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3 A 247/24•OVG Niedersachsen, 2026-05-05, 3 A 247/24
3 A 247/24Verwaltungsgericht05.05.2026
Entscheidungsdatum: 2026-05-05
Aktenzeichen: 3 A 247/24
ECLI: ECLI:DE:VGLUENE:2026:0505.3A247.24.00
Dokumenttyp: Urteil
Referenz: WKRS 2026, 16359
Tenor: Der Bescheid der Beklagten vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, über die Anträge des Klägers vom 8. Juli 2024 betreffend die Betriebsstätten in der Gemeinde Adendorf und in der Hansestadt Lüneburg unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt 1/3 der Kosten des Verfahrens und die Beklagte 2/3 der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für den Kläger jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Der Kläger kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
TatbestandDer Kläger begehrt von der Beklagten zwei Genehmigungen für einen gewerblichen Verkehr mit Taxen an unterschiedlichen Betriebssitzen.
Der Kläger war Inhaber von zwei Genehmigungen zur Ausübung eines Gelegenheitsverkehrs mit Kraftfahrzeugen nach § 49 PBefG (Mietwagenverkehr). Die bis zum 7. Januar 2025 befristete Genehmigung vom 30. Mai 2023 betraf einen Mietwagen mit Betriebsstätte in A-Stadt (postalische Anschrift: A-Straße, D. E.) und die bis zum 11. Oktober 2026 befristete Genehmigung vom 6. Februar 2024 umfasst zwei Mietwagen mit Betriebsstätte in H. (postalische Anschrift I., J. H.). Bis ins Jahr 2022 war der Kläger zudem Inhaber von zwei Taxengenehmigungen - eine bzgl. eines Taxenbetriebs in der K. E. mit einem Fahrzeug und eine bzgl. eines Taxenbetriebs in der L. M. mit drei Fahrzeugen -, hatte diese jedoch mit Kaufverträgen jeweils vom 15. Juli 2022 zum 1. September 2022 an den vertragsgemäßen Käufer übertragen.
Am 8. Juli 2024 stellte der Kläger zwei Anträge auf jeweils eine "Konzessionsumwandlung" der vorbenannten Mietwagengenehmigungen in Taxengenehmigungen im Sinne von § 47 PBefG aufgeteilt auf die Betriebsstätten in H. und A-Stadt, den die Beklagte als Antrag auf Neuerteilung von Taxengenehmigungen auslegte. Der Kläger reichte die dafür erforderlichen Unterlagen ein.
Die Beklagte lehnte beide Anträge mit einheitlichem Bescheid vom 14. August 2024 ab, weil das örtliche Taxengewerbe derzeit funktionsfähig sei. Der Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. habe die Funktionsfähigkeit bestätigt, so dass zurzeit keine Taxikonzessionen vergeben würden. Die Beklagte habe den Kläger in die Warteliste der Bewerber von Taxikonzessionen, die von ihr geführt werde, aufgenommen.
Hiergegen erhob der Kläger am 4. September 2024 Widerspruch, den er im Wesentlichen unter Verweis auf eine Stellungnahme des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. vom 16. September 2024 damit begründete, dass die Taxendichte sowohl im Gebiet der Beklagten als auch im Gebiet des Landkreises A-Stadt deutlich zu gering sei. Für die Stadt A-Stadt seien derzeit 66 Taxenkonzessionen vergeben. Ausgehend von einer gesunden Struktur mit dem Indikator 1 Konzession pro 1.000 Einwohner fehlten bei rund 78.000 Einwohnern in der K. noch 12 Konzessionen. Für den Landkreis sei es noch dramatischer. Im gesamten Landkreis seien derzeit 9 Taxenkonzessionen vergeben, davon 3 Taxen in der L. M. und 6 Taxen in N.. Es bestehe eine echte Versorgungslücke. Zudem habe der Bürgermeister der O. H. einen Bedarf an Taxen bekundet. Überdies nahm der Kläger auf eine Stellungnahme des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. vom 16. September 2024 Bezug, wonach im Landkreis A-Stadt eine Taxendichte von 0,35 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner vorliege, so dass ein erheblicher Bedarf an zusätzlichen Taxen gegeben sei. Denn die Erfahrung zeige, dass bei einer Taxendichte von weniger als einem Fahrzeug auf 1.000 Einwohner ein Bedarf an zusätzlichen Taxen indiziert sei. Der Wert im Landkreis A-Stadt liege zudem unterhalb des in den übrigen niedersächsischen Landkreisen liegenden Durchschnittswerts von 0,50 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner. Eine Rücksprache des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. mit dem örtlichen Gewerbe habe ergeben, dass es anlässlich von Hochzeiten zu Engpässen bei den verfügbaren Taxen komme. Fahrten müssten dann teilweise abgelehnt oder könnten erst mit erheblicher zeitlicher Verzögerung durchgeführt werden, wobei dies auch auf einen allgemeinen Fachkräfte-/Fahrermangel zurückzuführen sein könnte.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 16. Oktober 2024 zurück. Sie begründete dies unter Verweis auf die Meinung der marktführenden Unternehmen damit, dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes unter Einbeziehung der erteilten Mietwagenkonzessionen gegeben sei. Es gebe bei 66 Taxen- und 45 Mietwagengenehmigungen in der K. E. keinen Hinweis auf eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxen- und Mietwagengewerbes in der Stadt. In der K. E. würden mehr Spontanfahrten durchgeführt, während im Landkreis A-Stadt erfahrungsgemäß im Rahmen des Mietwagenverkehrs eher Menschen mit Behinderung befördert oder Krankenfahrten durchgeführt würden. Das Anrufsammelmobil mit insgesamt 14 Fahrzeugen sei überdies eine weitere Möglichkeit für Bürger, sich zu einem angemessenen Tarif und auch nachts fortzubewegen. Der Kläger stehe auf der Warteliste für Taxengenehmigungen.
