in der Hand, einer „planerischen Endlosschleife“ entgegenzuwirken, zumal die Monitoringberichte vom Geologischen Dienst NRW inzwischen nicht mehr jährlich, sondern nur noch alle zwei Jahre veröffentlicht werden.
Schließlich ergibt sich nichts anderes aus dem Hinweis des Antragsgegners, eine Prognose des Versorgungsbedarfs auf der Grundlage der bis dato mit Abstand niedrigsten Förderquote berge das Risiko, dass es - im Falle von kurzfristigen Anhebungen der Jahresförderquote - gemäß Ziel 9.2-3 LEP NRW (2016) direkt nach Inkrafttreten des Regionalplans zu einem unmittelbaren Fortschreibungserfordernis komme. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner insoweit zu Unrecht von einer strikten Bindungswirkung der in den Monitoringberichten ermittelten Zahlen für die Frage des Fortschreibungserfordernisses ausgehen dürfte (vgl. dazu die Ausführungen unter Gliederungspunkt B. II. 2. b) aa)), lässt sich aus den im Verwaltungsvorgang enthaltenen Monitoringberichten 2013 bis 2023 ablesen, dass die Veränderungen der mittleren Jahresförderungen namentlich für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand gegenüber dem jeweils vorherigen Monitoringbericht zwar durchaus signifikant, aber auch nicht derart erheblich sind, dass es „direkt“ nach Inkrafttreten des Regionalplans zu einem „unmittelbaren“ Fortschreibungserfordernis kommt. Abgesehen davon besteht nach § 7 Abs. 8 ROG ohnehin die Verpflichtung, Raumordnungspläne mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen, und bestünde ein entsprechender Fortschreibungs- bzw. Anpassungsbedarf auf der Grundlage des Plankonzepts auch dann, wenn sich die deutlich höheren, hier zugrunde gelegten Zahlen früherer Betrachtungszeiträume nicht wieder einstellten. Denn dann läge keine planerisch gewollte Mindestflächensicherung, sondern eine (erhebliche) Übersicherung vor. Den dadurch ebenso „unmittelbar“ ausgelösten Anpassungsbedarf adressiert der sog. Begleitbeschluss vom 10. November 2023 sogar ausdrücklich, ohne aber planerische Konsequenzen auch nur zu erwägen. Das hätte indes schon deshalb nahegelegen, weil die Erwägungen zum Programmsatz 5.4-3 RP Ruhr dem Regionalplaner deutlich vor Augen geführt haben müssten, dass bei der „Rücknahme“ einmal ausgewiesener BSAB die rechtlichen Anforderungen an eine abwägungsgerechte Entscheidung ggf. schon aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und eines gewissen Vertrauensschutzes höher sein könnten,
vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13. Oktober 2023 - 14 S 237/22 -, juris Rn. 61 ff., nachgehend BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2024 - 4 BN 1.24 -, ZfB 2024, 255 = juris,
als für spätere zusätzliche Darstellungen von BSAB.
cc) Der vorstehende Abwägungsfehler ist auch erheblich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG. Er ist offensichtlich, weil er sich ohne Weiteres aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Es besteht ausgehend von der Plankonzeption, den landesplanerischen (Mindest-)Versorgungszeitraum nicht erheblich zu überschreiten, auch die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Fehler anders ausgefallen wäre, d. h. weniger bzw. kleinere Abgrabungsbereiche namentlich für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand ausgewiesen worden wären (bzw. werden müssten).
dd) Der festgestellte Mangel ist nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG unbeachtlich geworden, weil er sowohl von den hiesigen Antragstellern als auch den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe des RP Ruhr gegenüber dem Antragsgegner gerügt worden ist.
c) Ein weiterer beachtlicher Abwägungsmangel ergibt sich in der Konsequenz der fehlerhaften und ausschließlichen Zugrundelegung der Zahlen des Monitoringberichts 2021 unmittelbar auch hinsichtlich der vom Plangeber vorgenommenen Berechnung der Restmengen in bestehenden bzw. genehmigten/zugelassenen Abgrabungen.
Der Antragsgegner hat im gerichtlichen Verfahren die Funktionsweise des bei der Mengenberechnung verwendeten sog. LGM-Planertools (vgl. dazu auch S. 193 der Planbegründung) im Allgemeinen und die von ihm vorgenommene anteilige Anrechnung der vorhandenen Reserven in genehmigten/zugelassenen Abgrabungen außerhalb der im RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereiche im Besonderen unter Bezugnahme auf in den beigezogenen Aufstellungsvorgängen enthaltene (Arbeits-)Unterlagen (vgl. die pdf-Einzeldokumente „20220713_GenehmigteVolumina_3Beteiligung_Blatt1 bis 5 in der Beiakte Heft 140, Ordner „13_Arbeitsunterlagen ab zweiter Offenlage“ = I-037710 ff.) näher erläutert. Für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand hat der Plangeber zum Stichtag 1. Januar 2021 ein Restvolumen in den bestehenden bzw. genehmigten/zugelassenen Abgrabungen von etwa 53,5 Mio. m³ errechnet. Hiervon hat er wiederum insgesamt 21 Mio. m³ in Abzug gebracht, weil er von einem Inkrafttreten des RP Ruhr im Jahr 2024 ausgegangen war und entsprechend seiner Konzeption, den Rohstoffbedarf ausschließlich auf das Zahlenmaterial des Monitoringberichts 2021 auszurichten, für die Jahre 2021 bis 2023 eine prognostizierte Abbaurate von jeweils 7 Mio. m³/a zugrunde gelegt hat.
Diese Vorgehensweise erweist sich mit Blick auf den maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses über den RP Ruhr als fehlerhaft. Denn jedenfalls für die Jahre 2021 und 2022 konnte dem Monitoringbericht 2023 der tatsächliche Abbaufortschritt entnommen werden, weshalb es insoweit einer Prognose nicht (mehr) bedurfte. Danach betrug das Restvolumen für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand zum 1. Januar 2023 119 Mio. m³ und verringerte sich damit im Vergleich zum Stichtag 1. Januar 2021 um „lediglich“ 4 Mio. m³. Weil in dem genannten Zeitraum keine Monitoringfläche hinzugekommen ist (im Gegenteil ist sogar eine entfallen, von 43 auf 42), handelt es sich auch um den tatsächlichen, vom Geologischen Dienst NRW ermittelten Abbaufortschritt in den Jahren 2021 und 2022. Damit hat der Plangeber mindestens 10 Mio. m³ zu viel in Abzug gebracht (für das Jahr 2023 lagen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung keine entsprechenden Werte vor). Eine tragfähige Rechtfertigung dafür, den Abbaufortschritt ab dem 1. Januar 2021 (weiterhin) aufgrund einer Prognose fortzuschreiben, anstatt auf die tatsächlich vorliegenden Zahlen für 2021 und 2022 zurückzugreifen, ist weder der Planbegründung noch dem Vortrag des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren zu entnehmen; sie ist auch für den Senat nicht ersichtlich.
Infolge der Ausblendung des deutlich niedrigeren tatsächlichen Abbaufortschritts im Vergleich zu dem vom Plangeber prognostizierten hat er - selbst auf der Grundlage seiner eigenen Annahmen (also einer jährlichen Abbaurate von 7 Mio. m³) - den gesicherten Versorgungszeitraum um nahezu eineinhalb Jahre verlängert. Davon ausgehend besteht mit Blick auf die bereits erwähnte Plankonzeption für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand auch die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Fehler im Ergebnis anders ausgefallen wäre, vgl. § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG.
d) Auf einen weiteren beachtlichen Abwägungsmangel führt die Rüge der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, dass diejenigen Rohstoffmengen, die auf der Grundlage des Ziels 5.4-3 RP Ruhr abgebaut werden können, bei der Mengenberechnung (und darüber bei der Festlegung der Abgrabungsbereiche) gänzlich außer Betracht gelassen wurden.
aa) Hintergrund der in Ziel 5.4-3 Buchst. a bis e RP Ruhr geregelten Ausnahmen (von der außergebietlichen Ausschlusswirkung des Ziels 5.4-2 RP Ruhr) ist ausweislich der Planbegründung (S. 182), dass Flächen, die in den Vorgängerplänen als BSAB festgelegt gewesen seien, nach der dem RP Ruhr zugrunde gelegten Plankonzeption nicht (mehr) als Abgrabungsbereiche ausgewiesen worden seien. Zur Vermeidung einer unverhältnismäßigen Einschränkung der hiervon betroffenen rohstoffgewinnenden Unternehmen hielt der Plangeber eine entsprechende Ausnahmebestimmung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit für erforderlich.
Dabei ging der Plangeber selbst davon aus, dass „die hierdurch gewonnenen Rohstoffmengen ebenfalls in das Monitoring des Geologischen Dienstes NRW und somit in die fortlaufende Berechnung der Versorgungszeiträume einfließen, [und daher] sichergestellt [wird], dass die Rohstoffversorgung entsprechend der landesplanerischen Vorgaben regionalplanerisch gewährleistet wird.“ (S. 184 der Planbegründung). Dem entspricht es, dass der RP Ruhr nach der Überschrift zu Ziel 5.4-3 selbst für sich in Anspruch nimmt, die „Rohstoffgewinnung außerhalb BSAB raumverträglich steuern“ zu wollen. Mit Blick hierauf überzeugt die (formale) Sichtweise des Antragsgegners, die Ausnahmen hätten anders als die festgelegten BSAB „keine sichernde Funktion bzw. Rechtswirkung“ (S. 35 der Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE) und könnten im Rahmen der Bedarfsprognose nicht berücksichtigt werden, nicht. Auch wenn dem Ziel 5.4-3 RP Ruhr keine den in der Planaussage 9.2-2 LEP NRW 2016 genannten Mindestversorgungszeitraum unmittelbar sichernde Funktion zukommt - eine Rechtswirkung wird man den Ausnahmeregelungen, die ja gerade unter den dort näher geregelten Voraussetzungen von der außergebietlichen Ausschlusswirkung des Ziels 5.4-2 RP Ruhr suspendieren, hingegen kaum absprechen können -, können und werden auf ihrer Grundlage Lockergesteine abgebaut werden, die dann jedenfalls faktisch den Bedarf (teilweise) mitabdecken. Insoweit weisen die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE zu Recht darauf hin, dass der Regionalplan jedenfalls faktisch einen deutlich längeren Versorgungszeitraum sichert bzw. gewährleistet.
