OVG Niedersachsen — 2026-06-03 — 9 LA 41/25 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-06-03

Aktenzeichen: 9 LA 41/25

ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0603.9LA41.25.00

Dokumenttyp: Beschluss

Referenz: WKRS 2026, 16360

Tenor

Tenor: Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 3. Kammer - vom 11. März 2025 wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 33.241,98 EUR festgesetzt.

Gründe

GründeDer Zulassungsantrag der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit dieses den Zweitwohnungsteuerbescheid der Beklagten für das Jahr 2024 vom 27. November 2024 aufgehoben hat, hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht ist in dem angefochtenen Urteil vom 11. März 2025 (- 3 A 3402/23 - juris) zu dem Ergebnis gelangt, dass der Bescheid aufzuheben sei, weil er einerseits auf einer unwirksamen Rechtsgrundlage beruhe und andererseits der Höhe nach zu beanstanden sei, weil die der Steuerfestsetzung zugrundeliegende Schätzung des jährlichen Mietaufwands rechtlichen Anforderungen nicht genüge.

Die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und eines Verfahrensmangels gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO sind nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden bzw. liegen in der Sache nicht vor.

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne dieser Vorschrift sind gegeben, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen (vgl. Senatsbeschluss vom 1.11.2021 - 9 LA 11/20 - juris Rn. 37).

Gemessen daran hat die Beklagte mit ihrer Begründung des Zulassungsantrags keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses des angefochtenen Urteils dargetan.

a)

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der von der Beklagten satzungsrechtlich definierte Steuermaßstab in seiner konkreten Ausgestaltung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen geeigneten Steuermaßstab nicht gerecht werde, weil die satzungsrechtlichen Vorgaben zur Folge hätten, dass sich die Steuerbemessung nicht mehr in hinreichendem Maße an dem jährlichen Mietaufwand für das Innehaben einer Zweitwohnung orientiere (juris Rn. 52). Die Zugrundelegung einer durchschnittlichen Vermietungsdauer von 210 Tagen sowie die Multiplikation der für das Jahr 2015 ermittelten durchschnittlichen Nettokaltmiete mit dem Verbraucherpreisindex für Beherbergungsdienstleistungen (2015 = 100) gemäß § 4 Abs. 4 der Zweitwohnungsteuersatzung der Beklagten vom 24. Juni 2024 (ZwStS 2024) führte zu einer nicht mehr hinreichend realitätsgerechten Abbildung des zu besteuernden Aufwands. Die Rechtswidrigkeit der maßgeblichen Satzungsregelung in § 4 Abs. 1, 4 ZwStS 2024 habe die Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge (juris Rn. 54).

Diese Einschätzung hat die Beklagte mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht entkräftet.

aa)

Nach § 4 Abs. 4 Satz 1 ZwStS 2024 wird der jährliche Mietaufwand durch Multiplikation der nach Standard und Größe der Wohnung ermittelten Nettokaltmiete pro Quadratmeter mit den Quadratmetern und mit einer durchschnittlichen Vermietungsdauer von 210 Tagen für H. ermittelt.

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass die Annahme einer durchschnittlichen Vermietungsdauer von Ferienwohnungen im Gemeindegebiet der Beklagten in Höhe von 210 Tagen pro Jahr einer tragfähigen Datengrundlage entbehre und daher keine taugliche Rechengröße zur Bemessung der hypothetisch erzielbaren Einnahmen für die Vermietung von Ferienwohnungen darstelle. Die Beklagte habe nicht nachvollziehbar darzulegen vermocht, dass die Zugrundelegung von 210 Tagen als durchschnittliche Vermietungsdauer von Ferienwohnungen in ihrem Gemeindegebiet sachlich gerechtfertigt sei (juris Rn. 55). Die Ermittlungsbemühungen der Beklagten genügten nicht den Anforderungen an eine datenbasierte und nachvollziehbare - und damit realitätsgerechte - Bestimmung der Satzungsregelung (juris Rn. 57).

Dem tritt die Beklagte entgegen und trägt vor, dass sie die jährliche durchschnittliche Vermietungsdauer auf der Grundlage der von ihr im Gemeindegebiet erhobenen Daten ermittelt habe. Gegenstand für die Festlegung von 210 Vermietungstagen sei die Auswertung der von Zweitwohnungsbesitzern mit Mischnutzung eingereichten Unterlagen zum Zwecke nachträglicher Steuerermäßigung der Jahre 2022 und 2023. Danach habe sich eine durchschnittliche Belegung von 204/212 Tagen für das Jahr 2022 und 209/217 Tagen für das Jahr 2023 jeweils ohne bzw. mit Eigenbelegung ergeben. Für das Jahr 2022 ergebe sich daraus eine durchschnittliche Belegung von 206,5 Tagen, für das Jahr 2023 eine Vermietungszeit von 214,5 Tagen. Hierbei handele es sich um die einzigen belastbaren Belegungszeiten und Daten für das Gemeindegebiet. Hiervon ausgehend habe sie, die Beklagte, unter Anwendung kaufmännischer Rundungsregeln eine durchschnittliche Vermietungsdauer von 210 Tagen/Jahr festgestellt. Weshalb diese Daten vom Verwaltungsgericht für ungeeignet gehalten würden, sei nicht nachvollziehbar. Insbesondere könne der Auswertung nicht entgegengehalten werden, dass die Angaben wegen der geringen Anzahl der Datensätze nicht geeignet seien.

Dieses Vorbringen bleibt ohne Erfolg.

