projekte
4 KN 16/21•OVG Niedersachsen, 2026-03-18, 4 KN 16/21
4 KN 16/21Verwaltungsgericht18.03.2026
Entscheidungsdatum: 2026-03-18
Aktenzeichen: 4 KN 16/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0318.4KN16.21.00
Dokumenttyp: Urteil
Referenz: WKRS 2026, 14149
Tenor: § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 der Verordnung des Landkreises G. -Stadt über das Landschaftsschutzgebiet "D." (H.) in der Stadt I. und den Gemeinden A-Stadt, J. und K., Landkreis G. -Stadt (VO) vom 8. Januar 2020 ist insoweit unwirksam, als es hierin "oder mit bemannten Luftfahrzeugen in weniger als 150 m Höhe zu überfliegen oder als Landeplatz für bemannte Luftfahrzeuge zu nutzen" heißt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
TatbestandDer Antragsteller wendet sich gegen die Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet "D." in der Stadt I. und den Gemeinden A-Stadt, J. und K. im Landkreis G. -Stadt vom 8. Januar 2020.
Das Landschaftsschutzgebiet liegt südwestlich von G. -Stadt und erstreckt sich in einem von Nordosten nach Südwesten verlaufenden Band im Niederungsbereich der D. zwischen den Gemeinden J. und K. im Norden und der Stadt I. sowie der Gemeinde A-Stadt im Süden. Die D. entspringt im Bereich des Naturschutzgebiets "L.", einem Hochmoor, welches sich nordöstlich in unmittelbarer Nähe des Landschaftsschutzgebiets befindet. Sodann fließt sie in südwestlicher Richtung durch das Landschaftsschutzgebiet, welches im Südwesten an der Grenze zum Landkreis M. endet. Hier schließt sich ein Teilbereich des Landschaftsschutzgebiets "N. - O. - D." des Landkreises M. an das Gebiet an. Die D. fließt von dort weiter in südwestlicher Richtung, wo sie bei P. in den Fluss Q. mündet. Der Niederungsbereich der D. ist als Schmelzwasserrinne der Saale-Eiszeit entstanden. Das Gebiet ist von einem Mix von intensiven und extensiven Grünlandstandorten, Ackerflächen sowie Grünland- und Moorbiotopen in abwechslungsreicher Struktur geprägt.
Die Fläche des Landschaftsschutzgebiets ist Bestandteil des EU-Vogelschutzgebiets V... "R.". Dieses wurde im Juni 2007 vom Land Niedersachsen an die EU-Kommission gemeldet und mit Bekanntmachung des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz vom 28. Juli 2009 (Nds. MBl. 2009, S. 783) zum Europäischen Vogelschutzgebiet im Sinne der Richtlinie 79/409/EWG (nunmehr ersetzt durch Richtlinie 2009/147/EG - Vogelschutzrichtlinie -) erklärt. Das Vogelschutzgebiet V... umfasst neben dem Bereich, welcher von dem streitgegenständlichen Landschaftsschutzgebiet erfasst wird, auch einen südwestlich hieran angrenzenden weiteren Teil der Niederung der D. im Landkreis M. sowie die in nordwestlicher Richtung gelegene Niederung der Fließgewässer N. und O.. Das Vogelschutzgebiet wird ausweislich des Standarddatenbogens des Niedersächsischen Landesbetriebs für Wasserwirtschaft, Küsten und Naturschutz (NLWKN) charakterisiert als großflächiges offenes Niederungsgebiet mit (Feucht-)Grünland auf Niedermoor mit kleinflächigen Röhrichten sowie Baumreihen, Feldgehölzen und Ackerflächen. Es stellt ein wichtiges binnenländisches Brutgebiet für wiesenbrütende Limikolen wie insbesondere dem Großen Brachvogel dar. Zudem hat es eine hohe Bedeutung als Brut- und Nahrungsraum für die Wiesenweihe.
Seit dem Jahr 2008 betreibt der Antragsgegner in Zusammenarbeit mit den gebietsansässigen Landwirten in der Gebietskulisse des Landschaftsschutzgebiets ein Gelege- und Kükenschutzprogramm für Wiesenvögel. Im Rahmen dessen wird das Brutvorkommen bestimmter Wiesenvögel in dem Gebiet jährlich ermittelt und die entsprechenden Gelege markiert. Gegen entsprechende Förderzahlungen können sodann im Einvernehmen mit den betroffenen Landwirten bestimmte Schutzmaßnahmen wie eine verzögerte Grünlandpflege, verzögerte Mahd oder Beweidung oder ein separates Auszäunen von Gelegen auf Weideflächen durchgeführt werden. Zur Durchführung des Programms liegen jährliche Ergebnisberichte des Planungsbüros S. (...) vor. Im Jahr 2018 wurde vom selben Büro zudem eine Biotoptypenkartierung in dem Gebiet durchgeführt.
Der Kreistag des Antragsgegners beschloss am 25. September 2018, das Ausweisungsverfahren für das Landschaftsschutzgebiet einzuleiten. Neben einer Reihe von Vorabgesprächen unter anderem mit der Landwirtschaftskammer, den Wasser- und Bodenverbänden, den Fischerei- und Angelvereinen sowie den Landvolkverbänden führte der Antragsgegner auch mehrere Informationsveranstaltungen zu der geplanten Schutzgebietsausweisung für Träger öffentlicher Belange sowie für Eigentümer und Nutzer in dem Gebiet durch.
Mit Schreiben vom 20. März 2019 hörte der Antragsgegner die gebietsbetroffenen Gemeinden (die Stadt I. sowie die Gemeinden A-Stadt, J. und K.), die sonst betroffenen Behörden und weitere Träger öffentlicher Belange sowie Umweltverbände zu der geplanten Schutzgebietsausweisung an. Im Zeitraum vom 2. April 2019 bis zum 2. Mai 2019 fand daneben eine öffentliche Auslegung des Verordnungsentwurfs mitsamt den dazugehörigen Übersichts- und Detailkarten sowie der Begründung bei den vorgenannten Gemeinden sowie am Sitz des Antragsgegners in G. -Stadt statt. Dem vorausgegangen waren öffentliche Bekanntmachungen der Auslegung durch die jeweiligen Gemeinden in den Ausgaben der Nordwest-Zeitung sowie der Münsterländischen Tageszeitung vom 21. bzw. 22. März 2019, in welchen darauf hingewiesen wurde, dass während der Auslegungszeit jedermann Bedenken und Anregungen bei den jeweiligen Körperschaften vorbringen kann. Darüber hinaus übersandte der Antragsgegner die öffentlich ausgelegten Verordnungsunterlagen auch allen betroffenen Grundstückseigentümern zur Kenntnisnahme.
Im Rahmen des Beteiligungs- und Auslegungsverfahrens gingen eine Vielzahl von Stellungnahmen von Gemeinden, Trägern öffentlicher Belange, Umweltverbänden sowie betroffenen Grundstückseigentümern und sonstigen Privatpersonen ein.
Auch der Antragsteller beteiligte sich nach Gewährung einer beantragten Fristverlängerung mit anwaltlichem Schreiben vom 24. Mai 2019 im Auslegungsverfahren. Er betreibt in T. -Stadt-A-Stadt eine Hofstelle mit Pferdehaltung, die in der Vergangenheit von der Landwirtschaftskammer als landwirtschaftlich anerkannt worden ist. Zudem ist er unter anderem Eigentümer der von ihm selbst bewirtschafteten Grünlandflächen Gemarkung A-Stadt, Flur U., Flurstücke V. (Größe 3,18 ha) und W. (Größe 5,13 ha). Diese Flächen liegen im Geltungsbereich der Landschaftsschutzgebietsverordnung. Der Antragsteller ist außerdem Jäger und im Landschaftsschutzgebiet zur Jagdausübung berechtigt.
Der Antragsgegner fertigte zu den eingegangenen Stellungnahmen Abwägungstabellen an und wog die vorgebrachten Bedenken und Anregungen ab, was zu einer Reihe von Änderungen im Verordnungstext, in den Verordnungskarten sowie in der Verordnungsbegründung führte. Nach Befassung seines Ausschusses für Planung und Umwelt beschloss der Kreistag des Antragsgegners am 17. Dezember 2019 die Verordnung des Landkreises G. -Stadt über das Landschaftsschutzgebiet "D." (H.) in der Stadt I. und den Gemeinden A-Stadt, J. und K., Landkreis G. -Stadt (VO). Der Landrat des Antragsgegners fertigte das Original der Verordnung am 8. Januar 2020 aus. Die Verordnung wurde daraufhin im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 2 vom 22. Januar 2020 (S. 124 ff.) bekannt gemacht und trat am 1. Februar 2020 in Kraft. Der Antragsgegner übersandte den jeweiligen Einwendern sodann auch die auf ihre vorgebrachten Anregungen und Bedenken bezogene Abwägungstabelle.
Gemäß § 1 Abs. 1 VO wird das in den Absätzen 2 und 3 näher bezeichnete Gebiet in der Stadt I. sowie den Gemeinden A-Stadt, J. und K. zum Landschaftsschutzgebiet "D." erklärt. Das Landschaftsschutzgebiet liegt in der naturräumlichen Untereinheit "Y.". Nach § 1 Abs. 5 VO hat das Gebiet eine Größe von ca. 1.689 ha. Das Landschaftsschutzgebiet umfasst Teile des EU-Vogelschutzgebiets V... "R." (§ 1 Abs. 4 VO). In § 1 Abs. 2 VO wird der Schutzgegenstand textlich beschrieben. Das Gebiet umfasst gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 VO den in der Karte gekennzeichneten Teil der Aue der D. sowie den Gewässerlauf auf dem Gebiet des Landkreises G. -Stadt. Es beginnt südlich der Straße Z. -Stadt -AA. -Stadt (K ...) und umfasst den Auebereich zwischen den Geestkanten (§ 1 Abs. 2 Satz 2 VO). Die Schutzgebietsgrenze folgt dabei den auf der Geestkante an der Grenze der Niederung gelegenen Straßen und Wirtschaftswegen und schließt ggf. vorhandene landwirtschaftliche Hofstellen und Wohnbebauung aus (§ 1 Abs. 2 Satz 3 VO). Im Verlauf nach Südwesten queren mehrere Straßen das Schutzgebiet (§ 1 Abs. 2 Satz 4 VO), welches etwa 150 m vor der zwischen AB. -Stadt und AC. -Stadt-A-Stadt verlaufenden K ... bzw. K ... an der Kreisgrenze G. -Stadt / M. endet (§ 1 Abs. 1 Satz 5 VO). Das Landschaftsschutzgebiet weist Breiten von etwa 300 m an der schmalsten Stelle und 1,6 km an der breitesten Stelle auf und besitzt eine Längsausdehnung entlang der Fließgewässerniederung von rund 19 km (§ 1 Abs. 2 Satz 6 VO). Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 VO ergibt sich die Grenze des Landschaftsschutzgebiets aus den maßgeblichen und mitveröffentlichten Verordnungskarten im Maßstab 1:15.000 und den Übersichtskarten im Maßstab 1:50.000. Sie verläuft auf der Innenseite (breite Linie) des in den Karten zur Verordnung dargestellten Punktrasters (§ 1 Abs. 3 Satz 2 VO). Für die vom Rasterband überlagerten Flächen werden in der Verordnung keine naturschutzrechtlichen Regelungen getroffen (§ 1 Abs. 3 Satz 3 VO). Die Karten sind Bestandteil der Verordnung (§ 1 Abs. 3 Satz 4 VO).
Nach § 2 Abs. 1 VO ist allgemeiner Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender, schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten. Zudem erfolgt der Schutz wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit und der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft.
Besonderer Schutzzweck der Unterschutzstellung ist nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VO die Sicherung und Entwicklung der Niederung der D. als Lebensstätte von seltenen Arten sowie als Bestandteil und Pufferbereich des Gewässersystems der D. in ökologisch ausreichender Qualität als Grundlage eines dauerhaft stabilen und überlebensfähigen Fließgewässer-Ökosystems. Hierbei sind nach Satz 2 von besonderer Bedeutung ein auetypischer Bestand an Brutvogelarten, insbesondere Wiesenlimikolen wie Kiebitz, Uferschnepfe und Großer Brachvogel; eine weiträumige, unzerschnittene Landschaft aus weitgehend gehölzfreien, in der Regel gut wasserversorgten (feuchten) Grünland- und Moorbiotopen sowie Röhrichten und Staudenfluren - in einem Maß, welchen den Erhaltungszielen des Abs. 3 nicht widerspricht, auch als Lebensraum für die Wiesenweihe; ein weitgehend intaktes Bodengefüge sowie ein vielfältiges Mosaik von sonstigen auetypischen Arealen, insbesondere zeitweise überstauten Bereichen.
Gemäß § 2 Abs. 3 VO sind Erhaltungsziele des Landschaftsschutzgebiets im Vogelschutzgebiet die Erhaltung und Wiederherstellung einer dauerhaft stabilen und überlebensfähigen Population der charakteristischen Vogelart, insbesondere der wertbestimmenden Brutvogelart Wiesenweihe (Circus pygargus) sowie die Erhaltung und Wiederherstellung eines dauerhaft überlebensfähigen Bestandes, insbesondere der wertbestimmenden Zugvogelarten als Brutvögel Kiebitz (Vanellus vanellus), Uferschnepfe (Limosa limosa) sowie Großer Brachvogel (Numenius arguata). Darüber wird als Erhaltungsziel genannt die Erhaltung und Wiederherstellung eines langfristig überlebensfähigen Bestandes der sonstigen im Gebiet vorkommenden Brut- und Gastvogelarten, insbesondere der Sumpfohreule (Asio flammeus), des WeißsternBlaukehlchens (Luscinia svecica cyanecula), des Zwergtauchers (Tachybaptus ruficollis), der Krickente (Anas crecca), der Löffelente (Anas clypeata), der Wachtel (Coturnix coturnix), der Bekassine (Gallinago gallinago), der Feldlerche (Alauda arvensis), des Gartenrotschwanzes (Phoenicurus phoenicurus), des Schwarzkehlchens (Saxicola torquata), des Wiesenpiepers (Anthus pratensis), der Rohrweihe (Circus aeruginosus) und des Neuntöters (Lanius collurio).
Nach § 2 Abs. 4 Satz 1 VO ist das Landschaftsschutzgebiet Teil des zusammenhängenden europäischen ökologischen Netzes Natura 2000. Seine Unterschutzstellung als Teilgebiet des Europäischen Vogelschutzgebiets trägt dazu bei, den günstigen Erhaltungszustand der maßgeblichen Lebensräume und Arten im Vogelschutzgebiet insgesamt zu erhalten und wiederherzustellen (§ 2 Abs 4 Satz 2 VO). Gemäß § 2 Abs. 5 Satz 1 VO kann die Umsetzung der vorgenannten Erhaltungsziele insbesondere auf land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen sowie durch Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen aufbauend auf den nachfolgenden Schutzbestimmungen auch durch Angebote des Vertragsnaturschutzes unterstützt werden. Von besonderer Bedeutung sind nach Satz 2 darüber hinaus Maßnahmen zum Gelege- und Kükenschutz.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 VO bestimmt, dass gemäß § 26 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) alle Handlungen verboten sind, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.
Insbesondere werden nach § 3 Abs. 1 Satz 2 VO unter anderem folgende Handlungen untersagt: (1.) Grünland umzubrechen, zu fräsen, die Grünlandnarbe anderweitig zu zerstören oder Grünland in eine andere Nutzungsart umzuwandeln; die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung vorhandenen Grünlandflächen sind den Verordnungskarten zu entnehmen, (2.) Grünland mit Pflanzenschutzmitteln zu behandeln, (3.) eine Erneuerung der Grünlandnarbe, (4.) die Bodengestalt, das Bodengefüge, den Wasserhaushalt, die Grundwasserflurabstände zu verändern, insbesondere durch Kuhlen, Bodenauftrag oder Drainieren, (5.) die Gewässerunterhaltung während der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli eines Jahres, (...), (7.) bauliche Anlagen jeglicher Art zu errichten, auch wenn sie verfahrensfrei im Sinne der Niedersächsischen Bauordnung sind; insbesondere gilt dies auch für Weideunterstände, Weideställe, Hochsitze und Anleitern, (...), (11.) Erstaufforstungen durchzuführen oder bisher wald- bzw. gehölzfreie Flächen mit Bäumen oder Sträuchern zu bepflanzen, (12.) Wiederaufforstungen mit standortfremden Gehölzen durchzuführen oder diese anderweitig in das Gebiet einzubringen, (13.) die Anpflanzung von Hecken, Feldgehölzen oder Einzelbäumen, (14.) die Anlage von Kurzumtriebsplantagen aus Gehölzen oder Sonderkulturen mit z.B. Miscanthus, Durchwachsene Silphie etc., (...), (16.) das Gebiet während der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis zum 15. Juli eines Jahres außerhalb der Wege zu betreten, (17.) das Gebiet außerhalb der Wege zu befahren, (...), (22.) das Angeln und die Reusenfischerei in der D. und deren Nebengewässern während der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis zum 15. Juli eines Jahres und (23.) das Landschaftsschutzgebiet mit unbemannten Luftfahrzeugen (z.B. Modellflugzeuge, Drachen, Drohnen) zu überfliegen oder mit bemannten Luftfahrzeugen in weniger als 150 m Höhe zu überfliegen oder als Landeplatz für bemannte Luftfahrzeuge zu nutzen.