Hiergegen hat der Kläger am 12. November 2024 Klage erhoben. Er trägt vor, ausweislich einer Stellungnahme des Gesamtverbandes Verkehrsgewerbe e.V. vom 16. September 2024 bestehe sowohl in der Stadt A-Stadt als auch im Landkreis A-Stadt - insbesondere zu Stoßzeiten - zusätzlicher Bedarf an Taxenkapazitäten. Nicht nur körperlich beeinträchtigte Personen, sondern auch junge Leute seien an der Nutzung von Taxen interessiert - insbesondere um nachts von großen Städten wie Hamburg zurück in den Landkreis kehren zu können. Das Angebot eines Anrufsammelmobils sei für die Erteilung von Taxengenehmigungen ohne Belang, weil diese Mobilitätsangebote nicht vergleichbar seien. Die von der Beklagten erstellte Prognose nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG sei vor diesem Hintergrund unzureichend. Daher sei die derzeitige Kontingentierung offensichtlich rechtswidrig. Der Hinweis der Beklagten auf die Aufnahme des Klägers in die Warteliste für die Neubewerber sei untauglich, weil offen bleibe, wie viele der Antragsteller, deren Anträge teilweise aus dem Jahr 1989 stammten, ihre Bewerbungen tatsächlich noch aufrecht erhielten. Überdies sei es unzulässig, dass die Beklagte eine gemeinsame Warteliste für den Landkreis A-Stadt führe, weil für die Einschätzung über eine etwaige Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs auf die jeweilige Gemeinde abzustellen sei. Zudem ergebe sich eine erheblich erhöhte Nachfrage nach Taxenkapazitäten daraus, dass die Beklagte zum 1. Januar 2026 das Konzept des "ÖPNV-Taxi" eingeführt habe, das vorsehe, dass die Personenbeförderung mit Bussen durch Personenbeförderungen mit Taxen ergänzt werde. Die Regelung des § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG finde jedenfalls im Hinblick auf seine für die O. H. beantragte Genehmigung keine Anwendung, weil er dort der einzige Bewerber sei.
Der Kläger hat ursprünglich beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024 zu verpflichten, dem Kläger die Genehmigungen für die Personenbeförderung mit zwei Taxen entsprechend seinem Antrag vom 8. Juli 2024 zu erteilen.
