VG Frankfurt 9. Kammer — 9 E 1239/02 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2003-09-09

Aktenzeichen: 9 E 1239/02

ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2003:0909.9E1239.02.0A

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Eine Anerkennung des Zeitraums eines Sonderurlaubs als ruhegehaltfähig kann u.a. dann versagt werden, wenn andernfalls eine Doppelversorgung entsünde.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1 Der Kläger bat mit Schreiben vom 23.3.2001 den Magistrat der Beklagten, vom aktiven Dienst als Bürgermeister der Beklagten mit Wirkung zum 1.7.2001 freigestellt zu werden. Zudem beantragte er die Gewährung von Sonderurlaub unter Wegfall der Besoldung gemäß § 15 Hessische Urlaubsverordnung (HUrlVO) bis zum 4.2.2003 und damit dem Ende der 6-jährigen Amtszeit als gewählter hauptamtlicher Bürgermeister. Zur Begründung gab er an, dass der Sonderurlaub ihm ermöglichen soll, bei der Deutschen Bahn AG eine kaufmännische Führungsaufgabe in dem Bereich des öffentlichen Verkehrswesens zu übernehmen. Die Beurlaubung liege im öffentlichen Interesse bzw. diene öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen, da die Deutsche Bahn AG als ein öffentliches Unternehmen im vollständigen Besitz der Bundesrepublik Deutschland Aufgaben des öffentlichen Verkehrs wahrnehme und daher in besonderem Maße dem Gemeinwohl verpflichtet sei. Schließlich beantragte der Kläger, den Beurlaubungszeitraum als ruhegehaltfähige Dienstzeit nach § 6 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) und die Beihilfeberechtigung nach § 2 Abs. 2 Satz 4 der Hessischen Beihilfeverordnung (HBeihVO) anzuerkennen.

2 Mit Bescheid vom 19.6.2001 wurde dem Kläger unter Hinweis auf den entsprechenden Beschluss des Magistrats der Beklagten vom 2.4.2001 gemäß § 15 Abs. 1 HUrlVO Sonderurlaub gewährt und ihm mitgeteilt, dass für die Zeit der Beurlaubung die Beihilfeberechtigung erhalten bleibe. über den Antrag auf Anerkennung der Zeit des Sonderurlaubs als ruhegehaltfähige Dienstzeit könne erst nach abschließender Würdigung der Prüfungsergebnisse der Kommunalbeamten-Versorgungskasse Nassau entschieden werden.

3 Mit Schreiben vom 10.4.2001 hatte die Versorgungskasse die Übernahme von Versorgungsleistungen mit der Begründung abgelehnt, dass im vorliegenden Fall private Belange für den Berufswechsel ausschlaggebend seien. Hierfür sei ein Antrag auf Entlassung der richtige Weg. Versorgungsleistungen könnten nur dann erbracht werden, wenn die beamtenrechtlichen Bestimmungen eingehalten würden. Die Gewährung von Sonderurlaub stehe vorliegend mit den beamtenrechtlichen Vorschriften nicht in Einklang. Soweit die Beklagte die Beurlaubungszeit als ruhegehaltfähig anerkennen sollte, würde sie - die Versorgungskasse - keinerlei Versorgungsleistungen erbringen. Nach weiteren Gesprächen mit der Beklagten stellte die Versorgungskasse mit Schreiben vom 12.8.2001 ihre Bedenken unter der Voraussetzung zurück, dass die Beklagte den Beurlaubungszeitraum nicht als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkennt und erklärte für diesen Fall ihre Bereitschaft zur Übernahme der entsprechenden Versorgungsleistungen für die anderen Zeiten. Am 1.10.2001 fasste der Magistrat der Beklagten den Beschluss, die Zeit des Sonderurlaubs nicht als ruhegehaltfähige Dienstzeit anzuerkennen. Dies wurde dem Kläger mit Schreiben vom 5.10.2001 mitgeteilt.

4 Mit Bescheid vom 18.10.2001 wurde der Antrag auf Anerkennung von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten abgelehnt. Den hiergegen erhobenen Widerspruch begründete der Kläger damit, dass der Magistrat mit dem Beschluss vom 2.4.2001 die Zeit des Sonderurlaubs bereits als ruhgehaltfähig anerkannt habe. Er habe lediglich unter dem Vorbehalt der Prüfung durch die Versorgungskasse gestanden. Dieser Vorbehalt sei durch die erfolgte Prüfung weggefallen. Ferner habe der Magistrat durch die Gewährung des Sonderurlaubs und die Anerkennung der Beihilfeberechtigung auch die Genehmigungsvoraussetzungen ausdrücklich anerkannt.