Die Annahme des Plangebers, es sei ihm durch den Plansatz 9.2-2 LEP NRW 2016 verwehrt, theoretisch gewinnbare/genehmigungsfähige Rohstoffmengen außerhalb der BSAB anzurechnen (so etwa „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 74 f.), findet in den hierzu pauschal herangezogenen Erläuterungen keine Stütze. Diese enthalten vielmehr keinerlei Aussagen, aus denen sich die vorstehende These rechtfertigen könnte. Im Gegenteil wird diese Frage nur insoweit überhaupt angesprochen, als danach die noch vorhandenen Rohstoffvorräte in genehmigten Abgrabungen außerhalb von BSAB auf die Versorgungsräume anzurechnen sind. Weitere Vorgaben positiver oder negativer Art enthalten die Erläuterungen nicht. Insoweit liegt damit ein Abwägungsausfall vor.
Auch der weitere Rechtfertigungsversuch des Antragsgegners für das vollständige Ausblenden solcher Mengen bei der Bedarfsdeckung überzeugt nicht. Denn die Annahme, es sei nicht klar bzw. spekulativ ob, wo oder in welchem Umfang und Zuschnitt eine Rohstoffgewinnung erfolgen werde, trifft in gleicher Weise für die planerisch gesicherten Bereiche zu, jedenfalls soweit es sich um sog. Neuaufschlüsse bei der Rohstoffgruppe Kies/Kiessand handelt. Insoweit geht der RP Ruhr aber ohne Weiteres davon aus (bzw. unterstellt dies typisierend), dass die dargestellten Abgrabungsflächen von den jeweiligen Eigentümern für eine Rohstoffgewinnung zur Verfügung gestellt werden und die dort vorhandenen Lockergesteine „vollständig“, d. h. (mindestens) mit dem vom Plangeber für den jeweiligen Abgrabungsbereich errechneten Volumen, abgebaut werden (vgl. S. 176 der Planbegründung). Einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung vermag der Senat nicht zu erkennen, zumal die Planbegründung insgesamt von einem „hohen Abgrabungsdruck“ im Plangebiet ausgeht (vgl. dort S. 178). Dass - wie in der Planbegründung (S. 183) weiter angenommen - für die von den Ausnahmeregelungen erfassten Flächen eine Genehmigungs- bzw. Zulassungsfähigkeit nicht „vollumfänglich“ unterstellt werden könne, rechtfertigt jedenfalls das vollständige Ausblenden derjenigen Mengen, die auf der Grundlage der Ausnahmeregelungen abgebaut werden (können), nicht. Denn der Plangeber geht offensichtlich selbst davon aus, dass eine Abbautätigkeit in den von den Ausnahmeregelungen erfassten Flächen grundsätzlich stattfinden kann, anderenfalls fehlte es bereits an der Erforderlichkeit des Ziels 5.4-3 RP Ruhr. Insoweit hat er zudem ausdrücklich betont, dass auch im Hinblick auf die Ausnahmen eine Abwägung mit potenziell der Rohstoffgewinnung entgegenstehenden Belangen bereits auf der Ebene der Regionalplanung stattgefunden habe (etwa „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel - S. 75 und - Stadt Hamminkeln - S. 201), was spätere Genehmigungsrisiken zumindest reduziert.
Selbst wenn man insoweit mit dem Antragsgegner größere Unsicherheiten als bei den BSAB-Flächen hinsichtlich der Ausschöpf- und Realisierbarkeit konzedierte, was allerdings wegen der notwendigen Nähe zu schon laufenden Abgrabungen jedenfalls verglichen mit - im Übrigen auch genehmigungsbedürftigen - Neuaufschlüssen auch nicht unbedingt auf der Hand liegt, wäre diesen sachgerecht mit einem (prozentualen) Abschlag zu begegnen gewesen, der indes nicht mit 100 % angesetzt werden könnte.
Darüber hinaus wird in der Erläuterung zu Ziel 5.4-3 Buchst. a RP Ruhr ausdrücklich hervorgehoben, dass „(m)it der Ausnahmeregelung […] die vollständige Ausnutzung von Lagerstätten und die hieraus resultierende Reduzierung der Flächeninanspruchnahme andernorts befördert werden“ soll. (Regionalplan S. 181, Hervorhebung nur hier; weitergehend noch „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Stadt Kamp-Lintfort - S. 257: „Letztlich trägt jede Restgewinnung zu einer Reduzierung der (zusätzlichen) Flächeninanspruchnahme für die Rohstoffgewinnung und somit zur Umsetzung des Grundsatzes 9.1-3 LEP NRW bei. Dies entspricht in verschiedener Hinsicht auch den Forderungen der Stadt, Flächen für die Siedlungsentwicklungen oder EE-Nutzung von einer zukünftigen Rohstoffgewinnung freizuhalten.“). Gleiches gilt ausweislich der Begründung (dort S. 186) für die Ausnahme nach Ziel 5.4-3 Buchst. d RP Ruhr. Dies - insbesondere die Flächenfreihaltung - kann aber nur dann zum Tragen kommen, wenn diese Volumina auch bei der Prognose des (Neu-)Bedarfs berücksichtigt werden, zumal der Regionalplan keine zeitliche Reihenfolge der Inanspruchnahme von BSAB und (ergänzender) „Ausnahmeflächen“ vorsieht (vgl. dazu z. B. die Erläuterung zu der Ausnahme nach 5.4-3 Buchst. a RP Ruhr: „Eine Antragstellung für eine außerhalb eines BSAB gelegene Teilfläche kann auch gemeinsam mit der Antragstellung für die zu erweiternden Teilflächen innerhalb des BSAB vereinbar sein.“). Für die Siedlungsentwicklung oder andere städtebauliche Entwicklungen stehen festgelegte BSAB hingegen gerade nicht (mehr) zur Verfügung.
Dass sich der Plangeber dieses offenkundigen Widerspruchs oder zumindest des daraus resultierenden Spannungsverhältnisses hinreichend bewusst gewesen sein könnte, ist nicht zu erkennen. Im Gegenteil deuten Teile der Planbegründung (S. 181 ff.) darauf hin, dass er davon ausgeht, Ausnahmetatbestände würden erst nach Inanspruchnahme der BSAB-Flächen ausgenutzt werden. Solches ist in den Festsetzungen indes nicht angelegt. Dies wird auch nicht durch die im sog. Begleitbeschluss vom 10. November 2023 unter Nr. 3 ausgedrückte „Erwartung“ ersetzt, die „zuständigen Genehmigungsbehörden [sollten/würden] die Möglichkeiten zur Steuerung ausschöpfen. Ziel sollte es dabei sein, dass zunächst vorrangig Rohstoffgewinnungsvorhaben im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten in den ergiebigsten Lagerstätten genehmigt werden“. Eine planerische (Ziel-)Vorgabe ist dies offenkundig nicht; zudem bleibt vollständig offen, ob und wie die Genehmigungsbehörden dieser Erwartung jedenfalls ohne eine entsprechende Regelung im RP Ruhr - rechtskonform - nachkommen könnten.
In diesem Zusammenhang wird dem Plangeber auch nichts Unmögliches oder auch nur Unzumutbares abverlangt. Die betriebenen bzw. genehmigten/zugelassenen Abgrabungen sind dem Antragsgegner ebenso bekannt wie die bereits abgeschlossenen (bzw. könnte er sich entsprechende Informationen verschaffen). So wird z. B. in der Planbegründung (S. 186) bei der Ausnahme nach Ziel 5.4-3 Buchst. d RP Ruhr auf ein Pilotprojekt der Landesplanungsbehörde (in Zusammenarbeit mit dem Kreis Wesel, dem Antragsgegner und dem Geologischen Dienst NRW) Bezug genommen, bei dem „ein gewinnbares Restkiespotenzial im Umfang der aktuellen Jahresförderung im Verbandsgebiet ermittelt“ worden sei. Die hieraus abgeleitete Annahme der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, „dass auf der Basis der gesamten Ausnahmeregelungen deutlich größere Abbauvolumina ermöglicht werden“ (Rechtsgutachten aus Dezember 2023, S. 141), ist für den Senat vor dem dargelegten Hintergrund nachvollziehbar und wird auch vom Antragsgegner nicht substanziiert in Zweifel gezogen.
bb) Der vorstehende, von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE fristgerecht gerügte Abwägungsfehler ist auch erheblich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG. Er ist offensichtlich, weil er sich ohne Weiteres aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Es besteht ausgehend von der Plankonzeption, den landesplanerischen (Mindest-)Versorgungszeitraum nicht erheblich zu überschreiten, auch insoweit die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Fehler anders ausgefallen wäre, d. h. weniger bzw. kleinere Abgrabungsbereiche für Lockergesteine, namentlich für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand, ausgewiesen worden wären.
e) Ein letztlich gleich gelagerter Abwägungsmangel ergibt sich aus dem - von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE gerügten - Umgang des Plankonzepts mit sog. stillen Reserven. Auch diese hat der Plangeber abwägungsfehlerhaft nicht in die Bedarfsdeckung eingerechnet.