Der Kläger beantragt nunmehr,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024 zu verpflichten, dem Kläger die Genehmigungen für die Personenbeförderung mit drei Taxen entsprechend seinen Anträgen vom 8. Juli 2024 zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt ergänzend zu ihren Ausführungen im Verwaltungsverfahren vor, die Funktionsfähigkeit des A-Stadter Taxengewerbes sei durch den Gesamtverband Verkehrsgewerbe e.V. immer wieder - zuletzt mit Stellungnahme vom 8. April 2025 - bestätigt worden. Derzeit gebe es 75 bestehende Taxengenehmigungen im Stadt- und im Landkreisgebiet. Die Stellungnahme des Gesamtverbandes Verkehrsgewerbe e.V. vom 16. September 2024 sei überholt und berücksichtige zudem nicht die ebenfalls erteilten Mietwagengenehmigungen. Außerdem gehe diese damalige Stellungnahme von unzutreffenden Einwohnerzahlen aus. Das "ÖPNV-Taxi" führe auch nicht zu einem erhöhten Bedarf an Taxenkapazitäten, weil das Konzept auf die Ausnutzung der bereits vorhandenen Taxenkapazitäten ausgelegt sei und auch nicht mit dem klassischen Gelegenheitsverkehr nach § 47 PBefG gleichzusetzen sei. Selbst wenn die Prognose aber den zu beachtenden Maßstäben nicht entsprechen würde, werde der Kläger auf Platz neun von aktuell insgesamt zehn Listenplätzen der Neubewerberliste mit Aktualisierungsstand 7. Januar 2026 geführt und auf der Liste der vorhandenen Unternehmer mit Aktualisierungsstand 16. Juli 2025 stünden noch fünf weitere Bewerber um eine Taxengenehmigung. Die Listen würden abwechselnd nach Eingang der Bewerbung (1:1) abgearbeitet. Vor diesem Hintergrund würde der Kläger aller Voraussicht nach auch im Fall des Freiwerdens von Taxengenehmigungen nicht berücksichtigt werden. Die Liste der Neubewerber habe den Aktualisierungsstand 7. Januar 2026 und die Liste der vorhandenen Unternehmer den Aktualisierungsstand 16. Juli 2025, wobei die Bewerber beider Listen zuletzt im Mai und im Juni 2025 nach einer Aufrechterhaltung ihrer Bewerbungen gefragt worden seien. Demgegenüber habe es im März 2025 noch 30 Listenplätze auf der Neubewerberliste und zwölf Listenplätze auf der Liste der vorhandenen Unternehmer gegeben. Hinzu komme, dass der Kläger aufgrund des Verkaufs seiner Taxengenehmigungen im Jahr 2022 wegen der Regelung aus § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG nachrangig zu behandeln sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.
EntscheidungsgründeDie mit Schriftsatz vom 14. November 2024 nach § 91 Abs. 1 Alt. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässigerweise geänderte Klage, auf die sich die Beklagte im Übrigen ohne Widerspruch eingelassen hat (§ 91 Abs. 2 VwGO), ist teilweise begründet, weil die angefochtene Ablehnung der Erteilung von Taxengenehmigungen zwar rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, dazu unter 1. formell und 2. materiell-rechtlich). Die Sache ist aber nicht spruchreif, so dass die Beklagte nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zur erneuten Entscheidung über die beiden Anträge des Klägers vom 8. Juli 2024 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten ist (dazu unter 3.).
a) Die Beklagte war für den Erlass des angefochtenen Ablehnungsbescheids vom 14. August 2024 und des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024 zuständig, weil sie sowohl für den Genehmigungsantrag vom 8. Juli 2024 betreffend eine Betriebsstätte in ihrem Gebiet als auch den Genehmigungsantrag vom 8. Juli 2024 betreffend eine Betriebsstätte in der O. H. die zuständige Genehmigungsbehörde im Sinne des § 11 Abs. 1 PBefG ist. Danach ist für die Erteilung von Genehmigungen nach dem Personenbeförderungsgesetz die von der Landesregierung bestimmte Behörde zuständig, wobei dies gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bei einem Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen - wozu nach § 46 Abs. 2 Nr. 1 PBefG auch der Taxenverkehr gehört - diejenige Behörde ist, in deren Bezirk der Unternehmer seinen Sitz oder seine Niederlassung im Sinne des Handelsrechts hat. Gemäß § 16 Abs. 4 Nr. 1 lit. a) der Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Verkehr (ZustVO-Verkehr) sind die Landkreise und kreisfreien Städte zuständig für die Aufgaben der Genehmigungsbehörde in Bezug auf Gelegenheitsverkehr nach §§ 47-50 PBefG. Damit wäre im Grundsatz zwar der Landkreis A-Stadt für beide beantragte Betriebssitze die zuständige Behörde.
Doch ist die Beklagte nach § 14 Abs. 5 des Niedersächsischem Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) eine große selbstständige Stadt mit der Folge, dass sie nach § 17 Satz 1 NKomVG in ihrem Gebiet neben ihren Aufgaben als kreisangehörige Gemeinde alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Landkreise erfüllt, soweit Rechtsvorschriften dies nicht ausdrücklich ausschließen. Aufgaben nach dem Personenbeförderungsgesetz sind wegen § 16 Abs. 4 Nr. 1 lit. a) ZustVO-Verkehr solche des übertragenen Wirkungskreises im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Die großen selbstständigen Städte erledigen mithin (nur) in ihrem Gebiet diese Aufgaben wie die Landkreise (vgl. Smollich in: Blum u.a. (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, 61 EL 5/2025, NKomVG § 17 Rn. 2). Demnach wäre die Beklagte ausschließlich für die Bearbeitung des Antrags hinsichtlich der Betriebsstätte A-Stadt zuständig. Der Landkreis A-Stadt wäre danach für die beantragte Betriebsstätte in der O. H. grundsätzlich die zuständige Genehmigungsbehörde.
