VG Gießen 8. Kammer — 8 K 1037/26.GI — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-06-02

Aktenzeichen: 8 K 1037/26.GI

ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2026:0602.8K1037.26.GI.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 2b MPhG, Art 56a RL 2005/36/EG

Leitsatz

Die Löschung der im Internal Market Information System (IMI) eingetragenen Vorwarnung stellt als actus contrarius zur Vorwarnung bzw. zu deren Einstellen bzw. Hochladen in das IMI-System keinen Verwaltungsakt, sondern einen Realakt dar.

Einer sofort vollziehbaren Widerrufsentscheidung einer Berufserlaubnis darf nicht mit der schwer in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingreifenden europaweiten Vorwarnung begegnet werden, wenn der Betroffene bereits ein erstinstanzliches, stattgebendes Urteil erwirkt hat und die sofortige Vollziehung des Widerrufs nur deswegen weitergilt, weil es der Betroffene versäumt hat, einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage zu stellen und die Behörde gegen das erstinstanzliche Urteil einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt hat, über den noch nicht entschieden wurde.

Für die Festsetzung des Streitwerts einer Klage auf Löschung einer Vorwarnung über eine berufsbeschränkende Entscheidung im Binnenmarkt-Informationssystem kann die Empfehlung in Nr. 14.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit entsprechend herangezogen werden.

Tenor

Der Beklagte wird verurteilt, die dem Kläger mit Schreiben des Hessischen Landesamts für Gesundheit und Pflege vom 3. Februar 2026 (Geschäftszeichen …) mitgeteilte Vorwarnung ("IMI-Bericht Nr. …, Vorwarnung Berufsqualifikationen – sonstige Gesundheitsberufe (Untersagung oder Beschränkung der Berufsausübung)") unverzüglich aus dem Binnenmarkt-Informationssystem (Internal Market Information System – IMI) zu löschen bzw. die Lösung zu veranlassen und die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz über die Löschung zu unterrichten.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine durch den Beklagten in das Binnenmarkt-Informationssystem (Internal Market Information System – IMI –) eingetragene Vorwarnung ("Vorwarnung Berufsqualifikationen – sonstige Gesundheitsberufe (Untersagung oder Beschränkung der Berufsausübung)").

Der Kläger ist seit 1993 als staatlich geprüfter Physiotherapeut anerkannt. Er wurde durch Urteil des Landgerichts T. vom 21. Juli 2016 (Az. …), rechtskräftig seit 21. Juli 2016, wegen schweren sexuellen Missbrauchs von Kindern in acht Fällen, wegen schweren sexuellen Missbrauchs von Kindern in kinderpornografischer Absicht in vierzehn Fällen und wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern in zwei Fällen im Hinblick auf Taten, die zeitlich von Oktober bis Dezember 2015 geschahen, zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von 5 Jahren und 9 Monaten verurteilt. Die ausgeurteilte Freiheitsstrafe hat der Kläger bis zum 5. Oktober 2021 in der JVA C. verbüßt. Schon während des offenen Vollzugs hat der Kläger wieder als Physiotherapeut gearbeitet. Nach seiner Entlassung aus der JVA C. am 5. Oktober 2021 hat er ab dem 9. Oktober 2021 auch in Freiheit durchgehend als Physiotherapeut gearbeitet.

Durch Schreiben vom 3. August 2023 des Landesamts für Gesundheit und Soziales Mecklenburg-Vorpommern erfuhr der Beklagte bzw. das Hessische Landesamt für Gesundheit und Pflege von dem gegen den Kläger ergangenen Urteil des Landgerichts T. vom 21. Juli 2016.

Am 16. Februar 2024 widerrief der Beklagte – Hessisches Landesamt für Gesundheit und Pflege – die Erlaubnis des Klägers zum Führen der Berufsbezeichnung "Physiotherapeut" und ordnete an, dass die Erlaubnisurkunde unverzüglich an das Hessische Landesamt für Gesundheit und Pflege herauszugeben sei. Die sofortige Vollziehung dieser Verfügungen wurde angeordnet.

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 8. April 2024 Klage. Einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage stellte er nicht.

Mit Urteil vom 20. September 2024 (Az. 8 K 1146/24.GI) hob das erkennende Gericht den Bescheid des Beklagten vom 16. Februar 2024 auf.

Der Beklagte stellte mit Schriftsatz vom 25. Oktober 2024 einen Antrag auf Zulassung der Berufung. Dieses Verfahren ist beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof noch anhängig.