Der von der Beklagten dargestellte Rechenweg ist schon nicht verständlich. Bei einer Belegung von 204/212 Tagen für das Jahr 2022 ergibt sich keine durchschnittliche Belegung für dieses Jahr von 206,5 Tagen. Ebenso errechnet sich nicht für das Jahr 2023 bei einer Belegung von 209/217 Tagen eine durchschnittliche Vermietungszeit von 214,5 Tagen.

Zudem genügt es im vorliegenden Fall nicht, dass die Beklagte bei der Ermittlung der durchschnittlichen Vermietungsdauer nur Daten aus den Jahren 2022 und 2023 in den Blick genommen hat. Zwar hält es der Senat angesichts dessen, dass beträchtliche Bewertungs- und Ermittlungsunschärfen in Kauf zu nehmen sind, um die Festsetzung und Erhebung der Steuer handhabbar zu halten (vgl. BVerfG, Urteil vom 10.4.2018 - 1 BvL 11/14 u. a. - juris Rn. 131), grundsätzlich für ausreichend, wenn zur Bestimmung der durchschnittlichen Vermietungsdauer Daten bzw. Quellen über nicht mehr als zwei Steuerjahre zugrunde gelegt werden. Dies gilt aber nicht im vorliegenden Fall. Denn hier handelt es sich um eine satzungsrechtliche Regelung über die Vermietungsdauer, die rückwirkend zum 1. Januar 2015 in Kraft getreten ist (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 ZwStS 2024). Es ist nicht nachvollziehbar, dass die anhand von Daten aus den Jahren 2022 und 2023 ermittelte durchschnittliche Vermietungsdauer von 210 Tagen für die zurückliegenden Steuerjahre ab 2015 repräsentativ ist. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte in der Sitzungsvorlage 2024/105 vom 4. Juni 2024 (Anlage 3 "Auswertung", S. 1 Abs. 1) selbst ausgeführt hat, dass die Daten für die Jahre 2020 und 2021 nicht repräsentativ seien, da die Insel aufgrund der Regelungen wegen der CoronaPandemie Zugangsbeschränkungen unterlegen habe und Ferienwohnungen zeitweise nicht hätten vermietet werden dürfen.

Die Beklagte ist außerdem nicht hinreichend substantiiert der Einschätzung des Verwaltungsgerichts entgegentreten, wonach die erhobenen Daten auf der Grundlage von Anträgen auf Ermäßigung der Zweitwohnungsteuer für 17 Ferienwohnungen (1 % der im Portal Feratel ausgewiesenen 1.529 Ferienhäuser und -wohnungen) im Jahr 2022 und für 54 Ferienwohnungen (3,5 %) im Jahr 2023 u. a. aufgrund ihrer geringen Anzahl nicht repräsentativ und daher keine geeignete Datenbasis für die Festlegung der durchschnittlichen Vermietungstage seien.

Hiergegen wendet die Beklagte ohne Erfolg ein, das Verwaltungsgericht verkenne zum einen die geringe Größe des ihres Gemeindegebietes und damit einhergehend die geringe Zahl der Zweitwohnungen im Vergleich zu anderen Ferienregionen in Deutschland und zum anderen, dass der Beklagten keine andere Möglichkeit zur Verfügung stehe, weitere gemeindespezifische Daten zu erhalten.

Es trifft zwar zu, dass das Gemeindegebiet der Beklagten klein ist und die Zahl der Zweitwohnungen im Vergleich zu anderen Ferienregionen in Deutschland geringer sein dürfte.

Das Verwaltungsgericht hat aber im Einzelnen dargelegt, aus welchen Gründen nach seiner Auffassung die Ermittlungsbemühungen der Beklagten nicht den Anforderungen an eine datenbasierte und nachvollziehbare - und damit realitätsgerechte - Bestimmung der Satzungsregelung genügten (juris Rn. 62 ff.).

Es hat festgestellt, dass die im unmittelbaren Jahresvergleich auftretende relative Diskrepanz der Anmeldungen auch deshalb Fragen an der Repräsentativität der Datensätze aufwerfe, da nichts dafür ersichtlich sei, dass sich die absolute Anzahl an Zweitwohnungsinhabern vom Jahr 2022 auf das Jahr 2023 in einem derartigen relativen Umfang (310 %) erhöht hätte (juris R. 62). Die verwendeten Daten seien auch deshalb nicht repräsentativ für die durchschnittliche Vermietbarkeit von Ferienwohnungen im Gemeindegebiet der Beklagten, da in ihnen ausschließlich Angaben von Eigenvermietern erfasst seien (und erfasst werden könnten) und von der Gruppe der Fremdvermieter keine Daten zu Belegungszeiten vorlägen (juris Rn. 63). Weiter fehle es an einer realitätsgerechten Abbildung der durchschnittlich erzielbaren Vermietungstage, weil innerhalb der Gruppe der Eigenvermieter insbesondere diejenigen Eigenvermieter einen hohen Anreiz für den Nachweis von Vermietungstagen hätten, die eine besonders hohe Anzahl von Vermietungstagen nachweisen könnten und damit eine besonders hohe Steuerermäßigung erhielten. Die Auswertung erfasse schon von vornherein nicht die Vermietungszeiten derjenigen Eigenvermieter, die ihre Immobilie an weniger als 150 Tagen vermietet hätten. Zudem sei nicht auszuschließen, dass Zweitwohnungsinhaber, die lediglich eine 20%ige Steuerermäßigung erhielten (bei 150 bis 184 Tagen), es unterlassen hätten, den erforderlichen Verwaltungsaufwand zu betreiben, um eine Reduzierung der Steuer zu erhalten (juris Rn. 64).