Die Zuständigkeit der Beklagten wird hier gemäß § 5 des Niedersächsischen Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (NKomZG) und der Zweckvereinbarung zwischen dem Landkreis A-Stadt und der Beklagten vom 27. Februar 2006 (nachfolgend: Zweckvereinbarung) begründet. Diese zum 1. April 2006 in Kraft getretene Zweckvereinbarung haben die Beklagtenvertreter dem Gericht in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2026 überreicht.
Nach § 2 Zweckvereinbarung überträgt der Landkreis A-Stadt alle mit der Erfüllung der Aufgaben nach § 1 Nr. 9 Zweckvereinbarung verbundenen Rechte und Pflichten auf die Beklagte, die diese zur alleinigen Erfüllung übernimmt. § 1 Nr. 9 Zweckvereinbarung verweist wiederum auf die zwischenzeitlich außer Kraft getretene Zuständigkeitsregelung des § 2 Nr. 4 der Allgemeinen Zuständigkeitsverordnung für die Gemeinden und Landkreise zur Ausführung von Bundesrecht (AllgZustVO-Kom) vom 14. Dezember 2004 (NdsGVBl. S. 589). § 2 Nr. 4 lit. a) AllgZustVO-Kom a.F. sah vor, dass bei Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne des § 46 PBefG für die nach dem Personenbeförderungsgesetz der Genehmigungsbehörde zugewiesenen Aufgaben die Landkreise, die kreisfreien Städte und die großen selbstständigen Städte zuständig sind. Aufgrund der Regelung aus § 8 Satz 3 Zweckvereinbarung gilt die Zweckvereinbarung vom 27. Februar 2006 bis heute fort. Zu einer etwaigen Kündigung der Zweckvereinbarung vom 27. Februar 2006 hat die Beklagte nichts vorgetragen. Demgemäß durfte die Beklagte als zuständige Genehmigungsbehörde auch den Antrag des Klägers vom 8. Juli 2024 betreffend den Betriebssitz in der O. H. bescheiden.
b) Die Ablehnungsentscheidung vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024 ist aber verfahrensfehlerhaft, weil die Beklagte nach Aktenlage kein Beteiligungsverfahren nach § 14 Abs. 2 PBefG durchgeführt hat. Danach hat die Genehmigungsbehörde vor einer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für die Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr die Gemeinde, in deren Gebiet der Betriebssitz des Unternehmens liegt, die nach Landesrecht für die Gewerbeaufsicht zuständige Behörde, die Industrie- und Handelskammer, die Fachgewerkschaften und Verkehrsverbände gutachtlich zu hören. Dass ein solches Anhörungsverfahren - mit Ausnahme des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. - stattgefunden hätte, ist nach Aktenlage nicht ersichtlich und überdies hat der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2026 eingeräumt, dass man dies im vorliegenden Fall unterlassen habe.
Die Durchführung des Anhörungsverfahrens war auch nicht nach § 14 Abs. 3 Satz 1 PBefG entbehrlich, weil die Beklagte schon nicht behauptet und auch nach Aktenlage nicht ersichtlich ist, dass sie aus eigener Kenntnis der Sachlage die Anträge des Klägers ablehnen wollte oder die Durchführung des Anhörungsverfahrens zur Sachverhaltsaufklärung nicht erforderlich gewesen wäre. Die Beklagtenvertreter haben in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2025 vielmehr mitgeteilt, dass sie sich mangels eigener Kenntnis der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in ihrem Bezirk auf die Stellungnahmen und Einschätzungen des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. verlassen würden. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) greift im vorliegenden Fall nicht, weil nicht offensichtlich ist, dass die fehlende Durchführung eines Anhörungsverfahrens die angefochtene Ablehnungsentscheidung nicht beeinflusst hat.
a) Die materielle Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ablehnungsentscheidung folgt bereits aus der der Mangelhaftigkeit der von der Beklagten erstellten Prognose nach § 13 Abs. 4 PBefG. Die Erteilung einer Taxengenehmigung setzt nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG voraus, dass öffentliche Verkehrsinteressen nicht dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Diese Gefährdung muss konkret beweisbar eingetreten oder nach einer sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in greifbare Nähe gerückt sein (VG Stade, Urt. v. 16.4.2013 - 1 A 1608/12 -, juris Rn. 23).
Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zu dem öffentlichen Linienverkehr. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann (BVerwG, Urt. v. 7.9.1989 - 7 C 44.88 u.a. -, juris Rn. 16).
§ 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG gibt eine beispielhafte und nicht abschließende Aufzählung von Kriterien vor, anhand derer die nach Satz 1 zu erstellende Prognose vorgenommen werden soll. Eine solche prognostische Einschätzung nach § 13 Abs. 4 PBefG ist gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat (OVG NRW, Beschl. v. 8.5.2007 - 13 A 3388/03 -, juris Rn. 24).
aa) Entgegen der Auffassung des Klägers sind im Rahmen der Prognose nach § 13 Abs. 4 PBefG nicht (nur) die Auswirkungen der für den vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen beantragten Genehmigungen zu bewerten, sondern eine einheitliche Betrachtung der im Gebiet der Genehmigungsbehörde herrschenden Verhältnisse vorzunehmen und - wie hier - bei Vorliegen mehrerer Bewerbungen die zu erwartenden Auswirkungen einer Erteilung weiterer Genehmigungen in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.9.1989 - 7 C 44.88 u.a. -, juris Rn. 8; OVG NRW, Beschl. v. 8.5.2007 - 13 A 3388/03 -, juris Rn. 24).
Unzutreffend ist auch die Auffassung des Klägers, die Prognose müsse sich jeweils auf die konkrete Gemeinde beziehen, die in dem Antrag als Betriebssitz benannt wird. Das ist nicht richtig, weil § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG auf den Bezirk der Genehmigungsbehörde abstellt. Die Genehmigungsbehörde ist gemäß § 16 Abs. 4 Nr. 1 lit. a) ZustVO-Verkehr ein Landkreis, eine kreisfreie Stadt oder nach § 17 Satz 1 NKomVG eine große selbstständige Stadt. Demzufolge sind zwei selbständige Prognosen hier sowohl für den gesamten Landkreis A-Stadt als auch für das Stadtgebiet der K. E. anzustellen (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 27.2.2008 - 7 A 5396/06 -, n.v.). Weitere Vorgaben zum örtlichen Bezugspunkt der zu treffenden Prognoseentscheidung enthält das Gesetz nicht.
Die Zweckvereinbarung vom 27. Februar 2006 führt nicht dazu, dass eine einheitliche Gefährdungsprognose für das Gebiet der Beklagten und das Gebiet des Landkreises A-Stadt getroffen werden dürfte, da diese ausweislich des Wortlauts des § 1 Nr. 9 Zweckvereinbarung sowie nach ihrem Sinn und Zweck lediglich eine Zuständigkeitsverlagerung bewirkt. § 2 Zweckvereinbarung spricht daher auch davon, dass alle mit der Erfüllung dieser Zuständigkeitsverlagerung verbundenen Rechte und Pflichten auf die Beklagte verlagert werden, ohne damit eine inhaltliche Abänderung selbiger bewirken zu wollen. Eine solche Auslegung der Zweckvereinbarung entspricht auch der in § 2 Nr. 4 AllgZustVO-Kom a.F. - der Grundlage der Zweckvereinbarung - angelegten Zuständigkeitsverteilung zwischen Landkreisen, kreisfreien Städten sowie großen selbstständigen Städten. Im Übrigen stellt § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG nach seinem Wortlaut auch nicht etwa auf den Zuständigkeitsbereich der Behörde, sondern auf deren "Bezirk" ab, was ebenfalls gegen die rechtliche Zulässigkeit einer Vereinheitlichung der Gefährdungsprognose im Zuge einer bloßen Zuständigkeitsverlagerung spricht. Mithin bleibt es dabei, dass separate Gefährdungsprognosen für das Gebiet der Beklagten und das Gebiet des Landkreises A-Stadt zu erstellen sind, was bislang nicht geschehen ist.
bb) Die vorliegenden Prognosen leiden an weiteren Mängeln, die zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ablehnungsentscheidung führen. Die Fehlerhaftigkeit beginnt bei dem von der Beklagten gewählten Prognosemaßstab. Die Beklagte ist ausweislich ihres wiederholten schriftsätzlichen Vorbringens der Auffassung, sie habe bei der Erteilung von Genehmigungen nach §§ 13 Abs. 4, 47 PBefG zu prüfen, ob der Taxenverkehr in ihrem Gebiet hinreichend gut funktioniere. Das Bundesverwaltungsgericht hat demgegenüber klargestellt, dass eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen gefordert ist, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (Beschl. v. 31.1.2008 - 3 B 77.07 -, juris Rn. 7 m.w.N.; vgl. auch Nds. OVG, Beschl. v. 23.3.2012 - 7 ME 16/12 -, n.v.).