Am 29. Januar 2026 um 14:45 Uhr wurde durch das Hessische Ministerium für Familie, Senioren, Sport, Gesundheit und Pflege (Koordinator) für den Beklagten – Hessisches Landesamt für Gesundheit und Pflege – der IMI-Bericht Nummer … – Vorwarnung Berufsqualifikation – sonstige Gesundheitsberufe (Untersagung oder Beschränkung der Berufsausübung) in das Binnenmarkt-Informationssystem der Europäischen Kommission (Internal Market Information System – IMI –) hochgeladen, nach dem der Kläger eine ab dem 16. Februar 2024 geltende Untersagung seines Berufs "Physiotherapeut" gegen sich gelten lassen müsse.

Das IMI ist ein von der Europäischen Kommission betriebenes elektronisches Verwaltungsnetzwerk. Es dient dazu, dass Behörden der Mitgliedstaaten Informationen austauschen können, wenn dies für die Anwendung von Binnenmarktvorschriften der EU erforderlich ist. Das Warnmechanismus-System für bestimmte Berufe dient der Information anderer Behörden in der EU über etwaige Maßnahmen gegenüber Berufsangehörigen der entsprechenden Berufe, die deren Berufsausübung beschränken oder untersagen. Zweck ist der Schutz von Patienten, Verbrauchern und sonstigen Dienstleistungsempfängern innerhalb der EU. Zugriff auf das Register haben jeweils nur die zuständigen Behörden aus den Mitgliedstaaten und den EWR-Staaten sowie der Schweiz.

Mit Schreiben vom 3. Februar 2026 informierte der Beklagte den Kläger darüber, dass das Hessische Landesamt für Gesundheit und Pflege als zuständige Stelle die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz über den Widerruf seiner, des Klägers, Berufserlaubnis informiert habe und eine entsprechende Vorwarnung an die genannten Behörden durch Eintragung in das Binnenmarktinformationssystem IMI veranlasst habe. Der Mitteilung vom 3. Februar 2026 beigefügt war der am 29. Januar 2026 hochgeladene "IMI-Bericht Nr. …" sowie eine Rechtsmittelbelehrung, wonach "gegen diesen Bescheid" … "innerhalb eines Monats" nach Bekanntgabe Klage bei dem erkennenden Gericht erhoben werden könne.

Am 3. März 2026 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

Er trägt zur Begründung vor, die Vorwarnung sei völlig unangemessen. Der Beklagte gebe in der Mitteilung zwar an, dass er, der Kläger, Rechtsmittel gegen den Widerruf seiner Berufserlaubnis eingelegt habe, verschweige aber, dass das Verwaltungsgericht Gießen den Widerrufsbescheid mit Urteil vom 20. September 2024 aufgehoben habe. Auf den beklagtenseits eingereichten Antrag auf Zulassung der Berufung habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof noch nicht entschieden. Es sei überraschend, dass der Beklagte erst jetzt, zwei Jahre nach der gerichtlich aufgehobenen Ursprungsentscheidung und ein Jahr und vier Monate nach der gerichtlichen Aufhebung des entsprechenden Bescheids diese Vorwarnung in ganz Europa versende. Würde der Beklagte selbst Gefahr im Verzuge sehen, hätte er diese Vorwarnung unmittelbar nach der Widerrufsentscheidung im Februar 2024 versenden müssen. Dies jetzt, zwei Jahre später, zu machen, ohne dass es tatsächlich neue Erkenntnisse gebe, sei völlig unangemessen, nicht sachdienlich und in dieser Form rechtswidrig.

Die Vorwarnung sei zudem nur zulässig, wenn der Widerruf der Erlaubnis sofort vollziehbar oder unanfechtbar sei. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht mehr erfüllt, da der Widerrufsbescheid durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen aufgehoben worden sei. Mit der Aufhebung des Widerrufsbescheids sei die Grundlage für die Warnmitteilung entfallen. Ein aufgehobener Bescheid könne keine Wirkungen mehr entfalten – auch nicht im Hinblick auf die sofortige Vollziehung. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei akzessorisch zur Grundverfügung; sie teile deren rechtliches Schicksal. Werde die Grundverfügung aufgehoben, entfalle auch die Vollziehungsanordnung. Daran ändere auch der Antrag auf Zulassung der Berufung durch den Beklagten nichts.

Selbst wenn die Vorwarnung ursprünglich zulässig gewesen sein könnte, ergebe sich deren Rechtswidrigkeit aus der zu Unrecht aufrecht erhaltenen Vorwarnung. Denn die zuständige Stelle sei verpflichtet, Vorwarnungen im IMI unverzüglich, spätestens jedoch drei Tage nach Aufhebung der Entscheidung zu löschen und die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten über die Aufhebung zu unterrichten.

