VG Wiesbaden 4. Kammer — 4 E 1161/07 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2008-03-05

Aktenzeichen: 4 E 1161/07

ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2008:0305.4E1161.07.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 17 BImSchG, § 5 BImSchG, § 26 BImSchG

Leitsatz

Eine nachträgliche immissionsschutzrechtliche Anordnung ist nach § 17 BImSchG nur bei einem akutellen oder aktuell drohenden Pflichtverstoß des Betreibers zulässig

Tenor

Der Bescheid des C. vom … wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Mit ihrer am 5. Oktober 2007 rechtzeitig erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen eine immissionsschutzrechtliche Anordnung des beklagten Landes vom 04.09.2007. Mit dieser Anordnung wurden für die von der Klägerin betriebene genehmigungsbedürftige Feuerungsanlage auf dem Betriebsgrundstück in D, E-Straße ... nachträglich neue Grenzwerte festgelegt. In der Begründung der Anordnung wird dargelegt, dass die Anordnung erforderlich sei, weil die TA Luft Vorsorgeanforderungen enthalte, die für den Betrieb der klägerischen Feuerungsanlage einschlägig seien und diese Vorsorgeanforderungen strenger seien als die bereits in anderen Verwaltungsakten auferlegten Pflichten. Die vorgenommene Überprüfung habe ergeben, dass die klägerische Anlage die Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen teilweise nicht erfülle. Dann werden die einzelnen Anordnungspunkte näher begründet. Für weitere Einzelheiten der Anordnung und ihrer Begründung wird auf die Ausführungen im angegriffenen Bescheid Bezug genommen.

2 Am 5. Oktober 2007 hat die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden erhoben.

3 Die Klägerin hält die Anordnung für rechtswidrig. In Ermangelung eines aktuellen oder konkret drohenden Pflichtenverstoßes habe keine gesetzliche Grundlage zum Erlass der nachträglichen Anordnung gem. § 17 BImSchG bestanden. Sie habe im Nachgang zum Erlass der streitgegenständlichen Anordnung durch den TÜV Rheinland erneut die Wahrung verschiedener in der TA Luft 2002 verankerter Grenzwerte überprüfen lassen. Hernach ergebe sich, dass sämtliche der in der streitgegenständlichen Anordnung geregelten Grenzwerte eingehalten und deutlich unterschritten werden. Die Ergebnisse stellten sich wie folgt dar:

4 Grenzwert gem. Anordnung vom 04.09.2007Messergebnis TÜV November 2007Ziffer 1.1.1a0,15 g/m³0,04 g/m³Ziffer 1.1.1b10 mg/m³6 mg/m³Ziffer 1.1.280 mg/m³53 g/m³

