VG Frankfurt 1. Kammer — 1 G 2795/03 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2003-08-21

Aktenzeichen: 1 G 2795/03

ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2003:0821.1G2795.03.0A

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 2 RiFlEtikettG, Art 16 Abs 1 EGV 1760/2000

Leitsatz

Etikettierung; Anhörung

Tenor

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 28.05.2003 gegen den Aussetzungsbescheid der Antragsgegnerin vom 15.05.2003 anzuordnen, wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 4.000 EUR festgesetzt.

Gründe

1 I. Der Antragsteller ist ein eingetragener Verein, dessen satzungsgemäßer Zweck unter anderem die Förderung der organisch-biologischen Landbaumethode ist. Ihm wurde auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nummer 820/97 des Rates (ABl Nummer L 117/1 vom 07.05.1997) die Genehmigung zur Verwendung eines Etikettierungssystemes für Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse erteilt. Die Genehmigung wurde durch Ergänzungs- und Anpassungsbescheid vom 28.02.2002 an die Verordnung (EG) Nummer 1760/2000 (ABLEG Nummer L 204/1 vom 11.08.2000) angepasst. Als private Kontrollstellen waren die Firmen BioZert GmbH und Alicon GmbH, die durch Bescheide der Antragsgegnerin vom 11.08.2000 bzw. 17.08.2000 endgültig anerkannt waren, benannt.

2 Nachdem die beiden privaten Kontrollstellen unter Auflösung ohne Abwicklung gemäß § 2 Abs. 1 Nummer 2 Umwandlungsgesetz zu der neugegründeten Firma A. GmbH verschmolzen waren und die neugegründete Gesellschaft am 09.08.2002 in das Handelsregister eingetragen worden war, beantragte der Antragsteller mit Schreiben vom 14.01.2003 die neugegründete Firma A. GmbH zur Durchführung der Kontrollen im Rahmen des Rindfleischetikettierungssystems zuzulassen. Diesen Antrag lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 04.03.2003 ab. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt, die private Kontrollstelle A. GmbH besitze nicht die in Artikel 16 Abs. 1, 3. Tirex der Verordnung (EG) Nummer 1760/2000 geforderte Unabhängigkeit. Zwischen dem Etikettierungssystem und der Kontrollstelle bestünden wirtschaftliche Geschäftsbeziehungen. Zwar werde nicht die Dachorganisation kontrolliert, sondern deren Mitglieder. Da jedoch die Biolandvereine ihr Einnahmen durch Mitgliedsbeiträge erzielten, finanzierten die Mitglieder selbst über die Organisationen die private Kontrollstelle. Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 02.04.2003 Widerspruch ein, über den - soweit ersichtlich - bisher nicht entschieden wurde. Bereits mit Schreiben vom 11.02.2003 hatte die Antragsgegnerin dem Antragsteller im Hinblick auf die beabsichtigte Ablehnung der Zulassung der A. GmbH aufgefordert, eine andere private Kontrollstelle zu benennen. Mit Schreiben vom 04.03.2003 forderte die Antragsgegnerin den Antragsteller nochmals auf, eine andere private Kontrollstelle zu benennen und kündigte dem Antragsteller nach Ablauf der Frist an, er werde die Genehmigung des Systems auszusetzen.

3 Nachdem die Frist abgelaufen war, setzte die Antragsgegnerin mit Aussetzungsbescheid vom 15.05.2003 die erteilte Genehmigung zur Verwendung bestimmter Angaben für das Etikettierungssystem aus und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt, die Genehmigung des Etikettierungssystemes werde ausgesetzt, weil der Systeminhaber entgegen Artikel 16 Abs. 1, 3. Tirex der Verordnung Nummer 1760/2000 über keine zugelassene private Kontrollstelle zur Prüfung des Systems verfüge. Die ursprünglich zugelassenen Kontrollstellen seien erloschen. Für die neugegründete Kontrollstelle sei wegen fehlender Unabhängigkeit die Zulassung mit Bescheid vom 04.03.2003 abgelehnt worden. Da der Antragsteller trotz mehrfacher Aufforderung keine neue Kontrollstelle benannt habe, sei die Genehmigung des Systems auszusetzen.

4 Zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung führt die Antragsgegnerin aus, dass das öffentliche Interesse überwiege, weil zum Schutze der Verbraucher insbesondere die Verwendung von bestimmten Angaben auf den Etiketten zu kontrollieren und zu genehmigen seien und eine einheitliche Verfahrensweise geboten sei.

5 Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 28.05.2003 Widerspruch ein, über den - soweit ersichtlich - bisher nicht entschieden wurde.