aa) Ausweislich der Planbegründung (S. 197) wurde in den Fällen, in denen innerhalb eines Abgrabungsbereichs mehrere Rohstoffgruppen vorhanden sind, nur der Rohstoff in das Mengenmodell einbezogen, der sich dort in größerem Umfang findet. Die übrigen Rohstoffe wurden nicht auf die nach dem LEP NRW 2016 zu sichernden Versorgungszeiträume angerechnet und dienen als sog. stille Reserve. Welchen Umfang diese stillen Reserven haben, ergibt sich dabei weder aus den Erläuterungen der textlichen Festsetzungen noch der Begründung des RP Ruhr noch der Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE; hier findet sich allein der Hinweis, auf den Gebieten der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE seien keine stillen Reserven bekannt. Im Umkehrschluss ergibt sich hieraus sowie aus deren ausdrücklicher Erwähnung in der Begründung, dass in den übrigen im RP Ruhr festgelegten Abgrabungsbereichen durchaus stille Reserven vorhanden sein müssen. In welchem Umfang dies der Fall ist, erschließt sich auf der Grundlage der Aufstellungsvorgänge, die der Verbandsversammlung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung vorlagen, indes nicht. Jedenfalls eine ungefähre Größenordnung müsste dem Antragsgegner aber bekannt sein, anderenfalls hätte er die Feststellung, welcher Rohstoff innerhalb des festgelegten Abgrabungsbereichs „in größerem Umfang ansteht“ und daher „in das Mengenmodell einbezogen“ (S. 197 der Planbegründung) wird, nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage treffen können. Zudem hat er im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, dass mit dem sog. LGM-Planertool, das den Regionalplanungsbehörden in Nordrhein-Westfalen durch den Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen zur Verfügung gestellt wird, „für beliebige Flächen (z. B. für potenzielle BSAB oder - wie hier - für genehmigte/zugelassene Abgrabungsflächen) unter Berücksichtigung der Rohstoffkarten und weiterer Parameter (u. a. Gewinnungstiefe, Abstandsflächen, Böschungswinkel) das gewinnbare Rohstoffvolumen in spezifischen Bereichen errechnet werden“ könne. Warum er (auch) im gerichtlichen Verfahren gleichwohl nicht einmal eine ungefähre Größenordnung der stillen Reserven angegeben hat, erschließt sich dem Senat nicht.
Soweit in der mündlichen Verhandlung in den Raum gestellt wurde, zumindest bei Kies/Kiessand und Sand gebe es solche stillen Reserven nicht, vermag der Senat dies schon wegen der fehlenden Konkretisierung und in Anbetracht der dann kaum verständlichen planerischen Auseinandersetzung mit dieser Frage seinen Erwägungen nicht zugrunde zu legen. Unbeschadet dessen wäre eine solche (dann allerdings detaillierte) Information der Verbandsversammlung zu geben gewesen, beträfe dies auch allenfalls einen Teilaspekt der Lockergesteine und änderte mithin nichts an einer potenziell ergebnisrelevanten fehlerhaften Sachverhaltsermittlung.
Die in diesem Zusammenhang angestellten Erwägungen des Antragsgegners vermögen das Begründungsdefizit nicht zu rechtfertigen. Bei dem nach der Planaussage 9.2-2 LEP NRW 2016 zu sichernden Versorgungszeitraum handelt es sich zwar um eine Mindestvorgabe, die den Regionalplaner im Grundsatz nicht daran hindert, einen längeren Versorgungszeitraum planerisch zu sichern. Es ist allerdings festzustellen, dass - wie bereits ausgeführt - nach der Plankonzeption jedenfalls für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand Abgrabungsbereiche (lediglich) mit einem solchen Umfang dargestellt werden sollten, „die für die Erfüllung des Sicherungsauftrags gem. Ziel 9.2-2 LEP NRW erforderlich waren“ (S. 198 der Begründung). Warum es im Rahmen der auf der Ebene der Regionalplanung zu leistenden Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG keine Rolle spielen soll, wenn die planerisch gesicherten stillen Reserven einen Umfang erreichen, der unter Berücksichtigung des Plankonzepts als nicht mehr vernachlässigbar angesehen werden kann und daher als abwägungsrelevant anzusehen ist, überzeugt ebenso wenig wie die These des Antragsgegners, ein Abwägungsfehler liege erst bei einer „grob außer Verhältnis stehenden ‚Übersicherung‘ des Mindestversorgungszeitraums […] (beispielsweise um das Doppelte)“ vor. Eine rechtliche Herleitung fehlt insoweit ebenso wie ein Rückbezug zu dem auf einer anderen Prämisse beruhenden Plankonzept.
Im Ergebnis räumt die Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE insoweit auch ein, dass „die damit einhergehende Vereinfachung der Planungsprognosen in einem gewissen Rahmen im Spannungsverhältnis zu dem Erfordernis einer möglichst sparsamen bzw. umweltschonenden Raumentwicklung stehen mag (vgl. etwa Grundsatz 9.1-3 LEP NRW)“. Dies erklärt aber gerade nicht, warum man sich der planerischen Entschärfung dieser Spannung entzogen hat - genauer betrachtet handelt es sich so um einen Widerspruch. Dass es „keine Anhaltspunkte für ein auffälliges Missverhältnis der Versorgungsprognose“ geben sollte, liegt dann zum einen an der fehlenden, aber erforderlichen Ermittlung durch den Plangeber und verfehlt unabhängig davon die Grundanforderung an eine Abwägung dieser eingestandener Maßen konfligierenden Belange.
Vor diesem Hintergrund ist es - anders als der Antragsgegner offenbar meint - nicht Sache der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE, substanziierte Angaben zur (ungefähren) Größenordnung der stillen Reserven zu machen. Auch hat das Ausblenden (ggf.) relevanter Rohstoffmengen mit einer vom Antragsgegner angesprochenen typisierenden Betrachtungsweise nichts zu tun.
Mit der Nichtberücksichtigung der stillen Reserven missachtet der Regionalplan dabei auch konkrete Vorgaben der Landesplanung. Nach der Erläuterung zum Plansatz 9.1-3 LEP NRW soll die gemeinsame Ausbeutung verschiedener Rohstoffe ausdrücklich folgenden Zweck haben: „Insoweit soll ein Abbau an anderer Stelle vermieden werden“. Wie bereits zu der Ausnahmeregelung des Ziels 5.4-3 RP Ruhr ausgeführt, lässt sich dies im Rahmen des gewählten Plankonzepts nur dann erreichen, wenn die stillen Reserven bereits bei der Festlegung von BSAB Berücksichtigung finden.
bb) Dieser Abwägungsfehler ist ebenfalls erheblich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG und infolge der fristgerechten Rüge der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE auch nicht unbeachtlich geworden.
f) Ein beachtlicher Mangel folgt des Weiteren aus dem Umstand, dass der Umweltbericht die Auswirkungen, die von den Abgrabungstätigkeiten in den dargestellten BSAB auf das (globale) Klima voraussichtlich ausgehen (werden), namentlich in Form von Treibhausgasemissionen, nicht ermittelt und bewertet hat. Damit ist zum einen der Umweltbericht in wesentlichen Punkten unvollständig, was bereits für sich genommen zur Rechtswidrigkeit der Planaussagen 5.4-1 bis 5.4-3 RP Ruhr führt (dazu aa)). Zugleich liegt insoweit ein Abwägungsausfall des Plangebers vor (dazu bb)).
aa) Anhang A des Umweltberichts, den sich die Verbandsversammlung des Antragsgegners „vollinhaltlich zu eigen und zum Bestandteil ihrer Beschlussfassung gemacht“ (Antragserwiderung vom 28. März 2025 im Normenkontrollverfahren 22 D 33/24.NE, S. 37) hat, ist unter der Überschrift 3.6.4 Globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen (S. 17) Folgendes zu entnehmen: „Eine Bewertung der Umweltauswirkungen ist für das Kriterium globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen nur für den Gesamtplan sinnvoll, da hier eine Betrachtung über alle Planfestlegungen erfolgt. Betrachtet werden hier sowohl die Planfestlegungen, die sich positiv auf die Treibhausgasemissionen auswirken als auch die, die sich negativ auf sie auswirken (können). Eine gesonderte Aufnahme des Kriteriums in die Prüfbögen erfolgt daher nicht. Vielmehr erfolgt eine Betrachtung im Zusammenhang mit den Themen Klimaschutz und Klimaanpassung (Kap. 8 Umweltbericht).“ Zu den voraussichtlichen Treibhausgasemissionen, die von den Abgrabungstätigkeiten in den festgelegten BSAB ausgehen, finden sich in Kap. 8 des Umweltberichts keine konkreten Ausführungen. Jedenfalls insoweit erweist sich diese Vorgehensweise als fehlerhaft.
(1) Dabei ist der Umweltbericht und demnach auch die Verbandsversammlung - und entgegen der (erst) im gerichtlichen Verfahren vertretenen Auffassung des Antragsgegners - im Ausgangspunkt zutreffend davon ausgegangen, dass die planbedingten Auswirkungen des RP Ruhr (auch) auf den globalen Klimawandel, insbesondere durch Treibhausgasemissionen, zum Prüfungsprogramm gehör(t)en, soweit sie auf dieser Ebene erkennbar und von Bedeutung sind (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG).
(a) Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG ist bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen von der für den Raumordnungsplan zuständigen Stelle eine Umweltprüfung durchzuführen, in der die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen des Raumordnungsplans u. a. auf das Klima (Nr. 2) zu ermitteln und in einem Umweltbericht frühzeitig zu beschreiben und zu bewerten sind. Dieser Klimabegriff erfasst die planbedingten Auswirkungen (auch) auf das globale Klima.
Im Ergebnis ebenso Wagner, in: Beckmann/ Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, UVPG § 48 Rn. 1, 16, 27 und 35.
Für dieses Ergebnis streiten die systematische und die historisch-genetische Auslegung. Der in § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG geregelte umweltbezogene Grundsatz der Raumordnung enthält detaillierte Vorgaben zu den in der Raumordnungsplanung zu prüfenden Umweltbelangen und adressiert in Satz 10 ausdrücklich den Klimaschutz, um dem Klimawandel entgegenzuwirken bzw. sich an ihn anzupassen. Diese Vorgabe wurde bereits durch das Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG) vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2986) als § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG (a. F.) eingeführt. Zusammen mit der Regelung in dem seinerzeitigen Satz 8 - nunmehr: Satz 11 - sollte damit der Gesetzesbegründung zufolge verdeutlicht werden, dass die räumliche Entwicklung auch die Erfordernisse des allgemeinen Klimaschutzes im Rahmen der Landes- und Regionalplanung zu berücksichtigen hat.
