VG Gießen 8. Kammer — 8 E 1251/98 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2002-02-27

Aktenzeichen: 8 E 1251/98

ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2002:0227.8E1251.98.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 37 Abs 4 S 2 FinAusglG HE, § 37 Abs 4 S 1 FinAusglG HE

Leitsatz

Die Vorschrift des § 37 Abs. 4 S. 2 des hessischen Gesetzes zur Regelung des Finanzausgleichs (Finanzausgleichsgesetz) in der Fassung von Art. 1 Nr. 5 des Finanzausgleichsänderungsgesetzes 1998 vom 18.12.1997 (GVBl. I S. 442), wonach Landkreise zum Ausgleich ihrer Belastungen als Schulträger von kreisangehörigen Gemeinden, die nicht Schulträger sind, und mehr als 50.000 Einwohner haben,

eine Schulumlage bis zu 10 vom Hundert erheben können, ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

Bei der Erhebung der Schulumlage sind kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern (Sonderstatusstädte) einerseits und die übrigen kreisangehörigen Gemeinden andererseits nicht wesentlich gleich im Sinne des Willkürverbots.

Verfahrensgang

nachgehend Hessischer Verwaltungsgerichtshof, 7. Juni 2002, 8 UZ 1347/02

Tatbestand

1 Die Beteiligten streiten über die Höhe der Schulumlage für das Jahr 1998. Mit Bescheid vom 02.02.1998 veranlagte der Beklagte, der ...-Kreis, die Klägerin, die Stadt W., zu einer Schulumlage für das Jahr 1998 in Höhe von 7.180.883 DM und legte hierbei einen Hebesatz von 10 % zu Grunde.

2 Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein, soweit eine Schulumlage festgesetzt wurde, die einen Hebesatz von 8 % überstieg. Zur Begründung trug sie vor, die Rechtsgrundlage für den Erlass des Veranlagungsbescheides (§ 37 Abs. 4 FAG in der damals geltenden Fassung) sei nicht verfassungsgemäß. Die dadurch hervorgerufene Ungleichbehandlung von kreisangehörigen Gemeinden über und unter 50.000 Einwohnern bei der Heranziehung zu dieser Umlage verstoße gegen den Gleichheitssatz. Die Größe einer Gemeinde habe nichts mit ihrer Finanzkraft zu tun, so dass dieses Kriterium als Differenzierungsmerkmal ausscheide. Das gleiche gelte in Bezug auf die Kreisumlage, die für Sonderstatusstädte halbiert werde. Wäre der Landesgesetzgeber der Ansicht gewesen, eine Ermäßigung von 50 % sei insoweit nicht mehr angemessen, hätte er das Finanzausgleichsgesetz entsprechend ändern können. Ferner bezog sie sich zur Begründung auf das Rechtsgutachten von Prof. Dr. K. vom Mai 1998, das dieser im Auftrag der Klägerin und der Stadt B. H. erstattete.

3 Mit Bescheid vom 19.06.1998 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er aus, die Bedenken der Klägerin an der Rechtmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid teile er nicht. Zudem könne eine materielle Rechtswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift erst nach Rechtskraft eines entsprechenden Urteils des Hessischen Staatsgerichtshofs verbindlich festgestellt werden. Dieser Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 24.06.1998 zugestellt.