Gemäß § 3 Abs. 2 VO bleiben bestehende behördliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige Verwaltungsakte und bestehende rechtmäßige Anlagen unberührt. § 3 Abs. 4 VO bestimmt, dass die zuständige Naturschutzbehörde in den in Absatz 1 genannten Fällen Ausnahmen von den Verboten zustimmen kann, wenn und soweit keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Veränderungen oder Störungen des Landschaftsschutzgebiets oder seiner für die Erhaltungsziele und den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteile zu befürchten sind.
Ausweislich der Bestimmung in § 4 Abs. 1 VO werden die in den nachfolgenden Absätzen 2 und 3 aufgeführten Handlungen oder Nutzungen von den Verboten des § 3 der Verordnung freigestellt.
§ 4 Abs. 2 VO enthält eine Reihe von allgemeinen Freistellungen. Diese umfassen unter anderem (1.) die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung im Sinne des § 5 BNatSchG, soweit die unter § 3 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4, 6, 8 und 14 formulierten Einschränkungen berücksichtigt werden, (2.) die Erneuerung von Grünland in der Zeit vom 1. August bis zum 30. September ohne bodenwendende Saatbettbereitung, (3.) Über- oder Nachsaaten im Rahmen der Grünlandpflege, auch im Scheiben- oder Schlitzdrillverfahren, (...), (7.) die Nutzung, Unterhaltung und Inaugenscheinnahme der bestehenden rechtmäßigen Anlagen, insbesondere auch von bestehenden Drainagen, (8.) das ganzjährige Betreten und Befahren des Gebiets durch die Eigentümer und Nutzungsberechtigten sowie deren Beauftragte zur rechtmäßigen Nutzung und Bewirtschaftung der Grundstücke, (...), (13.) die Reusenfischerei in der D. und deren Nebengewässern während der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis zum 15. Juli ausschließlich unter Nutzung der vorhandenen Wege und der in der Verordnungskarte festgelegten und gekennzeichneten Fischereizonen, (14.) das Überfliegen des Gebiets mit Modellflugzeugen im Flugsektor A (Darstellung in den Verordnungskarten AB und B-C) in der Zeit vom 16. Juni bis zum 29. Februar eines Jahres und (15.) das Überfliegen des Gebiets mit Modellflugzeugen im Flugsektor B (Darstellung in den Verordnungskarten AB und B-C).
Die Regelung in § 4 Abs. 3 VO enthält darüber hinaus eine Reihe von Handlungen, die nur mit Zustimmung der Naturschutzbehörde freigestellt sind. Dies betrifft etwa (1.) die Errichtung und Änderung von baulichen Anlagen, die nach der Niedersächsischen Bauordnung verfahrensfrei sind, z.B. Weideunterstände oder Weideställe, (...), (4.) die Beseitigung von durch den Einsatz landwirtschaftlicher Maschinen entstandener Bodenschäden in dem zur Wiederherstellung des vorhandenen Zustands erforderlichen Umfang (...), (5.) das Fräsen zu Zwecken der Geländeherrichtung im Sinne von Abs. 3 Nr. 4 (...), (6.) der partielle (eher kleinräumige) Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zur Bekämpfung von Unkräutern, die einer nachhaltigen Grünlandbewirtschaftung entgegenstehen (...) und (7.) die Erneuerung eines überalterten Grünlandbestandes unter Verwendung von Pflanzenschutzmitteln sowie das Fräsen der entsprechenden Flächen in einem dem Schutzzweck nicht entgegenstehenden Flächenumfang nach Maßgabe des Absatzes 5.
Die ordnungsgemäße Jagdausübung ist gemäß § 4 Abs. 4 VO freigestellt, jedoch mit Ausnahme der Errichtung von fest mit dem Boden verbundenen Hochsitzen und Ansitzleitern, welche nur mit Zustimmung der Naturschutzbehörde zulässig sind.
§ 4 Abs. 5 Satz 1 VO bestimmt, dass die zuständige Naturschutzbehörde in den in Absätzen 3 und 4 genannten Fällen die erforderliche Zustimmung erteilen kann, wenn und soweit keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Störungen des Landschaftsschutzgebiets oder seiner für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteile zu befürchten sind. Die Erteilung der Zustimmung kann nach Satz 2 mit Regelungen zu Zeitpunkt, Ort und Ausführungsweise versehen werden.
In § 5 Abs. 1 VO ist ferner geregelt, dass von den Verboten dieser Verordnung die zuständige Naturschutzbehörde nach Maßgabe des § 67 BNatSchG i.V.m. § 41 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz (- NAGBNatSchG -; mit Wirkung v. 1.10.2022 erfolgte die Umbenennung in Niedersächsisches Naturschutzgesetz - NNatSchG - , vgl. Änderungsgesetz v. 22.9.2022, Nds. GVBl. S. 578) Befreiung gewähren kann. Nach § 5 Abs. 2 VO kann eine Befreiung zur Realisierung von Plänen und Projekten gewährt werden, wenn sie sich im Rahmen der Prüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 26 NAGBNatSchG als mit dem Schutzzweck dieser Verordnung vereinbar erweist oder die Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 bis 6 BNatSchG erfüllt sind.
In § 7 Abs. 1 der Verordnung finden sich schließlich Bestimmungen über Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen. Hiernach haben Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigte, soweit dadurch die Nutzung von Grundstücken nicht unzumutbar beeinträchtigt wird, die Durchführung von durch die zuständige Naturschutzbehörde angeordneten oder angekündigten Maßnahmen zu dulden. Dies betrifft insbesondere (1.) die Markierung von Nestern und Gelegen von Vögeln und Maßnahmen zu deren Schutz und Unversehrtheit im Rahmen der Nutzung, (2.) die Bejagung von Beutegreifern (Prädatoren), (3.) Maßnahmen zur Erhaltung, Pflege, Entwicklung und Wiederherstellung des in § 2 beschriebenen Landschaftsgefüges inklusive des Arteninventars, (4.) die Mahd von z.B. Brachflächen zur Vermeidung der Bewaldung durch Sukzession und (5.) das Aufstellen von Schildern zur Kennzeichnung des Landschaftsschutzgebiets und seiner Wege sowie zur weiteren Information über das Landschaftsschutzgebiet.
Der Antragsteller hat am 19. Januar 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung seines Normenkontrollantrags trägt er im Wesentlichen vor:
Auch wenn an der Schutzwürdigkeit des Landschaftsschutzgebiets und der im besonderen Schutzzweck der Verordnung genannten Tierarten nicht gezweifelt werde, sei die Schutzbedürftigkeit des Gebiets hinsichtlich des Erlasses einer Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht gegeben.
Der Antragsgegner sei ausweislich der Abwägungsunterlagen davon ausgegangen, dass die Ausweisung des Schutzgebiets nicht in seinem Ermessen gestanden habe. Er habe hierbei aber die nach § 32 Abs. 4 BNatSchG gesetzlich vorgesehenen alternativen Schutzmöglichkeiten nicht erkannt und infolgedessen auch nicht geprüft. Dies führe zu einem Abwägungsfehler. Der vorliegende Ermessensausfall habe die unheilbare Nichtigkeit der Verordnung zur Folge. Nach dem Informationsschreiben der Europäischen Kommission zu den Vorgaben des Art. 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG (2019/C 33/01) kämen sowohl Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art in Frage. Es stehe den Mitgliedsstaaten frei, für ein Natura 2000-Gebiet ggf. nur eine Kategorie von Maßnahmen (z.B. nur vertragliche Maßnahmen) festzulegen. Der notwendige Wiesenvogelschutz könne vor allem durch Vertragsnaturschutz und die Jägerschaft erreicht werden. In dem betroffenen Gebiet bestehe eine sehr hohe Mitwirkungsbereitschaft der Landwirtschaft an naturschutzfachlichen Maßnahmen, was sich insbesondere bei der langjährigen Teilnahme an dem Gelege- und Kükenschutzprogramm zeige. Die in der Verordnung geregelten Verbote seien demgegenüber nicht geeignet, eine Verbesserung des ökologischen Zustands des Gebiets für den Erhalt der Wiesenvogelpopulation herbeizuführen. Hauptursache für den mangelnden Bruterfolg der wertbildenden Wiesenvögel im Gebiet seien nicht Einwirkungen durch die Landwirtschaft, sondern Einwirkungen von Prädatoren. Aus dem Bericht des Antragsgegners zum Prädatorenmanagement zum Schutz der Wiesenvögel für das Jahr 2018 ergebe sich, dass etwa 60 bis 70 Prozent der dokumentierten Nester prädiert worden seien (durch Fuchs, Dachs, Rabenkrähe, Marder, Bussard oder gewöhnliche Hauskatzen etc.). Nur sehr wenige Gelegeverluste seien auf die landwirtschaftliche Bewirtschaftung zurückzuführen. Neben einzelvertraglichen Regelungen mit bestimmten Bewirtschaftern sei auch eine vertragsnaturschutzrechtliche Rahmenvereinbarung mit allen Betroffenen denkbar. Die Größe des Schutzgebietes spreche nicht gegen eine vertragsnaturschutzrechtliche Regelung. Hinsichtlich der Verbindlichkeit einer vertragsnaturschutzrechtlichen Regelung gegenüber Dritten sei es denkbar, auch noch weitere Adressaten der Verordnung, wie etwa die Sportfischer oder die Modellflieger, in eine Rahmenvereinbarung mit aufzunehmen. Im Rahmen des Ausweisungsverfahrens sei der Antragsgegner an anderer Stelle sehr wohl bereit gewesen, mit den Betroffenen aus der Fischerei eine Rahmenvereinbarung abzuschließen, um schärfere Verbotsregelungen in Bezug auf eine störende Größe von Personenansammlungen in der Verordnung nicht treffen zu müssen. Darin, dass er eine solche Rahmenvereinbarung nicht auch mit den Landwirten in Betracht gezogen habe, liege ein rechtswidriger Ermessensfehlgebrauch zulasten der Landwirte.
Der Erlass der Verordnung stelle sich zudem als unverhältnismäßig dar. Bei der Ausübung seines Unterschutzstellungsermessens habe der Antragsgegner gewichtige abwägungserhebliche Umstände, nämlich die durch die streitgegenständliche Verordnung eintretenden schwerwiegenden und erdrückenden Nachteile für die Grundeigentümer vor dem Hintergrund von Art. 14 GG verkannt. Auch die Eingriffe in die Berufsfreiheit der betroffenen Landbewirtschafter nach Art. 12 GG sei unzutreffend bewertet worden. Durch die Schutzgebietsausweisung würden die hiervon erfassten Grundflächen - unabhängig von dem konkreten Ausmaß der Bewirtschaftungsauflagen - ganz erheblich an Wert verlieren. Nach Hörensagen liege dieser Wertverlust in anderen Landschaftsschutzgebieten bei bis zu 50 Prozent und in Naturschutzgebieten bei bis zu 80 Prozent. Die Möglichkeit der Beantragung von Erschwernisausgleich kompensiere dies nicht. Der Verlust des Verkehrswerts eines landwirtschaftlichen Grundstücks führe auch zu einem empfindlichen Verlust des Beleihungswerts. Dies habe nicht nur bei künftigen Kreditanträgen negative Konsequenzen, sondern wirke sich auch bei der turnusmäßigen Überprüfung der finanziellen Lage eines landwirtschaftlichen Betriebs mit laufenden Verbindlichkeiten aus. In seinem Fall lasse sich der Verlust des Verkehrswertes seiner beiden im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Grundstücke durch die Schutzgebietsausweisung auf etwa 191.000 Euro beziffern, was einen Wertverlust von rund 39 Prozent ausmache. Der Verkehrswert seiner beiden Grünlandflächen Gemarkung A-Stadt, Flur U., Flurstücke V. (Größe 3,18 ha) und W. (Größe 5,13 ha) lasse sich auf etwa 482.000 Euro schätzen. Dies ergebe sich aus der Kompensationsberechnung des Antragsgegners nach dem Osnabrücker Modell, die dieser ihm mit E-Mail vom 3. Juli 2020 für den Fall übersandt habe, dass er bereit wäre, die Flächen als Kompensationsflächen zur Verfügung zu stellen. Hiernach sei rechnerisch eine Aufwertung um 99.758 Werteinheiten möglich. Bei einem ungefähren Marktwert von vier Euro je Werteinheit ergebe sich hieraus ein Marktwert von rund 399.000 Euro als Kompensation für die beiden Flächen. Zuzüglich eines Restwerts von etwa einem Euro pro Quadratmeter für den Verbleib als Eigentumsfläche beim Eigentümer liege der Verkehrswert der beiden Flächen ohne Bewirtschaftungsauflagen bei etwa 482.000 Euro. Nach Ausweisung des Schutzgebiets habe ihm der Antragsgegner mit EMail vom 22. Juni 2020 ein Angebot zum Ankauf seiner beiden im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Flächen gemacht. Der vom Antragsgegner angebotene Kaufpreis habe nur noch bei 3,50 Euro pro Quadratmeter gelegen. Bei der Größe beider Flurstücke von 83.181 Quadratmetern ergebe sich ein Kaufpreis nach Erlass der Verordnung von rund 291.000 Euro. Hieraus folge im Vergleich zum vorherigen Verkehrswert der Wertverlust in Höhe von etwa 191.000 Euro. Das Eintreten unmittelbarer Wertverluste für die Flächeneigentümer durch den Erlass einer Schutzgebietsverordnung werde auch durch die agrarökonomische Forschung belegt. Soweit der Antragsgegner demgegenüber auf die veröffentlichten Bodenrichtwerte Bezug nehme, sei dies untunlich, da die Bodenrichtwertzonen teilweise sehr groß seien und nicht zwischen der Belegenheit in einem Schutzgebiet und außerhalb unterscheiden würden.
Die Verbote der Verordnung beträfen eine Reihe von Handlungen, die ohnehin nach dem Fachrecht nicht erlaubt seien. Einzelne Verbote reichten zudem weiter, als dies im Interesse der Schutzgüter und der Schutzwürdigkeit des Gebiets erforderlich sei. Diese Verbote seien für ungültig zu erklären.
Die Regelungen zum Grünlandumbruchverbot, zum Grünlandumwandlungsverbot und zum Verbot der Erneuerung der Grasnarbe in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 und 3 VO mitsamt den dazugehörigen Freistellungsregelungen in § 4 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 VO sowie dem Zustimmungsvorbehalt nach § 4 Abs. 3 Nr. 7 VO seien nicht erforderlich. Die Vorgaben der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) hinsichtlich der Änderung der Nutzungsart von Grünland und der Verhinderung einer nicht der guten fachlichen Praxis entsprechenden Grünland- bzw. Grasnarbenerneuerung seien ebenso gut geeignet, den Schutzzweck einer ausreichenden Nahrungsversorgung der Wiesenvögel zu erreichen. Es sei davon auszugehen, dass sämtliche im Gebiet landwirtschaftlich bewirtschafteten Flächen mit Agrarsubventionen gefördert würden und somit den agrarförderrechtlichen Verpflichtungen unterworfen seien. Durch das GAP-Konditionalitäten-Gesetz von 2021 seien für sensible Grünlandstandorte, insbesondere auch EU-Vogelschutzgebiete, die bereits zuvor restriktiven agrarförderrechtlichen Regelungen zum Grünlandumbruch noch einmal erheblich verschärft worden. Im streitgegenständlichen Gebiet habe es seit Jahren keine Umwandlung von Grünland zu Acker mehr gegeben. Auf nicht landwirtschaftlich genutzten Flächen gelte das strenge Eingriffsverbot des § 14 Abs. 1 BNatSchG, da eine landwirtschaftliche Privilegierung nach § 14 Abs. 2 BNatSchG dort ausscheide. Auch das zwischenzeitlich erlassene Grünlandumbruchsverbot nach § 2a NNatSchG gelte jedenfalls für alle Grünlandflächen entlang des Gewässerverlaufs der D., da es sich um Flächen mit Überschwemmungsneigung bzw. mit hohem Grundwasserstand oder einer Anmoorigkeit handele. Dass der Zeitraum für eine Grünlanderneuerung in § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO starr auf die Monate August und September festgeschrieben werde, sei unnötig. Nach der guten fachlichen Praxis sei der Spätsommer / Frühherbst ohnehin üblicherweise der richtige Zeitpunkt für die Grasnarbenerneuerung.
Wegen Veränderungen durch den Klimawandel sei zudem zu erwarten, dass sich der ideale Zeitpunkt für die Grünlanderneuerung künftig in spätere Bereiche wie den Zeitraum September / Oktober verlagern werde.