Mit diesen Erwägungen setzt sich die Beklagte mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert auseinander. Die Beklagte hat nicht dargelegt, warum es ihr nicht möglich sein sollte, unter Berücksichtigung der vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Defizite eine größere repräsentative Anzahl von gemeindlichen Daten zur Ermittlung der durchschnittlichen Auslastungstage etwa bei weiteren Inhabern von Ferienwohnungen sowie bei Vermittlungsagenturen abzufragen und die ermittelten Daten für die jeweiligen Jahre hochzurechnen. Allein der Hinweis darauf, dass es sich um die einzigen belastbaren Belegungszeiten und Daten für das Gemeindegebiet der Beklagten handele, reicht hierfür nicht aus.

Soweit die Beklagte die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich "Fremdvermieter" für unverständlich hält, sind damit offensichtlich diejenigen Eigentümer gemeint, die ihr Ferienobjekt nicht selbst, sondern über eine Agentur vermieten, während Eigenvermieter ihr Ferienobjekt selbst vermieten.

Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus festgestellt, dass auch die weiteren von der Beklagten herangezogenen Quellen nicht geeignet seien, die durchschnittliche Vermietungszeit hinreichend realitätsgerecht abzubilden respektive den ermittelten Wert von 210 Tagen zu plausibilisieren (juris Rn. 60).

Hiergegen wendet die Beklagte ein, die Heranziehung anderer Datenquellen habe einzig und allein dem Bemühen einer Plausibilitätsprüfung des von ihr gefundenen Ergebnisses gedient. Dabei habe sie - wie nun auch das Verwaltungsgericht - festgestellt, dass die von ihr herangezogenen Quellen aus unterschiedlichen Gründen nicht für die Plausibilitätsprüfung geeignet seien. Dann aber könne und müsse sie, die Beklagte, auf die ihr zur Verfügung stehenden belastbaren Daten für ihr Gemeindegebiet zurückgreifen können und dürfen und aufgrund dieser Daten die durchschnittlichen Vermietungstage /Jahr schätzen.

Dieses Vorbringen hat keinen Erfolg.

Die in der Maßstabsregelung ausdrücklich festgelegte durchschnittliche Vermietungsdauer muss für den zeitlichen Geltungsbereich der Satzung nachvollziehbar sein. Dies erfordert eine Plausibilisierung der Daten, die für die Durchschnittsbildung der Vermietungsdauer maßgeblich waren. In Anbetracht dessen, dass Praktikabilitätserwägungen zulässig sind und beträchtliche Bewertungs- und Ermittlungsunschärfen in Kauf genommen werden können, um die Festsetzung und Erhebung der Steuer handhabbar zu halten, dürfen zur Plausibilisierung der ermittelten Vermietungsdauer auch Quellen herangezogen werden, die keine konkrete Aussage zur durchschnittlichen jährlichen Vermietungsdauer von Ferienwohnungen im Gemeindegebiet der Beklagten enthalten. Soweit keine hinreichend aussagekräftigen Daten aus der Gemeinde vorliegen, reicht es aus, wenn die Untersuchungsergebnisse aus anderen Quellen annähernd auf die Verhältnisse im Gemeindegebiet übertragbar sind.

Vorliegend hat die Beklagte vorgetragen, dass die vorhandenen Quellen nicht für die Plausibilitätsprüfung geeignet seien. Dieser Vortrag ändert aber nichts daran, dass die eigenen zur Verfügung stehenden Daten das Ergebnis tragen müssen. Dies ist nach den oben dargelegten zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts jedoch nicht der Fall.

Die Beklagte wendet weiter ein, dem Ortsgesetzgeber stehe mit der Einräumung einer Schätzungsermächtigung notwendigerweise ein gewisser Schätzungsspielraum und damit ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.

Dieses Vorbringen vermag keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zu begründen. Denn die konkrete Ausgestaltung des Steuermaßstabs in § 4 Abs. 4 Satz 1 ZwStS 2024, welche das Verwaltungsgericht beanstandet, beruht nicht auf einer in der Satzung eingeräumten Schätzungsermächtigung, sondern auf dem Satzungsermessen der Beklagten als Satzungsgeberin. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat sich die Beklagte in der Satzung nicht auf die Einräumung einer Schätzungsbefugnis zur Ermittlung des jährlichen Mietaufwandes beschränkt (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 ZwStS 2024), sondern sie hat unmittelbar in der Satzung Vorgaben für die Ermittlung der Zweitwohnungsteuer u. a. unter Zugrundelegung einer durchschnittlichen Vermietungsdauer von 210 Vermietungstagen geregelt.

Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen und der Senatsrechtsprechung davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Regelungen zur Bestimmung der Bemessungsgrundlage einer Steuer über einen weiten Spielraum verfügt. Dabei darf sich der Gesetzgeber in erheblichem Umfang auch von Praktikabilitätserwägungen mit dem Ziel der Einfachheit der Steuerfestsetzung und ihrer Erhebung leiten lassen. Dies gilt in besonderem Maße bei steuerlichen Massenverfahren. Bei der Ausgestaltung des Systems zur Erfassung der Bemessungsgrundlage kann der Gesetzgeber Praktikabilitätserwägungen Vorrang vor Gesichtspunkten der Ermittlungsgenauigkeit einräumen und dabei auch beträchtliche Bewertungs- und Ermittlungsunschärfen in Kauf nehmen, um die Festsetzung und Erhebung der Steuer handhabbar zu halten. Begrenzt wird sein Spielraum dadurch, dass die von ihm geschaffenen Bemessungsregeln grundsätzlich in der Lage sein müssen, den mit der Steuer verfolgten Belastungsgrund in der Relation realitätsgerecht abzubilden (vgl. BVerfG, Urteil vom 10.4.2018 - 1 BvL 11/14 u. a. - juris Rn. 131). Der gewählte Ersatzmaßstab muss einen zumindest lockeren Bezug zu dem mit dem Innehaben einer Zweitwohnung verbundenen Aufwand aufweisen und dessen Erfassung wenigstens wahrscheinlich machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.5.2021 - 9 C 2.20 - juris Rn.10; Senatsbeschluss vom 20.10.2021 - 9 ME 146/21 - juris Rn. 32).