Zudem mangelt es auch an einer tragfähigen Tatsachengrundlage für die von der Beklagten getroffenen Prognoseentscheidungen. Auf Nachfrage des Gerichts hat die Beklagte schriftsätzlich erklärt, ihre Prognose fuße "im Wesentlichen" auf Aussagen des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. sowie auf gängigen Richtzahlen für die Anzahl von Taxen von je Einwohner einer Gemeinde, wobei letztere hier nicht aktenkundig geworden und weitere Tatsachenfeststellungen der Beklagten nach Aktenlage ebenso wenig ersichtlich sind. Die Beklagtenvertreter haben vielmehr in der mündlichen Verhandlung vom 5. Mai 2026 bestätigt, dass ihnen andere Anhaltspunkte zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes nicht vorlägen.
Zuzugestehen ist der Beklagten, dass der Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. mit Schreiben vom 8. April 2025 die Taxen- und Mietwagendichte im Landkreisgebiet angesichts der dort vorhandenen Bevölkerungszahl mit 1.286 Einwohnern pro Taxi als deutlich über den von dem Verband angesetzten Orientierungswerten von 1.000 Einwohnern pro Taxi liegend bewertet. Allerdings findet in dieser "Einschätzung" keine gesonderte Beurteilung der Taxendichte statt, die aus Sicht des Gerichts - zumindest als Kontrollüberlegung - sachgerecht erschiene. Hinzu kommt, dass der Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. die Aussagekraft seiner als "Einschätzung" bezeichneten Stellungnahme vom 8. April 2025 selbst relativiert, weil er dafür nach eigener Aussage "allgemeine Erfahrungswerte" herangezogen hat und damit impliziert, dass "detaillierte Erhebungen" nicht in diese eingeflossen seien. Im Übrigen ist die Aussagekraft dieser "Einschätzung" angesichts ihres Alters verringert und die Beklagte hat auch nicht vorgetragen, dass sie angesichts dessen im Rahmen der Prognoseentscheidung eine Aktualisierung der Zahlen vorgenommen hätte.
Für die Beklagte hat der Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. mit Schreiben vom 8. Februar 2024 die Taxendichte auf 1.053 Einwohner pro Taxi beziffert. Auch diese Einschätzung vermag daher eine Prognoseentscheidung nach § 13 Abs. 4 PBefG mit Hinblick auf ihr Alter und den ausschließlichen Fokus auf das Kriterium der Taxendichte aus § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG nicht zu tragen.
Nach Aktenlage und auch nach dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2025 basieren ihre Prognoseentscheidungen daher nur auf dem Merkmal der Taxendichte aus § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG, während die übrigen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 (Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr), Nr. 3 (Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit) und Nr. 4 (Anzahl und Ursache von Geschäftsaufgaben) PBefG aufgeführten Merkmale unberücksichtigt geblieben sind. Auch andere mögliche Kriterien wie etwa die örtliche und regionale Konjunkturentwicklung, demografische Veränderungen, die Preisentwicklung bei Konzessionsverkäufen oder auch die Eigenkapitalausstattung der bestehenden Taxiunternehmen hat die Beklagte nicht ermittelt und in die Prognosen einbezogen. Die Beklagte hat nach Aktenlage und ausweislich der Erklärung der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2026 kein Gutachten zur Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes eingeholt oder nach § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG einen Beobachtungszeitraum eingeschaltet. Damit sind die von der Beklagten vorgenommenen Prognosen nicht nachvollziehbar und belastbar.