Auch die Regelungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 11 bis 13 VO zum Aufforstungsverbot bzw. zum Verbot, Einzelbäume zu pflanzen, seien nicht erforderlich. Die Entnahme einer landwirtschaftlichen Fläche aus dem Status Dauergrünland zum Zwecke der Aufforstung unterliege bereits einer Genehmigungspflicht nach Landwirtschaftsrecht. Ferner müsse eine Aufforstung oberhalb der Schwelle für eine Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nach § 9 Abs. 2 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) beantragt werden. Die dann durchzuführende UVP werde wegen der gegebenen ornithologischen Datengrundlage mit Sicherheit zur Feststellung einer Nichtverträglichkeit von Wald führen. Unterhalb der Schwelle für eine UVP-Pflicht, also bei Kleinstflächen, bestehe eine Anzeigepflicht, auf welche die Behörde hin die Erstaufforstung untersagen könne. § 9 Abs. 4 NWaldLG enthalte zudem die Möglichkeit einer Beseitigungsanordnung für (nicht angezeigte) neue Aufforstungen. Ein Aufforstungsverbot in der Verordnung sei daneben nicht erforderlich. Das weitergehende Verbot in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 VO, Hecken oder Einzelbäume anzupflanzen, sei schon fachlich nicht nachvollziehbar. Einzelbäume könnten in der Weidetierhaltung den notwendigen Schutz vor Witterungseinflüssen bereitstellen und seien deshalb schon aus Tierschutzgesichtspunkten für die landwirtschaftliche Beweidung von Grünland notwendig. Zudem handele es sich bei Anpflanzungen einzelner Bäume um Bagatellveränderungen, die den Charakter des Gebiets nicht verändern oder die Weitläufigkeit der Landschaft begrenzen würden. Es sei davon auszugehen, dass Einzelbäume in der Landschaft auch eine geringere präsente Wirkung hätten als Weideunterstände, die ansonsten als Witterungsschutz erforderlich seien. Da das Verbot im gesamten Gebiet bestehe, dürften auch auf Ackerflächen keine Agroforst-Kulturen oder Anpflanzungen zum Erosionsschutz mehr erfolgen. Das strikte Verbot ohne Freistellungsmöglichkeit stelle sich als unverhältnismäßig dar. Soweit nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 VO eine Nachpflanzung auf vorhandenen Forstflächen nicht mit standortfremden Gehölzen erfolgen dürfe, sei dies ebenfalls zu beanstanden. Die heimischen Wälder und Forstflächen müssten zu Mischwäldern entwickelt werden. Es müsse deshalb erlaubt sein, auch nicht heimische Gehölze nachzupflanzen, die in dem betreffenden Gebiet nicht in der freien Natur vorkämen oder in der Vergangenheit vorgekommen seien.
Die Regelungen zum Verbot von Pflanzenschutzmitteln auf Grünland in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VO sowie die dazugehörigen Zustimmungsvorbehalte in § 4 Abs. 3 Nrn. 6 und 7 VO seien ebenfalls zu beanstanden. Die Regelungen seien nicht erforderlich, da der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf Grünland und insbesondere auf nassen und sensiblen Standorten ohnehin nach den Pflanzenschutzgesetz sehr eingeschränkt bzw. praktisch unmöglich sei. Es werde mit den geregelten Zustimmungsvorbehalten nur zusätzlicher bürokratischer Aufwand geschaffen. Nicht nachvollziehbar sei zudem, dass für Ackerflächen keinerlei Regelung getroffen worden sei. Insofern liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung vor. In der konventionellen Ackerbewirtschaftung komme es zu einem sehr hohen und regelmäßig wiederkehrenden Pflanzenschutzmitteleinsatz. Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf Ackerflächen habe zudem biologisch auch Einfluss auf das angrenzende Gebiet. Die Aussage, dass der Kiebitz, der in den vergangenen Jahren wiederholt auch Ackerflächen als Brutstandort gewählt habe, diese nicht als Nahrungshabitat nutze, werde für hanebüchen gehalten. Auch unterschiedliche Ackerbegleitkräuter seien Nahrungsgrundlage für Insekten. Nach Art. 12 der Richtlinie 2009/128/EG über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden müsse die Verwendung von Pestiziden in bestimmten Gebieten so weit wie möglich minimiert oder verboten werden, was auch für EU-Vogelschutzgebiete gelte. Auf den Ackerflächen im Gebiet sei aber auch nach dem allgemeinen Pflanzenschutzmittelrecht die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln nicht ausreichend eingeschränkt. Da die Regelungen der Verordnung zum Pflanzenschutzmitteleinsatz nur Grünland erfassten, liege ein Verstoß gegen die Richtlinie 2009/128/EG vor, was zur Nichtigkeit führe.
Darüber hinaus sei das Verbot von Kurzumtriebsplantagen oder Sonderkulturen in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 14 VO rechtswidrig. Nach der Verordnungsbegründung sollten hiermit die Weitläufigkeit der Landschaft und somit die Lebensraumansprüche der Zielarten gesichert werden, was in Konflikt zur Ansiedlung von Gehölzen in dem Gebiet stehe. Die als Beispiel genannte Durchwachsene Silphie stelle aber bereits gar kein Gehölz dar. Vielmehr werde diese Pflanze als ökologisch wertvollere Alternative zur Monokultur Mais angebaut. Soweit der Antragsteller auf die Höhe der Pflanzen abstelle, sei festzuhalten, dass auch konventioneller Mais eine Höhe von drei Metern erreiche. Miscanthus werde ab dem zweiten Jahr seines Anbaus nach dem Frost gemäht oder gehäckselt und wachse dann wieder auf. Im Frühjahr stehe er daher nur knapp über der Geländeoberkante auf.
Im Übrigen sei auch die Ausgestaltung des in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 VO geregelten Verbots der Errichtung baulicher Anlagen, auch wenn sie nach der niedersächsischen Bauordnung (NBauO) verfahrensfrei sind, mitsamt dem dazugehörigen Zustimmungsvorbehalt in § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO rechtswidrig. Die in der Regelung genannten Weideställe seien bereits baugenehmigungspflichtig. Weideunterstände seien nach § 60 Abs. 1 NBauO i.V.m. Ziffer 1.3 des Anhangs nur mit geringen baulichen Ausmaßen baugenehmigungsfrei und dies auch nur, wenn sie von einem privilegierten Landwirt errichtet würden. Weideunterstände seien für eine artgerechte und tierschutzkonforme Weidetierhaltung zwingend erforderlich, wenn kein natürlicher Witterungsschutz auf der Fläche vorhanden sei. Der besondere Schutzzweck der Verordnung und das Landschaftsbild könnten aufgrund des nur geringen baulichen Ausmaßes der baugenehmigungsfreien Weideunterstände nicht tangiert werden. Die genaue Standortwahl müsse zudem durch den Bewirtschaftenden nach den Bedürfnissen der Weidetiere und den Besonderheiten der Fläche getroffen werden.
Der in § 4 Abs. 4 VO geregelte Zustimmungsvorbehalt für fest mit dem Boden verbundene Hochsitze und Ansitzleitern sei für ungültig zu erklären. Ein solcher Zustimmungsvorbehalt sei nach dem Runderlass zur "Jagd in Schutzgebieten" nicht vorgesehen. Hiervon dürfe nicht abgewichen werden. Vielmehr seien Ansitzeinrichtungen für die Jagd grundsätzlich erforderlich. Gerade im Hinblick auf die im Gebiet zwingend erforderliche Prädatorenkontrolle sei es nicht nachvollziehbar, weshalb der Antragsgegner eine ordnungsgemäße Jagdausübung zusätzlich bürokratisch erschwere. Der Schutzzweck gebiete es vorliegend gerade, dass eine Bejagung der Prädatoren auch unter schneller Aufstellung oder Umstellung einer Ansitzleiter, die für den sicheren Einsatz einer Schusswaffe immer im Boden zu verankern sei, ohne Zustimmung der Naturschutzbehörde möglich sein müsse.
Soweit schließlich in § 4 Abs. 5 VO für den Fall des Bestehens eines Zustimmungsvorbehalts nach § 4 Abs. 3 und 4 VO die Rede davon sei, dass die Zustimmung erteilt werden könne, wenn und soweit keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Störungen des Landschaftsschutzgebiets oder seiner für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteile zu befürchten seien, fehle es an einer Beschränkung dahingehend, dass eine der Erteilung einer Zustimmung entgegenstehende Beeinträchtigung oder nachhaltige Störung erheblich sein müsse. Wäre eine Zustimmung dagegen auch bei geringen oder marginalen Beeinträchtigungen ausgeschlossen, könne sie niemals erteilt werden.
Der Antragsteller beantragt,
die Verordnung des Landkreises G. -Stadt über das Landschaftsschutzgebiet "D." (H.) in der Stadt I. und den Gemeinden A-Stadt, J. und K., Landkreis G. -Stadt vom 8. Januar 2020 für unwirksam zu erklären,
hilfsweise,
dem EuGH die Rechtssache zur Vorabentscheidung vorzulegen. Es bestünden Zweifel über die Auslegung des Artikels 6 der FFH-Richtlinie in der Anwendung des § 32 Abs. 4 BNatSchG mit der Frage, ob die Prüfungsreihenfolge bei Schutzgebietsausweisungen zu einer Reduzierung der geeigneten Maßnahmen führe. § 32 Abs. 4 BNatSchG orientiere sich an einem gleichwertigen Schutz und nicht an den ökologischen Erfordernissen, die die Richtlinie vorschreibe. Dadurch würden die Maßnahmen, die geeignet seien, nicht richtlinienkonform eingeschränkt.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen,
und erwidert, dass sich das Gebiet unzweifelhaft als schutzbedürftig darstelle. Die hierfür erforderliche abstrakte Gefährdung der Schutzgüter liege vor, weil die Bestände der Wiesenvogelarten Kiebitz, Uferschnepfe und Brachvogel in dem Gebiet trotz vielfältiger behördlicher Maßnahmen und trotz des Gelege- und Kükenschutzprogramms seit Jahren nicht den in europäischen Schutzgebieten einzuhaltenden günstigen Erhaltungszustand erreichen würden. Die als Lebensraum geeigneten Dauergrünlandflächen hätten in den letzten Jahrzehnten sowohl mengenmäßig durch Grünlandumbrüche als auch qualitativ durch die Nutzungsintensivierung abgenommen. Den Ansprüchen der Zielarten entsprechend ziele die Verordnung auf die Erhaltung der freien, von Grünland geprägten und weitgehend gehölzfreien Landschaft. Damit sollten die Nahrungs- und Bruthabitate der Arten sowie ihr Lebensraum gesichert werden.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers habe nicht nach § 32 Abs. 4 BNatSchG von einer Schutzgebietsausweisung abgesehen werden können. Durch Vertragsnaturschutz allein könne ein gleichwertiger Schutz von Natur und Landschaft, wie ihn Schutzgebietserklärungen ermöglichten, nicht erreicht werden. Solche Verträge seien nicht gegenüber Dritten rechtswirksam, was für die Unterschutzstellung von Natura 2000-Gebieten aber erforderlich sei. Der Abschluss vertraglicher Vereinbarungen mit allen Bewirtschaftern und Nutzern des Gebiets sei auch schon aufgrund der Größe des Gebiets von 1.689 ha unrealistisch gewesen. Auch sei eine ununterbrochene Sicherung über vertragliche Regelungen in den Fällen eines Wechsels des Eigentümers oder Bewirtschafters nicht gewährleistet. Die weiteren vom Antragsteller vorgebrachten Argumente zum erfolgreich durchgeführten Gelege- und Kükenschutz sowie zum Prädatorenmanagement könnten bei der Entscheidung über das richtige Sicherungsinstrument keine Berücksichtigung finden. Derartige Maßnahmen seien als unterstützende Instrumente der Pflege und Entwicklung anzusehen, könnten aber den ganzjährigen Schutz des Grünlands nach der Verordnung nicht ersetzen. Auch wenn die Mitwirkungsbereitschaft der Landwirte beim Gelege- und Kükenschutzprogramm hoch sei, nehme seit 2009 der Brutbestand der hier relevanten Arten Kiebitz, Großer Brachvogel und Uferschnepfe ab. Dass im Gebiet ein hoher Anteil an Prädation belegt sei, treffe zu. Ein Anteil von 30 bis 40 Prozent Prädation müsse aber als natürlich angesehen werden. Neben der Prädation trügen auch eine Reihe von weiteren Faktoren zum allgemeinen Rückgang der Wiesenvogelbestände bei, unter anderem der seit Jahren fortschreitende Verlust und die Verschlechterung von Grünlandlebensräumen.
Die Schutzgebietsausweisung stelle sich als verhältnismäßig dar. Entgegen der Ansicht des Antragstellers seien bei der Schutzgebietsausweisung auch die Eigentumsrechte und die Berufsfreiheit der Betroffenen beachtet worden. Die Ackernutzung erfahre keine Beschränkungen. Die Grünlandnutzung bleibe weiter zugelassen und die Freistellungsmöglichkeiten ließen genügend Raum für den Gebrauch des Eigentums. Auch eine unverhältnismäßige Begrenzung der Berufsfreiheit sei deshalb nicht gegeben. Den Ausführungen des Antragstellers zum Wertverlust der landwirtschaftlichen Flächen im Landschaftsschutzgebiet und der daraus folgenden finanziellen Entwertung der landwirtschaftlichen Betriebe könne nicht gefolgt werden. Eine Verkehrswertherabsetzung sei nicht nachgewiesen und könne aufgrund der Erfahrungen im Rahmen diverser Kaufverhandlungen mit Flächeneigentümern in den letzten Jahren auch nicht bestätigt werden. Solche Verhandlungen würden überwiegend auf der Grundlage der Bodenrichtwerte geführt. Hinzu kämen grundstücksspezifische Eigenschaften. Auch sein Kaufangebot an den Antragsteller für die im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Flurstücke V. und W. der Flur U. der Gemarkung A-Stadt vom 22. Juni 2020 habe darauf basiert, dass der Bodenrichtwert für beide Flächen zum Stichtag 31. Dezember 2019 bei 4,50 Euro pro Quadratmeter für Grünland auf Sand gelegen habe. Laut Liegenschaftsbuch handele es sich bei den Flächen aber nicht um reine Sandböden, sondern um Moor- bzw. Moor-Sand-Mischböden. Wegen des recht hohen Feuchtegrades der Flächen im Frühjahr sei ein angemessener Kaufpreis in Höhe von 3,50 Euro pro Quadratmeter angeboten worden. Die vom Antragsteller vorgenommene Berechnung eines fiktiven Verkehrswerts für seine Flächen sei dagegen nicht aussagekräftig. Die ihm übersandte Kompensationsberechnung habe die Möglichkeit der Anerkennung der Flächen als privater Flächenpool betroffen. Diese Flächen könnten eigenständig vermakelt werden. Inwiefern sich die hierbei errechnete Aufwertungsmöglichkeit von 99.758 Werteinheiten zu einem bestimmten Marktwert realisieren ließe, entziehe sich seiner Kenntnis. Kompensationsflächen würden aber in der Regel Herrichtungs- und Folgekosten nach sich ziehen, was bei der Preiskalkulation des Antragstellers nicht mit in Ansatz gebracht worden sei. Im Übrigen werde der Verkehrswert eines landwirtschaftlichen Grundstücks regelmäßig mittels eines Verkehrswertgutachtens eines Sachverständigen der Landwirtschaftskammer ermittelt.
Die Einwände des Antragstellers gegen die einzelnen Verbotstatbestände der Verordnung griffen nicht durch.
Die Verordnungsbestimmungen zur Einschränkung der Grünlandbewirtschaftung hätten zum Ziel, das Grünland als Brut- und Nahrungshabitat für die Wiesenvögel zu erhalten. Alle im Gebiet vorkommenden Brut- und Gastvögel benötigten Insekten als Nahrungsgrundlage, was einen ganzjährigen Insektenschutz notwendig mache. Die vom Antragsteller in Bezug genommenen Regelungen der GAP gälten nur für Zuwendungsempfänger, die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe seien. Für andere Bewirtschafter sowie für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, die keine Agrarfördermittel beantragen würden, gälten sie dagegen nicht. Zudem könne das Agrarförderrecht, welches nicht spezifisch naturschutzrechtlicher Art sei, auch wieder geändert werden. Im Übrigen könnten naturschutzrechtliche Regelungen unabhängig davon erlassen werden, ob ein Schutzgegenstand bereits nach anderen Vorschriften geschützt sei, da letztere nicht allein naturschutzrechtliche Zielsetzungen verfolgten und das Naturschutzrecht nicht lediglich subsidiäres Recht darstelle. Der Zeitraum für die Freistellung der Grünlanderneuerung ohne bodenwendende Saatbettbereitung in § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO von August bis September sei gewählt worden, weil sich dieser nach Abstimmung mit der Landwirtschaftskammer als der wirtschaftlich sinnvollste Zeitraum für die Grünlandpflege darstelle. Zugleich könne durch die zeitliche Einschränkung der Schutz der Nahrungsgrundlage mit der notwendigen Artenvielfalt für die wertgebenden Vogelarten weitgehend gewährleistet werden.