4 Am 09.07.1998 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, durch die Reform des Finanzausgleichsgesetzes sei die Möglichkeit eröffnet worden, kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern zu einer um 2 % höheren Schulumlage heranzuziehen. Als einzige Gebietskörperschaften seien in Hessen die Klägerin sowie die Stadt B. H. hiervon betroffen, die damit im Vergleich zu allen übrigen kreisangehörigen Gemeinden ohne sachlichen Grund ungleich behandelt würden. Da faktisch lediglich zwei Gemeinden von der Neuregelung betroffen seien, könnte dies dem Verbot von Einzelfallgesetzen zuwiderlaufen. Ferner verstoße das Finanzausgleichsgesetz insoweit gegen die Verpflichtung des Staates zur Gleichbehandlung der Gemeinden, weil sich keine plausible Rechtfertigung dafür finden ließe, dass die Klägerin und die Stadt B. H. gegenüber anderen kreisangehörigen Gemeinden mit einer um 2 % erhöhten Schulumlage belastet würden. Mit Schriftsatz vom 17.01.2002 trägt die Klägerin ferner vor, die von dem Beklagten angeführten Argumente für die Schlechterstellung der Klägerin überzeugten nicht. So entsprächen die Städte D., H., K. und L. in Größe, Struktur und Einwohnerzahl nicht der ihren. Sie sei Oberzentrum, Sonderstatusstadt und mit 53.015 Einwohnern mehr als doppelt so groß wie die angeführten kreisangehörigen Städte. Der Umstand, dass Sonderstatusstädte nur eine reduziert bemessene Kreisumlage zahlen müssten, sei ebenfalls kein sachlicher Grund für eine willkürliche Schlechterstellung bei der Schulumlage. Hierfür könne auch nicht angeführt werden, der Aufwand des Beklagten für die Schulträgerschaft werde von der Schulumlage nicht gedeckt. Bei der Begrenzung der Schulumlage auf 8 % handele es sich nämlich um eine landespolitische Entscheidung. Abschreibungs- und Zinskosten seien bei der im Gemeindehaushaltsrecht vorgeschriebenen Kameralistik bei der Berechnung der Aufwendungen für die Schulträgerschaft nicht zu berücksichtigen. Dies sei aber ohnehin unbeachtlich, da sich die anderen Sonderstatusstädte freiwillig für die Schulträgerschaft entschieden hätten und damit auch die Höhe des zu veranschlagenden Aufwandes selbst bestimmen könnten. Aus dem auf dem Gebiet der Klägerin vorhandenen Schulbesatz lasse sich keine Begründung für eine erhöhte Schulumlage ableiten. Die Notwendigkeit, zu den Spitzenzeiten bei Unterrichtsbeginn und -ende den Schülerverkehr sicherzustellen, belaste in erheblichem Umfang das wirtschaftliche Ergebnis ihrer Verkehrsbetriebe, so dass eher an eine Reduzierung der Schulumlage gedacht werden müsse.

5 Die Klägerin beantragt,

den Veranlagungsbescheid des Beklagten zur Schulumlage 1998 vom 02.02.1998 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.06.1998 aufzuheben, soweit eine über 5.744.706 DM (8 %) hinausgehende Schulumlage festgesetzt wird.

6 Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

7 Er ist der Ansicht, seine Bescheide seien rechtmäßig. Die Ermächtigungsgrundlage sei verfassungsgemäß. Eine willkürliche Ungleichbehandlung der Klägerin liege nicht vor. So zahle diese als Sonderstatusstadt nur eine - gegenüber anderen kreisangehörigen Gemeinden - reduzierte Kreisumlage und werde somit gegenüber Städten wie D., H., L. oder K., die von der Größe und Struktur her mit der Klägerin vergleichbar seien, privilegiert. Ferner werde die Klägerin, anders als die meisten Sonderstatusstädte, nicht durch eine Schulträgerschaft belastet. Eine Schulumlage mit einem Hebesatz von 8 % sei ohnehin zu niedrig angesetzt. Im Hoheitsgebiet der Klägerin seien zudem viele Schulen konzentriert, was für die Klägerin weitere Vorteile mit sich bringe. Um den Fehlbetrag im Einzelplan 2 - Schulen - bezogen auf das Gebiet der Klägerin abzudecken, müsste die Schulumlage sogar verdoppelt werden.

8 Mit Verfügung vom 29.10.2001 hat die Kammer das Hessische Ministerium des Innern und für Sport um Auskunft gebeten, wie viel Prozent ihrer Umlagegrundlagen diejenigen Sonderstatusstädte in Hessen, die Schulträger sind, durchschnittlich zur Finanzierung ihrer Unterdeckung im Einzelplan 2 - Schulen - aufwenden.

