VG Gießen 8. Kammer — 8 G 3801/01 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2001-12-13

Aktenzeichen: 8 G 3801/01

ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2001:1213.8G3801.01.0A

Dokumenttyp: Beschluss

Leitsatz

In einer Geschäftsordnung sind Vorschriften über die Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen ihre Bestimmungen nur dann wirksam, wenn die Geschäftsordnung in Form einer Satzung ergangen ist.

Ein Sitzungsausschluss auf Zeit kann regelmäßig erst erfolgen, wenn ein mehrmalig wiederholtes Zuwiderhandeln vorliegt, und die früheren Verstöße bereits anderweitig, z. B. durch Verhängung eines Bußgeldes, geahndet worden sind.

Gründe

1 I.

Der Antragsteller ist Mitglied der Gemeindevertretung der Gemeinde F., der Antragsgegnerin. Er war jahrelang Vorsitzender des Motorsportclubs "MSC-F.".

2 Mit an diesen Verein gerichtetem Schreiben vom 23.09.2001 trat der Antragsteller als dessen 1. Vorsitzender zurück und erklärte, auch für weitere Vorstandsämter nicht zur Verfügung zu stehen. Wegen des näheren Inhalts der Rücktrittserklärung wird auf das Schreiben vom 23.09.2001 Bezug genommen (Bl. 24 d. A.).

3 Am 27.09.2001 fand eine Sitzung der Antragsgegnerin statt, die als Tagesordnungspunkt 10 "Beratung und Beschlussfassung über die weitere Vorgehensweise MSC" zum Gegenstand hatte. Als der Tagesordnungspunkt aufgerufen wurde, fragte der vormalige Vorsitzende der Antragsgegnerin, Herr H. K., ob es eine Meldung wegen eines Widerstreits der Interessen (§ 25 HGO) gebe. Nachdem eine entsprechende Erklärung nicht abgegeben worden war, bat er den Antragsteller, den Sitzungssaal zu verlassen, da dieser Vorsitzender des MSC sei und somit eine Interessenkollision bestehe. Der Antragsteller verließ daraufhin den Sitzungssaal. Wegen der weiteren Beratung dieses Tagesordnungspunktes wird auf die Niederschrift über die 5. Sitzung der Antragsgegnerin vom 27.09.2001 Bezug genommen. Am 01.11.2001 fand deren 6. Sitzung statt. Zu dieser Sitzung lag ein Dringlichkeitsantrag der Fraktionen FWG, SPD und A.L.F. vor. Vor der Entscheidung, ob dieser "Antrag auf Änderung des Flächennutzungsplanes der Gemeinde F. mit dem Ziel der Herausnahme des Kürzels MSC" auf die Tagesordnung gesetzt werden sollte, fragte der Vorsitzende der Antragsgegnerin an, ob ein Widerstreit der Interessen hinsichtlich eines Gemeindevertreters vorliege. Eine Meldung dazu gab es nicht. Daraufhin erklärte er, der Antragsteller könne als ehemaliger Vorsitzender und damit langjähriger Verantwortungsträger des MSC Betroffener im Sinne des § 25 HGO sein und bat ihn, den Sitzungssaal vor einer Beschlussfassung zu verlassen. Daraufhin meldete sich der Antragsteller zu Wort und erklärte, in der letzten Gemeindevertretersitzung "professionell gelinkt" worden zu sein. Man habe bei der Beratung über die weitere Vorgehensweise bezüglich des Vereins den einzigen Kritischen im Saal mundtot machen wollen. Nur unter dieser Voraussetzung habe der Bürgermeister seine "zentrale Lüge" über ein Verhalten des MSC ohne Widerspruch "herausposaunen" können. Wegen der Einzelheiten der Äußerungen des Antragstellers wird auf die Niederschrift über die 6. Sitzung der Antragsgegnerin verwiesen (Bl. 40 f. d. A.). Nach einem weiteren Wortwechsel forderte der Vorsitzende der Antragsgegnerin den Antragsteller wiederholt zum Verlassen des Raumes auf. Der Antragsteller erklärte, dies nur unter Zwang zu tun. Die Sitzung wurde sodann unterbrochen. Nach Wiedereintritt in die Sitzung lehnte der Antragsteller die Aufforderung zum Verlassen des Raumes erneut ab.

4 Der Vorsitzende der Antragsgegnerin stellte daraufhin fest, eine geordnete Arbeit sei nicht mehr möglich, und legte den Vorsitz nieder. Sodann übernahm der erste Stellvertreter, Herr Dr. G. G., den Vorsitz und ließ zu der Frage, ob der Antragsteller nicht befangen sei und im Saal verbleiben könne, abstimmen.