Vgl. BT-Drs. 16/10292, S. 22.
Zudem hat der Gesetzgeber die durch das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I, S. 1245) mit Wirkung vom 29. November 2017 erfolgte Einfügung des Wortes „Fläche“ in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG damit begründet, dass dem Freiflächenschutz - über den Schutz der Biodiversität und weiterer Öko-Systemleistungen der Freiflächen hinaus - insbesondere in Anbetracht des Klimawandels auch im Rahmen der Umweltprüfung bei Raumordnungsplänen ein hohes Gewicht zukommt.
Vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 46.
Hinzu tritt, dass sich für den Umweltbericht im Rahmen der vorhabenbezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) die Berücksichtigung des Gesichtspunkts des globalen Klimawandels seit dem 29. Juli 2017 (vgl. das Gesetz zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017, BGBl. I, S. 2808) unzweifelhaft aus § 16 Abs. 3 i. V. m. Anlage 4 Nr. 4 Buchst. b und c Doppelbuchst. gg UVPG ergibt.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2021 - 9 A 8.20 -, BVerwGE 171, 346 = juris Rn. 34; in der bis zum 29. Juli 2017 geltenden Fassung des UVPG war hingegen eine Berücksichtigung globaler Klimaauswirkungen - auch nach Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes - nicht erforderlich, vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 -, BVerwGE 175, 312 = juris Rn. 64 ff., und vom 24. Februar 2021 - 9 A 8.20 -, BVerwGE 171, 346 = juris Rn. 35.
Da die in § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG genannten Schutzgüter denen des § 2 Abs. 1 UVPG entsprechen, ist auch in systematischer Hinsicht kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, warum die (Strategische) Umweltprüfung hinsichtlich der Art und Weise der Betroffenheit der Schutzgüter bzw. der möglichen Ursachen der Umweltauswirkungen hinter einer vorhabenbezogenen UVP zurückbleiben sollte, zumal die SUP als komplementäres Instrument zur UVP konzipiert ist und das Konzept der Einbeziehung von Umweltschutzaspekten in den gesamten gestuften Prozess räumlicher Planungen und Zulassungsentscheidungen vervollständigt.
Näher dazu Peters/Balla/Hesselbarth, Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, 4. Aufl. 2019, Einleitung Rn. 28.
(b) Ein anderes Ergebnis folgt für den Umweltbericht des RP Ruhr entgegen der (erst) im gerichtlichen Verfahren vertretenen Auffassung des Antragsgegners auch nicht aus der Übergangsvorschrift des § 74 Abs. 3 UVPG, wonach Verfahren nach § 33 UVPG nach der Fassung dieses Gesetzes, die vor dem 16. Mai 2017 galt, zu Ende zu führen sind, wenn vor diesem Zeitpunkt der Untersuchungsrahmen nach § 14f Abs. 1 in der bis dahin geltenden Fassung dieses Gesetzes festgelegt wurde.
Der Anwendung dieser Übergangsvorschrift steht bereits entgegen, dass die (Strategische) Umweltprüfung für den RP Ruhr gemäß § 48 Satz 1 UVPG - respektive § 16 Abs. 4 UVPG in der vor dem 16. Mai 2017 geltenden Fassung - nach den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes durchzuführen war und damit schon kein „Verfahren nach § 33 UVPG“ darstellt(e). Abgesehen davon hat der Antragsgegner weder im gerichtlichen Verfahren vorgetragen noch ist den Aufstellungsvorgängen im Übrigen zu entnehmen, dass die Verbandsversammlung den Untersuchungsrahmen der SUP für den RP Ruhr vor dem in § 74 Abs. 3 UVPG geregelten Zeitpunkt festgelegt hatte. Die Verbandsversammlung des Antragsgegners ist der für die Aufstellung des RP Ruhr zuständige Planungsträger (vgl. § 6 Abs. 2 LPlG NRW) und damit sowohl für die Erstellung des Umweltberichts (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG: „ist von der für den Raumordnungsplan zuständigen Stelle“) als auch für die vorgeschaltete Festlegung des Untersuchungsrahmens einschließlich des erforderlichen Umfangs und Detaillierungsgrads des Umweltberichts (sog. Scoping) rechtlich verantwortlich (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 ROG).
Vgl. Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 8 Rn. 62; Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 8 Rn. 36.
Aus dem diesbezüglichen Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren (vgl. Antragserwiderung vom 15. Mai 2026, S. 62 ff.) ergibt sich indes allein, dass der Untersuchungsrahmen nach Abschluss der Behördenbeteiligung „Anfang März 2017“ festgelegt worden sein soll. Ob diese Festlegung durch die Verbandsversammlung erfolgte, kann der an dieser Stelle verwendeten Passivkonstruktion gerade nicht entnommen werden und ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen auch ansonsten nicht. Eine wie auch immer geartete Befassung der Verbandsversammlung mit dem (Umweltbericht des) Regionalplan(s) im Zeitraum März bis Mai 2017 findet sich dort nicht. Gleiches gilt für den Vortrag, „[a]ngesichts dessen, dass mit dem Hinweis auf den Beginn der Erstellung der Prüfbögen Anfang März 2017 allen Beteiligten bewusst war, welche Unterlagen vorlagen und dass nach damaliger Einschätzung die Beibringung weiterer Unterlagen nicht erforderlich war, war es nicht ermessensfehlerhaft, auf eine gesonderte schriftliche Unterrichtung über den Untersuchungsrahmen zu verzichten. Dies gilt umso mehr, als der Beklagte sowohl Vorhabenträger als auch entscheidende Behörde ist. Eine Unterrichtung für die eigene Behörde wäre eine unnütze Förmelei gewesen.“ Wer mit der Formulierung „alle Beteiligte“ konkret gemeint sein soll, wird nicht weiter erläutert und bleibt damit offen. Die Annahme, eine Unterrichtung für die eigene Behörde, die sowohl Vorhabenträger als auch entscheidende Behörde sei, wäre eine unnütze Förmelei gewesen, überzeugt - noch jenseits der Frage der Formbedürftigkeit der Festlegung des Untersuchungsrahmens im hier gegebenen Fall (vgl. dazu § 16 Abs. 1 der „Geschäftsordnung der Verbandsversammlung und der Ausschüsse des Regionalverbandes Ruhr“) - desgleichen nicht. Denn sie verkennt die gesetzlich festgelegten Zuständigkeiten der Verbandsversammlung einerseits und der Regionalplanungsbehörde andererseits, vgl. § 4 Abs. 1 und 2, § 6 Abs. 2 und § 9 LPlG NRW, schon im Ansatz. Die insofern allein entscheidungsbefugte Verbandsversammlung ist gerade keine „eigene Behörde“ der Regionaldirektion oder ihr zu- oder gar untergeordnet.
(2) Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG bezieht sich die Umweltprüfung auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Raumordnungsplans angemessenerweise verlangt werden kann. Aus Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie (Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl. EU L 197, S. 30) ergibt sich, dass es von den Umständen des Einzelfalls abhängt, welche Auswirkungen „vernünftigerweise“ in den Umweltbericht aufgenommen werden müssen und als erheblich anzusehen sind. Bei der Bestimmung des Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsmaßstabs ist auch zu berücksichtigten, ob die Festlegungen in Form von Zielen oder Grundsätzen der Raumordnung getroffen werden sollen. Ziele der Raumordnung sind aufgrund ihrer unmittelbaren Verbindlichkeit (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) in der Regel weiterreichend und daher auch näher zu betrachten als bloße Grundsätze der Raumordnung, die lediglich Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen enthalten (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG). Als allgemeingültige Leitlinie gilt: Je konkreter die raumordnungsplanerische Festlegung ist, desto detaillierter muss auch die Umweltprüfung bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung durchgeführt werden.
Vgl. Faßbender, in: Kment, ROG, 2. Aufl. 2026, § 8 Rn. 75 f.; Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 8 Rn. 43.
Daraus ergeben sich insbesondere für die hier im Zentrum stehenden Vorranggebietsfestlegungen mit Ausschlusswirkung vergleichsweise strenge Anforderungen, zumal der Plangeber insoweit zugrunde gelegt hat, dass das mit den BSAB unterbreitete Angebot auch uneingeschränkt angenommen und umgesetzt werden wird.
(3) Hiervon ausgehend erweist sich der Umgang des Umweltberichts mit den Auswirkungen, die von den Abgrabungstätigkeiten in den dargestellten BSAB auf das globale Klima voraussichtlich ausgehen (werden), als rechtlich nicht tragfähig.
(a) Eine (nachvollziehbare) Begründung für die Annahme in Anhang A des Umweltberichts, eine Bewertung der Umweltauswirkungen sei für das Kriterium „globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen“ nur für den Gesamtplan sinnvoll, weshalb eine gesonderte Aufnahme des Kriteriums in die Prüfbögen nicht erfolge (dort S. 17), ist dem Umweltbericht nicht zu entnehmen.
Im Zusammenhang mit den BSAB-Festlegungen wird in der „Beteiligungssynopse öffentl. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ ausgeführt, Prognosen zu Treibhausgasemissionen seien „nicht belastbar. Die betriebsbedingten Auswirkungen wie Abbau und Transport des Rohstoffs können aufgrund des nicht vorhersehbaren Zeitpunktes, dem Umfang und dem Ablauf der Inanspruchnahme wenig sicher prognostiziert werden (z.B. Energieversorgung der Förderbänder, Antrieb der LKWs etc. wird zukünftig evtl. über regenerative Energien erfolgen). Betriebsbedingte Auswirkungen der BSAB auf das Schutzgut Klima / Luft sind auf der Ebene des Regionalplans noch wenig konkret, so dass eine differenzierte Bewertung auf der nachgeordneten Planungs- und Zulassungsebene vorzunehmen ist.“ (S. 44 und 105 (hier ohne Hervorhebung) sowie 169). Im gerichtlichen Verfahren hat der Antragsgegner weitergehend ausgeführt, im Zeitpunkt der Planaufstellung stehe nicht fest, wann welche BSAB-Fläche genutzt werde und in welchem Umfang dies im Einzelnen geschehe. Es handele sich deshalb bei den BSAB-Flächen vor allem um Potenzialflächen, die für eine spätere Nutzung planerisch gesichert werden sollten. Vor diesem Hintergrund sei im Zeitpunkt der Planaufstellung ungewiss, in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt die Nutzung der im Regionalplan festgesetzten BSAB-Flächen Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz haben werde (Antragserwiderung vom 15. Mai 2026, S. 67).