Die Verordnungsregelungen über das Aufforstungsverbot bzw. das Verbot, Einzelbäume zu pflanzen, seien erforderlich, da Wiesenlimikolen auf eine weiträumige, unzerschnittene Offenlandschaft als Lebensraum angewiesen seien. Hierfür sei es unabdingbar, neue Anpflanzungen im Landschaftsschutzgebiet auszuschließen. Gehölze erhöhten auch das Risiko der Prädation, da verschiedene Prädatoren hier Unterschlupf fänden. Wiesenvögel würden diese Strukturen daher meiden und große Abstände hierzu einhalten. Fänden sich solche Strukturen verteilt in den sensiblen Gebieten, könne dies dazu führen, dass der gesamte Lebensraum entwertet werde. Waldrechtliche und sonstigen Vorschriften seien allgemeiner als die Landschaftsschutzgebietsverordnung, dienten nicht dem Zweck des Wiesevogelschutzes und könnten die Erreichung des Schutzzwecks und der Erhaltungsziele der Verordnung nicht gewährleisten. Auch hier gelte im Übrigen, dass naturschutzrechtliche Regelungen nicht davon abhängig seien, ob der Schutzgegenstand bereits nach anderen Vorschriften geschützt sei. Dass Einzelbäume in der Weidetierhaltung als Witterungsschutz dienen könnten, sei zutreffend. Angesichts des Schutzzwecks könne dies hier aber nur für vorhandene Bäume gelten. Das Anpflanzen neuer Bäume sei dagegen auch aus Gründen des Witterungsschutzes nicht zulässig. Sollte im Einzelfall ein Witterungsschutz wegen des Tierschutzes für das Weidevieh notwendig sein, könne ein solcher über den Zustimmungsvorbehalt in § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO realisiert werden, wobei die Lage und die Größe eines Unterstandes wiesenvogelverträglich abgestimmt werden könne.
Einzelbaumanpflanzungen könnten hier aufgrund des Meideverhaltens der Wiesenvögel auch nicht als bloße Bagatellveränderungen gelten, wie der Antragsteller meine. Im Übrigen lasse die Verordnung im Einzelfall auch Raum für eine Ausnahmeerteilung nach § 3 Abs. 4 VO. Zielsetzung des Verbots der Wiederaufforstung mit standortfremden Gehölzen sei die Sicherung des typischen Landschaftsbilds des Niederungsbereichs. Unter "standortheimisch" als Gegenteil von "standortfremd" würden heimische Pflanzen verstanden, die auf dem Standort bzw. Standorttyp natürlicherweise vorkommen würden oder vorkommen könnten. Ein Verbot der Entwicklung von Mischwäldern sei damit gerade nicht getroffen worden.
Soweit der Antragsteller hinsichtlich der Regelungen der Verordnung zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf andere gesetzliche Regelungen verweise, sei deren Schutzzweck nicht originär auf den Wiesenvogelschutz gerichtet und ihr Adressatenkreis sei nicht mit dem der Landschaftsschutzgebietsverordnung deckungsgleich. Die aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vorgenommene Ungleichbehandlung von Ackerflächen sei naturschutzfachlich gerechtfertigt. Die Uferschnepfe und der Große Brachvogel brüteten fast ausschließlich auf Grünland. Der Kiebitz brüte daneben zwar auch auf Ackerflächen, aber alle Arten würden überwiegend feuchte bis nasse Grünlandstandorte aufsuchen, um dort Nahrung für sich und ihre Küken im stocherfähigen Boden zu finden. Ackerflächen seien zur Zeit der Kükenaufzucht meist mit Getreide oder Mais so hoch bestanden, dass die Vögel dort keinen geeigneten Lebensraum mehr finden würden. Außerdem würden die meisten Ackerflächen entwässert, so dass sie nicht den notwendigen Feuchtegrad mit entsprechenden Bodenlebewesen für die Wiesenvögel bieten würden. Eine Beschränkung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf Ackerflächen hätte daher, anders als auf dem Grünland, nur einen geringen Nutzen für den Vogelschutz gebracht. Für den Schutz der Gelege des Kiebitzes, der gerne auch auf frisch bestellten Ackerflächen brüte, sei das Gelege- und Kükenschutzprogramm ausreichend.
Kurzumtriebsplantagen wie Miscanthus und Sonderkulturen, wozu auch die Durchwachsene Silphie gezählt werde, wüchsen sehr hoch auf. Der Aufwuchs auf hiermit eingesäten Ackerflächen erreiche eine Höhe von bis zu 3 Metern und werde nicht notwendig jährlich geerntet. Eine solche Fläche wirke im Gelände wie eine Anpflanzung oder ein Wald. Derartige Kulturen würden daher den für die Wiesenvögel notwendigen Offenlandlebensraum einschränken. Zudem erhöhten sie wie Gehölze das Risiko der Prädation und seien für Weidevögel als Meidestrukturen einzustufen. Angesichts der Relevanz für den Schutzzweck sei der Wiesenvogelschutz hier höher einzustufen als eventuelle ökologische Vorteile beim Anbau etwa der Durchwachsenen Silphie.
Das Verbot der Errichtung jeglicher baulichen Anlagen in dem Gebiet nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 VO diene dem Erhalt des Landschaftsbilds und der Vermeidung von Flächenverlusten und Störungen. Die weiträumige offene Landschaft, auf welche die Wiesenlimikolen angewiesen seien, müsse erhalten werden. Mit dem Zustimmungsvorbehalt in § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO werde die Verhältnismäßigkeit der Regelung gewahrt. Entscheidend für die Anwendbarkeit des Zustimmungsvorbehalts sei, dass die bauliche Anlage nach der NBauO verfahrensfrei sei, wobei es auf die Größe, die Art, die Nutzungsdauer und das Vorliegen einer Privilegierung ankomme. Soweit dies zutreffe, erfolge seitens der Naturschutzbehörde eine Prüfung der Vereinbarkeit des geplanten Vorhabens mit den Schutzzielen der Verordnung. Wenn keine Beeinträchtigungen zu erwarten seien, erfolge eine Zustimmung, ggf. verbunden mit Regelungen zu Zeitpunkt, Ort und Ausführungsweise.
Der Zustimmungsvorbehalt für die Errichtung von fest mit dem Boden verbundenen Hochsitzen und Ansitzleitern in § 4 Abs. 4 VO sei entgegen der Ansicht des Antragstellers gerechtfertigt. Die Ausübung der Jagd sei nach dieser Bestimmung grundsätzlich freigestellt. Der Zustimmungsvorbehalt diene aber dazu, den Standort neuer Einrichtungen an die Erfordernisse des Gebietsschutzes anzupassen. Dies entspreche auch dem Runderlass zur "Jagd in Schutzgebieten". Hiernach sollten Beschränkungen, soweit sie überhaupt erforderlich seien, sich zwar regelmäßig auf Vorgaben zum Material und der Bauweise bzw. auf einen Anzeigenvorbehalt hinsichtlich des Standorts beschränken. Hier liege aufgrund des Wiesenvogelschutzes aber ein Sonderfall vor, der eine Abweichung rechtfertige. Die Beschränkung rechtfertige sich daraus, dass es um Einrichtungen gehe, deren Höhe dazu geeignet sei, das Brutverhalten der Wiesenvögel als neu geschaffene Meidestruktur zu beeinflussen. Eine Anzeigepflicht sei insofern nicht ausreichend.
Soweit der Antragsteller schließlich bemängele, dass die Regelung in § 4 Abs. 5 VO zur Erteilung einer erforderlichen Zustimmung einen Versagungsgrund nicht nur bei "erheblichen" Beeinträchtigungen und nachhaltigen Störungen vorsehe, stünde einer solche Beschränkung der Schutzzweck nach § 2 VO entgegen, der anderenfalls ausgehöhlt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
EntscheidungsgründeDer Normenkontrollantrag hat ganz überwiegend keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
A. Der Antrag ist statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. § 75 NJG enthält eine dementsprechende Bestimmung, so dass die Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet "D." vom 8. Januar 2020 der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen.
Die Antragstellung am 19. Januar 2021 ist innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die mit der Bekanntgabe der Verordnung im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 22. Januar 2020 zu laufen begann, erfolgt.
Der Antragsteller ist zudem gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Einen Normenkontrollantrag kann nach dieser Vorschrift jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller kann als Eigentümer von zwei im Landschaftsschutzgebiet liegenden Flächen - den Grünlandflächen Gemarkung A-Stadt, Flur U., Flurstücke V. und W. - eine Verletzung in eigenen Rechten durch die Verordnung des Antragsgegners bzw. deren Anwendung geltend machen. Auf die Landwirteigenschaft des Antragstellers kommt es daneben nicht an.
Der Antrag ist zudem gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet, weil er gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft zu richten ist, die die Verordnung erlassen hat. Dies ist vorliegend der Antragsgegner.
B. Der Normenkontrollantrag ist weit überwiegend unbegründet, denn die Landschaftsschutzgebietsverordnung steht mit höherrangigem Recht im Wesentlichen in Einklang. Hiervon ausgenommen ist lediglich (in Teilen) die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO.
I. Die Verordnung ist nicht wegen formeller Mängel unwirksam.
Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht, soweit in den Absätzen 2a bis 2c nichts Näheres bestimmt ist. Die landesrechtlichen Vorschriften zu Form und Verfahren der Unterschutzstellung durch Verordnung und der Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln sind in § 14 NNatSchG geregelt.
Die verfahrensrechtliche Maßgabe des § 14 Abs. 1 NNatSchG, wonach den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, und den sonst betroffenen Behörden vor dem Erlass einer Verordnung nach § 19 NNatSchG - wie der hier in Rede stehenden Landschaftsschutzgebietsverordnung - Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist, hat der Antragsgegner eingehalten. Denn mit Schreiben vom 20. März 2019 hat er den gebietsbetroffenen Gemeinden (der Stadt I. sowie den Gemeinden A-Stadt, J. und K.) und den sonst betroffenen Behörden eine entsprechende Stellungnahmemöglichkeit bis zum 24. Mai 2019 eingeräumt.
Der Antragsgegner hat auch eine öffentliche Auslegung des Verordnungsentwurfs mitsamt den Karten und der Begründung bei den gebietsbetroffenen Gemeinden im Zeitraum vom 2. April 2019 bis zum 2. Mai 2019 entsprechend der Vorgabe des § 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG veranlasst. Das Erfordernis nach § 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG, wonach die Gemeinden Ort und Dauer der Auslegung mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder bei der Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Einwendungen vorbringen kann, ist mit den entsprechenden öffentlichen Bekanntmachungen in den Ausgaben der Nordwest-Zeitung sowie der Münsterländischen Tageszeitung vom 21. bzw. 22. März 2019 ebenfalls gewahrt worden.
Der Antragsgegner hat vorliegend den geschützten Teil von Natur und Landschaft in fünf maßgeblichen Detailkarten im Maßstab 1:15.000 sowie drei maßgeblichen Übersichtskarten im Maßstab 1:50.000 bestimmt (vgl. § 1 Abs. 3 Satz VO), welche gemäß § 1 Abs. 3 Satz 4 VO Bestandteil der Verordnung sind. In § 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3 VO wird hierzu textlich ergänzt, dass die Grenze des Landschaftsschutzgebiets auf der Innenseite (breite Linie) des in den Verordnungskarten dargestellten Punktrasters verläuft und für die vom Rasterband überlagerten Flächen in der Verordnung keine naturschutzrechtlichen Regelungen getroffen werden.
Der für die maßgeblichen Detailkarten gewählte Maßstab von 1:15.000 genügt (noch) den gesetzlichen Anforderungen an eine zeichnerische Bestimmung im Sinne des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG.
Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Konkretisierung des aus dem Rechtstaatsprinzip abzuleitenden Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit, welches vom Normgeber fordert, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der räumliche Geltungsbereich einer Schutzgebietsverordnung muss für den Betroffenen daher eindeutig und nachprüfbar sein. Die zeichnerische Darstellung muss es ermöglichen, die Grenzen des Schutzgebietes sowie den Geltungsbereich spezieller Vorschriften grundstücksgenau zu ermitteln. Die zweifelsfreie Bestimmbarkeit der Grenzen des Schutzgebietes anhand der verwendeten Karten ist daher ein unabdingbares Wirksamkeitserfordernis für die Unterschutzstellung (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 2.12.2025 - 4 KN 132/20 -, juris Rn. 68 f., u. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95, jeweils m.w.N.). Im Gegenschluss aus § 14 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG, der für den Fall, dass die Karten zur Verordnung nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt werden, einen Maßstab von mindestens 1:50.000 für die Übersichtskarte vorsieht, ergibt sich, dass die für die Grenzziehung des geschützten Teils von Natur und Landschaft maßgebliche (Detail-)Karte nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG einen genaueren Maßstab als 1:50.000 aufweisen muss, der eine zeichnerische Darstellung ermöglicht, anhand derer sich das Schutzgebiet klar und nachprüfbar bestimmen lässt (Senatsurt. v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60). Die Wahl des Kartenmaßstabs hat sich dabei an den Erfordernissen der jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten, insbesondere an der Größe des Gebiets und der Übersichtlichkeit des Grenzverlaufs. Für kleinere Schutzgebiete - i.d.R. Naturschutzgebiete - sind Maßstäbe von 1:2.500 bis 1:5.000 grundsätzlich ausreichend, während größere Schutzgebiete - i.d.R. Landschaftsschutzgebiete - auch durch Karten mit kleineren Maßstäben noch hinreichend genau bezeichnet werden können (Senatsurt. v. 2.12.2025 - 4 KN 132/20 -, juris Rn. 69, v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95, v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60).
Hieran gemessen bestehen vorliegend an dem vom Antragsgegner für die fünf maßgeblichen (Detail-)Karten gewählten Maßstab von 1:15.000 keine durchgreifenden Bedenken. Das Landschaftsschutzgebiet "D." weist mit einer Ausdehnung von ca. 1.689 ha (§ 1 Abs. 5 VO) eine nicht geringe Größe auf. Zwar erscheint der Abdruck des in den Karten verwendeten Kartenhintergrundes etwas undeutlich und Lagebezeichnungen lassen sich in den Karten teilweise nur schwer entziffern. Für ortskundige Betrachter ist aufgrund der eingezeichneten Straßen und Wege, der Siedlungs- und Waldflächen, der im Gebiet gekennzeichneten Grünlandflächen und der - allerdings nur undeutlich zu erkennenden - eingetragenen Flurgrenzen jedoch gleichwohl hinreichend genau ersichtlich, wo die Grenze des Schutzgebiets verläuft. Maßgeblich hierfür ist auch, dass sich der Antragsgegner bei der Schutzgebietsabgrenzung weitgehend für einen übersichtlichen Grenzverlauf dahingehend entschieden hat, dass die Schutzgebietsgrenze den auf der Geestkante an der Grenze zur Niederung der D. gelegenen Straßen und Wirtschaftswegen folgt und ggf. vorhandene landwirtschaftliche Hofstellen ausschließt (§ 1 Abs. 2 Satz 3 3 VO). Die Schutzgebietsgrenze verläuft somit im Wesentlichen entlang von in der Landschaft leicht erkennbaren Gegebenheiten wie Straßen und Wegen bzw. im Übrigen weitestgehend entlang von Flurstücksgrenzen.
Diese Vorgabe hat der Antragsgegner mit der Veröffentlichung im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 2 vom 22. Januar 2020 (S. 124 ff.) eingehalten. Die Vorschriften über eine Ersatzverkündung gemäß § 14 Abs. 4 Sätze 2 bis 6 NNatSchG waren vorliegend nicht anzuwenden, da der Antragsgegner sowohl die drei Übersichtskarten als auch die fünf Detailkarten im Ministerialblatt mitveröffentlicht hat.
Die Verkündung im Niedersächsischen Ministerialblatt geschah zu Recht, da der Antragsgegner zu diesem Zeitpunkt ein eigenes amtliches Verkündungsblatt nicht geführt hat. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung enthielt § 11 Abs. 1 der Hauptsatzung des Antragsgegners noch eine Regelung dahingehend, dass die Verkündung von Satzungen, Verordnungen und öffentlichen Bekanntmachungen des Landkreises allein im Internet erfolgt. Dies stand in Übereinstimmung mit der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung von § 11 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 6 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG, in der Form des Änderungsgesetzes vom 26.10.2016, Nds. GVBl. 2016, S. 226), wonach die Verkündung von Satzungen und Verordnungen nach Maßgabe näherer Bestimmungen in der Hauptsatzung entweder in einem von der Kommune herausgegebenen amtlichen Verkündungsblatt, in einer oder mehrerer Tageszeitungen oder im Internet erfolgen konnte, soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist. Erst mit der 3. Änderungssatzung vom 10. März 2022 änderte der Antragsgegner § 11 Abs. 1 seiner Hauptsatzung dahingehend, dass die Verkündung von Satzungen, Verordnungen und öffentlichen Bekanntmachungen des Landkreises nunmehr in einem im Internet bereitgestellten elektronischen Amtsblatt des Landkreises erfolgt (vgl. zum Vorstehenden den entsprechenden Beratungsvorgang im Kreistagsinformationssystem des Antragsgegners unter https://buergerinfo......de/to0050.asp?__ktonr=21876). Diese Möglichkeit wurde den Kommunen durch § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NKomVG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. Oktober 2021 (Nds. GVBl. 2021, 700) eröffnet und ist nunmehr nach der aktuellen Fassung von § 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG auch für die Verkündung naturschutzrechtlicher Schutzgebietsverordnungen vorgesehen. Zum Zeitpunkt der Verordnungsverkündung im Januar 2020 stand dem Antragsgegner ausweislich seiner damaligen Regelung in der Hauptsatzung aber kein amtliches Verkündungsblatt im Sinne der damals geltenden Fassung des § 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG zur Verfügung. Diese Bestimmung stellt gegenüber der allgemeinen Regelung im NKomVG eine abschließende Sondervorschrift dar, mit der Folge, dass hiernach für die Verkündung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung den Kommunen allein die Verkündungsform eines gedruckten amtlichen Amtsblatts, oder - wie hier - in dessen Ermangelung die Verkündung im Niedersächsischen Ministerialblatt zur Verfügung stand. Eine Internetverkündung von naturschutzrechtlichen Verordnungen war nach dem damaligen Rechtsstand dagegen nicht zulässig (vgl. Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 19 ff., Senatsurt. v. 10.1.2025 - 4 KN 2/20 -, juris Rn. 22 m.w.N.).