9 Das Ministerium hat die Frage mit Erlass vom 23.11.2001 dahingehend beantwortet, nach den Rechnungsergebnissen 1999 und 2000 beliefen sich die Anteile der Unterdeckung bei diesen Städten im Durchschnitt auf über 10,1 %, wenn Abschreibungs- und Zinskosten für die Anlagegüter in die Berechnungen einbezogen würden. Außer bei der Stadt R. seien Abschreibungen und Zinsen nicht im Einzelplan 2 erfasst, sondern befänden sich in nicht identifizierbarer Form im Einzelplan 9 (Allgemeine Finanzwirtschaft). Dies sei eine Folge der zurzeit in der Umstellung befindlichen kameralen Haushaltssystematik. Die wirkliche Unterdeckung sei nur aus den Zahlen der Stadt R. ablesbar. Die Abschreibungen und Zinskosten der übrigen Städte dürften sich in ähnlicher Höhe bewegen wie in R..

10 Wegen der näheren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- sowie der Behördenakten verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

11 Die zulässige Klage ist unbegründet.

12 Der Bescheid des Beklagten vom 02.02.1998 und der Widerspruchsbescheid vom 19.06.1998 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Schulumlage ist § 5 S. 2 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 1998. Danach beträgt der Zuschlag zur Kreisumlage - Schulumlage - für das Haushaltsjahr 1998 bezüglich der Klägerin 10 vom Hundert. Diese Vorschrift beruht auf § 37 Abs. 4 S. 2 des Gesetzes zur Regelung des Finanzausgleichs (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) i. d. F. von Art. 1 Nr. 5 des Finanzausgleichsänderungsgesetzes 1998 vom 18.12.1997 (GVBl. I S. 442). Aufgrund dieser Norm können Landkreise zum Ausgleich ihrer Belastungen als Schulträger von kreisangehörigen Gemeinden, die nicht Schulträger sind, und mehr als 50.000 Einwohner haben, einen Zuschlag zur Kreisumlage bis zu 10 vom Hundert erheben.

13 Diese Vorschrift ist ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar. So verstößt § 37 Abs. 4 S. 2 FAG insbesondere nicht gegen den Gleichheitssatz, der als Ausfluss aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG bzw. aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auch für Gemeinden gilt (vgl. NWVerfGH, NVwZ 1996, 1100, 1100 f. ; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Kommentar, 5. Aufl. 2000, Art. 28 Rdnr. 22). Inhalt dieses Gleichbehandlungsgrundsatzes ist das Verbot, wesentlich gleiche Lebenssachverhalte ohne sachlichen Grund ungleich bzw. wesentlich ungleiche Lebenssachverhalte sachwidrig gleich zu behandeln (vgl. NWVerfGH, NVwZ 1996, 1100, 1100 f. ).

14 Vorliegend wird die Klägerin als Sonderstatusstadt, die nicht Schulträgerin ist, ungleich behandelt im Vergleich zu den anderen kreisangehörigen Gemeinden im Gebiet des Beklagten, die ebenfalls nicht Schulträger sind. Diese übrigen kreisangehörigen Gemeinden wurden nämlich nach § 37 Abs. 4 S. 1 FAG in der damaligen Fassung i. V. m. § 5 Abs. 1 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 1998 lediglich zu einer Schulumlage in Höhe von 8 % herangezogen, welches der maximalen Höhe einer Schulumlage für diese Gemeinden nach § 37 Abs. 4 S. 1 FAG entspricht, während die Klägerin zur einer um 2 % höheren Schulumlage herangezogen wird. Eine solche Ungleichbehandlung ist jedoch deshalb verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da die Vergleichsgruppen der Sonderstatusstädte ohne Schulträgerschaft und der übrigen kreisangehörigen Gemeinden ohne Schulträgerschaft nicht wesentlich gleich im Sinne des Willkürverbots sind. Sonderstatusstädte nehmen im Gegensatz zu den übrigen kreisangehörigen Gemeinden in Hessen nämlich teilweise landkreisähnliche Funktionen wahr. Nach § 4 a HGO erfüllen kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern (Sonderstatusstädte) neben den Aufgaben nach § 2 HGO, die für alle Gemeinden gelten, zusätzlich die ihnen durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragenen Aufgaben. Auch das Finanzausgleichsgesetz geht davon aus, dass Sonderstatusstädte und andere kreisangehörige Gemeinden wesentlich ungleiche Gemeindetypen sind. Nach § 37 Abs. 2 S. 2 FAG werden für Sonderstatusstädte die Umlagegrundlagen auf 50 vom Hundert der Beträge ermäßigt, die für die übrigen Gemeinden gelten. Zudem erhalten Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern im Rahmen der Schlüsselzuweisungen gemäß § 11 Abs. 1 FAG einen Ergänzungsansatz in Höhe von 15 vom Hundert des nach § 10 FAG maß gebenden Hauptansatzes. Durch diese unterschiedlichen Finanzierungsstrukturen von kreisangehörigen Gemeinden einerseits und Sonderstatusstädten andererseits wird die landkreisähnliche Funktion der Letzteren unterstrichen sowie belegt, dass beide Gemeindetypen nicht wesentlich gleich im Sinne des Willkürverbots sind.