5 Hinsichtlich des Mischbetriebs mit Holzabfällen und Heizöl EL seien ebenfalls Werte festgestellt worden, die deutlich unterhalb der Grenzwerte gelegen hätten, nämlich für Kohlenmonoxid 0,02 g/m³ und für gesamt C 3 mg/m³. Sämtliche in der Anordnung angeführten Grenzwerte würden also von der Anlage eingehalten und deutlich unterschritten. Eine nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG setze stets einen aktuellen Pflichtenverstoß voraus. Die Vorschrift gestatte nachträgliche Anordnungen zur Erfüllung der sich aus dem BImSchG und den auf dieser Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten des Anlagenbetreibers nur dann, wenn die Anordnung zur Erfüllung der Pflichten des Anlagenbetreibers erforderlich sei. Das sei nur der Fall, wenn die den Anlagenbetreiber treffenden Pflichten ohne die Anordnung nicht erfüllt werden. Der Anwendungsbereich des § 17 BImSchG sei deshalb nur dann eröffnet, wenn ein Pflichtenverstoß im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung vorliege oder aufgrund konkreter Anhaltspunkte drohe (vgl. Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band 1, § 17 BImSchG, Rn. 72; Jarass, BImSchG, 6. Auflage, § 17 Rn. 12). Die Vorschrift des § 17 BImSchG beinhalte demgegenüber keine Grundlage zur Festschreibung von Grenzwerten ohne konkreten Anlass. Die hier betroffenen Vorsorgepflichten seien in § 5 BImSchG verankert und würden u.a. durch die TA Luft konkretisiert. Einer Festschreibung in der Genehmigung bedürfe es zur Wahrung der Vorsorgepflichten grundsätzlich nicht. Nur bei konkret absehbaren oder bereits nachweislich bestehenden Verstößen könne nach Maßgabe des § 17 BImSchG die Festsetzung entsprechender Grenzwerte in der Genehmigung im Wege der nachträglichen Anordnung erforderlich und zulässig sein. Dem entspreche auch die Regelung der Ziffer 6.2.1 der TA Luft, die ebenso keine generelle Verankerung der dortigen Grenzwerte in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen fordere, sondern lediglich vorsehe, dass die Behörde die "erforderlichen Anforderungen" erlassen solle, um die Anlage an die Vorsorgeaufwendungen anzupassen, "wenn die Anlage diesen Anforderungen nicht entspricht." Auch die TA Luft sehe damit eine Verankerung der Grenzwerte nur bei Pflichtverstößen gegen die konkretisierten Vorsorgepflichten vor.Etwas anderes könne sich entgegen den Erwägungen in der angegriffenen Anordnung auch nicht aus der IVU-Richtlinie (Richtlinie 96/61/EG) ergeben. Die IVU-Richtlinie verlange in ihrem Artikel 13 Abs. 1, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, damit die zuständigen Behörden die Genehmigungsauflagen regelmäßig überprüfen und ggf. auf den neuesten Stand bringen. Art. 13 Abs. 2 sehe bestimmte Fälle vor, in welchen eine Überprüfung zu erfolgen habe. Vorgaben dazu, ob und in welchem Rahmen auf Grundlage einer solchen Überprüfung Anpassungen der Genehmigungsauflagen vorgenommen werden müssten, enthalte die Richtlinie nicht. Sie sehe lediglich vor, dass auf Grundlage einer Überprüfung die Genehmigungsauflagen "gegebenenfalls" auf den neuesten Stand gebracht werden. Soweit man hierin überhaupt eine Anforderung an die Mitgliedsstaaten erkennen wolle, könne sie allenfalls darin bestehen, bei "gegebenenfalls" bestehender Erforderlichkeit eine entsprechende Anpassung vorzunehmen. Erforderlich könne eine Anpassung der Genehmigungsauflagen aber nur dann sein, wenn im Rahmen des Anlagenbetriebs nicht ausreichend Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen werde, somit ein aktueller Pflichtenverstoß vorliege. Etwaige Anforderungen der IVU-Richtlinie deckten sich damit mit den Anforderungen des § 17 BImSchG, so dass eine veränderte Auslegung unter keinem Gesichtspunkt geboten sei. Unabhängig davon gelte die IVU-Richtlinie nicht für die Anlage der Klägerin, was in der streitbefangenen Anordnung zu Recht ausgeführt werde.

6 Insgesamt sei festzuhalten, dass eine Grundlage für die nachträgliche Anordnung gemäß § 17 BImSchG nur bestehen könne, soweit ein aktueller Pflichtenverstoß vorliege oder aufgrund konkreter Anhaltspunkte drohe. Das sei hinsichtlich der unter Ziffern 1.1.1.b und 1.1.2. festgesetzten Grenzwerte zu keinem Zeitpunkt der Fall gewesen und hinsichtlich der Ziffer 1.1.1.a (Faktor Kohlenmonoxid) zumindest fraglich. Zwar habe der Messbericht des TÜV Rheinland vom 03.02.2005 insoweit hinsichtlich der Messungen Nr. 2 und 3 leichte Überschreitungen des Grenzwertes von 0,15 g/m³, nämlich eine Emission von 0,19 bzw. 0,24 g/m³ ausgewiesen. Die Messungen Nr. 1 und 4 wiesen allerdings Werte von 0,12 g/m³ und 0,11 g/m³ aus, die unter dem Grenzwert lägen. Angesichts dieses diffusen Messergebnisses und angesichts des bis zum Erlass der streitgegenständlichen Anordnung vergangenen Zeitraums von über zwei Jahren könne dieser Messbericht nicht als ausreichende Grundlage für die Annahme eines aktuell bestehenden oder drohenden Pflichtenverstoßes angesehen werden. Hier wäre es Sache der Behörde gewesen, entweder eigene Messungen durchzuführen oder im Wege des § 26 BImSchG aktuelle Messungen zur Verifizierung etwaiger Überschreitungen zu verlangen. Wären Ermittlungen erfolgt, hätte sich herausgestellt, dass durch Umstellung der Anlage zwischenzeitlich der Grenzwert deutlich unterschritten werde. Der Messbericht des TÜV Rheinland vom 09.11.2007 weise insoweit einen Wert von 0,04 g/m³ einheitlich bei allen Messungen auf. Die angegriffene Anordnung sei daher insgesamt rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten.

7 Die Klägerin beantragt,

die Anordnung des C. vom … (Az. ...) aufzuheben.