Die Verordnung regelt in §§ 3 und 4 VO zwar konkrete Modalitäten und Kriterien für die Zulässigkeit einzelner Handlungen wie etwa die landwirtschaftliche Bodennutzung, die Gewässerunterhaltung oder die Fischerei. Dies führt aber nicht dazu, dass vor ihrem Erlass eine strategische Umweltprüfung nach Maßgabe von § 35 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) bzw. der zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschrift des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG (SUP-Richtlinie) durchzuführen gewesen wäre (vgl. hierzu Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 61 f. und v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 38 ff.). Auch aus § 36 UVPG i.V.m. §§ 36 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bzw. der zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften des Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der SUP-Richtlinie und Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) folgt keine Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung. Zwar kann den o.g. in §§ 3 und 4 VO geregelten Handlungen Projektqualität i.S.d. Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie zukommen. Jedoch gehören die in § 4 VO enthaltenen Freistellungsregelungen ebenso wie die eigentlichen Verbotsregelungen in § 3 VO zu den Erhaltungsmaßnahmen für das Schutzgebiet, die von der Pflicht zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung befreit sind (vgl. hierzu Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 63 ff. und v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 41 ff.; EuGH, Urt. v. 17.10.2024 - C-461/23 -, juris Rn. 48 f., 53).
II. Die Verordnung ist weit überwiegend - mit Ausnahme eines Teils der Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO - materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Sie enthält die nach § 22 Abs. 1 BNatSchG für eine Unterschutzstellung von Natur und Landschaft allgemein erforderlichen Inhalte (dazu 1.) und wahrt die besonderen Vorgaben des § 32 Abs. 3 BNatSchG hinsichtlich der Mindestangaben in einer Schutzerklärung von Gebieten des europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" (dazu 2.). Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet liegen vor (dazu 3.) und der Antragsgegner hat die gebotene Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der betroffenen Grundeigentümer und Nutzungsberechtigten in nicht zu beanstandender Weise vorgenommen (dazu 4.). Die in der Verordnung geregelten Verbote (§ 3 VO) mitsamt den dazugehörigen Freistellungen (§ 4 VO) sind - mit Ausnahme der bereits angesprochenen Bestimmung - nicht zu beanstanden (dazu 5.). Auch unabhängig von dem konkreten Ausmaß der Bewirtschaftungsauflagen ergibt sich aus der Schutzgebietsausweisung keine Verletzung der betroffenen Grundstückseigentümer in ihrer nach Art. 14 GG geschützten Eigentumsfreiheit (dazu 6.). Zudem liegt keine Verletzung der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG vor (dazu 7.).
Der Schutzgegenstand der Verordnung ist hinreichend bestimmt. Schutzgegenstand ist das in § 1 Abs. 2 und 3 VO näher bezeichnete Gebiet (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VO). Der Schutzgegenstand wird in § 1 Abs. 2 VO textlich beschrieben und die zur hinreichend genauen Bezeichnung des Schutzgegenstandes erforderliche konkrete und nachvollziehbare Festlegung der Grenzen des Schutzgegenstandes (vgl. Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 65 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 47) ist gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 VO in den fünf maßgeblichen Detailkarten im Maßstab 1:15.000 sowie den drei maßgeblichen Übersichtskarten im Maßstab 1:50.000 erfolgt (siehe hierzu auch bereits oben B. I. 2.). Diese Karten sind gemäß § 1 Abs. 3 Satz 4 VO Bestandteil der Verordnung.
Auch die erforderlichen Mindestangaben zu den Schutzzwecken sind in § 2 VO enthalten. Erforderlich ist insoweit, dass sich dem Akt der Unterschutzstellung mit hinreichender Deutlichkeit und ausreichender Bestimmtheit entnehmen lässt, was konkret mit der Unterschutzstellung beabsichtigt ist bzw. angestrebt wird (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 47, v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 66, v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 61, v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 47 und v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 24). Die hier mit der Unterschutzstellung verfolgten Zwecke sind durch § 2 Abs. 1 zum allgemeinen Schutzzweck und durch § 2 Abs. 2 zum besonderen Schutzzweck hinreichend deutlich und ausreichend bestimmt beschrieben worden. Der allgemeine Schutzzweck bezieht sich gemäß § 2 Abs. 1 VO auf die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender, schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sowie auf die Vielfalt, Eigenart und Schönheit und die besondere kulturhistorische Bedeutung der Landschaft im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG. Besonderer Schutzzweck der Verordnung ist gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 VO die Sicherung und Entwicklung der Niederung der D. als Lebensstätte von seltenen Arten sowie als Bestandteil und Pufferbereich des Gewässersystems der D. in ökologisch ausreichender Qualität als Grundlage eines dauerhaft stabilen und überlebensfähigen Fließgewässer-Ökosystems. Von besonderer Bedeutung sind hierbei die in § 2 Abs. 2 Satz 2 VO aufgezählten einzelnen Gesichtspunkte hinsichtlich der auetypischen Brutvogelarten, insbesondere der Wiesenlimikolen wie Kiebitz, Uferschnepfe und Großer Brachvogel, einer im Einzelnen näher beschriebenen weiträumigen, unzerschnittenen Landschaft, einem weitgehend intakten Bodengefüge sowie einem Mosaik von sonstigen auetypischen Arealen wie zeitweise überstauten Bereichen.
Die Verordnung enthält zudem Regelungen, die die zur Erreichung der Schutzzwecke notwendigen Verbote und Gebote betreffen (§§ 3 und 4 VO), sowie mit § 7 VO auch eine Regelung zu Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen.
In Umsetzung dieser Vorgaben hat der Antragsgegner in § 2 Abs. 3 VO zum Erhaltungsziel für das Landschaftsschutzgebiet, mit welchem ein Teilbereich des EU-Vogelschutzgebiets V... "R." unter Schutz gestellt worden ist, die Erhaltung und Wiederherstellung einer dauerhaft stabilen und überlebensfähigen Population bzw. eines langfristig überlebensfähigen Bestands der charakteristischen Vogelarten in dem Gebiet erklärt. Die hierzu in § 2 Abs. 3 VO enthaltene Aufzählung umfasst die wertbestimmende Brutvogelart Wiesenweihe (Circus pygensis), die wertbestimmenden Zugvogelarten als Brutvögel Kiebitz (Vanellus vanellus), Uferschnepfe (Limosa limosa) und Großer Brachvogel (Numenius arguata) sowie 13 weitere im Gebiet vorkommende Brut- und Gastvogelarten. Die Bestimmung der Arten, die die Ausweisung des besonderen Schutzgebiets rechtfertigen sowie die gebietsbezogenen Erhaltungsziele sind damit - in Zusammenhang mit der bereits in § 2 Abs. 3 VO enthaltenen Beschreibung der Lebensraumansprüche der Arten (vgl. hierzu auch Verordnungsbegründung, S. 6) - hinreichend verbindlich festgelegt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.1.2014 - 9 A 4.13 -, juris Rn. 40; EuGH, Urt. v. 14.10.2010 - C-535/07 -, juris Rn. 64 f.).
Die Schutzerklärung enthält zudem die nach § 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG gebotene Gebietsbegrenzung des mit dem Landschaftsschutzgebiet unter Schutz gestellten Teilbereichs des EU-Vogelschutzgebiets V... "R.". Der vom Landschaftsschutzgebiet umfasste Teilbereich des EU-Vogelschutzgebiets ist daher, wie für die Erklärung eines Vogelschutzgebiets zum besonderen Schutzgebiet erforderlich, vollständig und endgültig ausgewiesen und Dritten gegenüber rechtswirksam abgegrenzt worden (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand August 2025, BNatSchG § 32 Rn. 9 m.w.N.).
Zudem genügt die Verordnung den Vorgaben des § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG zu geeigneten Geboten und Verboten sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen und zielt hiermit darauf ab, automatisch und unmittelbar die Anwendung einer mit dem Unionsrecht in Einklang stehenden Schutz- und Erhaltungsregelung nach sich zu ziehen (vgl. Möckel, in Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 32 Rn. 84 ff. m.w.N.).
Nach § 19 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne von § 26 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Landschaftsschutzgebiet festsetzen. Gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft (1.) zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, (2.) wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder (3.) wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist.
Wie sich aus § 2 Abs. 1 VO ersehen lässt, hat der Antragsgegner die streitgegenständliche Verordnung auf die allgemeinen Schutzzwecke nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 sowie nach Nr. 2 BNatSchG gestützt. Die Schutzwürdigkeit des zum Landschaftsschutzgebiet erklärten Niederungsbereichs der D. im vorgenannten Sinne ist vom Antragsteller ausdrücklich nicht in Abrede gestellt worden und auch der Senat hat diesbezüglich keine Zweifel. Für die Schutzwürdigkeit im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG spricht hier bereits, dass das Gebiet ausweislich des Standarddatenbogens des NLWKN mit Stand von Februar 2020 ein wichtiges binnenländisches Brutgebiet für wiesenbrütende Limikolen, insbesondere den Großen Brachvogel, darstellt. Zudem hat es hiernach eine hohe Bedeutung als Brut- und Nahrungsraum für die Wiesenweihe. Im Gebiet wurden ausweislich des Standarddatenbogens eine Vielzahl von in Anhang I und Anhang II der Vogelschutzrichtlinie gelisteten Vogelarten sowie weitere Brut- und Zugvogelarten festgestellt. Für die Schutzwürdigkeit im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG spricht der Charakter der Landschaft als großflächiges offenes Niederungsgebiet mit einer weiträumigen, unzerschnittenen Struktur aus weitgehend gehölzfreien Grünlandarealen sowie einem Mix von weiteren auetypischen Bereichen.
Soweit der Antragsteller die Schutzbedürftigkeit des Gebiets im Sinne des § 26 Abs. 1 BNatSchG in Frage stellt, vermag er hiermit nicht durchzudringen. Ausreichend hierfür ist, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass diejenigen Schutzgüter, die eine Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet rechtfertigen, ohne Unterschutzstellung abstrakt gefährdet wären. Einer konkreten Gefahrensituation bedarf es dagegen nicht (vgl. Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 75; v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 57 jeweils m.w.N.). Eine danach ausreichende abstrakte Gefährdung ist zweifelsohne gegeben. Denn es liegt auf der Hand, dass die Vielfalt und Qualität des Gebiets insbesondere als Lebensraum der im Schutzzweck der Verordnung genannten Vogelarten durch eine Reihe von Tätigkeiten wie der landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Nutzung, der Fischerei, der Gewässerunterhaltung, der Jagd oder der Erholungs- und Freizeitnutzung beeinträchtigt werden könnte. Hinzu kommt vorliegend, wie der Antragsgegner zutreffend vorgetragen hat, dass die Bestände der Wiesenvogelarten Kiebitz, Uferschnepfe und Brachvogel in dem Gebiet trotz einer Reihe von bereits erfolgten Maßnahmen wie dem Gelege- und Kükenschutzprogramm des Antragsgegners seit Jahren keinen günstigen Erhaltungszustand aufweisen. Der Brutbestand der genannten Arten ist ausweislich des im Verwaltungsvorgang des Antragstellers enthaltenen Ergebnisberichts des Gelege- und Kükenschutzprogramms für das Jahr 2019 im Zeitraum 2009 bis 2019 sogar deutlich rückgängig gewesen.
Im Übrigen verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das Gebiet unter Schutz gestellt wird, aber ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 86 und v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 58 jeweils m.w.N.; ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 9 u. Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -, juris Rn. 15).
a) Diese gebotene Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner vorgenommen. Das zeigt schon die Verordnung selbst, die in ihrem § 4 Abs. 2 zahlreiche Handlungen von den Verboten des § 3 Abs. 1 VO allgemein freistellt, womit der Antragsgegner den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten insoweit den Vorrang vor den im Gebiet zu beachtenden Naturschutzbelangen eingeräumt hat. Neben der Möglichkeit, bestimmte weitere Handlungen nach § 4 Abs. 3 VO mit Zustimmung der Naturschutzbehörde von den Verboten der Verordnung freizustellen, ist in § 3 Abs. 4 VO darüber hinaus auch eine generelle Ausnahmeklausel aufgenommen worden, wonach die Naturschutzbehörde bei Vorliegen der dort geregelten Voraussetzungen Ausnahmen von allen in § 3 Abs. 1 VO geregelten Verboten zustimmen kann. Dieser Umstand und die Tatsache, dass die Regelungen in § 4 VO, etwa zur landwirtschaftlichen Bodennutzung (u.a. nach § 4 Abs. 2 Nrn. 1 bis 7 sowie Abs. 3 Nrn. 4 bis 8 VO) oder zur Fischerei (§ 4 Abs. 2 Nr. 13 sowie Abs. 3 Nr. 3 VO) stark ausdifferenziert sind, machen deutlich, dass der Verordnungsgeber sich mit dem Für und Wider unter anderem der Ausgestaltung der landwirtschaftlichen Nutzung in dem unter Schutz gestellten Gebiet detailliert befasst und die betroffenen Belange gewürdigt hat. Darüber hinaus bestätigen auch die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, dass dieser sich mit den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten ausführlich auseinandergesetzt hat. Hierzu hat er eine umfangreiche Auswertung und Prüfung der im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG eingegangenen Bedenken und Anregungen vorgenommen. Zu den eingegangenen Stellungnahmen hat der Antragsgegner jeweils eine eigene Abwägungstabelle angefertigt und die vorgebrachten Bedenken und Anregungen zusammengefasst und abgewogen. Diese in den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners enthaltenen Abwägungstabellen hat der Antragsgegner für die Beschlussfassung im Kreistag als Teil der hierfür angefertigten Sitzungsvorlage zusammengefasst. Wie sich aus diesen ergibt, hat der Antragsgegner aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen den Text der Verordnung, die Verordnungskarten und die Verordnungsbegründung in einer Reihe von Punkten überarbeitet. Aus alledem ergibt sich, dass entgegen der Ansicht des Antragstellers keine Rede davon sein kann, dass der Antragsgegner im Rahmen seiner Abwägung schwerwiegende und erdrückende Nachteile für die Grundstückseigentümer und Bewirtschafter vor dem Hintergrund von Art. 14 und Art. 12 GG verkannt habe. Die getroffenen Regelungen in der Verordnung stellen sich hingegen - wie weiter unten ausgeführt wird - mit Ausnahme von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO als mit höherrangigem Recht vereinbar dar und darüber hinaus ergibt sich auch unabhängig von dem konkreten Ausmaß der Bewirtschaftungsauflagen aus der Schutzgebietsausweisung keine Verletzung der betroffenen Grundstückseigentümer in ihrer nach Art. 14 GG geschützten Eigentumsfreiheit bzw. ihrer nach Art. 12 GG geschützten Berufsfreiheit.
b) Es ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner bei der Ausübung seines Normsetzungsermessens nicht einer vertragsnaturschutzrechtlichen Regelung den Vorzug gegenüber dem Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung gegeben hat.
aa) Soweit der Antragsteller zunächst meint, es liege ein Abwägungsfehler vor, weil der Antragsgegner die nach § 32 Abs. 4 BNatSchG gesetzlich vorgesehenen alternativen Schutzmöglichkeiten, insbesondere die Möglichkeit des Vertragsnaturschutzes, nicht erkannt und infolgedessen auch nicht geprüft habe, woraus sich ein Ermessensausfall ergebe, führt dies nicht zu einem Rechtsfehler der Verordnung.
Die streitgegenständliche Verordnung wäre selbst dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner bei der Ausübung seines Unterschutzstellungsermessens irrigerweise die Möglichkeit nicht erkannt hätte, hinsichtlich des unter Schutz gestellten Teilbereichs des EU-Vogelschutzgebiets V... "R." von einer Erklärung zum geschützten Teil von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG gemäß § 32 Abs. 4 BNatSchG abzusehen und in Folge dessen auch nicht geprüft hätte, ob er etwa über den Abschluss von vertraglichen Vereinbarungen einen gleichwertigen Schutz hätte gewährleisten können. Denn eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände allein zieht die Nichtigkeit einer Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht nach sich (vgl. Senatsurt. v. 19.12.2025 - 4 KN 39/22 -, juris Rn. 75, v. 21.6.2022 - 4 KN 195/22 -, juris Rn. 88 und v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 79, jeweils m.w.N.). Dies wäre lediglich dann der Fall, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidungen gestellt werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 u.a. -, juris Rn. 43 ff. m.w.N.), auch für Verordnungen, die gemäß § 26 BNatSchG erlassen werden, gelten würden. Das ist jedoch zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -, juris Rn. 3), mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988, a.a.O.; Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/22 -, juris Rn. 88 m.w.N.). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets und die Verbote im Ergebnis zu beanstanden sinde (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 8; Senatsurt. v. 19.12.2025 - 4 KN 39/22 -, juris Rn. 75 und v. 21.6.2022 - 4 KN 195/22 -, juris Rn. 88 jeweils m.w.N.).