5 Mit Widerspruchsbescheid vom 4.3.2002 wurde der hiergegen erhobene Widerspruch mit der Begründung zurückgewiesen, der Magistrat der Beklagten habe den Vorbehalt der Prüfung durch die Kommunalbeamten-Versorgungskasse deshalb in den Beschluss vom 2.4.2001 aufgenommen, um sich nach Vorliegen der Stellungnahme der Versorgungskasse noch einmal mit der Ruhegehaltfähigkeitsfrage befassen zu können. Die begehrte Anerkennung sei erkennbar nicht von der rein formalen Einschaltung der Versorgungskasse abhängig gemacht worden. Im übrigen lägen die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG nicht vor. Die Beurlaubung habe nicht öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient. Abzustellen sei auf das dienstliche Interesse d.h. auf ein die Aufgaben des Dienstherrn und die in diesem Rahmen von dem Beamten wahrgenommenen Obliegenheiten bezogenes Interesse. Dabei könnten auch die Interessen anderer Dienstherrn berücksichtigt werden. Öffentliche Belange seien jedoch dann nicht anzuerkennen, wenn der private Charakter der Tätigkeit während der Beurlaubung überwiegt. Dem Kläger ginge es bei der Beurlaubung darum, Freiraum für die Aufnahme und Wahrnehmung einer neuen beruflichen Tätigkeit zu erhalten, die er im eigenen Interesse anstrebe. Die Gewährung des Sonderurlaubs ohne Dienstbezüge bedinge nicht die Anerkennung des Beurlaubungszeitraums als ruhegehaltfähig. Dies ergebe sich schon daraus, dass ansonsten eine getrennte Entscheidung über die Anerkennung nicht erforderlich wäre. Ferner seien die Voraussetzungen andere. Auch aus der Beihilfeentscheidung könne der Kläger keinen Anspruch auf Anerkennung des Sonderurlaubs als ruhegehaltfähige Dienstzeit herleiten.

6 Der Kläger begründet seine Klage damit, dass ihm kein rechtliches Gehör gewährt worden sei. Wie bereits im Widerspruchsverfahren vertritt er die Ansicht, mit dem Magistratsbeschluss vom 2.4.2001 habe die Beklagte bereits entschieden, dass die Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt werde. Der Vorbehalt habe lediglich der Klärung dienen sollen, ob die Versorgungslasten von der Versorgungskasse satzungsbedingt getragen würden.

7 Für den Antrag auf Beurlaubung seien keineswegs private Belange ausschlaggebend gewesen. Vielmehr seien bereits im März 2000 zwischen den Beteiligten Gespräche geführt worden, wie die bestehenden Schwierigkeiten möglichst ohne gegenseitige Beschädigung unter Würdigung der anstehenden Kommunalwahl im März 2001 gelöst werden können. Wegen der Brisanz der Angelegenheit sei über diese Gespräche Stillschweigen vereinbart worden, weshalb sich diesbezüglich kein Aktenvermerk in der Behördenakte befinde. Nachdem der Kläger im März 2001 eine Stelle bei der Deutschen Bahn AG angeboten bekommen habe, sei im Rahmen des Gesprächs am 23.3.2001 beschlossen worden, die Trennung im Wege der Beurlaubung nach § 15 HUrlVO zu vollziehen. Es habe Einigkeit darüber bestanden, dass neben dem Antrag auf Gewährung von Sonderurlaub ein Antrag auf Anerkennung des Beurlaubungszeitraums als ruhegehaltfähige Dienstzeit sowie auf Anerkennung der Beihilfeberechtigung gestellt werden solle. Zu keinem Zeitpunkt sei vereinbart worden, dass die Anerkennung des Beurlaubungszeitraums als ruhegehaltfähige Dienstzeit unter den Vorbehalt der Zustimmung der Versorgungskasse gestellt werden sollte. Der Kläger habe nur aufgrund der getroffenen Absprache einen Antrag auf Sonderurlaub gestellt. Andernfalls hätte er das Ende der Amtszeit abgewartet.