b) Zudem ist das Vorgehen der Beklagten nicht mit dem Amtsermittlungsgrundsatz aus § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 24 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG vereinbar. Danach hat die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln und alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen. Sie hat mithin - basierend auf allgemeinen Erfahrungssätzen - allen Umständen nachzugehen, die an sie herangetragen werden oder die sich ihr aufdrängen. Dritte hat sie zwar zwingend dann einzuschalten, wenn es ihr an der notwendigen Sachkunde fehlt (BayVGH, Beschl. v. 13.1.2014 - 14 CS 13.1790 - juris Rn. 17). Das bedeutet aber nicht, dass die Behörde bei fehlender eigener Sachkunde berechtigt wäre, fremde Ermittlungsbeiträge ungeprüft zu übernehmen. Stattdessen bleibt sie verpflichtet, sich ein eigenes Urteil über die Ermittlungsbeiträge Dritter zu bilden und diese der eigenen Entscheidung zugrunde zu legen (VG Stuttgart, Urt. v. 5.2.2020 - 8 K 6836/18 -, juris Rn. 37 m.w.N.). Dies gilt auch und möglicherweise erst recht, wenn sich die Behörde - wie hier - eines privaten Dritten zur Verschaffung der Sachkunde bedient. Die Beklagtenvertreter haben in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2026 erklärt, dass die Beklagte in keinerlei Verbindung zu dem Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. steht, also beispielsweise weder darin Mitglied ist noch Zahlungen an diesen vornimmt, so dass es sich bei diesem um einen rein privaten Dritten handelt. Die Beklagte hat überdies nicht vorgetragen und es ist auch nicht nach Aktenlage ersichtlich, dass sie die Stellungnahmen und Einschätzungen des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. im Rahmen der streitgegenständlichen Ablehnungsentscheidung geprüft hätte. Rechtsfolge eines Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz aus § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 24 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG ist die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung, hier also der Ablehnungsentscheidung vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024.
c) Schließlich ist die Ablehnungsentscheidung vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024 auch aufgrund der fehlerhaften Praxis der Beklagten im Hinblick auf den Umgang mit Genehmigungsanträgen von vorhandenen Unternehmern und Neubewerbern rechtswidrig.
Um die Anforderungen bei der Auswahl von Bewerbern um eine Taxengenehmigung aus § 13 Abs. 5 PBefG und das darin genannte Prioritätsprinzip zu erfüllen, ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Genehmigungsbehörde Wartelisten führen darf, wobei zwischen vorhandenen Unternehmern und Neubewerbern zu unterscheiden ist. Auch wenn dies vom Gesetz nicht ausdrücklich vorgegeben ist, liegt es nahe, dass solche Wartelisten einen inhaltlichen Bezug zur Gefährdungsprognose aus § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG aufweisen müssen. Daraus folgt, dass die Wartelisten für den Bezirk der Genehmigungsbehörde zu führen sind. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Beklagte - unbeschadet der Zuständigkeitsverlagerung durch die Zweckvereinbarung vom 27. Februar 2006 - zwei gesonderte Wartelisten (aufgeteilt nach vorhandenen Unternehmern und Neubewerbern) jeweils für ihr Gebiet und das Gebiet des Landkreises A-Stadt zu führen hätte. Die Beklagtenvertreter haben indes in der mündlichen Verhandlung am 5. Mai 2026 erklärt, nur eine einheitliche Warteliste für ihr Gebiet und das Gebiet des Landkreises A-Stadt zu führen. Auch dies führt zur Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheids vom 14. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Oktober 2024. Demgegenüber ist der Forderung des Klägers nach gemeindegebietsbezogenen Wartelisten nicht zu folgen. Eine solche Verpflichtung ist § 13 Abs. 4 und 5 PBefG nicht zu entnehmen.
Anders ist dies nur dann, wenn die Behörde substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Bewerber bei Beachtung der Warteliste zum Zug kommen kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.1.2008 - 3 B 77.07 -, juris Rn. 10; Nds. OVG, Beschl. v. 23.3.2012 - 7 ME 16/12 -, n.v.). Das ist hier der Fall (dazu unter 3. b)).
a) Wie dargelegt ist die Prognoseentscheidung der Beklagten zwar fehlerhaft und eine offenkundige Gefahr der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes durch eine Erteilung neuer Genehmigungen dürfte ebenfalls nicht vorliegen. Anzuerkennen ist allerdings, dass es mit dem von der Beklagten vorgetragenen deutlichen Rückgang der Anzahl von Listenbewerbern sowohl auf der Liste vorhandener Unternehmer als auch auf der Neubewerberliste zumindest ein Indiz für eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes im Fall weiterer Genehmigungserteilungen gibt.