Die streitgegenständliche Vorwarnung sei zudem inhaltlich unvollständig und damit irreführend. Sie enthalte zwar den Hinweis, dass der Kläger Rechtsmittel eingelegt habe. Sie enthalte jedoch keinen Hinweis darauf, dass das Verwaltungsgericht Gießen den zugrundeliegenden Widerrufsbescheid mit Urteil vom 20. September 2024 aufgehoben habe. Die Vorwarnung weise als Datum der Entscheidung den 16. Februar 2024 aus und enthalte keinerlei Hinweis auf das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 20. September 2024. Die zuständigen Behörden der anderen EU-Mitgliedstaaten erhielten damit ein falsches Bild der Rechtslage: Sie würden darüber informiert, dass dem Kläger die Berufsausübung untersagt worden sei, ohne zu erfahren, dass diese Untersagung durch ein deutsches Verwaltungsgericht bereits aufgehoben worden sei. Diese Unvollständigkeit sei nicht nur ein formaler Mangel, sondern begründe die materielle Rechtswidrigkeit der Vorwarnung. Diese müsse Angaben über den Umfang der Entscheidung und den Zeitraum, in dem die Entscheidung "gelte", enthalten. Eine Entscheidung, die durch ein Verwaltungsgericht aufgehoben worden sei, "gelte" nicht mehr. Die Vorwarnung verletze den Kläger daher in seinem Recht auf korrekte Darstellung seiner beruflichen Situation im europäischen Binnenmarkt.

Die streitgegenständliche Vorwarnung greife zudem in erheblicher Weise in die durch das Grundgesetz geschützte Berufsfreiheit des Klägers ein. Sie informiere sämtliche zuständigen Behörden aller EU-Mitgliedstaaten, des EWR und der Schweiz darüber, dass dem Kläger die Ausübung seines Berufs als Physiotherapeut untersagt worden sei. Dies könne dazu führen, dass der Kläger in anderen EU-Mitgliedstaaten keine Berufserlaubnis erhalte oder eine bereits erteilte Erlaubnis widerrufen werde.

Der Beklagte verweise zudem pauschal auf den präventiven Charakter der Vorwarnung und den Patientenschutz. Diese allgemeinen Erwägungen genügten nicht, um den schwerwiegenden Eingriff in seine, des Klägers, Berufsfreiheit zu rechtfertigen. Zudem habe das Verwaltungsgericht Gießen seine Rechtsauffassung bestätigt.

Das Verhalten des Beklagten sei in sich widersprüchlich und verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (venire contra factum proprium). Der Beklagte habe nach Erlass des Widerrufsbescheids vom 16. Februar 2024 über zwei Jahre lang keine Vorwarnung versandt, obwohl er nach eigener Darstellung dazu verpflichtet gewesen sei. Erst nachdem das Verwaltungsgericht Gießen den Widerrufsbescheid aufgehoben habe und der Antrag auf Zulassung der Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gewesen sei, habe er die Einstellung der Vorwarnung in das IMI veranlasst. Dieses Verhalten lasse sich nicht mit dem behaupteten Patientenschutz erklären. Wenn tatsächlich eine unmittelbare Gefahr für Patienten in anderen EU-Mitgliedstaaten bestünde, hätte der Beklagte die Vorwarnung unverzüglich nach Erlass des Widerrufsbescheids im Februar 2024 im IMI-System einstellen müssen. Das zweijährige Zuwarten und die Versendung der Vorwarnung erst nach dem stattgebenden Urteil des Verwaltungsgerichts legten nahe, dass die Vorwarnung nicht dem Patientenschutz, sondern der Druckausübung auf ihn, den Kläger, im laufenden Berufungszulassungsverfahren diene.

Der Kläger beantragt,

1. Die Vorwarnung des Beklagten vom 3. Februar 2026 (Geschäftszeichen …) wird aufgehoben

und

2. der Beklagte wird verpflichtet, die Vorwarnung im Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) unverzüglich zu löschen und die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz über die Aufhebung zu unterrichten.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, die Vorwarnung sei rechtmäßig. Sie habe präventiven Charakter und solle es den zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten ermöglichen, eigenverantwortlich zu prüfen, ob und in welchem Umfang Maßnahmen erforderlich seien. Es handele sich nicht um eine Sanktion gegenüber dem Betroffenen, sondern um eine informationsbezogene Maßnahme mit Gefahrenabwehrfunktion. Die Richtlinie spreche insofern von einem "Vorwarnmechanismus".

Voraussetzung für eine Vorwarnung sei, dass die zugrundeliegende Maßnahme (hier: Widerruf) sofort vollziehbar oder unanfechtbar sein müsse. Der ursprüngliche Bescheid sei mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung ergangen. Zwar habe das Verwaltungsgericht Gießen den Bescheid mit Urteil aufgehoben. Diese Entscheidung sei jedoch noch nicht rechtskräftig, da er, der Beklagte, hiergegen Antrag auf Zulassung der Berufung eingelegt habe. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung entfalte mithin weiterhin Wirkung, solange keine anderslautende gerichtliche Entscheidung über die Aussetzung der Vollziehung getroffen worden sei. Ein Eilverfahren gegen diese Anordnung sei vom Kläger nicht angestrebt worden. Damit bestehe weiterhin eine belastbare behördliche Gefahrenprognose, die eine Vorwarnung rechtfertigen könne.