bb)

Unabhängig davon, dass somit schon keine ernstlichen Zweifel an der vom Verwaltungsgericht angenommenen Rechtswidrigkeit des Steuermaßstabs und Nichtigkeit der Zweitwohnungsteuersatzung 2024 in Bezug auf die durchschnittliche Vermietungsdauer von 210 Tagen dargetan sind, hat die Beklagte auch nicht die weitere Beanstandung des Verwaltungsgerichts im Hinblick auf die Anwendung des Verbraucherpreisindex für "Beherbergungsdienstleistungen" entkräftet.

Das Verwaltungsgericht ist zu der Einschätzung gelangt, dass zu einer nicht mehr realitätsgerechten Abbildung des Aufwandes für das Innehaben einer Zweitwohnung im Gemeindegebiet der Beklagten auch führe, dass die Beklagte in § 4 Abs. 4 ZwStS 2024 vorsehe, die ermittelten Mieteinnahmen mit dem Verbraucherpreisindex für "Beherbergungsdienstleistungen" zu multiplizieren (juris Rn. 69 ff.).

Hiergegen wendet die Beklagte ein, das Verwaltungsgericht gehe an keiner Stelle der angefochtenen Entscheidung auf Inhalt und Umfang dieses gerichtlich nicht überprüfbaren Gestaltungsermessens und dessen Grenzen ein, bei dem erst bei dessen Überschreitung eine gerichtliche Überprüfung und ein Einschreiten zulässig sei.

Dies trifft nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat ausdrücklich festgestellt, dass die Beklagte in § 4 Abs. 4 ZWS 2024 an einen sachfremden Index angeknüpft habe. Indem sie einen Index anwende, der im Wesentlichen die Preissteigerung bei Restaurantbetrieben und nur sekundär die Preissteigerung bei Übernachtungsdienstleistungen erfasse, habe sie einen Index gewählt, der offensichtlich ungeeignet sei, um den Aufwand realitätsgerecht abzubilden (juris Rn. 73). Die gewählte Bemessungsgrundlage erfasse den Aufwand für das Innehaben einer Zweitwohnung und seine Entwicklung insgesamt nicht mehr hinreichend realitätsgerecht und das Anknüpfen an den Index für (Gaststätten- und) Beherbergungsdienstleistungen führe dazu, dass die der Zweitwohnungsteuerbemessung zu Grunde gelegte Nettokaltmiete sich über die Jahre hinweg vom tatsächlichen Aufwand entferne (juris Rn. 75). Das Verwaltungsgericht ist zu der Einschätzung gelangt, dass die Verwendung des Index für Beherbergungs- und Gaststättendienstleistungen auch nicht unter Praktikabilitätserwägungen gerechtfertigt werden könne. Auch wenn dem Satzungsgeber bei der Verwendung eines Ersatzmaßstabes aus Gründen der Praktikabilität eine weitreichende Typisierungsbefugnis zukomme, entbinde ihn dies nicht davon, einen jedenfalls lockeren Bezug zu dem zu besteuernden Aufwand als Bezugsgröße herzustellen, zumal die Heranziehung eines sachnäheren Index in keiner Weise mit höherem Verwaltungsaufwand für die Beklagte verbunden gewesen wäre (juris Rn. 76).

Dass die Heranziehung eines sachnäheren Index (oder nur des für Übernachtungsdienstleistungen geltenden Index) nicht möglich gewesen wäre, trägt die Beklagte nicht vor.

Die Beklagte wendet stattdessen ein, aus den vom Verwaltungsgericht angestellten Ausführungen ergebe sich, dass der von ihr gewählte Index durchaus als Multiplikator geeignet sei. So habe sich der vom Verwaltungsgericht als geeigneter oder "besser" angesehene Verbraucherpreis(gesamt)index von 100 im Jahr 2020 auf 119,3 im Jahre 2024 erhöht. Der von ihr, der Beklagten, verwandte Index sei von 100 Punkten im Jahr 2020 auf 126,9 Punkte im Jahr 2024 gestiegen. Im Hinblick auf die allgemein bekannten stark kostentreibenden Positionen in Gast- und Beherbergungsbetrieben wie Energiepreise und Personalkosten sei der sich ergebende Unterschied der Erhöhung von 7,6 Punkten bezüglich der beiden vorstehenden Indexe nicht so gravierend groß, dass der von ihr gewählte Index völlig aus dem oben beschriebenen Rahmen der zulässigen Auswahl falle. Den vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen hinsichtlich eines "besseren" geeigneteren Index, den sie, die Beklagte, nach Auffassung des Gerichtes auszuwählen habe, könne daher nicht gefolgt werden.

Es ist aber unerheblich, wie gravierend der Unterschied zwischen der Steigerung des vom Verwaltungsgericht für nicht geeignet gehaltenen Index und des von ihm für sachnäher erachteten Index ist, zumal sich beide Indices voraussichtlich auch künftig unterschiedlich weiterentwickeln werden. Maßgeblich ist vielmehr, ob die von der Beklagten in der Satzung vorgesehene Ausgestaltung des Maßstabs den Aufwand für das Innehaben einer Zweitwohnung und seine Entwicklung insgesamt hinreichend realitätsgerecht erfasst, wenn die Satzung rückwirkend für die Jahre seit 2015 und für künftige Jahre Geltung beansprucht. Dies hat das Verwaltungsgericht verneint und ausführlich begründet, warum nach seiner Auffassung das Anknüpfen an den Index für (Gaststätten- und) Beherbergungsdienstleistungen dazu führe, dass die der Zweitwohnungsteuerbemessung zu Grunde gelegte Nettokaltmiete sich über die Jahre hinweg vom tatsächlichen Aufwand entfernt habe (juris Rn. 71-74).