Diese Begründung überzeugt nicht. Denn der Plangeber geht an anderer Stelle ohne Weiteres von einer „tatsächlichen Inanspruchnahme zum Zwecke der Rohstoffgewinnung […] innerhalb der Abgrabungsbereiche“ aus. So sei bereits im Rahmen der Flächenermittlung dafür Sorge getragen worden, dass die in den BSAB vorhandenen Rohstoffe wirtschaftlich gewinnbar seien. Dies sei u. a. durch die Auswahl ausreichend großer Flächen mit großen Rohstoffmächtigkeiten, die vorrangige Erweiterung bestehender Abgrabungen und die Berücksichtigung räumlich konkretisierter Gewinnungsinteressen sichergestellt worden (Planbegründung S. 176). Zudem wird auf einen insgesamt „hohen Abgrabungsdruck“ im Plangebiet verwiesen (ebd. S. 178). Letztlich basiert die gesamte Planung der Abgrabungsbereiche, insbesondere die Erwägungen zum gesicherten und zu sichernden Versorgungszeitraum, auf der Erwartung, dass die BSAB vollständig zur Rohstoffgewinnung genutzt werden. Warum der Plangeber dann aber berechtigt sein sollte, sich bei der Frage der Auswirkungen eines solchen Abbaus auf das globale Klima mit Erfolg auf eine (zeitliche) Ungewissheit der Abgrabung berufen zu dürfen, erschließt sich dem Senat nicht; es drängt sich vielmehr der Eindruck auf, dass der Umgang mit der Realisierungsperspektive - in inhaltlich widersprüchlicher Weise - dem jeweils gewünschten Ergebnis angepasst worden ist. Den Anforderungen an eine sachgerechte, konsistente Abwägung genügt das nicht. Dass zum Zeitpunkt der Feststellung des RP Ruhr noch ungewiss sein mag, wann bzw. in welchem Umfang eine Abgrabung tatsächlich stattfindet, ändert jedenfalls nichts daran, dass mit der Darstellung der BSAB die rechtlichen Voraussetzungen für vollständige, zeitnahe und parallele Abgrabungen in allen BSAB geschaffen werden und dies zur Grundlage einer Klimafolgenbewertung gemacht werden konnte.
Die vom Plangeber weiter angeführte Unsicherheit hinsichtlich des „Ablaufs der Inanspruchnahme“ rechtfertigt angesichts der Kenntnisse über die Art des zu gewinnenden Rohstoffs, die Lage der (mit Ausschlusswirkung im Übrigen) dargestellten Abgrabungsbereiche einschließlich des dort verfügbaren (berechneten) Rohstoffvolumens sowie der vielfältigen Erfahrungen bei der konkreten Durchführung der Rohstoffgewinnung insbesondere am Niederrhein jedenfalls das vollständige Ausblenden der betriebsbedingten Auswirkungen auf das globale Klima ebenfalls nicht. Warum der Plangeber in Anbetracht dessen nicht wenigstens zu einer (ungefähren) Abschätzung der treibhausgasrelevanten Auswirkungen in der Lage gewesen sein sollte, erschließt sich dem Senat auch unter Berücksichtigung der weiteren Rechtfertigungsversuche des Antragsgegners (im Zusammenhang mit dem allgemeinen Berücksichtigungsgebot nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG) im gerichtlichen Verfahren nicht.
Dem von ihm angesprochenen „Fundamentaleinwand“,
vgl. Britz, NVwZ 2022, 825 (829 f.),
der fehlenden Kausalität einzelner Maßnahmen für die globalen Treibhausgasemissionen (Antragserwiderung vom 15. Mai 2026, S. 67: „Angesichts der in Bezug auf die Gesamtfläche des Regionalplans Ruhr verhältnismäßig geringen Fläche, die für die jeweiligen BSAB in Anspruch genommen werden können, wären die Auswirkungen der einzelnen BSAB-Flächen auf de[n] globalen Klimaschutz auch denkbar gering mit der Folge, dass es unverhältnismäßig wäre, für jede Fläche die Auswirkungen auf den globalen Klimaschutz zu ermitteln.“) hat bereits das Bundesverfassungsgericht eine eindeutige Absage erteilt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 2022 - 1 BvR 1187/17 -, BVerfGE 161, 63 = juris Rn. 143, und vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 -, BVerfGE 157, 30 = juris Rn. 202.
Der weitere Verweis, es fehlten praktikable Verfahren und Methoden, mit denen die Auswirkungen der BSAB-Flächen auf den globalen Klimaschutz hätten ermittelt werden können, diese hätten von ihm bzw. den von ihm beauftragten Gutachtern deshalb erarbeitet werden müssen, überzeugt schon deshalb nicht, weil der Plangeber - wie aufgezeigt - ohne Weiteres davon ausgegangen ist, dass dies auf der nachgeordneten Planungs- und Zulassungsebene geleistet werden kann. Zudem haben sich die vom Antragsgegner beauftragten Umweltgutachter ihrerseits gerade nicht auf diesen Umstand berufen; der Umweltbericht spricht in seinem Anhang A (S. 17) insoweit allein davon, dass eine Bewertung der Umweltauswirkungen für das Kriterium „globale Klimafolgen, Treibhausgasemissionen“ nur für den Gesamtplan „sinnvoll“ sei. Darüber hinaus dürfte den genannten Ausführungen in der Antragserwiderung die Annahme zugrunde liegen, dass grundsätzlich eine (exakte) Berechnung erforderlich ist. Eine solche Forderung könnte sich auf der Ebene eines Regionalplans in der Tat als nicht angemessen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 3 ROG erweisen. Für eine Schätzung gilt dies - wie ausgeführt - indes nicht, jedenfalls nicht in gleicher Weise.
Keine weitergehenden Anforderungen dürften sich insoweit aus dem allgemeinen Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ergeben.
So für die Bauleitplanung OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2024 - 2 B 674/23 -, juris Rn. 23 f., m. w. N.; a. A. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. Juli 2024 - 5 S 2374/22 -, BauR 2025, 75 = juris Rn. 84; offen gelassen für einen reinen Angebotsbebauungsplan Saarl. OVG, Urteil vom 9. Oktober 2025 - 2 C 168/24 -, KlimR 2026, 93 = juris Rn. 374.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht bei der Zulassung eines konkreten Vorhabens im Wege der Planfeststellung (wie etwa den Bau einer Straße oder einer Energiefreileitung) fordert, dass bei der Ermittlung der CO2-relevanten Auswirkungen des Vorhabens grundsätzlich eine Berechnung erforderlich und eine Schätzung als Ausnahme hiervon nur dann zulässig ist, falls die Berechnung nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist,
vgl. nur BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2024 - 11 A 3.23 -, BVerwGE 183, 42 = juris Rn. 245, m. w. N.,
dürfte diese Maßgabe auf die hier in Rede stehende Regionalplanung nicht übertragen werden können bzw. dürfte im Regelfall davon auszugehen sein, dass eine konkrete Berechnung nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand erfolgen kann.
In diesem Zusammenhang weist der Senat allerdings vorsorglich darauf hin, dass nicht von einer vollständigen Kongruenz der spezialgesetzlichen Regelung zur Berücksichtigung des globalen Klimaschutzes in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG (vgl. auch die Klimaschutzklauseln in § 2 Abs. 2 Nr. 6 Sätze 10 und 11 ROG) und dem allgemeinen Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG auszugehen sein dürfte, weil diese Vorschrift anders als das Raumordnungsgesetz die nationalen Klimaschutzziele in Bezug nimmt und deren Berücksichtigung verlangt. Insoweit dürfte § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ergänzend neben den fachgesetzlichen Bestimmungen zur Anwendung kommen.
Vgl. Fellenberg, in: Fellenberg/Guckelberger, KSG, 2022, § 13 Rn. 7; Guckelberger, KlimR 2022, 294 (298, m. w. N.); Wickel, in: BeckOGK, Stand: 1. Februar 2026, KSG § 13 Rn. 19.
Daran dürfte auch nichts ändern, dass § 3 KSG NRW ebenfalls Klimaschutzziele formuliert, die denen des § 3 KSG entsprechen dürften. Denn diese beziehen sich allein auf das Land Nordrhein-Westfalen, während § 3 KSG das gesamte Bundesgebiet im Blick hat.
(b) Schließlich durfte der Umweltbericht/die Verbandsversammlung von einer Klimafolgenbetrachtung im Zusammenhang mit den betriebsbedingten Auswirkungen der BSAB auch nicht mit Verweis auf eine entsprechende Prüfung „auf der nachgeordneten Planungs- und Zulassungsebene“ absehen. Denn mit einer solchen Verlagerung hat der Plangeber die Grenzen eines im Ansatz zulässigen planerischen Konflikttransfers verkannt.
Das aus dem Abwägungsgebot hergeleitete Gebot planerischer Konfliktbewältigung verlangt, dass jeder Plan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden oder die gerade planerisch bewältigt werden sollen, letztlich ungelöst bleiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 2022 - 4 CN 2.20 -, NVwZ 2022, 1464 = juris Rn. 14.