Der Vortrag des Klägers, die Vorwarnung sei wegen des Zeitablaufs von etwa zwei Jahren rechtswidrig, greife nicht durch. Das zugrunde liegende Verfahren sei weiterhin anhängig und eine abschließende gerichtliche Klärung stehe noch aus. Die dem Widerrufsbescheid zugrunde liegenden tatsächlichen Umstände seien nicht entfallen. Der Umstand, dass die Vorwarnung nicht bereits früher im IMI-System eingestellt worden sei, führe nicht dazu, dass ein späteres Hochladen in das IMI-System rechtswidrig sei. Die für die Vorwarnung zu beachtende Frist diene der Sicherstellung einer möglichst zeitnahen Information der zuständigen Stellen. Sie stelle jedoch keine materielle Ausschlussfrist dar. Eine Auslegung dahin, dass nach Fristablauf jegliche Vorwarnung unzulässig sei, liefe dem Normzweck zuwider. Denn dies habe zur Folge, dass relevante Informationen allein aufgrund eines Fristversäumnisses nicht mehr übermittelt werden dürften. Ein Informationsinteresse der zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten entfalle aber nicht allein durch Zeitablauf. Dies gelte insbesondere im Bereich berufsrechtlicher Maßnahmen mit grenzüberschreitender Relevanz. Bestehende oder jedenfalls nicht abschließend geklärte Sachverhalte behielten ihre Bedeutung für die Bewertung der Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Berufsausübung.

Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 6. Mai 2026 (Bl. 49/50 der Gerichtsakte) der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.

Mit Schreiben vom 6. Mai 2026 (Kläger) sowie vom 14. April 2026 (Beklagter) haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der elektronisch eingereichten Verwaltungsvorgänge (elektronisch eingereichte Akte mit 182 Seiten) Bezug genommen. Diese haben der Beratung zugrunde gelegen.

Entscheidungsgründe

Die Klage – über die aufgrund des Kammerbeschlusses vom 6. Mai 2026 die Berichterstatterin als Einzelrichterin und aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung gemäß §§ 6 Abs. 1, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entscheidet – hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Der Antrag zu 1. auf "Aufhebung der Vorwarnung der Beklagten vom 3. Februar 2026 (Geschäftszeichen …)" ist als Klage gerichtet auf Aufhebung der Mitteilung vom 3. Februar 2026 auszulegen, da mit dem Antrag zu 1. dieses Datum in Bezug genommen wird. Die so verstandene Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO unzulässig, da die dem Kläger übersandte Mitteilung (ausweislich der Rechtsbehelfsbelehrung "Bescheid") kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) darstellt.

Die Mitteilung über die "Durchführung des Gesetzes über die Berufe in der Physiotherapie (Masseur- und Physiotherapeutengesetz – MPhG) vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1084), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 359) Information über eine Warnmitteilung" vom 3. Februar 2026 stellt die nach § 2b Abs. 2 Satz 4 Gesetz über die Berufe in der Physiotherapie (MPhG) der von der Warnmitteilung betroffenen Person zu übermittelnde Unterrichtung über die Warnmitteilung und deren Inhalt dar. Mangels eigener Regelungswirkung ist dieses Unterrichtungsschreiben – das wie das MPhG den Terminus "Warnmitteilung" statt des auf dem IMI-Bericht ersichtlichen Begriffs "Vorwarnung" verwendet – nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren und eine Anfechtungsklage dagegen daher nicht statthaft.

Die Klage auf Löschung der Vorwarnung im Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) und auf Unterrichtung der zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz hat Erfolg.

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage gem. § 43 Abs. 2 VwGO statthaft. Die allgemeine Leistungsklage ist auf die Vornahme einer nicht als Verwaltungsakt zu qualifizierenden Amtshandlung der Verwaltung oder auf die Unterlassung einer öffentlich-rechtlichen Amtshandlung gerichtet (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, Vorb. § 40, Rdnr. 8a). Die Löschung der im Internal Market Information System (IMI) eingetragenen Vorwarnung stellt keinen Verwaltungsakt, sondern einen Realakt dar.