Nicht nachvollziehbar erscheint dem Gericht indes, dass sich die Beklagte für die streitgegenständliche Ablehnungsentscheidung auf die Einschätzung des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. vom 8. April 2025 hinsichtlich der Taxi- und Mietwagendichte im Landkreis A-Stadt beruft. Denn aus dieser ergibt sich, dass bei einer Taxendichte von 1.000 Einwohnern pro Fahrzeug von einer ausreichenden Angebotsstruktur ausgegangen werde und zudem, dass im Landkreis A-Stadt pro 1.286 Einwohner ein Fahrzeug zur Verfügung stehe. Das würde aber jedenfalls nach dem Maßstab des Gesamtverbands Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. für eine unzureichende Angebotsstruktur sprechen.
b) Es bestehen erhebliche Zweifel daran, ob der Kläger bei Beachtung der Warteliste auch nur im Hinblick auf eine der zwei begehrten Genehmigungen zum Zuge kommen könnte. Angesichts der wie oben ausgeführt rechtswidrigen Praxis einer einheitlichen Führung von Wartelisten sowohl für das Gebiet der Beklagten als auch das Gebiet des Landkreises A-Stadt ist es für das Gericht derzeit schlicht nicht erkennbar, ob sich der Kläger in einem der beiden Gebiete auf einem aussichtsreichen (momentan noch fiktiven) Wartelistenplatz befinden würde. Dies würde auf eine bloße Mutmaßung hinauslaufen, wozu das Gericht aber nicht befugt ist.
Eine solche Schätzung würde noch zusätzlich dadurch erschwert, dass der Kläger, der seine damals gehaltenen Taxengenehmigungen zum 15. Juli 2022 veräußert hatte, in beiden Gebieten die Regelung des § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG gegen sich gelten lassen müsste. § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG wirkt im Wesentlichen wie eine befristete Genehmigungssperre. Zweck der Vorschrift ist es, etwaige Vorteile auszugleichen, die vorhandene Unternehmer dadurch erlangen könnten, dass sie zunächst ihr Unternehmen veräußern und dann im Fall einer neuen Bewerbung als Neubewerber geführt werden (vgl. VG Münster, Urt. v. 8.11.2022 - 10 K 169/00 -, juris Rn. 47). Die Regelung wurde mit Blick auf bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Gewährleistung einer Chancengleichheit von Bewerbern um Taxengenehmigungen eingeführt (vgl. BT-Drs. 6 und 9/2128, Seite BT-Drs. 9/2266, Seite 6), die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr bestehe, wenn die Übertragung von Genehmigungen zum regellosen Handelsobjekt mit erheblichen Preisen gemacht werden könne (vgl. Urt. v. 27.11.19981 - 7 C 57.79 -, juris Rn. 26). Zudem würde für den Kläger für eine (derzeit noch nicht existierende) Warteliste für den Landkreis A-Stadt § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG gelten. Danach darf einem Antragsteller nur dann mehr als eine Genehmigung erteilt werden, sofern auf Grundlage der prognostizierten Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind. Der Begriff der Genehmigung ist in diesem Zusammenhang wohl mit Blick auf jedes Taxifahrzeug gesondert zu verstehen (vgl. Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG; 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 198).
Selbst wenn man die einheitliche Führung von Wartelisten für das Gebiet der Beklagten und das Gebiet des Landkreises A-Stadt für richtig hielte, würde dies nicht zu einem Verpflichtungsausspruch führen. Denn die Beklagte hat vorgetragen, dass der Kläger auf Listenplatz neun von zehn der Neubewerberliste steht, sich auf der Altunternehmerliste fünf Bewerber befinden und die Erteilung der Genehmigungen im Verhältnis 1:1 vollzieht. Bereits vor diesem Hintergrund erscheint es angesichts der vorgenannten Indizien sehr zweifelhaft, dass dem Kläger bei Beachtung der Liste auch nur eine Genehmigung erteilt werden könnte. Bis auf einen Bewerber auf der Neubewerberliste gehen dem Kläger zudem wegen § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG sämtliche Listenplatzbewerber dieser Liste vor. Zudem wäre die Regelung des § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG zu berücksichtigen. In Anbetracht dieser Vorrangregelungen und der Anzahl der bestehenden Wartelistenplätze müssten - zugunsten des Klägers unterstellt, dass als nächstes ein Listenplatz auf der Neubewerberliste an der Reihe wäre - dem bestehenden Kontingent insgesamt vierzehn Taxengenehmigungen hinzugefügt werden, allein damit der Listenplatz des Klägers hinsichtlich der ersten begehrten Taxengenehmigung erreicht würde. Mangels eines Mindestmaßes belastbarer Daten zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes im Gebiet der Beklagten vermag das Gericht aber nicht zu beurteilen, dass es die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes im Gebiet der Beklagten nicht in erheblicher Weise beeinträchtigen würde, wenn vierzehn neue Taxengenehmigungen erteilt würden.
Da die Voraussetzungen für ein Verpflichtungsurteil mangels Spruchreife nicht gegeben sind, ist die Beklagte nur zur Neubescheidung zu verpflichten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
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