8 Der Bescheid vom 18.10.2001 sei nicht begründet worden. Für den Kläger sei nicht erkennbar, von welchen Voraussetzungen und Überlegungen die Beklagte in ihrer Entscheidung ausgeht. Der Magistratsbeschluss sei nur dann frei aufhebbar, wenn hierdurch die Rechte des Klägers nicht verletzt werden. Eine Abänderung des Magistratsbeschlusses sei nur unter Einhaltung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften, insbesondere des § 49 HVwVfG möglich. Die im Gespräch am 17.3.2000 getroffene Vereinbarung stelle seitens der Beklagten eine rechtsgeschäftliche Erklärung dar, die sie gegen sich gelten lassen müsse. An den Gesprächen habe der Oberbürgermeister teilgenommen, der zur Abgabe entsprechender Erklärungen mit Bindungswirkung berechtigt sei. Auch aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht sei der Beurlaubungszeitraum als ruhegehaltfähig anzuerkennen. Es sei unerheblich, ob der Magistrat an den Gesprächen vom 17.3. und 23.3.2001 beteiligt gewesen sein. Auch könne sich die Beklagte nicht auf die Formvorschrift des § 71 Abs. 2 HGO berufen. Die Beklagte werde grundsätzlich von dem Oberbürgermeister nach außen vertreten und zwar nicht als Bevollmächtigter sondern als deren Organ. Es sei unerheblich, ob im Innenverhältnis eine vorherige Beschlussfassung des Magistrats erforderlich gewesen wäre.

9 Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 18.10.2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 04.03.2002 zu verpflichten, den gewährten Sonderurlaub vom 01.07.2001 bis zum 04.02.2003 als ruhegehaltfähig anzuerkennen.

10 Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

11 Sie ist der Auffassung, dass ein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht vorliege, da insbesondere eine formelle Anhörung nicht geboten gewesen sei.

12 Im übrigen sei die Ablehnungsentscheidung rechtmäßig. Aus dem Magistratsbeschluss könne der Kläger den geltend gemachten Anspruch nicht herleiten. Denn dieser stelle die Anerkennung des Beurlaubungszeitraums als ruhegehaltfähig unter den Vorbehalt einer Prüfung durch die Kommunal-Versorgungskasse Nassau. Die vom Kläger angeführten Gespräche vom 17.3.2000 und 23.3.2001 seien nicht von den Beteiligten dieses Rechtsstreits geführt worden. Der Oberbürgermeister und die eine hauptamtliche Stadträtin hätten auch nicht im Auftrag des Magistrats gehandelt. Im übrigen sei eine Zusage nur dann wirksam, wenn sie von der zuständigen Behörde in schriftlicher Form erteilt worden sei. Dies gelte ebenfalls hinsichtlich einer Verpflichtung der Beklagten durch rechtsgeschäftliche Erklärung. Da der Magistratsbeschluss keinen Verwaltungsakt darstelle, gelte auch nicht § 49 HVwVfG für den Fall der Abänderung.

13 Schließlich habe die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung beachtet, welche Folgen diese für die finanzielle Versorgung des Klägers mit sich bringe. Da der Kläger im Rahmen seiner neuen Tätigkeit eine Anwartschaft auf weitere oder zusätzliche Altersversorgung erhalte, sei die Nichtanerkennung des Beurlaubungszeitraums als nicht ruhegehaltsfähig nicht nur zumutbar, sondern zu Vermeidung einer Doppelversorgung geboten. Auch die Anerkennung der Beihilfeberechtigung begründe den geltend gemachten Anspruch des Klägers nicht.

14 Ein Band Verwaltungsvorgänge der Beklagten hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt und den Inhalt der Gerichtsakte wird zu Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

15 Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung allein durch die Berichterstatterin (§ 87 a Abs. 2, 3 VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

16 Die Klage ist zulässig, in der Sache jedoch unbegründet, da die ablehnenden Bescheide der Beklagten rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 S. 1 VwGO).

17 Zunächst ist festzustellen, dass ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewährung rechtlichen Gehörs nicht vorliegt. Mit dem Bescheid vom 19.6.2001 (Bl. 58 d. BA), mit welchem dem Antrag des Klägers auf Beurlaubung zugestimmt wurde und auf die Erhaltung der Beihilfeberechtigung hingewiesen wurde, setzte die Beklagte den Kläger auch darüber in Kenntnis, dass dem Magistrat der Beklagten die Prüfungsergebnisse durch die Versorgungskasse zur abschließenden Würdigung mitgeteilt worden sind. Der Kläger musste daher davon ausgehen, dass über die Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit zu diesem Zeitpunkt keineswegs entschieden war, so dass er sich in dieser Angelegenheit hätte äußern können. Darüber hinaus liegt aber auch ein Fall des § 28 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG vor. Schließlich hatte der Kläger im Rahmen des Widerspruchsverfahrens ausreichend Gelegenheit zur Äußerung. Dem Begründungserfordernis ist die Beklagte mit Schreiben vom 30.1.2002 (Bl. 87 ff. d. BA) nachgekommen.