Diesen Ausführungen ist die Beklagte nicht substantiiert entgegengetreten.

b)

Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid darüber hinaus ungeachtet der angenommenen Nichtigkeit der Rechtsgrundlage auch deshalb als rechtswidrig angesehen, weil die von der Beklagten vorgenommene Schätzung des jährlichen Mietaufwands für das konkrete Ferienobjekt rechtlich zu beanstanden sei.

aa)

Das Verwaltungsgericht hat die Ermittlung eines Quadratmeterpreises für Wohnungen verschiedener Standards und Kategorien (vgl. Sitzungsvorlage 2024/105, Anlage 3.2, Ziff. 9) auch nach Erläuterung durch die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht nachzuvollziehen vermocht (juris Rn. 85).

Hiergegen wendet die Beklagte ein, dem sehr ausführlichen Sitzungsprotokoll vom 11. März 2025 sei an keiner Stelle zu entnehmen, dass das Gericht die Vertreterin der Beklagten zur Ermittlung des Quadratmeterpreises für Wohnungen befragt hätte, noch dass die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung am 11. März 2025 Angaben zur Ermittlung des Quadratmeterpreises gegeben habe. Wenn es aus Sicht des Verwaltungsgerichts entscheidungserheblich auf die Ausführungen der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung am 11. März 2025 ankomme, müsse sich das Gericht schon die Mühe machen, die aus seiner Sicht entscheidungserheblichen Erläuterungen der Vertreterin der Beklagten auch in das Sitzungsprotokoll aufzunehmen. Dies sei nachweislich nicht geschehen.

Dieser Einwand greift nicht durch.

Das Verwaltungsgericht hat der Vertreterin der Beklagten ausweislich der Niederschrift vom 11. März 2025 in der mündlichen Verhandlung hinreichend Gelegenheit gegeben, die Ermittlung der Quadratmeterpreise zu erläutern, und es hat diese Erläuterungen in das Protokoll aufgenommen.

Abgesehen davon, dass die Beklagte bereits nicht dargetan hat, welche weiteren Äußerungen die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung gemacht hätte, die in die Niederschrift hätten aufgenommen werden sollen, wäre das Verwaltungsgericht auch nicht gehalten gewesen, weitere Äußerungen der Vertreterin der Beklagten aufzunehmen.

Die Äußerungen von Verfahrensbeteiligten im Rahmen ihrer formlosen Anhörung sind nur nach Maßgabe von § 105 VwGO in Verbindung mit § 160 Abs. 4 ZPO auf Antrag in das Protokoll über die mündliche Verhandlung aufzunehmen. Anlässlich einer formlosen Anhörung gemachte Angaben sind darüber hinaus zum Gesamtergebnis des Verfahrens zu rechnen, aus dem das Gericht seine freie richterliche Überzeugung gewinnt, nach der es gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet. Eine Verwertung der Äußerungen zu Beweiszwecken ist ohne Protokollierung hingegen ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.3.2018 - 9 B 43.16 - juris Rn. 59).

Hiernach wäre eine etwaige weitere Protokollierung von Äußerungen der Vertreterin der Beklagten nicht erforderlich gewesen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte die Aufnahme in das Protokoll beantragt hätte. Außerdem hat das Verwaltungsgericht die Äußerungen der Vertreterin der Beklagten nicht zu Beweiszwecken verwertet, sondern im Rahmen seiner Überzeugungsbildung gewürdigt und die Darlegung eines nachvollziehbaren Rechenweges vermisst. Im Übrigen hat die Beklagte die Ermittlung der Quadratmeterpreise auch im Zulassungsvorbringen nicht näher erklärt.

bb)

Ohne dass es hier wegen der vorstehenden Ausführungen im Zulassungsverfahren noch darauf ankäme, hat auch der Einwand der Beklagten gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass sich die Schätzung des jährlichen Mietaufwands zudem im Hinblick auf die berücksichtigten durchschnittlichen Nebenkosten als unvollständig und damit als rechtlich fehlerhaft erweise, keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht ist zu der Auffassung gelangt, dass die Schätzung der erzielbaren Mieteinnahmen auf Basis der Nettokaltmiete pro Quadratmeter insofern sachwidrig sei, als die Beklagte nur die nach der Betriebskostenverordnung umlagefähigen Betriebskosten berücksichtigt und weitere Nebenkosten unberücksichtigt gelassen habe (juris Rn. 88).

Hiergegen wendet die Beklagte ohne Erfolg ein, es sei zwingend notwendig, den Begriff "Netto-Kaltmiete" im Zusammenhang mit der Vermietung von Ferienwohnungen zu bestimmen bzw. auszulegen, bevor das Gericht sie, die Beklagte, darüber belehre, was sie hätte als Nebenkosten berücksichtigen müssen.

Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, den Begriff der "Netto-Kaltmiete" für Ferienobjekte zu bestimmen. Vielmehr ist es Sache der Satzungsgeberin, den in der Satzung als Steuermaßstab festgelegten Begriff der Nettokaltmiete (und ggfs. der Nebenkosten in § 4 Abs. 2 ZwStS 2024) ausdrücklich zu definieren oder im Rahmen ihres Gestaltungsermessens diesen Begriff auszufüllen. Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend den von der Beklagten gewählten Maßstab in § 4 Abs. 1 ZwStS 2024 in den Blick genommen und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass es unter Zugrundelegung dieses eigens durch die Beklagte gewählten Maßstabs zur Bestimmung der Nettokaltmiete erforderlich sei, von den ermittelten durchschnittlichen Mieteinnahmen Kosten abzuziehen, die nicht zur "Nettokaltmiete" gehörten (juris Rn. 87). Mit der gewählten Maßstabsregelung habe die Beklagte festgelegt, dass Grundlage der Besteuerung die Nettokaltmiete für Ferienwohnungen sein solle, die in Ferienwohnungsmietverträgen regelmäßig nicht vereinbart werde, was die Beklagte in der mündlichen Verhandlung für ihr Gemeindegebiet auch bestätigt habe. Die Beklagte habe daher aus den - für Ferienwohnungen typischerweise vereinbarten - Bruttowarmmieten sämtliche Kosten abziehen müssen, die über den Teil der Miete, der die Raumnutzung abdecke (Nettokaltmiete), hinausgingen (juris Rn. 88).

Mit diesen Ausführungen setzt sich die Beklagte nicht auseinander.

Sie hält es für nicht nachvollziehbar, dass das Gericht einerseits den pauschalen Abzug der Nebenkosten für Aufzug, Gartenpflege, Hausmeister mit Winterdienst und Gartenpflege der Nebenkostenaufstellung des Mieterbundes nicht beanstande, andererseits sich daran stoße, dass Stromkosten nicht berücksichtigt worden seien. Eine Schätzung sei erst dann fehlerhaft, wenn wesentliche Tatsachen bei der Schätzung außer Acht gelassen worden seien. Von einer wesentlichen Tatsache könne bei den nicht berücksichtigten Stromkosten keine Rede sein, dies insbesondere vor dem Hintergrund der tatsächlichen Praxis bei Vermietung von Ferienwohnungen insbesondere in den quantitativ lichtstärkeren Monaten des Jahres, in denen sich die Mieter der Ferienwohnungen überwiegend außerhalb der Ferienwohnungen aufhalten könnten und eine Inanspruchnahme von Beleuchtungseinrichtungen nur eingeschränkt erfolge.

Das Verwaltungsgericht hat aber nicht auf die Höhe der Stromkosten abgestellt, sondern es hat ausgeführt, dass nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung der Mietpreis für Ferienwohnungen Kosten für Strom, Reinigung und Wäschepakete einschließe, ohne dass die Beklagte diese Kosten in Abzug gebracht hätte. Der auf diese Kosten entfallende Teil der Mietzahlung von Feriengästen fließe den Eigentümern aber gleichermaßen wie die berücksichtigten Betriebskosten nicht als Mieteinnahme zu, sondern sei von den Eigentümern an Stromanbieter, Reinigungsdienstleister bzw. Wäschereien "weiterzuleiten". Ob Gleiches für weitere ferienwohnungsspezifische Nebenkosten wie zum Beispiel für Vermittlung und Betreuung der Wohnungen oder Internetanschluss gelte, vermöge die Kammer mangels ausreichender Erkenntnisse über den Anfall derartiger Kosten im Gemeindegebiet der Beklagten nicht abschließend zu beurteilen. Die Schätzung der erzielbaren Nettokaltmiete sei aber bereits deshalb zu beanstanden, weil die Beklagte derartige Kosten von vornherein außer Betracht gelassen und keine Ermittlungen dazu angestellt habe, welche Kosten der durchschnittliche Ferienwohnungsvermieter aufwende, um seine Wohnung an wechselnde Feriengäste zu vermieten (juris Rn. 89).

Diesen Ausführungen tritt die Beklagte ebenfalls nicht substantiiert entgegen.

Sie trägt lediglich vor, dass die Reinigungs- und Wäschekosten insbesondere bei Vermietung von Ferienwohnungen durch Vermieter mit Hauptwohnsitz in H. in der Regel nicht anfallen würden, da die insofern notwendigen Arbeiten, schon aus Gründen der Gewinnoptimierung, von den Vermietern selbst durchgeführt würden.

Dieser Einwand greift nicht durch. Selbst wenn einige Vermieter die Arbeiten für Reinigung und Wäsche selbst durchführen, schließt dies es nicht aus, dass ihnen dadurch Kosten entstehen und dass diese Kosten über den Teil der Miete, der die Raumnutzung abdeckt (so das Verwaltungsgericht zum Begriff der Nettokaltmiete), hinausgehen.

Die Beklagte wendet weiter ohne Erfolg ein, sie sei nach dem Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität und Typengerechtigkeit berechtigt zu pauschalieren. Da die Kosten für Reinigung und Wäschekosten unterschiedlich ausfallen würden, sei es nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte insofern generell in allen Fällen keinen Abzug vornehme. Eine Ungleichbehandlung i. S. v. Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht gegeben, da alle Zweitwohnungsinhaber insofern gleichbehandelt würden.