Dementsprechend kann sich der Antragsteller nicht mit Erfolg darauf berufen, dass dem Antragsgegner bei der Entscheidung über die Unterschutzstellung Abwägungsfehler unterlaufen seien.
bb) Auch im Ergebnis ist die vom Antragsgegner vorgenommenen Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auf der anderen Seite nicht deshalb als unverhältnismäßig anzusehen, weil nach § 32 Abs. 4 BNatSchG mit der Möglichkeit von vertraglichen Vereinbarungen ein "milderes Mittel" gegenüber der Schutzgebietsfestsetzung bestanden hätte.
§ 32 Abs. 4 BNatSchG erlaubt es nur dann, von der Unterschutzstellung abzusehen, wenn durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. Gleichwertig bedeutet, dass zwar die rechtlichen Mittel verschieden, das tatsächliche Schutzniveau aber gleich ist, wobei Bezugspunkt der Gleichwertigkeit die unionsrechtlichen Anforderungen an den Schutz der Natura 2000-Gebiete sind (vgl. Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 32 Rn. 88; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 32 Rn. 51, 74). Gegen die Gleichwertigkeit vertraglicher Vereinbarungen für den Schutz von Natura 2000-Gebieten gegenüber normativen Schutzgebietsausweisungen bestehen aber grundlegende Bedenken, insbesondere wegen der fehlenden Verbindlichkeit von Verträgen gegenüber Dritten (vgl. Möckel, a.a.O., Rn. 93; Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., Rn. 75). Es liegt im Übrigen auf der Hand, dass die Möglichkeit, Natura 2000-Gebiete durch Verträge mit den Grundeigentümern zu schützen, - wenn überhaupt - vornehmlich bei Gebieten mit einer überschaubaren Anzahl an Grundeigentümern in Betracht kommt und überdies zwingend die Kooperationsbereitschaft der Grundstückseigentümer voraussetzt (vgl. zum Ganzen: Senatsurt. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 82 und v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 109).
Vorliegend fehlt es an diesen Voraussetzungen für einen gleichwertigen Gebietsschutz durch vertragliche Vereinbarungen. Hierfür spricht bereits die nicht geringe Größe des Gebiets von ca. 1.689 ha und die längenmäßige Ausdehnung von rund 19 km. Hieraus ergibt sich eine entsprechend hohe Anzahl von Grundeigentümern, mit denen der Antragsgegner zu einer vertraglichen Übereinkunft kommen müsste. Dass hierzu tatsächlich bei allen Grundeigentümern die Bereitschaft besteht, ist trotz der guten Beteiligung der ortsansässigen Landwirte an dem Gelege- und Kükenschutzprogramm des Antragsgegners als unrealistisch anzusehen. Hinzu kommt, dass eine vertragsnaturschutzrechtliche Vereinbarung mit allen Grundeigentümern im Gebiet im Falle von Eigentumsübertragungen auch nicht ohne Weiteres für die jeweiligen Rechtsnachfolger Wirkung entfalten würde. Hierfür wäre vielmehr in jedem Einzelfall eine Sicherung im Grundbuch, etwa über die Eintragung einer Grunddienstbarkeit, erforderlich, was den Aufwand für den Abschluss einer vertragsnaturschutzrechtlichen Regelung entsprechend erhöhen würde. Darüber hinaus betreffen bestimmte in die Verordnung zur Schutzzweckerreichung aufgenommene Regelungen nicht nur die Grundeigentümer und Nutzungsberechtigten in dem Gebiet, sondern etwa mit den Regelungen zum Betreten und Befahren in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 16 und 17 VO oder den Regelungen zum Zelten, zur Ruhestörung oder zum Freilaufenlassen von Hunden in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 18, 19 und 21 VO auch einen unbestimmten Personenkreis der das Gebiet aufsuchenden Allgemeinheit. Bei dem Landschaftsschutzgebiet "D." handelt es sich nicht um einen gegenüber dem Zutritt und dem Einwirken von Dritten gesicherten oder aufgrund von natürlichen Gegebenheiten unzugänglichen Bereich, so dass derartige sich auf die Allgemeinheit erstreckende Regelungen zur Schutzzweckerreichung auch nicht ausnahmsweise als entbehrlich angesehen werden können. Soweit der Antragsteller in diesem Zusammenhang darauf verweist, dass nach § 31 Abs. 1 NWaldLG die Möglichkeit für Grundbesitzer bestehe, die Betretensrechte für die Allgemeinheit in der freien Landschaft nach § 23 ff. NWaldLG zu beschränken, vermag auch hierüber kein gegenüber einer Regelung in einer Schutzgebietsverordnung gleichwertiger Schutz erreicht werden. Denn anders als eine abstrakt-generelle Regelung in einer allgemeinverbindlichen Verordnung müssten Verbote nach § 31 Abs. 1 NWaldLG durch jeden Grundbesitzer einzeln getroffen werden und erfordern zu ihrer Wirksamkeit eine schriftliche Anordnung, das Aufstellen von Zeichen oder in dringenden Fällen ein mündlich ausgesprochenes Verbot, was jedenfalls unpraktikabel erscheint. Zudem besteht nach § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG keine Verpflichtung für Waldbesitzende und sonstige Grundbesitzende, die Ausübung der Betretensrechte zu verbieten. Des Weiteren würde auch ein solches Vorgehen keine Möglichkeit bieten, negative Einwirkungen auf das Landschaftsschutzgebiet etwa durch das Überfliegen mit unbemannten Luftfahrzeugen von außen (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO) zu verhindern.
c) Soweit das Normsetzungsermessen des Antragsgegners hier darüber hinaus hinsichtlich des "Wie" der Unterschutzstellung wegen des Umstands, dass das Landschaftsschutzgebiet einen Teilbereich des EU-Vogelschutzgebiets V... darstellt, durch § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG beschränkt wird, wonach in einem Natura 2000-Gebiet durch geeignete Ge- und Verbote sowie durch Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen des Art. 6 FFH-Richtlinie entsprochen wird (vgl. Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 81 m.w.N.), sieht der Senat keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Verordnung hinter dieser Vorgabe zurückbleibt.
Mit der Ausweisung des EU-Vogelschutzgebiets V... als besonderes Schutzgebiet mittels der vorliegenden Verordnung treten nach Art. 7 FFH-Richtlinie die Verpflichtungen nach Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-Richtlinie an die Stelle der Pflichten, die sich aus Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie ergeben (zu den diesbezüglichen - hier erfüllten - Anforderungen an einen Regimewechsel vgl. BVerwG, Urt. v. 8.1.2014 - 9 A 4.13 -, juris Rn. 40). Dass die getroffenen Regelungen, die - wie weiter unten ausgeführt wird - mit Ausnahme von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO mit höherrangigem Recht in Einklang stehen, unzureichend sind, den Anforderungen des allgemeinen Verschlechterungs- und Störungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie zu entsprechen ist nicht ersichtlich.
Insbesondere sieht die Verordnung mit ihren Regelungen in § 2 Abs. 4 VO, wonach die Unterschutzstellung dazu beiträgt, den günstigen Erhaltungszustand der maßgeblichen Lebensräume und Arten im Vogelschutzgebiet insgesamt zu erhalten und wiederherzustellen sowie den Regelungen zu den Erhaltungszielen für die in § 2 Abs. 3 VO genannten, im Gebiet vorkommenden Vogelarten auch - wie bei der Unterschutzstellung von Natura 2000-Gebiets rechtlich zulässig und erforderlich - eine Ausdehnung des Schutzzwecks auf nur potentielle Bedrohungen für den Schutzgegenstand vor. Die Unterschutzstellung hat damit ersichtlich den Zweck, den Anforderungen des Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie zu genügen, wonach die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen treffen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten. Mit Blick hierauf laufen daher alle Handlungen dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwider, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des EU-Vogelschutzgebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können (vgl. eingehend zur Unterschutzstellung eines Natura 2000-Gebiets durch eine Landschaftsschutzgebietsverordnung Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 82 f.).
Das in § 3 Abs. 1 Satz 1 VO enthaltene Verbot aller Handlungen, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, entspricht der gesetzlichen Vorgabe in § 26 Abs. 2 BNatSchG. Danach sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Unter "Charakter" des Gebiets sind die Gesamteigenschaften und der Gesamteindruck des Landschaftsschutzgebiets, also die natürlichen Eigenarten des gesamten Landschaftsensembles, zu verstehen. Diesen Gebietscharakter verändern alle Handlungen, die negative Auswirkungen auf die Gesamteigenschaften und den Gesamteindruck des Gebiets haben und dadurch seinen Gesamtwert für den Landschaftsschutz herabmindern (Senatsurt. v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 50 m.w.N. und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 80). Besondere Schutzzwecke sind die in der Schutzerklärung gebietsspezifisch niedergelegten Schutzzwecke, zu denen Handlungen sich nicht in Widerspruch setzen dürfen (Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 26 Rn. 28). In einem Landschaftsschutzgebiet darf die Naturschutzbehörde daher repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur dann erlassen, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Gebietscharakter schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen. Denn landschaftsschutzrechtliche Verbote dürfen nicht weiter reichen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist. Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (vgl. nur Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 82, v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 51 und v. 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris Rn. 66 jeweils m.w.N.; ferner OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 27.6.2023 - 2 K 138/19 -, juris Rn. 362; Hessischer VGH, Urt. v. 9.3.2017 - 4 C 328.16.N -, juris Rn. 85).
a) Das Verbot nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO (das Landschaftsschutzgebiet mit unbemannten Luftfahrzeugen (z.B. Modellflugzeuge, Drachen, Drohnen) zu überfliegen oder mit bemannten Luftfahrzeugen in weniger als 150 m Höhe zu überfliegen oder als Landeplatz für bemannte Luftfahrzeuge zu nutzen) hat der Antragsteller zwar nicht angegriffen, der Senat ist jedoch auch insoweit im Rahmen dieses Verfahrens zu einer Überprüfung von Amts wegen veranlasst, da es sich bei dem vom Antragsteller angestrengten Normenkontrollverfahren um ein objektives Beanstandungsverfahren handelt und auch ohne entsprechende Rüge die zur Prüfung gestellte Norm unter jedem denkbaren Gesichtspunkt auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen ist (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 122; BVerwG, Beschl. v. 31.1.2022 - 4 BN 42.21 -, juris Rn. 5).
Nach der danach vorzunehmenden Prüfung stellt sich das Verbot nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 Var. 1 VO, das Landschaftsschutzgebiet mit unbemannten Luftfahrzeugen (z.B Modellflugzeuge, Drachen, Drohnen) zu überfliegen, als rechtmäßig dar. Hingegen verstoßen die Verbote nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 Var. 2 und 3 VO, nämlich das Landschaftsschutzgebiet mit bemannten Luftfahrzeugen in weniger als 150 m Höhe zu überfliegen oder als Landeplatz für bemannte Luftfahrzeuge zu nutzen, gegen höherrangiges Recht.
Hinsichtlich des bemannten Luftverkehrs beanspruchen die bundesrechtlichen Vorschriften des Luftverkehrsrechts eine abschließende Regelung und das streitgegenständliche Überflug- und Landeverbot enthält damit eine dem Luftverkehrsrecht des Bundes vorbehaltene spezifische Anordnung (BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 7 CN 1.22 -, juris Rn. 25). Nach der Rechtsprechung des Senats stehen dem Verbot des Betreibens unbemannter Fluggeräte über bestimmten naturschutzrechtlich geschützten Teilen von Natur und Landschaft dagegen weder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) noch das einfache Luftverkehrsrecht entgegen (vgl. zu beiden Konstellationen eingehend Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 92 ff. und v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 122 ff.). Die Regelung hinsichtlich des Überfliegens des Gebiets mit unbemannten Luftfahrzeugen in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 Var. 1 VO ist hier aus Gründen der Vermeidung von Störungen für die wertgebenden Vogelarten im EU-Vogelschutzgebiet V... erforderlich (vgl. Verordnungsbegründung, S. 9). Die Regelung stellt sich auch nicht als unverhältnismäßig dar, weil in § 4 Abs. 2 Nrn. 14 und 15 VO in zwei in den Verordnungskarten gekennzeichneten Flugsektoren das Überfliegen mit Modellflugzeugen im Zusammenhang mit einem dort bestehenden Modellflugplatz freigestellt worden ist. § 4 Abs. 3 Nr. 11 VO enthält zudem einen Erlaubnisvorbehalt für die Benutzung von Drohnen aus land-, forst- oder wasserwirtschaftlichen Gründen oder aus Gründen des Jagdschutzes sowie aus Gründen des Tier- und Artenschutzes.
Die Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO ist hinsichtlich ihres rechtswidrigen Regelungsgehalts bezüglich des Betreibens bemannter Flugkörper einerseits und des rechtmäßigen Normbestandteils bezüglich des Betreibens unbemannter Flugkörper auch wie tenoriert inhaltlich teilbar.
b) Entgegen der Ansicht des Antragstellers sind die Regelungen der Verordnung zum Grünlandumbruchverbot, zum Verbot, Grünland in eine andere Nutzungsart umzuwandeln und zum Verbot der Erneuerung der Grasnarbe in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 3 VO mitsamt den dazugehörigen Freistellungsregelungen in § 4 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 VO sowie dem Zustimmungsvorbehalt in § 4 Abs. 3 Nr. 7 VO mit höherrangigem Recht vereinbar.
aa) Die Rechtfertigung des Verbots in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO (Umbruch- und Umwandlungsverbot) ergibt sich daraus, dass das Grünland als wesentliche Grundlage des Vogelbestands als Nahrungs- und Bruthabitat in ausreichender Qualität geschützt werden und insbesondere auch der Schutz des Bodens zur Sicherung der Nahrungsquelle in Form von diversen Wirbellosen geschützt werden soll (vgl. Verordnungsbegründung, S. 7). Zweck der Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO (Verbot der Grünlandnarbenerneuerung) ist die Sicherung der Artenvielfalt vor einseitiger Verschiebung des Artengefüges hin zu landwirtschaftlichen Hochleistungsgräsern, die Vermeidung von Reinsaaten nach Umbruch oder der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln im Rahmen der Neuanlage von Grünland (vgl. ebd.). Die Verbotsregelungen dienen danach dem besonderen Schutzzweck nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VO und den Erhaltungszielen nach § 2 Abs. 3. VO. In der Verordnungsbegründung hat der Antragsgegner dementsprechend hervorgehoben, dass der Schutz der Wiesenlimikolen und der Wiesenweihe für die Schutzgebietsausweisung von besonderer Bedeutung gewesen ist. Insbesondere für die Wiesenvögel ist das Grünland als Nahrungshabitat mit seiner Insektenvielfalt danach unverzichtbar (vgl. Verordnungsbegründung, S. 9). Es liegt auf der Hand, dass die verbotenen Handlungen dem besonderen Schutzzweck der Verordnung mitsamt den europäischen Erhaltungszielen zuwiderlaufen (siehe oben B. II. 4. c)).
bb) Nichts anderes folgt daraus, dass der Antragsteller meint, die Hauptursache für den mangelnden Bruterfolg der im Gebiet lebenden wertgebenden Wiesenvögel seien nicht Einwirkungen der Landwirtschaft, sondern Einwirkungen durch Prädatoren wie Fuchs, Dachs, Rabenkrähe, Marder, Bussard oder gewöhnliche Hauskatze, weshalb in erster Linie das Prädatorenmanagement durch die Jägerschaft verbessert werden müsse. Auch wenn es richtig ist, dass nach dem im Verwaltungsvorgang enthaltenen Ergebnisbericht 2019 zum Gelege- und Kükenschutzprojekt des Antragsgegners eine hohe Zahl von markierten Gelegen durch Prädation verlustig gegangen ist (siehe dort S. 14) und ausweislich des vom Antragsteller vorgelegten Berichts des Antragsgegners zum Prädatorenmanagement 2018 im Gebiet mehr als die Hälfte aller markierten Nester prädiert worden sind (siehe dort S. 3), ändert dies nichts daran, dass gleichwohl auch ein dringendes Bedürfnis daran besteht, die Grünlandflächen im Gebiet als Brut- und insbesondere als Nahrungshabitat für die wertgebenden Vogelarten vor quantitativen und qualitativen Verschlechterungen zu schützen.
cc) Der Antragsteller vermag auch mit seinem Einwand, die vorgenannten Regelungen zur Grünlandbewirtschaftung seien nicht erforderlich, weil entsprechende die Grünlandbewirtschaftung beschränkende Vorgaben bereits förderrechtlich nach den GAP-Vorgaben bestünden und im Übrigen allgemeine gesetzliche Regelungen zum Grünlandumbruch existierten, nicht durchzudringen.