8 Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

9 Er hält ihre Anordnung für rechtmäßig. Für eine Anordnung nach § 17 BImSchG sei eine aktuell nachweisbare bzw. konkret drohende Pflichtverletzung nicht erforderlich. Die Anordnung habe ihre Rechtsgrundlage in §§ 52 Abs. 1 und § 17 BImSchG. Das Immissionsschutzrecht unterliege als dynamisches technisches Recht einem ständigen Wandel. Normen und Bescheide müssten möglichst rasch dieser dynamischen Entwicklung angepasst werden. Die TA Luft sei am 24. Juli 2002 als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift novelliert worden. Die neuen niedrigeren Grenzwerte müssten durch nachträgliche Anordnung umgesetzt werden. Die Anordnungsbefugnis nach § 17 BImSchG sei das wichtigste immissionsschutzrechtliche Instrument beim Vollzug im Bereich der genehmigungsbedürftigen Anlagen. Sie stehe im Spannungsfeld unterschiedlicher Interessen und verfolge zwei Zwecke: Sie solle zum einen die tatsächliche Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Pflichten sicherstellen und durchsetzen. Zum anderen diene die Anordnungsbefugnis nach § 17 BImSchG dem Zweck der Konkretisierung der allgemein formulierten Grundpflichten des § 5 BImSchG und habe insoweit grenzziehende Funktion. Beiden Zwecken diene die streitgegenständliche Anordnung.

10 Die angegriffene Vorgehensweise entspreche auch der allgemeinen Verwaltungspraxis in Hessen. Dementsprechend seien bereits in einer Vielzahl von anderen Verwaltungsvorgängen solche Anordnungen ergangen und auch in Zukunft stehe diese Vorgehensweise an. Damit komme dem vorliegenden Streitverfahren grundsätzliche Bedeutung zu.

11 Im übrigen habe bei allen drei Werten eine aktuelle, mindestens aber drohende Pflichtverletzung vorgelegen, was im Einzelnen dargelegt wird.

12 Für weitere Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Akteninhalt, auch den der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

13 Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet, denn die Anordnung vom ... ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 17 BImSchG nicht gedeckt.

14 Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG steht es im Ermessen der zuständigen Behörden, zur Erfüllung der sich aus dem Bundesimmissionsschutzgesetz und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen nachträgliche Anordnungen zu erlassen. Aus dem Wortlaut dieser Vorschrift folgt, dass nachträgliche Anordnungen nur zur Verhinderung eines aktuell drohenden Pflichtenverstoßes zulässig sind. Tatbestandliche Voraussetzung für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG ist also, jedenfalls nach herrschender Literaturmeinung (vgl. z.B. Landmann/Rohmer, UmweltR, BImSchG, § 17 Rdnr. 57; Feldhaus, Bundesimmissionsschutzgesetz, Kommentar, § 17 Rdnr. 9; Jarass, BImSchG, Kommentar, § 17 Rdnr. 12 ff.), der sich die Kammer anschließt, ein - zumindest drohender - Pflichtenverstoß des Betreibers. Der Pflichtenverstoß muss im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung vorliegen oder aufgrund konkreter Anhaltspunkte drohen (Landmann/Rohner § 17 Rdnr. 72). Dass ein derartiger aktueller Pflichtenverstoß im Zeitpunkt der Entscheidung des beklagten Landes vorgelegen hätte, ist jedoch nicht ermittelt worden. Ausgehend von seiner Rechtsauffassung, dass nachträgliche Anordnungen aufgrund von § 17 BImSchG auch ohne konkreten Pflichtenverstoß zulässig sind, hat das beklagte Land vielmehr lediglich die Änderung der TA Luft im Jahr 2002 im Laufe des Jahres 2007 aufgegriffen, um die gegenüber der Anlagengenehmigung verschärften Grenzwerte nunmehr durch eine nachträgliche Anordnung gegenüber der Klägerin verbindlich festzuschreiben. Die Kammer hat zwar Verständnis für den Wunsch der zuständigen Behörden, gegenüber Betreibern von immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtigen genehmigten Anlagen möglichst vollziehbar die von der Anlage einzuhaltenden Grenzwerte, auch soweit sie sich gegenüber der Anlagengenehmigung geändert haben, festzuschreiben, um bei Verstößen schnell und effektiv einschreiten zu können. Der Gesetzgeber hat mit § 17 BImSchG aber für nachträgliche Anordnungen einen anderen Weg gewählt. Hier ist zunächst die Eigenverantwortlichkeit der Betreiber gefragt, die unaufgefordert aufgrund der gesetzlichen Grundpflichten den gefahrlosen Betrieb ihrer Anlage zu gewährleisten haben (vgl. § 5 BImSchG). Die Behörden werden entlastet, indem gerade nicht vorgeschrieben wird, nachträgliche Anordnungen "auf Vorrat" zu produzieren. Nur bei konkretem Anlass aufgrund eines Pflichtenverstoßes, der belegt, dass der Betreiber seiner gesetzlichen Verpflichtung zur ständigen Anpassung an den Stand der Technik nicht nachkommt, ist nach Ermessensausübung eine nachträgliche Anordnung aufgrund § 17 BImSchG zulässig.