5 Dieser Antrag wurde mehrheitlich angenommen.

6 Am 05.11.2001 fand die 7. Sitzung der Antragsgegnerin statt. Zu deren Beginn gab der Antragsteller eine persönliche Erklärung ab, in der er die Wortwahl seiner Erklärung während der Gemeindevertretersitzung am 01.11.2001 als überzogen und unangemessen bezeichnete und sich dafür bei allen Betroffenen entschuldigte. Als Dringlichkeitsantrag wurde ein "Antrag auf Maßnahme bei Zuwiderhandlung gegen die Geschäftsordnung der Gemeinde F. laut § 36 der Geschäftsordnung der Gemeinde F. gerichtet gegen den Antragsteller" in die Tagesordnung aufgenommen. Dieser Antrag, der mehrheitlich angenommen wurde, sah vor, den Antragsteller für die Dauer von drei Monaten von allen Sitzungen auszuschließen, weil er sich während der Gemeindevertretersitzung am 01.11.2001 ungebührlich verhalten und mehrmalige Zuwiderhandlungen gegen die Geschäftsordnung begangen habe.

7 Der Antragsteller hat am 26.11.2001 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.

8 Er trägt vor, § 36 Abs. 2 der Geschäftsordnung sei rechtswidrig, da die gesetzliche Vorgabe nicht eingehalten werde. Während das Gesetz den Ausschluss nur bei mehrmals wiederholten Zuwiderhandlungen eröffne, sehe die Geschäftsordnung einen Ausschluss bereits im Wiederholungsfalle vor. Ein Verstoß des Antragstellers gegen die Geschäftsordnung sei zudem nicht gegeben.

9 Die Bezeichnung von Lüge und Betrug in der politischen Auseinandersetzung gehöre zur Tagesordnung. Die Weigerung des Antragstellers, vor der Beratung, ob ein Widerstreit der Interessen vorliege, den Raum zu verlassen, verstoße hingegen nicht gegen die Geschäftsordnung, da diese - anders als § 25 Abs. 4 HGO - eine solche Verpflichtung nicht enthalte. Im Übrigen verstoße der verfügte Ausschluss gegen das Übermaßverbot. In der Geschäftsordnung vorgesehene Ahndungsmittel seien anlässlich der Sitzung vom 01.11.2001 gegen den Antragsteller nicht ergriffen worden, vielmehr habe die Gemeindevertretung an diesem Abend noch ausdrücklich beschlossen, dass der Antragsteller im Sitzungssaal verbleiben könne. Wegen der näheren Einzelheiten des Vorbringens des Antragstellers wird auf den Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 22.11.2001 Bezug genommen.

10 Der Antragsteller beantragt,

den Vollzug des Beschlusses zu Tagesordnungspunkt 4 der Sitzung der Gemeindevertretung der Gemeinde F. vom 08.11.2001 auszusetzen, hilfsweise dem Antragsteller zu gestatten, bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache an allen Sitzungen der Gemeindevertretung der Gemeinde F. teilzunehmen.

11 Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

12 Sie trägt vor, die unterschiedliche Begrifflichkeit der Geschäftsordnung und des § 60 HGO sei nicht zu beanstanden, da der Wertungsgehalt des § 60 HGO durch die Wortwahl "Wiederholungsfall" gewahrt werde. Der Antragsteller habe auch wiederholt gegen die Geschäftsordnung verstoßen. Die Antragsgegnerin habe ihre Entscheidung im Hinblick auf das Übermaßverbot abgewogen. Die besondere Schwere der Vorkommnisse in der vorangegangenen Sitzung sei maßgeblich für die getroffene Ahndungsmaßnahme gewesen. Die nicht als Satzung beschlossene Geschäftsordnung der Antragsgegnerin sei eine ausreichende Grundlage für die vorgenommene Ahndungsmaßnahme. Wegen der näheren Einzelheiten des Vorbringens der Antragsgegnerin wird auf den Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 11.12.2001 verwiesen.

13 II.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

14 Zutreffend hat der Antragsteller um Rechtsschutz nach § 123 VwGO nachgesucht.

15 Der Beschluss der Antragsgegnerin, den Antragsteller von den Sitzungen der Gemeindevertretung für die Dauer von drei Monaten auszuschließen, ist kein Verwaltungsakt (vgl. Hess.VGH, NJW 1962, 832 ; VG Frankfurt/Main, NVwZ 1982, 52 m.w.N.). Einwendungen dagegen haben keine aufschiebende Wirkung, so dass effektiver vorläufiger Rechtsschutz nur durch Erlass einer einstweiligen Anordnung erreicht werden kann.

16 Gemäß § 123 Abs.1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

17 Der Antragsteller hat einen den Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtfertigenden Anordnungsgrund und auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

18 Ein Anordnungsgrund ist gegeben. Dem Antragsteller kann ein Zuwarten auf eine Hauptsacheentscheidung nicht zugemutet werden. Denn durch bloßen Zeitablauf würde der für die Dauer von drei Monaten verfügte Ausschluss sich insoweit erledigen und der Antragsteller wäre für diesen Zeitraum endgültig gehindert, seine Rechte als Angehöriger der Antragsgegnerin wahrzunehmen.

19 Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die von ihm in der Hauptsache erhobene Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit seines Ausschlusses von allen Sitzungen der Antragsgegnerin für die Dauer von drei Monaten ist offensichtlich begründet. Der Ausschluss des Antragstellers ist aus mehreren, unabhängig voneinander bestehenden Gründen rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten als Gemeindevertreter.