Aufgrund der Verwaltungspraktikabilität ist eine Pauschalisierung der von der Bruttowarmmiete abzuziehenden Kosten zulässig. Das Recht zur Pauschalierung rechtfertigt es aber nicht, keinen Abzug von Kosten vorzunehmen. Denn die Beklagte ist nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts aufgrund des von ihr selbst gewählten Maßstabs gehalten gewesen, sämtliche Kosten von den Bruttowarmmieten abzuziehen, die über den Teil der Miete für die Raumnutzung hinausgehen, und Ermittlungen dazu anzustellen, welche Kosten der durchschnittliche Ferienwohnungsvermieter aufwendet, um seine Wohnung an wechselnde Feriengäste zu vermieten.

c)

Die Beklagte beanstandet, dass das Verwaltungsgericht nach seiner Feststellung der Gesamtnichtigkeit der Zweitwohnungsteuersatzung 2024 mit der rechtlichen Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides schlicht aufgehört habe. Rechtsfolge der Feststellung der Gesamtnichtigkeit der Zweitwohnungsteuersatzung 2024 durch das Verwaltungsgericht sei, dass die Zweitwohnungsteuersatzung 2024 keinerlei Rechtswirkungen mehr entfalten könne. Die Gesamtnichtigkeit betreffe jeden einzelnen Paragrafen der Zweitwohnungsteuersatzung 2024 und damit auch die Regelung in § 14 Abs. 1 ZwStS 2024, wonach u. a. die Zweitwohnungsteuersatzung 2023 vom 21. März 2023 außer Kraft trete. Mithin habe das Gericht nach seiner festgestellten Gesamtnichtigkeit der Zweitwohnungsteuersatzung 2024 prüfen müssen, ob die Zweitwohnungsteuersatzung 2023 rechtmäßige geeignete Grundlage für den angefochtenen Bescheid sei. Dies habe das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil nicht getan.

Dieses Vorbringen greift nicht durch.

Zunächst hat das Verwaltungsgericht ungeachtet der angenommenen Gesamtnichtigkeit der Satzung den Bescheid auch deshalb als rechtswidrig angesehen, weil die Schätzung des jährlichen Mietaufwands für die Wohnung der Kläger rechtlichen Anforderungen nicht genüge (Rn. 81 ff.; vgl. dazu auch die obigen Ausführungen unter 1. b)). Im Übrigen hat der Satzungsgeber in § 14 Abs. 1 ZwStS 2024 ausdrücklich bestimmt, die Vorgängersatzung vom 21. März 2023 außer Kraft zu setzen. Zwar lässt diese Vorschrift nicht erkennen, ob das Außerkraftsetzen der Vorgängersatzung nur für den Fall gelten soll, dass sich die ZwStS 2024 als wirksame Rechtsgrundlage für Steuerbescheide erweist, bei ihrer Unwirksamkeit also die Vorgängersatzung "wiederauflebt", oder ob das alte Recht ersatzlos entfallen soll. Nach der gebotenen Auslegung ist aber Letzteres anzunehmen.

Diese Auslegung hat sich nach allgemeinen Grundsätzen an dem in der Bestimmung zum Ausdruck kommenden objektivierbaren Willen des Normgebers zu orientieren, der aus Wortlaut und Sinnzusammenhang zu ermitteln ist (vgl. OVG SH, Urteil vom 9.10.2024 - 6 LB 5/24 - juris Rn. 74; BayVGH, Urteil vom 16.8.2001 - 6 B 97.111 - juris Rn. 22). So verbietet sich die Annahme eines Wiederauflebens einer außer Kraft gesetzten Satzung, wenn die neue Satzung jedenfalls auch der Fehlerheilung diente. Es kann dann nicht davon ausgegangen werden, dass die alte, als fehlerhaft erkannte und deshalb außer Kraft gesetzte Satzung nach dem Willen des Satzungsgebers für den Fall Geltung beanspruchen soll, dass sich die neuere Satzung als unwirksam erweist (vgl. OVG SH, Urteil vom 9.10.2024, a. a. O., Rn. 74; OVG MV, Urteil vom 1.3.2022 - 3 K 362/20 OVG - juris Rn. 82).

So liegt der Fall hier. Die Beklagte hat ausweislich der Sitzungsvorlage vom 4. Juni 2024 auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 25. April 2024 (- 3 B 3403/23 - juris) reagiert, mit dem dieses die Zweitwohnungsteuersatzung 2023 als voraussichtlich rechtswidrig angesehen hat. Angesichts dessen ist nicht davon auszugehen, dass die als fehlerhaft erkannte und deshalb außer Kraft gesetzte Vorgängersatzung nach dem Willen der Beklagten für den Fall Geltung beanspruchen sollten, dass sich die neue Satzung als unwirksam erweist. Dies trägt die Beklagte selbst nicht vor.

Die Berufung ist auch nicht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine obergerichtlich noch nicht beantwortete Tatsachen- oder eine ober- oder höchstrichterlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf (vgl. Senatsbeschluss vom 1.11.2021 - 9 LA 11/20 - juris Rn. 18).

Gemessen hieran ist die Berufung nicht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

a)

Die Beklagte hält die Frage für grundsätzlich bedeutsam,

ob bei festgestellter Gesamtnichtigkeit einer Abgabensatzung die Vorgängersatzung wieder auflebt.

Diese Frage lässt sich nicht grundsätzlich beantworten. Ihre Beantwortung hängt von den jeweiligen Regelungen in den Satzungen und ihrer etwaigen Auslegung ab. Insoweit wird auf die voranstehenden Ausführungen und die dort genannte Rechtsprechung verwiesen.

b)

Die Beklagte wirft ferner die Frage auf,

wie in zulässiger Weise der Ortsgesetzgeber einen Steuermaßstab zu bestimmen hat, wenn in dem betreffenden Gemeindegebiet Ferienwohnungen die Regel und dauervermietete Wohnungen die Ausnahme sind.