Nach § 35 Satz 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) ist ein Verwaltungsakt eine Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Für einen Verwaltungsakt ist also u. a. erforderlich, dass er nach seinem objektiven Sinngehalt auf eine unmittelbare Rechtswirkung gerichtet ist, während lediglich tatsächliche Auswirkungen auf geschützte Rechtspositionen des Bürgers nicht ausreichen (Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Auflage 2025, § 35, Rdnr. 89 m. w. N.). Die nach § 35 HVwVfG für einen Verwaltungsakt außerdem erforderliche Außenwirkung fehlt dann, wenn die getroffene hoheitliche Regelung nur darauf abzielt im Innenbereich der Behörde Wirkungen zu zeigen, und damit nicht unmittelbar die Rechtsposition von Personen in ihrem allgemeinen Status als Bürger verbindlich gestaltet oder festgestellt werden soll (Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Auflage 2025, § 35, Rdnr. 124). Informationen und Warnungen dürfte es dabei nach Inhalt, Zusammenhang und näheren Umständen regelmäßig an einem Regelungs- bzw. Bindungswillen fehlen (Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Auflage 2025, § 35, Rdnr. 91).

Eine Eintragung in verwaltungsinterne Listen und Register, die nicht zumindest auch der unmittelbaren Begründung, Aufhebung oder Feststellung der Rechte Betroffener oder als rechtliche Voraussetzung dafür dienen, stellt ebenfalls keinen Verwaltungsakt dar (Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Auflage 2025, § 35, Rdnr. 104). So wird etwa die Eintragung in das Verkehrszentralregister nicht als Verwaltungsakt angesehen (BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 – 7 C 83/84 –, NJW 1988, 87 ff., 88).

Der Vorwarnung fehlt es zudem an der Außenwirkung. Aus Art. 56a Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen vom 7. September 2005 (RL 2005/36/EG) ergibt sich, dass es sich bei den Stellen, die nach § 2b MPhG zu informieren sind, um Behörden anderer Mitgliedstaaten handelt und die Vorwarnung damit den in diesem Zusammenhang möglicherweise weit zu verstehenden behördlichen Innenbereich nicht verlässt.

Die Löschung einer Vorwarnung ist somit als actus contrarius zur Vorwarnung bzw. zu deren Einstellen bzw. Hochladen in das IMI-System ebenfalls als Realakt einzustufen (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 18. März 2021 – 9 K 2724/20 –, BeckRS 2021, 61017).

Die solchermaßen fristungebundene und sonst zulässige allgemeine Leistungsklage ist auch begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch in Form eines allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruchs gegen den Beklagten, dass dieser die dem Kläger mit Schreiben vom 3. Februar 2026 mitgeteilte Vorwarnung aus dem Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) unverzüglich löscht bzw. deren Löschung veranlasst und die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz darüber unterrichtet.

Der allgemeine Folgenbeseitigungsanspruch richtet sich auf die Wiederherstellung jenes rechtmäßigen Zustandes, der unverändert bestünde, wenn es zu dem rechtswidrigen Eingriff – hier: dem Hochladen der Vorwarnung in das IMI-System – nicht gekommen wäre. Die Behörde ist aufgrund eines Folgenbeseitigungsanspruchs demzufolge verpflichtet, ihr bzw. das von ihr angeordnete Handeln rückgängig zu machen (BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 2007 – 9 B 9/07 –, BeckRS 2007, 24941, Rdnr. 4 m. w. N.).

Vorliegend ist die Vorwarnung bzw. deren Hochladen in das IMI-System rechtswidrig. Der Beklagte hatte zum Zeitpunkt des Hochladens der Vorwarnung am 29. Januar 2026 kein Recht, diese Vorwarnung in das IMI-System einzustellen.

Die IMI-Vorwarnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 2b MPhG.

§ 2b ist mit Wirkung vom 23. April 2016 durch Art. 25 Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems ("IMI-Verordnung") für bundesrechtlich geregelte Heilberufe und andere Berufe vom 18. April 2016 (BGBl. I S. 886) in das MPhG eingefügt worden.

Unionsrechtliche Grundlagen für den Vorwarnmechanismus sind Art. 56a Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen vom 7. September 2005 (RL 2005/36/EG), die Durchführungsverordnung (EU) 2015/983 der Kommission vom 24. Juni 2015 betreffend das Verfahren zur Ausstellung des Europäischen Berufsausweises und die Anwendung des Vorwarnmechanismus gemäß der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (Durchführungsverordnung (EU) 2015/983) sowie die Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems und zur Aufhebung der Entscheidung 2008/49/EG der Kommission (Verordnung (EU) Nr. 1024/2012).

Zwar liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für das Einstellen der Vorwarnung in das IMI-System vor.

Der Beklagte hat ausweislich seiner Klageerwiderung vom 14. April 2026 die am 29. Januar 2026 hochgeladene Vorwarnung auf die Vorschrift des § 2b Abs. 1 Satz 1 MPhG gestützt. Andere Alternativen des § 2b Abs. 1 MPhG kommen offensichtlich nicht in Betracht.