Das schließt eine Konfliktverlagerung auf nachfolgende Planungs- und/oder Zulassungs-/Genehmigungsverfahren indes nicht aus, sofern die Konfliktbewältigung auf dieser Ebene möglich ist und absehbar erfolgen kann/wird und sich der Plangeber dessen hinreichend versichert hat.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 -, BauR 2015, 1620 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2022 - 2 D 289/21.NE -, BauR 2022, 1453 = juris Rn. 71 ff., und Beschluss vom 22. April 2022 - 10 B 362/22.NE -, juris Rn. 26; OVG Schl.-H., Urteil vom 11. Juli 2025 - 5 KN 21/21 -, juris Rn. 231; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24. Juli 2019 - 5 S 2405/17 -, juris Rn. 36 ff., m. w. N.
Danach liegt jedenfalls in Bezug auf solche BSAB eine unzulässige Konfliktverlagerung vor, in denen die Abgrabung auf der Grundlage des Abgrabungsgesetzes NRW und des Bundesberggesetzes erfolgen wird bzw. kann. Denn in diesen Genehmigungsverfahren gehören die Auswirkungen des Vorhabens auf das globale Klima nicht zum behördlichen Prüfprogramm.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum allgemeinen Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ist geklärt, dass die Pflicht der Träger öffentlicher Aufgaben, bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck des Bundes-Klimaschutzgesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen, nur bei Planungs- und Ermessensentscheidungen greifen kann. Nur diese belassen den Trägern öffentlicher Aufgaben einen Entscheidungsspielraum, innerhalb dessen die vorgeschriebene Berücksichtigung stattfinden kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2025 - 7 A 3.24 -, NVwZ 2025, 1419 = juris Rn. 54, m. w. N., im Kontext der als gebundene Entscheidung ausgestalteten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG.
Solche Spielräume sind weder bei bergrechtlichen Betriebsplänen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 = juris Rn. 28,
noch bei der Abgrabungsgenehmigung nach § 3 AbgrG NRW eröffnet. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift „ist“ die Genehmigung unter den dort näher geregelten Maßgaben zu erteilen. Es handelt sich damit - wie bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG - um eine gebundene Entscheidung.
Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung des Antragsgegners erfasst der in § 3 Abs. 3 Nr. 1 AbgrG NRW verwendete Klimabegriff nicht (auch) das globale Klima. Das Klima war in der genannten Vorschrift bereits in der ursprünglichen Fassung des Abgrabungsgesetzes vom 21. November 1972 (GV. NRW. S. 372) und damit zu einem Zeitpunkt enthalten, zu dem der nationale (Landes-)Gesetzgeber das globale Klima als Schutzgut (noch) nicht im Blick hatte; so wurde z. B. in Nordrhein-Westfalen erstmals im Jahr 2013 ein Klimaschutzgesetz erlassen (vgl. das Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar 2013, GV. NRW. S. 33). Gegenteiliges ergibt sich auch aus der zugehörigen Gesetzesbegründung (LT-Drs. 7/1780, S. 12) nicht. Dass sich hieran durch die nachfolgenden Änderungen des Abgrabungsgesetzes im Sinne einer nachträglichen „Aufladung“ etwas geändert haben könnte, ist nicht ersichtlich. Dieses Auslegungsergebnis stimmt zudem mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Klimabegriff des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 BImSchG) überein. Danach bedarf es einer Prüfung der Auswirkungen eines immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Vorhabens auf das globale Klima nicht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2025 - 7 A 3.24 -, NVwZ 2025, 1419 = juris Rn. 52; a. A. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 1 Rn. 10, m. w. N.
Es ist auch nichts dafür vorgetragen oder im Übrigen ersichtlich, dass der Plangeber sich des Umstands versichert haben könnte, dass Abgrabungen in sämtlichen BSAB nicht auf der Grundlage des Bergrechts oder des Abgrabungsgesetzes NRW (oder des Immissionsschutzrechts) erfolgen werden. Hiergegen sprechen auch ersichtlich die in der Erläuterungskarte 20 (Anlage 3 zum Feststellungsbeschluss) dargestellten Bestandsabgrabungen einschließlich ihrer jeweiligen fachrechtlichen Grundlage. Dass die bestehenden Abgrabungen im Bereich des Kreises Wesel weit überwiegend auf der Grundlage des Wasserhaushaltsgesetzes durchgeführt werden, führt zu keinem anderen Ergebnis. Allenfalls insoweit käme ggf. eine zulässige Konfliktverlagerung in Betracht. Auf welche im RP Ruhr dargestellten BSAB dies konkret (voraussichtlich) zutreffen könnte, ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen indes nicht.
(4) Der aufgezeigte und von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE fristgerecht gerügte Mangel des Umweltberichts ist auch beachtlich. Infolge des Fehlens einer den vorstehenden Maßgaben genügenden Klimafolgenprüfung im Zusammenhang mit der Darstellung der BSAB und damit eines abwägungserheblichen Belangs ist der Umweltbericht in einem wesentlichen Punkt unvollständig im Sinne von § 11 Abs. 4 Nr. 1 ROG; er ist auch nicht Bestandteil der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 3 ROG.
bb) Hieraus resultiert, wie die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE ebenfalls geltend gemacht haben, zusätzlich ein beachtlicher Abwägungsmangel des Plangebers (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG), weil er sich den Umweltbericht - wie ausgeführt - uneingeschränkt zu eigen gemacht und die Auswirkungen der BSAB auf das globale Klima als einen abwägungserheblichen Belang bei seiner Abwägungsentscheidung vollständig unberücksichtigt gelassen hat. Zugleich hat der Plangeber - wie aufgezeigt - gegen das Gebot planerischer Konfliktbewältigung verstoßen. Dies begründet ebenfalls einen beachtlichen Abwägungsmangel.
g) Ein weiterer beachtlicher, ebenfalls von den hiesigen und den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE fristgerecht geltend gemachter Abwägungsmangel ergibt sich aus dem (in Teilen differenzierten) Umgang des Plankonzepts mit Erweiterungen bereits bestehender bzw. genehmigter/zugelassener Abgrabungen einerseits und Neuansätzen andererseits (bei der Rohstoffgruppe Kies/Kiessand).
Grundlegendes Planungsziel bei der Festlegung der Abgrabungsbereiche war ausweislich der Planbegründung, „dass unter Berücksichtigung der zu erwartenden Belastungen und der Entwicklungsinteressen der betroffenen Kommunen zunächst die Möglichkeiten einer raumverträglichen Erweiterung vorhandener Abgrabung umfassend ausgeschöpft werden, bevor es zur Ermittlung von Neuansätzen kam“ (S. 192; vgl. auch S. 181). Auf S. 197 der Planbegründung heißt es weiter: Anders als für die Rohstoffgruppen Sand (quartär), präquartärer Sand, Ton/Schluff und Grauwacke hätten für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand keine ausreichenden Flächen allein über bestehende Genehmigungen/Zulassungen und deren Erweiterungen ermittelt werden können. Nach Ermessen des Plangebers sei eine weitere Öffnung oder Reduzierung der weichen Tabukriterien, z. B. durch den Verzicht auf den Abstandspuffer zu Siedlungsflächen oder die Öffnung naturschutzfachlich sensibler Bereiche (z. B. Naturschutzgebiete), nicht mit den Ansprüchen an eine nachhaltige Raumentwicklung und eine vorsorgende planerische Konfliktminimierung vereinbar. Zudem wirke sich eine weitere Modifikation der Tabukriterien unter Umständen negativ auf die Genehmigungs- bzw. Zulassungsfähigkeit innerhalb der so ermittelten Abgrabungsbereiche aus. Vor diesem Hintergrund habe sich der Plangeber entschlossen, die über die Regionalplanung abzusichernden Versorgungszeiträume für die Rohstoffgruppe Kies/Kiessand anteilig auch über Neuansätze sicherzustellen. Die Ermittlung der Potenzialflächen für Neuansätze sei grundsätzlich analog zur Vorgehensweise für Erweiterungen, d. h. durch Anwendung harter und weicher Tabu- sowie Restriktionskriterien erfolgt. Die verwendeten Kriterien für die Ermittlung der Neuansätze unterschieden sich in einzelnen Aspekten von denen für Erweiterungen. Da durch Neuansätze komplett neue räumliche Betroffenheiten bzw. Problemlagen geschaffen würden und höhere Investitionskosten für eine zukünftige Rohstoffgewinnung erforderlich seien, bestünden auch höhere Anforderungen an eine vorsorgende Ermittlung konfliktarmer und realisierbarer Standorte. Dem sei u. a. durch die Vorgabe größerer Mindestmächtigkeiten Rechnung getragen worden. Der als Anhang 4 zur Planbegründung geführten „Übersicht über die Tabu- und Restriktionskriterien zur Ermittlung der BSAB“ ist weiter zu entnehmen, dass u. a. Landschaftsschutzgebiete, Biotopkatasterflächen, Biotopverbundstufen von herausragender Bedeutung (BVS I) sowie schutzwürdige Böden mit hoher und sehr hoher Funktionserfüllung als weiche Tabukriterien (nur) bei Neuansätzen für den Rohstoff Kies/Kiessand Anwendung gefunden haben.