Diese Frage ist nicht grundsätzlich klärungsfähig, weil dem Satzungsgeber für die Wahl und Ausgestaltung eines zulässigen Steuermaßstabs ein Satzungsermessen zusteht und ihm ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt wird (s. o.). Im Übrigen hat der Senat in seinem Beschluss vom 20. Oktober 2021 (- 9 ME 146/21 - juris Rn. 11) festgestellt, dass (z. B.) eine satzungsrechtliche Regelung über einen Steuermaßstab keinen Bedenken begegnet, wonach für eine Wohnung, für die keine Nettokaltmiete vereinbart ist oder die zu einer Nettokaltmiete unterhalb der ortsüblichen Miete überlassen wird, die Nettokaltmiete in der ortsüblichen Höhe anzusetzen ist und wonach die ortsübliche Höhe der Nettokaltmiete nach der Höhe, die für Räume gleicher oder ähnlicher Art, nach Größe, Lage, der Gebäudeart, dem Alter und der Ausstattung regelmäßig zu entrichten ist, geschätzt wird. Mit einer solchen Einräumung einer Schätzungsermächtigung ist notwendigerweise ein gewisser Schätzungsspielraum und damit ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum der Behörde verbunden. Es steht deshalb nicht dem Gericht zu, der Gemeinde einen Steuermaßstab und ein Schätzungsverfahren vorzugeben.

Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.

Die Beklagte rügt, es liege eine Überraschungsentscheidung vor. Weder in gerichtlichen Verfügungen vor der mündlichen Verhandlung noch in dem bereits mit denselben Parteien durchgeführten und abgeschlossenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren des Gerichtes (VG Oldenburg, Beschluss vom 25.4.2024 - 3 B 3403/23 -) sei die Frage der Ermittlung eines Quadratmeterpreises für Wohnungen verschiedener Standards und Kategorien durch sie, die Beklagte, Gegenstand einer Erörterung gewesen. Wenn es das Gericht für notwendig und entscheidungserheblich gehalten hätte, die Ermittlung eines Quadratmeterpreises für Wohnungen durch sie nachvollziehbar dargestellt zu bekommen, hätte es sowohl in dem abgeschlossenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren als auch vor der mündlichen Verhandlung ausreichend Gelegenheit gehabt, sie, die Beklagte, zu weiterem substantiierten Vortrag aufzufordern. Dies sei nicht geschehen. Ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 11. März 2025 habe die Kammer auch in der mündlichen Verhandlung ihre Vertreterin hierzu nicht befragt bzw. aufgefordert. Im Hinblick auf die bislang vom Gericht nicht aufgeworfene Frage, die nach Auffassung des Gerichtes jedoch entscheidungserheblich sei, hätte das Gericht sie, die Beklagte, ggf. nach der mündlichen Verhandlung befragen und auffordern müssen, die Ermittlung des Quadratmeterpreises für Wohnungen verschiedenen Standards und Kategorien gegenüber dem Gericht darzulegen. Dies sei nicht geschehen. Da das Gericht seine Entscheidung u. a. auf die Nichtnachvollziehbarkeit der Ermittlung eines Quadratmeterpreises für Wohnungen verschiedener Standards und Kategorien stütze, liege ein entscheidungserheblicher Verfahrensfehler vor.

Die Annahme einer den Grundsatz des rechtlichen Gehörs verletzenden Überraschungsentscheidung setzt voraus, dass das Gericht einen bis dahin nicht erörterten oder sonst hervorgetretenen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gegeben hat, mit der alle oder einzelne Beteiligte nicht zu rechnen brauchten. Dagegen kann von einer Überraschungsentscheidung nicht gesprochen werden, wenn das Gericht Schlussfolgerungen aus dem tatsächlichen Vorbringen zieht, die nicht den Erwartungen eines Prozessbeteiligten entsprechen und von ihm für unrichtig gehalten werden. Das Gericht ist unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs grundsätzlich nicht verpflichtet, seine Schlussfolgerungen vorab mit den Beteiligten zu erörtern, weil diese sich regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Entscheidungsfindung nach Schluss der mündlichen Verhandlung ergeben (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2.5.2017 - 5 B 75.15 D - juris Rn. 11 und vom 14.11.2007 - 10 B 47.07 - juris Rn. 16).

Nach diesen Maßstäben hat die Beklagte eine unzulässige Überraschungsentscheidung nicht dargetan.

Die Vertreterin der Beklagten ist ausweislich der Niederschrift in der mündlichen Verhandlung am 11. März 2025 zur Ermittlung der Quadratmeterpreise befragt worden und hat die Vorgehensweise erläutert. Außerdem haben die Kläger die Ermittlung der Quadratmeterpreise bereits in der Klageschrift vom 1. Dezember 2023 gerügt und war der Beklagten damit die Problematik bekannt. Im Übrigen musste die Beklagte davon ausgehen, dass das Verwaltungsgericht angesichts der fehlerhaften Vorgängersatzungen die Steuerfestsetzungen unter Anwendung des neuen Steuermaßstabs auf den Prüfstand stellen würde.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 40, 52 Abs. 3 Satz 2 GKG. In einem Fall wie dem vorliegenden, in dem ein Rechtsstreit über eine Steuer ein Streitjahr betrifft und der Streitfall im Zeitpunkt der Antragstellung, die den Rechtszug einleitet, wegen der streitigen Unwirksamkeit der Satzung offensichtlich absehbare Auswirkungen für nachfolgende Jahre hat, ist der Streitwert gemäß § 52 Abs. 3 Satz 2 GKG auf das Dreifache zu erhöhen (vgl. Senatsbeschluss vom 16.8.2021 - 9 LA 88/20 - n. v. und vom 29.7.2025 - 9 LA 79/24 - n. v.). Im Zulassungsverfahren ist nur noch der Zweitwohnungsteuerbescheid der Beklagten für das Jahr 2024 vom 27. November 2024 in Höhe von 11.080,66 EUR im Streit. Dieser Betrag ist zu verdreifachen (3 x 10.080,66 EUR = 33.241,98 EUR).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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