Nach § 2b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 MPhG unterrichtet die jeweils zuständige Stelle die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz über den Widerruf oder die Rücknahme der Erlaubnis nach § 1 Absatz 1 MPhG, die sofort vollziehbar oder unanfechtbar sind.

Die Widerrufsentscheidung vom 16. Februar 2024 der Erlaubnis des Klägers nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 MPhG zum Führen der Berufsbezeichnung "Physiotherapeut" ist sofort vollziehbar.

Für die Widerrufsentscheidung vom 16. Februar 2024 wurde durch den Beklagten gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet.

Zu keinem Zeitpunkt hat der Beklagte die Vollziehung der Widerrufsentscheidung vom 16. Februar 2024 ausgesetzt.

Einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO seiner am 8. April 2024 erhobenen Anfechtungsklage hat der Kläger bei dem erkennenden Gericht seinerzeit nicht gestellt.

Das erkennende Gericht hat den Widerrufsbescheid vom 16. Februar 2024 mit Urteil vom 20. September 2024 aufgehoben. Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig, weil der Beklagte einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt hat, über den durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof noch nicht entschieden wurde.

Es ist dem erkennenden Gericht auch nicht bekannt, dass der Hessische Verwaltungsgerichtshof die aufschiebende Wirkung der Klage vom 8. April 2024 im dortigen Verfahren über die Zulassung der Berufung wiederhergestellt hat.

Für die Entscheidung des Beklagten vom 16. Februar 2024 bedeutet dies, dass jene Entscheidung "sofort vollziehbar" im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 MPhG ist.

Denn trotz der grundsätzlichen gesetzlichen Anordnung, dass Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO), hatte die Anfechtungsklage des Klägers gegen den Widerrufsbescheid vom 16. Februar 2024 wegen der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO diese aufschiebende Wirkung nicht. Die aufschiebende Wirkung seiner Klage wurde – mangels Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO durch den Kläger – auch nicht durch das erkennende Gericht wiederhergestellt und auch nicht durch den Beklagten, der auf einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO eben dies tun kann. Zudem ist nach Kenntnis des erkennenden Gerichts auch im Rechtsmittelverfahren gegen das Urteil vom 20. September 2024 keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Widerrufsbescheid durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof erfolgt.

Da der Beklagte mit Schriftsatz vom 25. Oktober 2024 einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 20. September 2024 gestellt hat, über den noch nicht entschieden wurde, ist das nur wegen der Kosten vorläufig vollstreckbare (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO) Urteil vom 20. September 2024 noch nicht formell rechtskräftig und daher zwischen den Beteiligten noch nicht wirksam (vgl. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 121, Rdnr. 2). Die sofortige Vollziehbarkeit der Entscheidung vom 16. Februar 2024 dauert damit zum Zeitpunkt der hiesigen Entscheidung fort.

Jedoch ist die – knapp zwei Jahre nach Erlass des Ursprungsbescheids und ein Jahr und vier Monate nach dem stattgebenden Urteil des erkennenden Gerichts vom 20. September 2024 – hochgeladene Vorwarnung wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz rechtswidrig.

Unabhängig davon, dass die Widerrufsentscheidung vom 16. Februar 2024 wegen der – mangels Antrags – nicht erfolgten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Hauptsacheklage zum Zeitpunkt des Hochladens der Warnmitteilung am 29. Januar 2026 noch sofort vollziehbar war, ist die Vorwarnung an sämtliche Behörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und die Behörden der Schweiz eine den Kläger schwer belastende Folgemaßnahme, die in sein grundrechtlich geschütztes Recht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift.

Einer sofort vollziehbaren Widerrufsentscheidung einer Berufserlaubnis darf nicht mit der schwer in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingreifenden europaweiten Vorwarnung nach § 2b MPhG begegnet werden, wenn der Betroffene bereits ein erstinstanzliches, stattgebendes Urteil erwirkt hat und die sofortige Vollziehung des Widerrufs nur deswegen weitergilt, weil es der Betroffene versäumt hat, einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage zu stellen und die Behörde gegen das erstinstanzliche Urteil einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt hat, über den noch nicht entschieden wurde.

Ein erstinstanzliches Sachurteil, das die Widerrufsentscheidung – wie hier – aufhebt, ist im Hinblick auf die sofortige Vollziehbarkeit des Widerrufs kein bloß formaler Zwischenschritt, sondern ein nach voller Sachprüfung ergangenes Verdikt der Rechtswidrigkeit der Widerrufsentscheidung. Bei tiefen Eingriffen in die Berufsfreiheit – wie hier – verliert das ursprüngliche besondere Vollzugsinteresse nach einem Obsiegen in der Hauptsache deutlich an normativer Kraft. Der Beklagte war hier gehalten, auf den Widerruf vom 16. Februar 2024 folgende, belastende Folgemaßnahmen wie die hier angegriffene Vorwarnung jedenfalls so lange zu unterlassen, bis eine ggfs. anderslautende Sachentscheidung als die der ersten Instanz durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vorliegt.