20 Der Ausschluss des Antragstellers entbehrt einer tragfähigen Rechtsgrundlage.

21 Nach § 60 Abs. 1 S. 2 HGO kann die Geschäftsordnung für Zuwiderhandlungen gegen ihre Bestimmungen Geldbußen, bei mehrmals wiederholten Zuwiderhandlungen, insbesondere bei wiederholtem ungerechtfertigten Fernbleiben, den Ausschluss auf Zeit, längstens für drei Monate, vorsehen. Die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin enthält zwar mit § 36 Abs. 2 eine zur Ausführung der Ermächtigung des § 60 HGO ergangene Bestimmung, indem dort die Verhängung von Geldbußen bei Zuwiderhandlungen gegen Bestimmungen der Geschäftsordnung und im Wiederholungsfall der Sitzungsausschluss geregelt werden. Diesen Bestimmungen mangelt es aber an der gehörigen Form. Denn die Geschäftsordnung muss, wenn sie Vorschriften über die Ahndung von Zuwiderhandlungen enthält, in Form einer Satzung ergehen (so schon Hess.VGH, DVBl. 1978, 821, 822, siehe auch Schmidt/Kneip, HGO, 1995, § 60 Rdnr. 3; Schneider/Dreßler/Lüll, HGO, Stand April 1999, § 60 Rdnr. 1). Dies folgt aus dem rechtsstaatlichen Gebot, wonach Eingriffstatbestände einer materiell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin ist jedoch nicht als Satzung beschlossen und veröffentlicht worden. Aus diesem Grund kann auch offen bleiben, ob die in § 36 Abs. 2 der Geschäftsordnung getroffene Regelung, dass bereits bei wiederholtem Zuwiderhandeln ein Ausschluss möglich wird, durch die in § 60 HGO enthaltene Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, wonach ein Ausschluss ein mehrmals wiederholtes Zuwiderhandeln voraussetzt.

22 Unabhängig hiervon und selbst unter der Voraussetzung der Rechtswirksamkeit der in § 36 Abs. 2 der Geschäftsordnung getroffenen Regelung wäre der Sitzungsausschluss gleichwohl rechtswidrig, weil auch die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vorliegen. Nach der Regelung des § 36 Abs. 2 der Geschäftsordnung ist es für einen Ausschluss erforderlich, dass die Gemeindevertretung eine Zuwiderhandlung zunächst mit einer Geldbuße ahndet.

23 Erst im Wiederholungsfall kann ein Sitzungsausschluss verhängt werden.

24 Ordnungsmaßnahmen stellen grundsätzlich keinen Selbstzweck dar, sondern sollen die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Gremiums sicherstellen (VG Frankfurt/Main, NVwZ 1982, 52). Einer verhängten Geldbuße kommt somit auch eine Warnfunktion zu, dass zukünftige Zuwiderhandlungen mit schärferen Maßnahmen geahndet werden könnten. Gegen den Antragsteller wurden vor der hier angegriffenen Maßnahme trotz seines unangemessenen Verhaltens in der 6. Sitzung der Antragsgegnerin aber weder ein Bußgeld verhängt noch andere Ordnungsmaßnahmen ergriffen.

25 Schließlich wäre der verfügte Ausschluss für drei Monate selbst unter der Voraussetzung, dass das Verhalten des Antragstellers wiederholte Zuwiderhandlungen gegen die Geschäftsordnung bewirkte, als ermessensfehlerhaft und deshalb rechtswidrig zu bewerten. Denn die von der Antragsgegnerin gerügten Verhaltensweisen des Antragstellers sind anlässlich e i n e r Sitzung vorgekommen und insoweit zunächst ein einmaliges Ereignis. Der Ausschluss für drei Monate ist jedoch die nach dem Gesetz höchstzulässige und schärfste Sanktion gegen Mitglieder der Gemeindevertretung. Unter Berücksichtigung der Aufgabe und der Stellung eines Gemeindevertreters, der kraft Gesetzes bei der gemeindlichen Willensbildung mitzuwirken hat, kann ein solcher Ausschluss nur als letztes Mittel in Betracht kommen. Dabei ist zu beachten, dass durch den Ausschluss die Zusammensetzung der Gemeindevertretung verändert wird, was zu Verfälschungen des Wählerwillens führen kann. Die Anwendung dieser nach dem Gesetz höchstzulässigen Ordnungsmaßnahme hat deshalb mit Bedacht und Zurückhaltung zu erfolgen (vgl. Hess.VGH, NVwZ-RR 1990, 371, 372 ). Nach der im vorliegenden Eilverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Geschehnisse, die zu dem Sitzungsausschluss geführt haben, ergibt sich für die Kammer kein Sachverhalt, der eine derartig schwerwiegende Sanktion zu rechtfertigen vermag. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsteller sich für seine verbalen Entgleisungen entschuldigt hat.

26 Die Antragsgegnerin hat als unterliegende Beteiligte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13, 20 GKG, wobei die Kammer den hälftigen Auffangstreitwert zu Grunde gelegt hat.

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