15 Sonderstatusstädte ohne Schulträgerschaft werden aber auch nicht in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise gegenüber Sonderstatusstädten, die Schulträger sind, ungleich behandelt. Im Landesdurchschnitt sind nämlich die mit der Schulträgerschaft verbundenen tatsächlichen Kosten höher als die Belastung, die eine Schulumlage in Höhe von 10 % ausmacht. So wendeten in Hessen kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern, die Schulträger sind, im Jahre 1999 12,43 % und im Jahre 2000 11,27 % ihrer Umlagegrundlagen zur Finanzierung ihrer Unterdeckung im Einzelplan 2 - Schulen - auf (vgl. Erlass des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 23.11.2001, Az. IV 64-33 B 02/01 f, Bl. 45 f. der Akte). Dabei belaufen sich die Anteile der Unterdeckung im Durchschnitt auf über 10 %, wenn Abschreibungs- und Zinskosten für die Anlagegüter in die Berechnungen einbezogen werden. Das Ministerium weist in dem genannten Erlass zudem darauf hin, die wirkliche Unterdeckung sei nur aus den Zahlen der Stadt R. ablesbar, da dort die Abschreibungen und Zinsen im Einzelplan 2 - Schulen - erfasst würden. In dieser Stadt betrug die Unterdeckung im Jahre 1999 30,39 % und im Jahre 2000 25,47 %. Zwar sind gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 der Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung - GemHVO -) angemessene Abschreibungen sowie eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals im Verwaltungshaushalt nur für Einrichtungen, die in der Regel und überwiegend aus Entgelten finanziert werden (kostenrechnende Einrichtungen) zu veranschlagen. Bei der vorliegenden verfassungsrechtlichen Bewertung der Belastung der Sonderstatusstädte sind jedoch diese einfach-rechtlichen Regeln der kameralen Haushaltssystematik nicht entscheidend. Vielmehr ist insoweit darauf abzustellen, wie sich die tatsächliche Belastungssituation dieser Gemeindetypen bei einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise darstellt.

16 Insbesondere ist nach dem oben Gesagten festzuhalten, dass Sonderstatusstädte durch eine Schulumlage in Höhe von 10 % nicht übermäßig belastet, sondern - im Gegenteil - im Vergleich zu Sonderstatusstädten, die Schulträger sind, bezogen auf den Landesdurchschnitt finanziell in nicht unerheblicher Weise besser gestellt sind. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte, die von dem Ministerium zugrunde gelegten tatsächlichen Kosten seien keine angemessenen Schulkosten.

17 Ferner ist hier darauf hinzuweisen, dass der Klägerin, die sich durch die Schulumlage in Höhe von 10 % unbotmäßig belastet sieht, gemäß § 138 Abs. 3 S. 1 des Hessischen Schulgesetzes (HSchG) grundsätzlich die Möglichkeit offen steht, die Übernahme der Schulträgerschaft und deren Umfang mit dem Beklagten zu vereinbaren. Ein Verfassungsverstoß scheidet daher schon deshalb aus, da die Klägerin die grundsätzliche Wahlmöglichkeit hat, wie sie ihre Schulaufwendungen bestreiten will - über die Schulumlage an den Beklagten oder in eigener Trägerschaft.