Zwar dürfte gegen eine solche differenzierte Vorgehensweise im Grundsatz rechtlich nichts zu erinnern sein, allerdings ist die konkrete Umsetzung im RP Ruhr in Teilen nicht nachvollziehbar. Denn nach dem Plankonzept umfasst der Begriff der Erweiterung nicht allein bestehende bzw. genehmigte/zugelassene Abgrabungen; erfasst werden neben daran (unmittelbar) angrenzenden sogar Flächen mit einer Entfernung von bis zu 100 m (S. 195 der Planbegründung). Gerade für die letztgenannten Flächen ist die generalisierende Annahme des Plangebers einer im Vergleich zu Neuansätzen geringeren Betroffenheit insbesondere hinsichtlich der Schutzwürdigkeit des Bodens und des Landschaftsschutzes nicht plausibel. Jedenfalls hinsichtlich dieser Kriterien erschließt sich nicht ohne Weiteres, warum Flächen um eine bestehende bzw. genehmigte/zugelassene Abgrabung in einem Umfeld von bis zu 100 m, auf denen eine Abgrabung bislang weder tatsächlich stattfindet noch rechtlich zugelassen ist, bei der Betrachtung der „Vorbelastung“ anders behandelt werden als Flächen, die nicht (mehr) der vom Plangeber gewählten Erweiterungsdefinition unterfallen und als Neuansatz i. S. d. RP Ruhr zu bewerten sind. Anderes folgt auch nicht aus dem Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren. Denn die dort der Sache nach erfolgte Gleichsetzung von weichen Tabukriterien und Restriktionskriterien („Eine von den Antragstellern dargestellte ‚Abschwächung‘ fand bei der Ermittlung von Erweiterungen gerade nichtstatt.“) steht bereits im Widerspruch zu der im RP Ruhr gewählten Plankonzeption. Zu den Restriktionskriterien wird in der Planbegründung (S. 196) erläutert, dass sie im Gegensatz zu den Tabukriterien keinen generellen Ausschlussgrund für eine Rohstoffgewinnung darstellten. Vielmehr sei zu prüfen, welche Belange innerhalb der in den ersten beiden Schritten ermittelten Potenzialflächen einer Abgrabung potenziell entgegenstehen könnten. Im Einzelfall könnten dabei auch die Erwägungen, die für eine Rohstoffgewinnung sprächen (z. B. geringes räumliches Vorkommen, fehlende Alternativen, keine Betroffenheit des Schutzgutes), überwiegen. Insofern seien die Restriktionskriterien stets flächen- und einzelfallbezogen mit den Belangen der Rohstoffgewinnung abgewogen worden.
Angesichts dieser - vom Plangeber zutreffend erfassten - strukturellen Unterschiede zwischen weichen Tabukriterien einerseits und Restriktionskriterien andererseits,
vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82 = juris Rn. 10; OVG M.-V., Urteil vom 16. Januar 2024 - 3 K 531/19 OVG -, juris Rn. 68, jeweils zur Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB,
kann keine Rede davon sein, dass umwelt- und naturschutzrechtliche Belange, namentlich solche des Boden- und Landschaftsschutzes, im Rahmen der Ermittlung von Erweiterungsflächen und von Neuaufschlüssen in (planungs-)rechtlich gleichwertiger Weise berücksichtigt worden sind.
III. Ob die Planaussagen 5.4.1 bis 5.4.3 RP Ruhr nebst den zugehörigen zeichnerischen Darstellungen noch an weiteren beachtlichen Abwägungsmängeln leiden, lässt der Senat angesichts der festgestellten Fehler im Ergebnis dahinstehen; ein Anspruch auf eine erschöpfende Darstellung besteht im Rahmen einer Normenkontrolle nicht. Das Normenkontrollgericht muss sich weder dazu verhalten, ob der Fehler in einem ergänzenden Verfahren geheilt werden kann, noch ist es von Rechts wegen verpflichtet, die Rechtsvorschrift auf weitere Rechtsmängel hin zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2023 - 4 CN 11.21 -, BauR 2023, 1914 = juris Rn. 18 ff., und Beschluss vom 20. Februar 2024 - 4 BN 22.23 -, BRS 92, Nr. 159 (2024) = juris Rn. 5 ff.; OVG NRW, Urteil vom 27. September 2024 - 22 D 48/24.NE -, NWVBl. 2025, 244 = juris Rn. 95, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2025 - 4 BN 36.24 -, juris.
Dies gilt insbesondere, aber nicht nur dann, wenn - wie hier - Einwände in dreistelliger Höhe vorgebracht worden sind.
Der Senat weist allerdings darauf hin, dass die hier angegriffenen Planaussagen (auch) aus den nachfolgend dargestellten Gesichtspunkten nicht frei von rechtlichen Bedenken sind, wobei die Aufzählung ohne Anspruch auf Vollständigkeit erfolgt.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 -, BVerwGE 176, 94 = juris Rn. 96, mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
Dabei wird als praktische „Faustregel“ eine zeitliche Grenze von fünf bis sieben Jahren angenommen, jenseits derer jedenfalls erhöhte Anforderungen an die Plausibilisierung der trotzdem noch bestehenden hinreichenden Aktualität der Datengrundlage zu stellen sein werden. Diese Anforderungen dürfte der Regionalplaner insoweit nicht beachtet haben.
Im hier gegebenen Fall ist zunächst festzustellen, dass der Zeitraum zwischen der Erstellung des Fachbeitrags „Klimaanpassung“ und dem Feststellungsbeschluss mit etwa zehn Jahren recht erheblich und es für den Senat - ebenso wie wohl für die Verbandsversammlung - auch und vor allem angesichts der Größe des Planungsraums und namentlich seines Außenbereichs, der im Zusammenhang mit den BSAB insoweit in den Blick zu nehmen wäre, nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, ob bzw. inwiefern sich die tatsächlichen klimatischen Gegebenheiten zwischenzeitlich in einem nicht mehr zu vernachlässigenden Umfang geändert haben (könnten). In diesem Zusammenhang konzediert der Fachbeitrag „Klimaanpassung“ selbst, dass auf vielen Flächen, die heute in ihrer klimaökologischen Bedeutung als mittel bis weniger relevant eingestuft würden, in Zukunft aufgrund der zunehmenden Überwärmung in weiten Bereichen der Metropole Ruhr eine stärkere Belastungssituation eintreten könne, wobei die meisten klimatischen Veränderungen durch die besonderen Charakteristiken des Siedlungsraums in ihrer Wirkung verstärkt würden (dort S. 20). Das hier in Rede stehende Jahrzehnt zwischen 2013 und 2023 wiederum wird vom Parlament der Europäischen Union als „das wärmste seit Beginn der Aufzeichnungen“ bezeichnet (vgl. https://www.europarl.europa.eu/topics/de/article/20180703STO07129/die-antworten-der-eu-auf-den-klimawandel, letzter Abruf am 12. Juni 2026). Angesichts dessen erscheint die im gerichtlichen Verfahren in den Raum gestellte Annahme des Antragsgegners, die Umweltsituation habe sich auf den BSAB-Flächen in Bezug auf das Klima seit 2013 nicht verändert, als nicht ohne Weiteres belastbar, zumal sie sich ohnehin allein auf die im RP Ruhr dargestellten Abgrabungsbereiche bezieht.
Hinzu tritt, dass in dem Fachbeitrag „Klimaanpassung“ weder das im Jahr 2019 erlassene Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG; BGBl. I, S. 2513) noch das Mitte des Jahres 2021 in Kraft getretene Klimaanpassungsgesetz Nordrhein-Westfalen (KlAnG NRW; GV. NRW. S. 910) berücksichtigt wurden (werden konnten); auch das in Bezug genommene Klimaschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (KSG NRW) wurde im Jahr 2021 in Reaktion auf internationale und nationale Verschärfungen der Klimaziele neugefasst (GV. NRW. S. 908) und wird vom Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen als „das bis dahin ehrgeizigste Klimaschutzgesetz eines Bundeslandes“ bezeichnet (vgl. https://www.wirtschaft.nrw/klimaschutzpolitik-nrw, letzter Abruf am 12. Juni 2026). Zudem dürfte seit dem Jahr 2013 auch der Forschungsstand im Bereich Klimawandel, Klimaschutz und Klimaanpassung recht offensichtlich weiter fortgeschritten sein.
Vor diesem Hintergrund dürften sich namentlich die im Fachbeitrag „Klimaanpassung“ erfolgte „Darstellung der klimatischen Situation anhand der Klimaanalysekarte für die Metropole Ruhr“ sowie die „kartographische Aufbereitung des Handlungsbedarfs aus klimatologischer Sicht mit Schwerpunkt auf dem Schutz regional bedeutsamer kaltluftproduzierender Flächen und belüftungsrelevanter Gebiete“ (dort S. 2) als nicht (mehr) hinreichend tragfähig erweisen.
Nicht frei von rechtlichen Bedenken erscheint ferner die - von den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE geltend gemachte - fehlende Kongruenz der Begründung zu den Ausnahmeregelungen in 5.4-3 Buchst. b einerseits und Buchst. d RP Ruhr andererseits. Zu der Ausnahmeregelung 5.4-3 Buchst. b RP Ruhr wird u. a. ausgeführt (S. 185 der Begründung), diese ermögliche den Unternehmen, im Zuge der Abbau- und Rekultivierungsplanung bereits potenzielle Erweiterungen mit zu berücksichtigen. Zugleich werde vermieden, dass Altabgrabungen, in denen die Rohstoffgewinnung und ggf. auch die Rekultivierung bereits abgeschlossen seien, erneut für eine Erweiterung geöffnet würden. Da insbesondere durch die Rekultivierung oftmals hochwertige Landschafts- und Naturqualitäten geschaffen würden, sei eine Wiederaufnahme der Rohstoffgewinnung an diesen Altstandorten als nicht raumverträglich zu bewerten. Demgegenüber erlaubt die Ausnahmeregelung 5.4-3 Buchst. d RP Ruhr ausdrücklich - und zudem stichtagsunabhängig - eine Restgewinnung innerhalb der Flächen ehemaliger Abgrabungen, also auch innerhalb wiederverfüllter und/oder vollständig rekultivierter Bereiche. Warum auf dieser Grundlage durchgeführte Abgrabungen nach den Vorstellungen des Planers dann doch raumverträglich(er) sein sollen, obwohl sie nach der Begründung zu 5.4-3 Buchst. b RP Ruhr gerade nicht gewollt sind, ergibt sich weder aus den Planunterlagen noch aus dem Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren und erschließt sich dem Senat auch im Übrigen nicht. Allerdings steht die wiedergegebene Passage aus der Begründung (nur) im Zusammenhang mit dem in 5.4-3 Buchst. b RP Ruhr festgelegten Stichtag (24. September 2021), während in der textlichen Festsetzung eine derartige Beschränkung keinen Niederschlag gefunden hat. Ob sich hieraus eine Unwirksamkeit einer der beiden oder beider Ausnahmeregelungen ergibt, kann indes auf sich beruhen.
Demgegenüber dürfte die Abwägungsentscheidung der Verbandsversammlung nicht zu Lasten der Antragsteller gegen Art. 14 Abs. 1 GG verstoßen.