Die diesbezüglichen in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge des Antragstellers aus dem Schriftsatz vom 5. März 2026 (Seite 13 f. des Schriftsatzes), "1. eine gerichtlich zu veranlassende amtliche Auskunft über die Tatsache, dass sämtliche landwirtschaftlich bewirtschaftete Flächen (alle Bewirtschaftungsformen: Acker, Dauergrünland, sonstige Kulturarten) mit agrarförderrechtlicher Subventionsbeantragung der "Basisprämie" in der Gebietskulisse der streitgegenständlichen Landschaftsschutzgebietsverordnung gemeldet sind, beim SLA, Servicezentrum Landentwicklung und Agrarförderung, Wiesenstraße 1, 30169 Hannover, einzuholen", und "2. eine gerichtlich zu veranlassende amtliche Auskunft von dort über die Tatsache einzuholen, dass seit mindestens 10 Jahren keine Umwandlung von Dauergrünland in Acker mehr stattgefunden hat", hat der Senat abgelehnt, weil die unter Beweis gestellten Tatsachen für die Entscheidung ohne Bedeutung sind (vgl. zu diesem auf § 244 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 StPO analog gestützten Ablehnungsgrund Senatsbeschl. v. 24.6.2025 - 4 LA 56/22 -, juris Rn. 39 m.w.N.).
Selbst wenn alle landwirtschaftlich genutzten Flächen im Landschaftsschutzgebiet den agrarförderrechtlichen Bestimmungen der GAP zur Grünlandbewirtschaftung unterliegen sollten, ergibt sich hieraus keine Sperrwirkung für eine naturschutzrechtliche Regelung der Grünlandbewirtschaftung in einer bestimmten Schutzgebietsverordnung, die aus den dort zu beachtenden besonderen Schutzzwecken und europäischen Erhaltungszielen abgeleitet ist. Die vom Antragsteller angeführten förderrechtlichen Bestimmungen etwa nach dem GAPKonditionalitätengesetz sind weder abschließend noch spezieller gegenüber einer naturschutzrechtlichen Regelung für ein konkretes Schutzgebiet (vgl. zum Pflanzenschutzmittelrecht bereits Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 134). Die Erforderlichkeit einer schutzgebietsbezogenen naturschutzrechtlichen Regelung entfällt nicht deswegen, weil der Schutzgegenstand bereits nach anderen Vorschriften geschützt ist, da diese anderen Vorschriften nicht allein spezifisch naturschutzrechtliche Zielsetzungen verfolgen und Naturschutzrecht nicht lediglich subsidiäres Recht ist (vgl. Schumacher/FischerHüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 22 Rn. 14 m.w.N.). Die Regelungen in § 16 Abs. 3 DirektzahlDurchfG und § 5 Abs. 1 GAPKondG sind vor dem Hintergrund der Vorgaben des Europäischen Agrarbeihilferechts zu verstehen und betreffen als Normadressaten daher nur Landwirte, die Agrarsubventionen in Form von Direktzahlungen empfangen (Bayerischer VerfGH, Entscheidung v. 18. Oktober 2023 - Vf. 18-VIII-19 -, juris Rn. 146). Das Agrarförderrecht ist daher weder spezifisch naturschutzrechtlicher Natur noch berücksichtigt es die hier im Landschaftsschutzgebiet "D." im Speziellen geltenden Schutzerfordernisse und Lebensraumansprüche der dort vorhandenen wertgebenden Vogelarten. Hinzu kommt, dass für den Naturschutz günstige Regelungen im Agrarförderrecht nachträglich wieder geändert werden können, ohne dass hierbei die in einem bestimmten Schutzgebiet naturschutzrechtlich zu beachtenden Schutzerfordernisse berücksichtigt werden müssen. Im Übrigen bleibt die Inanspruchnahme von Agrarfördermitteln, mag sie in der Bewirtschaftung von landwirtschaftlichen Flächen auch den absoluten Regelfall darstellen, freiwillig. Es ist daher jedenfalls denkbar, dass einzelne Landwirte, die Flächen im Landschaftsschutzgebiet bewirtschaften, in Zukunft auf Agrarfördermittel verzichten könnten und dann nicht mehr den förderrechtlichen Bestimmungen zur Grünlandbewirtschaftung unterliegen würden. Hinzu kommt, dass eventuelle Verstöße gegen die Förderbestimmungen der GAP in der Regel nur zu einer Kürzung oder einem Verlust von Fördermitteln führen. Vorsätzliche oder fahrlässige Verstöße gegen die Schutzvorschriften der streitgegenständlichen Landschaftsschutzgebietsverordnung stellen demgegenüber gemäß § 9 VO eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit dar. Auch auf die Frage, ob es in den letzten zehn Jahren im Landschaftsschutzgebiet aufgrund der bestehenden agrarförderrechtlichen Beschränkungen noch zu einer Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland gekommen ist, kommt es für die Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO aus den vorgenannten Gründen nicht an.
Soweit der Antragsteller im Übrigen darauf verweist, dass für nicht landwirtschaftliche Flächen die allgemeinen Regelungen nach § 14 Abs. 1 BNatSchG bzw. in weiten Teilen auch nach § 2a NNatSchG gelten würden, folgt hieraus nicht anderes, da diese Regelungen im streitgegenständlichen Landschaftsschutzgebiet nicht dieselbe Regelungsintensität wie die fraglichen Verordnungsbestimmungen zur Grünlandbewirtschaftung aufweisen.
dd) Die Verhältnismäßigkeit der Verordnungsregelungen zum Grünlandumbruch und zur Grünlanderneuerung wird dadurch gewahrt, dass § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO die Erneuerung von Grünland in der Zeit von 1. August bis zum 30. September ohne bodenwendende Saatbettbereitung und § 4 Abs. 2 Nr. 3 VO Über- und Nachsaaten im Rahmen der Grünlandpflege, auch im Scheiben und Schlitzdrillverfahren, freistellt. Soweit der Antragsteller hierzu ausführt, die Festlegung des Zeitraums für die Grünlanderneuerung auf die Monate August bis September sei unnötig, da nach der guten fachlichen Praxis ohnehin der Spätsommer / Frühherbst festgeschrieben werde, gelten die obigen Ausführungen entsprechend. Mit der Festlegung auf zwei Monate, die der Antragsgegner nach seinen Angaben in Abstimmung mit der Landwirtschaftskammer getroffen hat, wird jedenfalls eine Störung bzw. Beeinträchtigung der wertgebenden Vogelarten durch entsprechende Maßnahmen in den anderen Monaten verhindert. Sollte, wie der Antragsteller ausführt, in Zukunft aufgrund klimatischer Veränderungen ein späterer Zeitpunkt für die Grünlanderneuerung zweckmäßig sein, wäre es jedenfalls möglich, hierfür eine Ausnahme gemäß § 3 Abs. 4 VO zu beantragen. Im Übrigen sieht § 4 Abs. 3 Nr. 7 VO einen Erlaubnisvorbehalt für die Erneuerung eines überalterten Grünlandbestandes unter Verwendung von Pflanzenschutzmitteln sowie dem Fräsen der entsprechenden Flächen in einem dem Schutzzweck nicht entgegenstehenden Flächenumfang unter Beteiligung der landwirtschaftlichen Fachbehörde vor. Soweit in § 4 Abs. 5 Satz 1 VO vorgesehen ist, dass die Naturschutzbehörde die erforderliche Zustimmung erteilen kann, wenn und soweit keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Störungen des Landschaftsschutzgebiets oder seiner für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteile zu befürchten sind, merkt der Senat an, dass ein Anspruch auf Erteilung der Zustimmung besteht, wenn nach Überprüfung im Einzelfall die jeweilige Maßnahme die Schutzgüter der Verordnung nicht beeinträchtigt. Dass durch § 4 Abs. 5 Satz 1 VO dem Wortlaut nach eingeräumte Ermessen verdichtet sich insoweit zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis (vgl. nur Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 105, v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 82 und v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 65 m.w.N.).
c) Hinsichtlich der Einwände des Antragstellers gegen die Erforderlichkeit der Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 VO zum Aufforstungsverbot wegen des Bestehens ausreichender anderweitiger Regelungen im NWaldLG gelten die obigen Ausführungen entsprechend. Auch diese Vorschriften, die nicht wie § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 VO spezifisch der Sicherung der Weiträumigkeit der Niederungslandschaft der D. zur Wahrung der Lebensraumansprüche der dort lebenden Wiesenvögel dienen, sperren die Regelungskompetenz des Antragsgegners in der vorliegenden Verordnung nicht.
Den Ausführungen des Antragstellers dazu, dass das in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 VO geregelte Verbot, Hecken oder Einzelbäume zu pflanzen, schon fachlich nicht nachvollziehbar sei, da Anpflanzungen einzelner Bäume in der Landschaft Bagatellveränderungen darstellten und Bäume zudem in der Weidetierhaltung den tierschutzrechtlich notwendigen Witterungsschutz bereitstellen könnten, ist der Antragsgegner überzeugend mit der Erwägung entgegengetreten, dass Wiesenlimikolen auf eine weiträumige, unzerschnittene Offenlandschaft angewiesen seien und sie unter anderem wegen der Gefahren durch sich in Gehölzen versteckende Prädatoren auch Einzelgehölze meiden und zu ihnen große Abstände einhalten würden, was zur Entwertung ganzer Lebensräume durch einzelne Gehölzstrukturen führen könne. Hinsichtlich des auch vom Antragsgegner zugestandenen Umstands, dass Einzelgehölze einen Witterungsschutz für Weidetiere bereitstellen können, ist darauf zu verweisen, dass mit der Verordnung lediglich die Anlage neuer Einzelbäume, Feldgehölze und Hecken untersagt worden ist. Der Weiterbestand solcher Strukturen, die bereits vorhanden sind, wird durch die Verordnung nicht berührt. Die Bereitstellung eines notwendigen neuen Witterungsschutzes kann dagegen auch gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO durch Errichtung eines Weideunterstandes mit Zustimmung der Naturschutzbehörde (siehe unten) gewährleistet werden.
Auch das Verbot in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 VO, Wiederaufforstungen mit standortfremden Gehölzen durchzuführen oder diese anderweitig in das Gebiet einzubringen, ist nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat hierzu in seiner Antragserwiderung klargestellt, dass unter "standortfremd" nur solche nicht heimischen Pflanzen zu verstehen seien, die auf dem Standorttyp nicht natürlicherweise vorkämen oder vorkommen könnten. Ziel des Verbots sei insbesondere die Sicherung des typischen Landschaftsbilds des Niederungsbereichs und die Verhinderung der Verbreitung gebietsfremder oder invasiver Arten. Ein Verbot der Entwicklung von Mischwäldern ist damit gerade nicht getroffen worden. Soweit der Antragsteller meint, es müsse auch möglich sein, nicht heimische Gehölze nachzupflanzen, ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung nach § 3 Abs. 4 VO auch die Möglichkeit einräumt, bei einer im Einzelfall feststellbaren Nichtbeeinträchtigung der Schutzgüter der Verordnung auf Antrag eine Ausnahme von dem Verbot zu erhalten.
d) Die Regelungen zur Beschränkung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf Grünland in Gestalt des Verbots nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VO und der Zustimmungsvorbehalte in § 4 Abs. 3 Nrn. 6 und 7 VO sind ebenfalls nicht zu beanstanden.
Hinsichtlich der Ausführungen des Antragstellers zur Nichterforderlichkeit dieser Bestimmungen aufgrund der geltenden pflanzenschutzmittelrechtlichen Vorgaben ist erneut auf die obigen Ausführungen (unter B. II. 5. b)) zu verweisen, die hier entsprechend gelten.
Soweit der Antragsteller eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Ackerflächen rügt, für die in der Verordnung keine entsprechende Regelung getroffen worden sei, überzeugt er hiermit nicht. Auch wenn hinsichtlich der Brutreviere des Kiebitz im Gebiet in der Vergangenheit festgestellt werden konnte, dass dieser verstärkt auf Ackerflächen brütete, ist doch ebenso zu beobachten gewesen, dass die anderen Wiesenlimikolenarten in erster Linie auf Grünland und nicht auf Ackerflächen gebrütet haben (vgl. etwa Ergebnisbericht des Gelege- und Kükenschutzprogramms für das Jahr 2019, S. 16). Der Antragsgegner hat hierzu zudem erläutert, dass alle Arten überwiegend feuchte bis nasse Grünlandstandorte aufsuchten, um dort Nahrung für sich und ihre Küken im stocherfähigen Boden zu finden. Auch aus den Vollzugshinweisen des NLWKN zu den jeweiligen Arten ergibt sich, dass die Wiesenlimikolen Kiebitz, Großer Brachvogel und Uferschnepfe sich in erster Linie von im Boden lebenden Insekten, Larven und Regenwürmern ernähren, wofür stocherfähige Böden wichtig sind (vgl. NLWKN, Vollzugshinweise zum Schutz von Brutvogelarten in Niedersachsen, Kiebitz (Vanellus vanellus), Stand Nov. 2011, S. 2, Großer Brachvogel (Numenius arquata), S. 2 sowie Uferschnepfe (Limosa limosa), S. 2, jeweils Stand Nov. 2011). Die Ausführungen des Antragsgegners dazu, dass Ackerflächen im Vergleich hierzu aufgrund der oftmals vorhandenen Entwässerung nicht den notwendigen Feuchtegrad für die Entwicklung des erforderlichen Nahrungsangebots für die Wiesenvögel hätten, erscheinen vor diesem Hintergrund nachvollziehbar. Dies rechtfertigt die Ungleichbehandlung von Grünlandflächen und Ackerflächen im Gebiet, da sich auf letzteren eine höhere Eingriffsintensität durch den Erlass eines Verbots der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ergeben hätte, während hierbei nur ein geringerer naturschutzfachlicher Nutzen als bei einem Pflanzenschutzmittelverbot auf Grünlandflächen zu erwarten gewesen wäre. Dementsprechend hat auch der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung ausgeführt, dass er aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf eine Ausdehnung des Verbots der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Ackerflächen abgesehen habe, da hiermit nur ein geringer zusätzlicher Nutzen für den Vogelschutz hätte erzielt werden können.
Der Einwand des Antragstellers, die Nichtreglementierung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf Ackerflächen in der Verordnung verstoße gegen Art. 12 der Richtlinie 2009/128/EG über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden, da hiernach die Mitgliedsstaaten unter anderem in Natura 2000-Gebieten sicherstellen müssten, dass die Verwendung von Pestiziden so weit wie möglich minimiert oder verboten werde, vermag nicht zu verfangen. Dies gilt schon deshalb, weil es sich bei der vom Antragsteller in Bezug genommenen Richtlinienbestimmung um eine generelle Regelung des Pflanzenschutzmittelrechts handelt, deren Umsetzung im nationalen Recht nicht in einer naturschutzrechtlichen Verordnung einer unteren Naturschutzbehörde für ein bestimmtes, ein EU-Vogelschutzgebiet unter Schutz stellendes Landschaftsschutzgebiet zu erfolgen hat. Maßgeblich für die Rechtfertigung des Verbotsregimes der vorliegenden Verordnung sind vielmehr die Schutzzwecke der Verordnung, die hier speziell auf den Schutz des Lebensraums der wertgebenden Vogelarten im Gebiet bezogen sind.
e) Das Verbot der Anlage von Kurzumtriebsplantagen aus Gehölzen oder Sonderkulturen mit z. B. Miscanthus oder Durchwachsener Silphie nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 14 VO rechtfertigt sich aus dem besonderen Schutzzweck der Verordnung, die Weitläufigkeit der Landschaft als Grundlage für die Erhaltung der Wiesenvögel zu sichern und von Gehölzen freizuhalten (vgl. hierzu auch Verordnungsbegründung, S. 8). Hinsichtlich der vom Antragsteller beanstandeten Erstreckung der Regelung auf Miscanthus und Durchwachsene Silphie hat der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung ausgeführt, dass diese Pflanzen auf hiermit eingesäten Ackerflächen sehr hoch aufwüchsen und eine Höhe von bis zu drei Metern erreichten. Vor diesem Hintergrund erscheint es nachvollziehbar, dass derartig bepflanzte Ackerflächen auf Wiesenlimikolen wie Gehölzflächen wirken, zu denen sie ein ausgeprägtes Meideverhalten zeigen. Zwar wendet der Antragsteller hiergegen ein, dass auch konventioneller Mais eine Höhe von 3 Metern erreiche. Mais ist aber im Gegensatz zu den vorgenannten Pflanzenarten eine einjährige Pflanze, die notwendigerweise jährlich zu ernten ist. Im Übrigen ist der Antragsteller auch insofern darauf hinzuweisen, dass die Verordnung nach § 3 Abs. 4 VO auch die Möglichkeit einräumt, im Falle einer im Einzelfall feststellbaren Nichtbeeinträchtigung der Schutzgüter der Verordnung eine Ausnahme von dem Verbot zu beantragen.