Dies gilt insbesondere, da der IMI-Vorwarnung nur das "Ob" eines eingelegten Rechtsmittels gegen die Entscheidung – hier: die Widerrufsentscheidung vom 16. Februar 2024 – zu entnehmen ist. Diese Frage ist in der den Kläger betreffenden IMI-Vorwarnung von dem Beklagten zwar korrekt mit "Ja" beantwortet worden. Die Tatsache, dass es für den Kläger aber bereits ein erstinstanzliches, stattgebendes Urteil gibt, das mit der Berufung nicht angreifbar ist, sondern lediglich ein Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden konnte, was hier auch erfolgt ist, kann jedoch der IMI-Vorwarnung nicht entnommen werden. Der Sachverhalt wird daher verzerrt dargestellt. Für ausländische Behörden wird nämlich nur klar, dass gegen den Kläger eine wirksame Untersagung seiner Berufsausübung vorliegt und er dagegen ein Rechtsmittel eingelegt hat. Es wird gerade nicht klar, dass für den Kläger ein erstinstanzliches, stattgebendes Urteil vorliegt, gegen welches das Rechtsmittel der Berufung nicht zugelassen wurde. Die schwer belastende Folgemaßnahme der IMI-Vorwarnung beruht hier allein auf der (formalen) Tatsache, dass der Beklagte einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 20. September 2024 gestellt hat und somit das Urteil noch nicht in formelle Rechtskraft erwachsen ist, so dass der Bescheid vom 16. Februar 2024 weiterhin sofort vollziehbar bleibt. Das führt auch der Beklagte aus, wenn er in seinem Schriftsatz vom 14. April 2026 (Bl. 31 ff. der Gerichtsakte) seine Gefahrenprognose allein auf die weiterhin bestehende sofortige Vollziehbarkeit des Widerrufsbescheids stützt und letztlich das (prozessuale) Versäumnis des Klägers, keinen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gestellt zu haben, der weiterhin bestehenden Gefahrprognose zugrunde legt. Eine vom Kläger weiterhin ausgehende Gefahr kann nicht mit einem prozessualen Versäumnis begründet werden. Dass der Kläger nach seiner Haftentlassung im Jahr 2021 wieder Sexualstraftaten begangen haben soll oder auch nur ein entsprechender Verdacht bestünde, geht aus den Behördenakten nicht hervor und wird von dem Beklagten auch nicht vorgetragen.

Das Gericht verkennt nicht, dass das Formular für die Vorwarnung im IMI-System lediglich die Information abfragt, "ob" der Betroffene Rechtsmittel gegen die maßgebliche Entscheidung eingelegt hat. Eine konkretere und differenziertere Frage, mit der insbesondere Fälle wie der hier vorliegende – erfolgreiches Rechtsmittel, dessen Entscheidung aber noch nicht rechtskräftig ist – abgebildet werden kann und so eine transparentere und richtigere Sachverhaltsdarstellung möglich ist, sieht das Formular nicht vor. Das hat aber zur Folge, dass die zuständige Behörde eine derart schwer einschneidende Vorwarnung zu unterlassen hat, wenn sich der Betroffene erstinstanzlich erfolgreich gegen die der Vorwarnung zugrunde liegende Entscheidung gewehrt hat. Dafür spricht auch die Verpflichtung der Behörde aus § 2b Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 MPhG, im Fall der Aufhebung einer Entscheidung nach § 2b Abs. 1 die entsprechenden Behörden der anderen Mitgliedstaaten, der Vertragsstaaten des EWR und der Schweiz unverzüglich über die Aufhebung der Entscheidung zu unterrichten (Satz 1) und die Vorwarnung unverzüglich, spätestens drei Tage nach Aufhebung der Entscheidung, zu löschen (Satz 3). Durch das Urteil vom 20. September 2024 wurde die hier maßgebliche Entscheidung vom 16. Februar 2024 aufgehoben. Dass die Unterrichtung bzw. Löschung der Vorwarnung erst nach rechtskräftiger Aufhebung der Entscheidung zu erfolgen hat, sieht § 2b Absatz 3 MPhG gerade nicht vor. Wäre die Vorwarnung im Hinblick auf den Kläger zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung am 20. September 2024 bereits im IMI-System eingestellt gewesen, hätte sie spätestens am 23. September 2024 gelöscht werden müssen.