Dies gilt zunächst hinsichtlich der von ihnen geltend gemachten Wertminderungen ihrer Grundstücke. Ausgehend von den insoweit anzulegenden Maßstäben,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116 = juris Rn. 404, mit zahlreichen weiteren Nachweisen insbesondere zur Rechtsprechung des BVerfG,
ist weder substanziiert geltend gemacht noch im Übrigen ersichtlich, dass durch die Darstellung des Abgrabungsbereichs „Hnx_BSAB_4_A“ das Eigentum der Antragsteller wirtschaftlich völlig entwertet wird.
Hinsichtlich der weiteren Befürchtung der Antragsteller, „künftig einmal anlässlich eines Auskiesungsvorhabens enteignet werden zu können“, ist darauf hinzuweisen, dass der RP Ruhr selbst keine unmittelbare enteignungsrechtliche Vorwirkung hat, wie etwa ein Planfeststellungsbeschluss, und erst recht keine enteignende Wirkung. Mit seinen Planaussagen 5.4-1 bis 5.4-3 schafft er (lediglich) die rechtliche Grundlage für die spätere Zulassung von Abgrabungsvorhaben, die ihrerseits für diese Nutzung ggf. eine Enteignung der Grundstücke der Antragsteller nach sich ziehen kann. Eine derartige - entschädigungspflichtige - Enteignung ist verfassungsrechtlich in Art. 14 Abs. 3 GG und einfachgesetzlich z. B. in § 71 WHG geregelt. Für eine demnach im Rechtssystem grundsätzlich vorgesehene Enteignung ist eine nachfolgende, konkretisierende Entscheidung erforderlich, bei der die enteignungsrechtlichen Belange abgewogen bzw. geprüft werden müssen. Damit ist die Frage einer etwaigen Enteignung, die ihre rechtliche Grundlage (mittelbar) in einer regionalplanerischen Zielfestlegung hat, - sofern ihr auf der Ebene des Regionalplans überhaupt eine Abwägungsrelevanz zukommt - jedenfalls nicht abwägungsfest und kann vom Plangeber „weggewogen“ werden. Dass die Verbandsversammlung den von den Antragstellern (erst) im gerichtlichen Verfahren geltend gemachten Belang der „Befürchtung einer Enteignung“ nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eigestellt haben könnte, ergibt sich auf der Grundlage ihres Vorbringens nicht und ist auch sonst nicht ersichtlich.
C. Der festgestellte Verfahrensfehler führt dazu, dass der RP Ruhr - wie von den Antragstellern mit dem Hauptantrag begehrt - insgesamt für unwirksam zu erklären ist, vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 Hs. 1 VwGO.
Die Gesamtunwirksamkeit des RP Ruhr folgt auch - und selbstständig tragend - daraus, dass nach den vorstehenden Erwägungen die Planaussagen 5.4-1, 5.4-2 und 5.4-3 RP Ruhr sowie die zugehörigen zeichnerischen Festlegungen unwirksam sind.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bebauungsplan ist geklärt, dass Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nur dann nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit führen, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Die Teilunwirksamkeit stellt danach eine von besonderen Umständen abhängige Ausnahme zur Gesamtunwirksamkeit als Regelfall dar.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 -, NVwZ 2015, 1537 = juris Rn. 19, vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310 = juris Rn. 30, und vom 19. September 2002 - 4 CN 1.02 -, BVerwGE 117, 58 = juris Rn. 12; Beschlüsse vom 24. April 2013 - 4 BN 22.13 -, BRS 81 Nr. 77 = juris Rn. 3, und vom 22. Januar 2008 - 4 B 5.08 -, BRS 73 Nr. 22 = juris Rn. 8, jeweils m. w. N.
Für das Verhältnis zwischen der Unwirksamkeit einzelner Festlegungen in einem Raumordnungsplan und seiner Gesamtunwirksamkeit gilt nichts anderes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 -, BVerwGE 152, 372 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 21. März 2024 - 11 D 133/20.NE -, juris Rn. 415; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 2. März 2021 - OVG 10 A 17.17 -, ZNER 2021, 408 = juris Rn. 79; siehe auch BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 28 (zu einer Wasserschutzgebietsausweisung).
Daran gemessen liegen keine Umstände vor, die ausnahmsweise eine Teilunwirksamkeit rechtfertigen. Die Verbandsversammlung ist der Anregung der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE (auch) im dritten Beteiligungsverfahren, die BSAB-Festlegungen aus dem RP Ruhr herauszunehmen und einem sachlichen Teilplan vorzubehalten, ausdrücklich nicht gefolgt. Dabei verwies sie u. a. darauf, dass bereits bestehende Festlegungen aus den Gebietsentwicklungsplänen vorübergehend unverändert und ohne planerisch geprüfte Integration in den Gesamtplanentwurf übernommen werden müssten - entweder durch Positivfestlegung der Alt-BSAB oder durch Festlegung von sog. „Weißflächen“. Dieses fachlich nicht begründbare Aufschieben einer planerischen Lösung werde für nicht zielführend gehalten. Die Planung beziehe sich auf einen Planungsraum, der zuvor drei verschiedenen Bezirksregierungen zugeordnet gewesen sei und dem dadurch ganz unterschiedliche Planungskonzepte zugrunde lägen. Die Übernahme der durch die Bezirksregierungen ermittelten Bereiche in den RP Ruhr als übergreifendes Planwerk würde eine neue, diesen zusammengehörenden Planungsraum betrachtende Vorgehensweise erfordern. Eine planerische Integration der Abgrabungsflächen aus den verschiedenen Teilgebieten könne jedoch bei einer passiven Beibehaltung dieser Alt-Flächen gerade nicht erfolgen (vgl. „Beteiligungssynopse öffent. Stellen u.a. (Dritte Beteiligung)“ - Kreis Wesel -, S. 96 f. und 111 f.). Zudem hat der Plangeber ausdrücklich die „Wechselwirkungen zwischen Veränderungen der Bedarfsgrundlagen und den BSAB-Festlegungserfordernissen sowie anderen Freiraumbelangen“ als „offensichtlich“ anerkannt (ebd. S. 194) und damit auch deren (untrennbare) Abhängigkeit voneinander, die eine Teilunwirksamkeitserklärung der BSAB-Festlegungen letztlich nach dem planerischen Konzept verhindert.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das Konzept der Ausschlussplanung wohl bereits für sich genommen eine Teilunwirksamkeitserklärung des entsprechenden Planes verbietet.
So für ein Windenergiekonzept mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 -, BVerwGE 152, 372 = juris Rn. 14.
Denn definitionsgemäß gilt die Ausschlusswirkung - ungeteilt - für den gesamten Planungsraum. Hier kommt hinzu, dass der LEP NRW nach der Rechtsprechung des 11. Senats des erkennenden Gerichts ein nicht zu beanstandendes Gebot zu einer solchen Ausschlussplanung enthält, sodass der Plan dann auch bei rechtlicher Betrachtung eine nicht hinnehmbare Lücke aufweist, die anders als bei einer Gesamtunwirksamkeit auch nicht durch Rückgriff auf frühere Pläne gefüllt werden könnte, zumal der Regionalplaner - wie ausgeführt - deren Konzepte hier eindeutig als mit dem eigenen Gesamtplanungskonzept nicht kompatibel verworfen hat (vgl. etwa Planbegründung S. 182).
Angesichts eines solchen unmissverständlich bekundeten Willens des Plangebers kann nicht angenommen werden, dass der RP Ruhr auch ohne die für unwirksam erachteten textlichen und zeichnerischen BSAB-Festlegungen so beschlossen worden wäre.
Nicht weiter führt in diesem Zusammenhang die in der mündlichen Verhandlung von den Vertretern des Antragsgegners angestellte Überlegung, die einschlägigen Bekundungen des Plangebers könnten nicht auf den - hier gegebenen - Fall übertragen werden, dass die planerischen Festlegungen sich als unwirksam erwiesen. Der Plangeber sei hiervon gerade nicht ausgegangen und es liege auf der Hand, dass er in einem solchen Fall die Teilunwirksamkeit als kleineres Übel gewollt hätte. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner und insbesondere seine in der mündlichen Verhandlung anwesenden Vertreter weder der Plangeber sind noch für ihn authentisch sprechen können, müssen die zitierten Erwägungen des Plangebers im konkreten Kontext offensichtlich (auch) mit Blick auf die mögliche Unwirksamkeit angestellt worden sein - zumindest die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens 22 D 33/24.NE haben ja weder Zweifel daran gelassen, dass sie die Festlegungen für unwirksam halten, noch daran, dass sie im Falle eines Feststellungsbeschlusses in unveränderter Form ein Normenkontrollverfahren einleiten würden. Zudem liefe eine solche Annahme darauf hinaus, das aus Rechtsgründen bestehende Regel-/Ausnahmeverhältnis umzukehren.
Etwas anderes folgt hier auch nicht aus § 11 Abs. 3 Satz 3 ROG. Danach bleibt der Raumordnungsplan im Übrigen wirksam, wenn darin einzelne Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung oder Teile dieser Gebiete fehlerhaft festgelegt werden, sofern die Grundzüge der Planung nicht berührt sind und der vorrangigen Nutzung oder Funktion substanziell Raum verschafft wird. Die Anwendung dieser Vorschrift, die grundsätzlich den Regelfall der Gesamtunwirksamkeit anerkennt, scheidet hier schon deshalb aus, weil die aufgezeigten Fehler die Bedarfsprognose und damit die Grundlage der BSAB-Festlegungen betreffen und sich gerade nicht auf „einzelne“ Vorranggebiete beschränken. Im Gegenteil lässt sich daraus im Umkehrschluss folgern, dass der Gesetzgeber in diesem Fall gerade keine Ausnahme von der Gesamtunwirksamkeitsfolge zulassen wollte, sondern es insoweit beim Regelfall belässt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision ergibt sich aus § 132 Abs. 2 VwGO; Zulassungsgründe in diesem Sinne - also hinsichtlich der das Urteil tragenden Erwägungen - sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
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