f) Soweit sich der Antragsteller gegen das in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 VO geregelte Verbot der Errichtung baulicher Anlagen, auch wenn sie nach der NBauO verfahrensfehlerfrei sind, sowie den diesbezüglichen Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO richtet, vermag er hiermit nicht durchzudringen. Diese Regelung dient ausweislich der Verordnungsbegründung dem Erhalt des Landschaftsbildes und der Vermeidung von Flächenverlusten und Störungen durch die Nutzung von baulichen Anlagen (vgl. Verordnungsbegründung, S. 8). Der Einwand des Antragstellers, Weideunterstände seien für eine artgerechte und tierschutzkonforme Weidetierhaltung zwingend erforderlich, wenn kein natürlicher Witterungsschutz auf der Fläche vorhanden sei, verkennt, dass § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO insofern gerade einen Erlaubnisvorbehalt vorsieht. Für nach der NBauO verfahrensfreie bauliche Anlagen liegt damit im Ergebnis nur ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt vor. Dieses ist dadurch gerechtfertigt, dass negative Auswirkungen auf den Gebietscharakter bzw. auf den besonderen Schutzzweck im Sinne der Lebensraumansprüche der wertgebenden Vogelarten nicht von vornherein ausgeschlossen werden können. Angesichts der Meidewirkung, die auch von einzelnen Gehölzen auf die wertbestimmenden Wiesenvogelarten ausgehen kann, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass auch Weideunterstände mit nur geringen baulichen Ausmaßen ein ähnliches Meideverhalten auslösen können. Eine Unverhältnismäßigkeit der Regelung, die im Verfahren auf Erteilung einer Zustimmung eine Abstimmung zwischen den Belangen der Weidetierhalter und den naturschutzrechtlichen Belangen ermöglicht, ist insofern nicht erkennbar.
g) Hinsichtlich des Zustimmungsvorbehalts für fest mit dem Boden verbundene jagdliche Hochsitze und Ansitzleitern in § 4 Abs. 4 Satz 1 VO gelten die vorstehenden Ausführungen entsprechend. Soweit der Antragsteller insofern darauf verweist, dass die getroffene Regelung in Widerspruch zum gemeinsamen Runderlass zur Jagd in Schutzgebieten vom 3. Dezember 2019 (Nds. MBl. 2019, 1773) stehe und die Verordnungsregelung daher aufzuheben sei, verkennt er, dass es sich bei dem in Bezug genommenen Erlass um bloßes "Innenrecht" der Verwaltung handelt, welches nicht Maßstab der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Senat ist. Unabhängig hiervon ist in Ziffer 1.7 des entsprechenden Runderlasses aber auch lediglich vorgesehen, dass Beschränkungen von Ansitzeinrichtungen, soweit sie neben § 3 Abs. 2 NJagdG überhaupt erforderlich sind, sich regelmäßig auf Vorgaben zum Material und zur Landschaft angepassten Bauweise sowie auf eine Anzeigepflicht gegenüber der Naturschutzbehörde hinsichtlich des Standorts zu beschränken haben. Im Hinblick auf den besonderen Schutzzweck der Verordnung und die möglicherweise von einem Jagdsitz oder einer Ansitzleiter ausgehende Meidewirkung auf die wertgebenden Wiesenvögel kann sich der Antragsgegner vorliegend aber darauf berufen, dass eine Erforderlichkeit nicht nur für ein Anzeigeverfahren, sondern für einen Zustimmungsvorbehalt besteht und insofern nicht von einem Regelfall im Sinne der Ziffer 1. 7 des Runderlasses auszugehen ist.
h) Soweit der Antragsteller schließlich meint, die Regelung in § 4 Abs. 5 VO zu den Voraussetzungen einer Zustimmungserteilung nach den Absätzen 3 und 4 müsse hinsichtlich des Versagungstatbestandes dahingehend eingeschränkt werden, dass nur erhebliche Beeinträchtigungen oder Störungen der Zustimmungserteilung entgegenstehen könnten, geht er hiermit fehl. Eine derartige Beschränkung würde den besonderen Schutzzweck der Verordnung in vielen Fällen leerlaufen lassen und zudem den Anforderungen des allgemeinen Verschlechterungs- und Störungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie bzw. nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG in Natura 2000-Gebieten offensichtlich widersprechen.
a) Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie die Verordnung des Antragsgegners - lediglich nachgezeichnet wird (Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 100, v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 68, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 151 u. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 88; ferner BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, juris Rn. 37 ff. m.w.N.). Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, juris Rn. 12 ff.; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -, juris Rn. 12 ff.). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, juris Rn. 11, Beschl. v. 18.7.1997 - 4 BN 5.97 -, juris Rn. 16). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Wie dargelegt hat der Antragsgegner von den Verboten des § 3 VO in § 4 VO in erheblichem Umfang bestimmte Handlungen ermöglichende Freistellungen getroffen. In den Fällen, in denen es durch die Verbote gleichwohl zu unzumutbaren Belastungen des jeweiligen Nutzungsberechtigten kommt und auch eine in § 3 Abs. 4 VO vorgesehene Zustimmung zu einer Ausnahmeerteilung nicht in Betracht kommt, besteht nach § 5 Abs. 1 VO i.V.m. § 67 BNatSchG und § 41 NNatSchG im Einzelfall die Möglichkeit, eine Befreiung von dem jeweiligen Verbot zu beantragen. Zur Realisierung von Plänen und Projekten enthält § 5 Abs. 2 VO unter Bezugnahme auf § 34 Abs. 1, 3 bis 6 BNatSchG i.V.m. § 26 NNatSchG eine Befreiungsmöglichkeit. Schließlich ist, sollte eine Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen, unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG eine Entschädigung in Geld zu leisten.
b) Aus dem Vortrag des Antragstellers, allein durch die Schutzgebietsausweisung würden die hiervon erfassten Flächen erheblich an Wert verlieren und der Verlust des Verkehrswerts habe auch einen empfindlichen Verlust des Beleihungswerts zur Folge, was die finanzielle Lage eines landwirtschaftlichen Betriebs mit laufenden Verbindlichkeiten dramatisch verschlechtere, wobei sich im Fall seiner beiden Grundstücke Gemarkung A-Stadt, Flur U., Flurstücke V. und W. die sich aus der Ausweisung zum Landschaftsschutzgebiet ergebende Wertminderung auf 191.000 Euro beziffern lasse, was einen Wertverlust von rund 39 Prozent ausmache, ergibt sich nichts anderes.
Den diesbezüglichen in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag des Antragstellers aus dem Schriftsatz vom 5. März 2026 (S. 10 f. des Schriftsatzes), "Beweis mittels Sachverständigengutachten über die Tatsachen zu erheben, 1. dass ursächlich durch Inkrafttreten der H. vom 08.01.2020 landwirtschaftliche Nutzflächen im Geltungsbereich der Verordnung, insbesondere Grünland- sowie Ackerflächen, finanziell entwertet, d. h. in ihren Verkehrswerten reduziert und, bzw. oder seit dem Inkrafttreten der Verordnung in ihrer Wertentwicklung gegenüber der Marktentwicklung anderer landwirtschaftlichen Flächen in der Stadt I., den Gemeindegebieten A-Stadt, J. und K., die nicht von der H. betroffen sind und in keinem anderen Schutzgebiet liegen, erheblich beeinträchtigt, d.h. unproportional reduziert wurden; 2. dass ursächlich durch das Inkrafttreten der H. vom 08.01.2020 eine negative Veränderung der Beleihungswerte der landwirtschaftlichen Betriebe, die im vorbezeichneten Schutzgebiet belegene Flächen bewirtschaften, festzustellen ist, bzw. die im Schutzgebiet belegenen Flächen nicht mehr oder nur bedingt für die Beleihung von Kreditinstituten anerkannt werden; 3. dass ursächlich durch das Inkrafttreten der H. vom 08.01.2020 mittelfristig die Bewirtschaftung der betroffenen Flächen zu einem schlechteren Betriebsergebnis und einer wirtschaftlichen Benachteiligung gegenüber anderen landwirtschaftlichen Betrieben in der Stadt I., den Gemeindegebieten A-Stadt, J. und K., die nicht von der H. betroffen sind und die keine Flächen in einem Landschaftsschutzgebiet bewirtschaften, führt; 4. dass ursächlich durch das Inkrafttreten der H. vom 08.01.2020 bei Neuverpachtung schlechtere Pachtpreise für im Gebiet belegene landwirtschaftliche Flächen erzielt werden, als für vergleichbare Flächen, die außerhalb eines Schutzgebietes in der Stadt I., den Gemeindegebieten A-Stadt, J. und K. liegen; 5. dass ursächlich durch das Inkrafttreten der H. vom 08.01.2020 mittelfristig die Alterssicherung und Altenteilerleistung der Landwirte, die vom Schutzgebiet betroffene Flächen bewirtschaften, geringer ausfällt als bei Landwirten, die ausschließlich vergleichbare Flächen, die außerhalb eines Schutzgebietes in der Stadt I., den Gemeindegebieten A-Stadt, J. und K. liegen, bewirtschaften", hat der Senat abgelehnt, weil die unter Beweis gestellten Tatsachen für die Entscheidung ohne Bedeutung sind (vgl. zu diesem auf § 244 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 StPO analog gestützten Ablehnungsgrund Senatsbeschl. v. 24.6.2025 - 4 LA 56/22 -, juris Rn. 39 m.w.N.).
Ob und inwiefern sich - unabhängig von der bereits verneinten Frage, ob die in der Landschaftsschutzgebietsverordnung konkret getroffenen Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse die Schwelle zu einer verfassungsrechtlichen Unzumutbarkeit erreichen - allein aus der Schutzgebietsausweisung Grundstückswert- und Beleihungswertverluste mit daraus folgenden wirtschaftlichen Einbußen ergeben, ist keine Frage, die sich im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Verordnung des Antragsgegners stellt. Denn derartige Umstände sind - so sie denn eintreten - nicht vermeidbare Folgen der Unterschutzstellung, für welche jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 26 BNatSchG vorliegen und zu welcher der Antragsgegner vorliegend aufgrund der Tatsache, dass das Landschaftsschutzgebiet einen Teilbereich des EU-Vogelschutzgebiets V... darstellt, gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG grundsätzlich auch verpflichtet war. Art. 14 Abs. 1 gewährleistet zwar das Recht, Sach- und Geldeigentum zu besitzen, zu nutzen, es zu verwalten und darüber zu verfügen; eine allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen wie dem Grundeigentum kann aus der Eigentumsfreiheit jedoch nicht abgeleitet werden. Der Tauschwert vermögenswerter Rechte unterfällt für sich genommen nicht dem Schutzbereich der Eigentumsfreiheit. Hoheitlich bewirkte Minderungen des Tausch- und Marktwertes eines Eigentumsgutes berühren daher in der Regel nicht das Eigentumsgrundrecht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.2.2002 - 2 BvR 305/93 u.a. -, juris Rn. 43; Axer, in Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Werkstand Nov. 2025, Art. 14 Rn. 59). Wertminderungen sind daher bis zu einem gewissen Grad von Eigentümern als entschädigungsfreie Sozialbindung hinzunehmen (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2010 - 1 BvR 2736/08 -, juris Rn. 45). Sollten eintretende Wertminderungen im Einzelfall jedoch ein solches Ausmaß erreichen, dass allein hierdurch die Schwelle zu einer unzumutbaren Beschränkung der Eigentümerbefugnisse erreicht wird, wäre dies ggf. im Rahmen der Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs gemäß § 68 Abs. 1 BNatSchG zu prüfen, nicht aber im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Landschaftsschutzgebietsverordnung als solcher. Einer diesbezüglichen Entscheidung bedarf es daher hier nicht.
III. Der vom Antragsteller hilfsweise beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV bedarf es nicht, da an der Unionsrechtskonformität des Erfordernisses in § 32 Abs. 4 BNatSchG, wonach ein Absehen von einer Unterschutzstellung nach § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG zugunsten einer vertraglichen Vereinbarung nur dann zulässig ist, wenn diese einen gleichwertigen Schutz gewährleistet, angesichts der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs keine vernünftigen Zweifel bestehen.
Der Antragsteller meint insofern, dass die bundesrechtlich vorgesehene Prüfungsreihenfolge zu einer Reduzierung der nach Art. 6 FFH-Richtlinie geeigneten Maßnahmen führe und sich das für eine vertragliche Vereinbarung aufgestellte Erfordernis eines gleichwertigen Schutzes nicht an den ökologischen Erfordernissen orientiere, wie dies in Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie vorgesehen sei. Hierdurch würden die geeigneten Maßnahmen nicht richtlinienkonform eingeschränkt.
Wie bereits ausgeführt sind die unionsrechtlichen Anforderungen an den Schutz der Natura 2000-Gebiete gerade Bezugspunkt der Gleichwertigkeit einer vertraglichen Vereinbarung i.S.d. § 32 Abs. 4 BNatSchG (siehe oben B. II. 4. b) bb)). Das Erfordernis der Gewährleistung eines gleichwertigen Schutzes verlangt, dass vertragliche Vereinbarungen hinreichend konkret und erzwingbar sind (Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 32 Rn. 101). Dies steht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, welcher für Erhaltungsmaßnahmen den Erlass von - bei Bedarf u.a. gegenüber Dritten - verbindlichen Rechtsinstrumenten als notwendig erachtet (EuGH, Urt. v. 21.9.2023 - C-116/22 -, juris Rn. 134). Zudem müssen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Bestimmungen der FFH-Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig sind, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen (EuGH, Urt. v. 21.9.2023 - C-116/22 -, juris Rn. 32 m.w.N.). Das Erfordernis der Gleichwertigkeit in § 32 Abs. 4 BNatSchG für die dort genannten alternativen Schutzmöglichkeiten dient somit gerade den sich aus der FFH-Richtlinie ergebenden unionsrechtlichen Anforderungen. Eine nicht richtlinienkonforme Einschränkung der in Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie vorgesehenen Arten von geeigneten Erhaltungsmaßnahmen kann daher in dem in § 32 Abs. 4 BNatSchG aufgestellten Erfordernis der Gleichwertigkeit nicht erblickt werden.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Senat hält es fallübergreifend für klärungsbedürftig, ob in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung auch solche Handlungen verboten werden können, bei denen nicht feststeht, dass sie zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Natura 2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen, die aber im Sinne von Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie und § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG zumindest zu einer derartigen erheblichen Beeinträchtigung führen können. Nach Auffassung des Senats ist diese Frage zu bejahen, wenn sich - wie hier - aus dem besonderen Schutzzweck der Unterschutzstellung ergibt, dass eine Gefährdung des jeweiligen Schutzgegenstands vermieden werden soll. Denn in diesem Fall laufen - wie ausgeführt - auch potentiell schädigende Handlungen und Verhaltensweisen dem besonderen Schutzzweck (schlechthin) zuwider. Es erscheint aber nicht ausgeschlossen, diese Frage anders zu beantworten. Höchstrichterlich ausdrücklich geklärt ist, dass § 32 Abs. 2 BNatSchG die grundlegende Entscheidung trifft, dass trotz der besonderen europarechtlichen Schutzanforderungen für Natura 2000-Gebiete keine neue Schutzkategorie geschaffen wird, sondern die bestehenden Schutzkategorien nach § 20 Abs. 2 i. V. m. §§ 22 ff. BNatSchG zu verwenden sind (BVerwG, Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 15 und Beschl. v. 20.12.2023 - 10 BN 3.23 -, juris Rn. 7). Auch die Kategorie eines Landschaftsschutzgebiets im Sinne des § 20 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG kommt zur Unterschutzstellung eines Natura 2000-Gebiets daher grundsätzlich in Betracht. Allerdings hatte sich das Bundesverwaltungsgericht mit der vorbezeichneten Frage bislang nicht ausdrücklich zu befassen. Mit Blick auf den Wortlaut des § 26 Abs. 2 BNatSchG ("dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen") könnte man die Schutzkategorie des Landschaftsschutzgebiets auch dahingehend verstehen, dass in einem Landschaftsschutzgebiet nur solche Handlungen verboten werden können, bei denen feststeht, dass sie zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines Natura 2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen, und nicht bereits solche Handlungen, die sich erheblich auswirken können, wie es teilweise in dem die Umsetzung der FFH-Richtlinie in Deutschland behandelnden (älteren) Schrifttum vertreten worden ist (Berner, Der Habitatschutz im europäischen und deutschen Recht, 2000, S. 97, 168; Fisahn, ZUR 1996, S. 3, 5; vgl. ferner Fischer-Hüftle, ZUR 1999, S. 66, 67; Freytag/Iven, NuR 1995, S. 109, 111; Niederstadt, NuR 1998, S. 515, 518, wonach "in der Regel" die Ausweisung als Naturschutzgebiet zu erfolgen hat; vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 34 BNatSchG-E, wonach sich die Wahl der Schutzkategorie aus der Schutzbedürftigkeit und den EG-rechtlich vorgegebenen Erhaltungszielen des jeweiligen Gebiets ergibt und "in der Regel", je nach Größe des Gebiets, Naturschutzgebiete oder geschützte Landschaftsbestandteile erforderlich sein dürften, in BT-Drs. 13/6441, S. 60).
Hinweis:Hinweis: Das Dokument wurde redaktionell aufgearbeitet und unterliegt in dieser Form einem besonderen urheberrechtlichen Schutz. Eine Nutzung über die Vertragsbedingungen der Nutzungsvereinbarung hinaus - insbesondere eine gewerbliche Weiterverarbeitung außerhalb der Grenzen der Vertragsbedingungen - ist nicht gestattet.
Verbinden Sie Omnilex, um den Rechtskorpus über Ihren KI-Assistenten zu durchsuchen.