18 Die Norm des § 37 Abs. 4 S. 2 FAG, nach der die Schulumlage für kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern bis zu 10 % betragen kann, verstößt auch nicht gegen das Verbot eines Einzelfallgesetzes nach Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG. Danach muss ein Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten.

19 Bei § 37 Abs. 4 S. 2 FAG handelt es sich bereits deshalb nicht um ein Einzelfallgesetz, da von dieser Regelung alle Sonderstatusstädte in Hessen betroffen sind, soweit sie nicht die Schulträgerschaft inne haben. Derzeit sind dies zwar nur die Klägerin und die Stadt B. H. Ein Einzelfallgesetz ist jedoch schon dann zu verneinen, wenn der Inhalt der entsprechenden Regelung keinen geschlossenen, sondern einen offenen Adressatenkreis betrifft (vgl. Krebs, in: von Münch/Kunig, GG, Kommentar, 5. Aufl. 2000, Band 1, Art. 19 Rdnr. 12; vgl. auch: Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Kommentar, Band II, Stand: Juli 2001, Art. 19 Abs. 1 Rdnr. 25). Vorliegend besteht zumindest die Möglichkeit, dass auch andere kreisangehörige Gemeinden die 50.000-Einwohner-Grenze zukünftig überschreiten werden und dann ebenfalls der Regelung des § 37 Abs. 4 S. 2 FAG unterfallen, wobei insoweit unerheblich ist, dass diese Regelung mittlerweile vom Landesgesetzgeber wieder aufgehoben wurde. Zudem ist der Erlass eines Einzelfallgesetzes dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Regelung eines singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird (BVerfGE 85, 360, 374; 25, 371, 399). Dies ist hier der Fall. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen zum Willkürverbot verwiesen.

20 Es bestehen auch keine Anhaltspunkte, der Anspruch der Klägerin auf eine angemessene Finanzausstattung, wonach als Grundlage der Handlungsfähigkeit einer Gemeinde dieser eine gewisse Finanzmasse zur Verfügung stehen muss (vgl. Dreier, in: Dreier [Hrsg.], GG, Kommentar, Band II, 1998, Art. 28 Rdnr. 145; Nierhaus, in: Sachs [Hrsg.], GG, Kommentar, 1996, Art. 28 Rdnr. 68), werde durch eine Schulumlage in der festgesetzten Höhe verletzt.

21 Die Festsetzung einer Schulumlage in Höhe von 10 % bezüglich der Klägerin ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Denn der Erlass des Bescheides über diese Umlage war für den Beklagten eine gebundene Entscheidung. Rechtsgrundlage hierfür war nämlich - wie bereits erörtert - § 5 S. 2 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 1998. Danach war der Zuschlag zur Kreisumlage - Schulumlage - hinsichtlich der Klägerin für das Haushaltsjahr 1998 zwingend auf 10 % festzusetzen. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, die Norm des § 37 Abs. 4 S. 2 FAG, wonach für kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern der Zuschlag bis zu 10 % betragen kann, enthalte eine Ermessensregelung, ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Vorschrift ausschließlich an den Haushaltssatzungsgeber wendet. Die Klägerin wäre gegebenenfalls gehalten gewesen, eine Normenkontrollklage gegen die Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 1998 zu erheben.

22 Im Übrigen ist eine fehlende Ermessensausübung des Haushaltssatzungsgebers in dieser Satzung bzw. im Haushaltsplan schon deshalb unbeachtlich, da eine Schulumlage in Höhe von 10 % - wie beschrieben - sich immer noch in nicht unerheblicher Weise unterhalb der realen Kosten für die Schulträgerschaft bewegt.

23 Die Klägerin hat als Unterliegende gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

24 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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