18 Auch im übrigen sind die Bescheide rechtsfehlerfrei. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Anerkennung des Beurlaubungszeitraums als ruhegehaltfähig gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 5 BeamtVG. Nach dieser Vorschrift ist die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge regelmäßig nicht ruhegehaltfähig. Diese Zeit kann allerdings dann berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. Dabei sind nicht nur die eigenen Interessen des Dienstherrn des Beschäftigten und Einrichtungen an der Beurlaubung zu berücksichtigen, soweit diese Interessen maßgeblich am Gemeinwohl orientiert sind oder zugleich auch mit dienstlichen Interessen korrespondieren (BVerwG, ZBR 1972, 210 <217>; VG Köln, ZBR 1994, 90).

19 Von dieser Berücksichtigungsmöglichkeit hat die Beklagte rechtsfehlerfrei keinen Gebrauch gemacht. Der Beschluss des Magistrats der Beklagten vom 2.4.2001 begründet keinen Anspruch auf eine für den Kläger positive Entscheidung durch die Beklagte. Bereits aus dem Wortlaut dieses Beschlusses geht eindeutig hervor, dass die Anerkennung des Beurlaubungszeitraums als ruhegehaltfähig unter dem Vorbehalt einer Prüfung durch die Kommunalbeamten-Versorgungskasse Nassau steht. Dieser Vorbehalt sollte erkennbar nicht lediglich einer formalen Einschaltung der Versorgungskasse, sondern einer rechtlichen Überprüfung dienen, die wiederum die Grundlage für die endgültige Entscheidung sein sollte. Es kann deshalb dahinstehen, ob und inwieweit ein Magistratsbeschluss einen Anspruch Dritter begründen kann oder ob er im Außenverhältnis grundsätzlich erst durch einen vollziehenden Verwaltungsakt wirksam wird.

20 Auch die am vom 17.3.2000 und 23.3.2001 zwischen Vertretern der Beklagten und dem Kläger stattgefundenen Gespräche (s. Bl. 40 und 45 d.A.) können den vom Kläger geltend gemachten Anspruch nicht begründen. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass die Gesprächspartner nicht identisch mit den Beteiligten dieses Rechtsstreits sind. Zusagen oder rechtsgeschäftliche Erklärungen, welche die Beklagte binden könnten, haben die an diesen Gesprächen Beteiligten nicht wirksam abgeben. Eine Zusage bzw. Zusicherung bedarf gemäß § 38 Abs. 1 HVwVfG für ihre Wirksamkeit der schriftlichen Form und muss zudem von der zuständigen Behörde abgegeben werden. Erklärungen des Oberbürgermeisters oder anderer zur Vertretung der Gemeinde befugten Personen, welche die Gemeinde verpflichten sollen, bedürfen gemäß § 71 Abs. 2 HGO der besonderen Schriftform. Dieses Voraussetzungen werden vorliegend nicht erfüllt.

21 Die Beklagte hat auch nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Vielmehr war - wie die Beklagte richtig ausführt - es im Hinblick auf die Vermeidung einer Doppelversorgung geboten, den Beurlaubungszeitraum nicht als ruhegehaltfähig anzuerkennen. Es ist dem Gericht nicht ersichtlich, weshalb der Kläger meint, einen Anspruch auf eine Doppelversorgung zu haben.

22 Auch aus der für den Kläger positiven Beihilfeentscheidung lässt sich der von ihm geltend gemachte Anspruch nicht herleiten. Die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung, die durchaus fraglich erscheint, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens und braucht deshalb an dieser Stelle nicht geprüft zu werden. Aus dem Anerkenntnis eines dienstlichen Interesses an der Beurlaubung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 4 HBeihVO folgt jedenfalls kein Anspruch auf eine positive Entscheidung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG. Dies ergibt sich schon daraus, dass nach § 2 Abs. 2 Satz 4 HBeihVO die Beihilfeberechtigung im Falle eines schriftlichen Anerkenntnisses ohne weiteres bestehen bleibt, während es sich bei § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG um eine Ermessensvorschrift handelt. Die zuletzt genannte Vorschrift macht eine Prüfung des konkreten Einzelfall, ob aufgrund der jeweiligen Umstände ein Zugeständnis der Ruhegehaltsberechtigung gerechtfertigt erscheint, erforderlich. Es ist mehr als naheliegend, hierbei unter anderem auf eine bestehende anderweitige Versorgung abzustellen, um auf diese Weise eine Doppelversorgung zu vermeiden.

23 Da der Kläger unterliegt, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO.

24 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 108 Nr. 11, 711 ZPO.

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