Die verkürzte Darstellung des Sachverhalts in der IMI-Vorwarnung stellt zudem einen Verstoß gegen den in Art. 5 Abs. 1 Buchst. d) Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) niedergelegten Grundsatz der Datenrichtigkeit dar. Danach müssen personenbezogene Daten sachlich richtig und erforderlichenfalls auf dem neuesten Stand sein; es sind zudem alle angemessenen Maßnahmen zu treffen, damit personenbezogene Daten, die im Hinblick auf die Zwecke ihrer Verarbeitung unrichtig sind, unverzüglich gelöscht oder berichtigt werden. Daten vermitteln Informationen, die bestimmte Ausschnitte der Realität repräsentieren. Sachlich richtig sind Daten, die bezogen auf den Zweck der Datenverarbeitung den relevanten Ausschnitt aus der Realität korrekt darstellen. Unrichtig können auch Daten sein, die die Wirklichkeit unvollständig repräsentieren (vgl. Roßnagel in: Simitis/Hornung/Spiecker genannt Döhmann, Datenschutzrecht, 2. Auflage 2025, Art. 5 DS-GVO, Rdnr. 139). Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. d) Datenschutz-Grundverordnung müssen die Daten zudem "erforderlichenfalls auf dem neuesten Stand sein". Nachträgliche Veränderungen der Wirklichkeit machen die Daten nicht falsch, wenn es auf die ursprüngliche Situation ankommt. Kommt es für die Datenverarbeitung auf die tatsächlichen Veränderungen an, müssen die Daten grundsätzlich dem neuesten Stand der sachlichen und persönlichen Verhältnisse der betroffenen Person entsprechen. Ob die Daten "erforderlichenfalls" auf dem neuesten Stand sein müssen, hängt davon ab, ob dies aus Sicht der betroffenen Person für den Zweck der Datenverarbeitung erheblich ist (vgl. Roßnagel in: Simitis/Hornung/Spiecker genannt Döhmann, Datenschutzrecht, 2. Auflage 2025, Art. 5 DS-GVO, Rdnr. 139). Im Hinblick auf den schweren Eingriff in die Berufsfreiheit des Klägers durch die Vorwarnung wäre eine konkrete Beschreibung des Umstands, dass der Kläger bereits ein erstinstanzliches Urteil zu seinen Gunsten erwirkt hat, relevant und erforderlich gewesen, weil diese Information den ursprünglichen Sachverhalt und damit die Schlüsse in Bezug auf die Zuverlässigkeit des Klägers im Hinblick auf seine Berufsausübung zu seinen Gunsten abgeschwächt hätten. Ist dies in dem Formular für die IMI-Vorwarnung nicht abbildbar, ist die Vorwarnung zu unterlassen oder – bei einer bereits im IMI-System eingestellten Vorwarnung – zu löschen.

Im Hinblick darauf, dass der Beklagte die IMI-Vorwarnung erst ein Jahr und vier Monate nach dem stattgebenden erstinstanzlichen Urteil hochgeladen hat, die IMI-Vorwarnung den tatsächlichen Sachverhalt in Bezug auf das stattgebende erstinstanzliche Urteil verkürzt und damit unrichtig abbildet und mit dieser europaweiten Warnung vor dem Kläger ein schwerwiegender Eingriff in dessen Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verbunden ist, ist diese als unangemessen zu qualifizieren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Weil der Beklagte im Hinblick auf die (unzulässige) Anfechtungsklage gegen die Mitteilung vom 3. Februar 2026 nur zu einem geringen Teil unterlegen ist, konnten ihm die Kosten des gesamten Rechtsstreits auferlegt werden. Zudem hat der Beklagte durch die Formulierung der Rechtsmittelbelehrung auf der Mitteilung vom 3. Februar 2026 ("Gegen diesen Bescheid kann … innerhalb eines Monats … Klage … erhoben werden") den Anschein erweckt, dass die Mitteilung vom 3. Februar 2026 selbst der anfechtbare Verwaltungsakt sei, der mit einer Anfechtungsklage in der für Anfechtungsklagen vorgesehenen Monatsfrist gerichtlich angegriffen werden kann, so dass der Beklagte die gegen die Mitteilung vom 3. Februar 2026 gerichtete Anfechtungsklage durch die Gestaltung der Rechtsmittelbelehrung jedenfalls mit verursacht hat.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Zivilprozessordnung.

Beschluss

Der Streitwert wird endgültig auf 20.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i. V. m. Nr. 14.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen. Nach Nr. 14.1 ist als Streitwert für eine Eintragung oder Löschung einer Berufsberechtigung der Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens 20.000,00 Euro festzusetzen. Für die Festsetzung des Streitwerts einer Klage auf Löschung einer Vorwarnung über eine berufsbeschränkende Entscheidung im Binnenmarkt-Informationssystem wird die Empfehlung in Nr. 14.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit entsprechend herangezogen (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. März 2023 – 10 S 2152/21 –, NVwZ-RR 2023, 432). Die vorläufige Streitwertfestsetzung vom 4. März 2026 wird damit gegenstandslos.

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