15 Die vorliegende nachträgliche Anordnung ist auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil der von der Klägerin dem beklagten Land vorgelegte Messbericht des TÜV aus dem Jahr 2005 eine Überschreitung des Grenzwerts der TA Luft 2002 hinsichtlich des Faktors Kohlenmonoxid bei Verwendung des Brennstoffs Holz bei zwei von vier Messwerten dokumentiert. Zwar stellt diese Grenzwertüberschreitung einen einmaligen Pflichtenverstoß dar, allerdings mit der Besonderheit, dass zwei der vier Messwerte innerhalb der zulässigen Grenzen liegen. Eine Bewertung dieser Messwerte durch das beklagte Land ist nach dem Inhalt der vorgelegten Behördenakten vor Erlass der nachträglichen Anordnung aber genauso wenig erfolgt, wie eine Prüfung, ob es sich dabei um eine dauerhafte Überschreitung handelt, die auch im Herbst 2007 noch bestand, so dass sie in diesem Zeitpunkt noch Anlass für die streitgegenständliche Anordnung hätte sein dürfen. Die von der Klägerin vorgelegte neue Messung des TÜV Rheinland (vgl. Messbericht vom 09.11.2007) belegt das Gegenteil: Es wurden aktuell alle in der nachträglichen Anordnung festgelegten Grenzwerte eingehalten. Da in der fraglichen Zeit seit 2002 auch keine wesentlichen Änderungen an der Anlage vorgenommen wurden, darf davon ausgegangen werden, dass auch im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Anordnung aktuell kein Pflichtenverstoß drohte.

16 Nach alledem ist die angefochtene Anordnung schon deshalb rechtswidrig, weil im Zeitpunkt ihres Erlasses kein aktueller Pflichtenverstoß der Klägerin zu befürchten war.

17 Ein aktuell drohender konkreter Pflichtenverstoß lässt sich schließlich auch nicht daraus herleiten, dass die TA Luft 2002 neue, schärfere Grenzwerte bestimmt. Allein die Verschärfung von Grenzwerten, auch wenn sie vom beklagten Land als "enorm" bewertet werden, führt nicht quasi automatisch zu drohenden Pflichtenverstößen eines jeden Anlagenbetreibers. Immerhin sind die Betreiber einer genehmigungspflichtigen Anlage schon von Gesetzes wegen verpflichtet, in eigener Verantwortlichkeit dafür zu sorgen, dass ausreichend Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen und der Stand der Technik ständig eingehalten wird (§ 5 Abs. 1 BImSchG). Das gilt auch für die Einhaltung der verschärften Grenzwerte der TA Luft 2002. Nur wenn z.B. aufgrund der Bauweise oder der Betriebsart der Anlage oder aufgrund aktueller Messwerte zu erwarten ist, dass die neuen Grenzwerte nicht eingehalten werden, darf dies zum Anlass für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 BISchG genommen werden.

18 Darüber hinaus ist der Bescheid ermessensfehlerhaft.

19 Selbst wenn man aufgrund der TÜV-Messung aus dem Jahr 2005, jedenfalls für den Faktor Kohlenmonoxid, einen 2007 noch aktuellen Pflichtenverstoß annehmen wollte, fehlen in der Begründung der Anordnung notwendige Ermessenserwägungen zu der Frage, ob und warum 2007 eine Anordnung in der vorliegenden Form notwendig gewesen ist. Die Anlage der Klägerin ist seit ihrer Errichtung im Jahr 1987 über 30 Jahre lang im Wesentlichen beanstandungsfrei betrieben worden. Auf die Messwertüberschreitung aus dem TÜV-Bericht 2005 hat das beklagte Land über zwei Jahre hinweg nicht reagiert. Wenn diese Überschreitungen dann doch Anlass zum Einschreiten sein sollten, wäre ein solch spätes Vorgehen erklärungsbedürftig. Hinzu kommt, dass die Klägerin im Rahmen der Anhörung vor Erlass der Anordnung ihre Gesprächsbereitschaft erklärt und deutlich gemacht hat, dass sie an einvernehmlichen Regelungen interessiert ist. Dieses Gesprächsangebot durfte das beklagte Land nicht einfach ignorieren. Mit diesen Fragen hätte sich die Begründung der angefochtenen Verfügung auseinandersetzen müssen und sich bei der Ermessensausübung nicht, wie geschehen, auf den Hinweis beschränken dürfen, dass die Anordnung verhältnismäßig sei. Die Anordnung leidet deshalb selbst dann, wenn man annehmen wollte, dass der von § 17 BImSchG geforderte aktuell drohende Pflichtenverstoß vorliegt, an wesentlichen Ermessensfehlern und ist auch aus diesem Grund rechtswidrig und aufzuheben .

20 Als unterliegender Beteiligter hat das beklagte Land die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

21 Wegen der vom beklagten Land überzeugend dargelegten grundsätzlichen Bedeutung ist die Berufung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

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