6 Mit Antrag vom 06.06.2003 begehrt der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz. Er vertritt die Auffassung, die Anordnung des Sofortvollzuges sei bereits aus formellen Gründen rechtswidrig. Das öffentliche Interesse sei lediglich formelhaft begründet. Im übrigen sei der Antragsteller vor Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht angehört worden. Auch die Interessenabwägung sei unvollständig. Insbesondere sei das private Interesse des Antragstellers nicht konkretisiert worden. Die Antragsgegnerin hätte berücksichtigen müssen, dass durch die Aussetzung des freiwilligen Rindfleischetikettierungssystems den Erzeugern die Möglichkeit genommen werde, sich im Wettbewerb positiv durch die im Rahmen des freiwilligen Etikettierungssystems erlaubten Angaben von Konkurrenten abzusetzen. Hierdurch werde die Berufsausübungsfreiheit der Erzeuger beeinträchtigt. Die Aussetzungsentscheidung der Antragsgegnerin sei auch rechtswidrig. Der Antragsteller habe ein Anspruch auf Zulassung der A. GmbH zur Kontrolle seines Rindfleischetikettierungssystems entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin sei die Firma A. GmbH unabhängig. Dies folge schon daraus, dass der Antragsteller weder mit Mitteln des Gesellschaftsrechtes noch des Vereinsrechtes Einfluss auf die A. GmbH ausüben könne. Im übrigen verstoße die Ablehnung der A. GmbH als Kontrollstelle gegen Verfassungsrecht. Die A. GmbH, die vorwiegend Biolandbetriebe kontrolliere, werde durch die Ablehnung in ihrer Funktionsfähigkeit gefährdet. Schließlich liege eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor, weil die Antragsgegnerin anerkannte private Kontrollstellen, die über ähnliche Strukturen wie die A. GmbH verfügten, akzeptiere. Im übrigen sei die A. GmbH durch die Antragsgegnerin als unabhängige private Kontrollstelle zugelassen. Wenn Zweifel an der Unabhängigkeit bestünden, müsse zunächst die Zulassung widerrufen werden. Im übrigen seien die ursprünglich den Kontrollstellen Alicon GmbH und BioCert GmbH erteilten Zulassungen im Rahmen der Verschmelzungen gemäß § 20 Abs. 1 Nummer 1 Umwandlungsgesetz auf die A. GmbH übergegangen.

7 Der Antragsteller beantragt,

8 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 28.05.2003 gegen den Aussetzungsbescheid der Antragsgegnerin vom 15.05.2003 wiederherzustellen.

9 Die Antragsgegnerin beantragt,

10 den Antrag zurückzuweisen.

11 Sie verweist darauf, dass das öffentliche Interesse an der Anordnung des Sofortvollzuges ordnungsgemäß unter Hinweis auf den Verbraucherschutz begründet worden sei. Die Aussetzungsentscheidung sei auch rechtmäßig. Für das Etikettierungssystems des Antragstellers sei gegenwärtig keine unabhängige private Kontrollstelle zugelassen. Die Existenz einer Kontrollstelle sei aber nach Artikel 16 Abs. 1, 3. Tire Verordnung (EG) Nummer 1760/00 zwingend erforderlich. Die Anordnung der Aussetzung der Genehmigung sei daher rechtmäßig, insbesondere sei die Aussetzung das mildere Mittel gegenüber dem Widerruf der Zulassung. Auch sei die Zulassung der Firma A. GmbH zurecht verweigert worden, weil diese nicht über die geforderte Unabhängigkeit verfüge. Das die geforderte Unabhängigkeit nicht bestehe zeige auch der Vortrag des Antragstellers, wonach die A. GmbH wegen der Ablehnung der Zulassung in ihrer Existenz gefährdet sei.

12 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der vorgelegten Behördenvorgänge (1 Ordner) Bezug genommen.

13 II. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 28.05.2003 ist nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft und auch im übrigen zulässig.

14 Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

15 Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nummer 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen, ist unbeachtlich (vgl. Schoch/Schmidt - Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar § 80 Fußnote 693). Die Vollziehungsanordnung ist grundsätzlich mit einer auf den konkreten Einzelfall abgestellten und nicht lediglich formhaften Begründung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes zu versehen. Darzulegen ist das besondere öffentliche Interesse dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung erforderlich ist und das hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von den Vollzugsfolgen des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben. Die vom Gesetz verlangte besondere Begründung des Vollzugsinteresses soll der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollzugsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes Interesse die Anordnung der sofortigen Vollziehung fordert. Ferner soll die Begründung den Betroffenen in die Lage versetzen, durch Kenntnis der Gründe, die die Behörde zur Vollziehungsanordnung veranlasst habe, seine Rechte wirksam wahrzunehmen und die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfes abzuschätzen. Schließlich soll das Gericht, auch wenn es im Ergebnis eine eigene Ermessensentscheidung über das Vorliegen eines besonderen Interesses für die sofortige Vollziehung trifft, Kenntnis von den Erwägungen der Behörde erlangen. Hiernach ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht zu beanstanden. Zum einen ist die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung von der eigentlichen Begründung des Aussetzungsbescheides abgesetzt, was deutlich macht, dass sich die Antragsgegnerin dessen bewusst war, dass sie eine Ausnahmeentscheidung trifft. Auch die Begründung des öffentlichen Interesses ist zwar sehr knapp, jedoch noch ausreichend. Es wird deutlich, dass die Antragsgegnerin das wesentliche überwiegende öffentliche Interesse in dem Verbraucherschutz gesehen hat, der eine Genehmigung und Kontrolle von bestimmten Angaben auf den Etiketten von Rindfleisch verlangt.

16 Die Antragsgegnerin hat ferner nicht deshalb verfahrensfehlerhaft gehandelt, weil sie den Antragsteller nicht vorab auf die Möglichkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung hingewiesen hat. Nach herrschender Auffassung, der sich die Kammer anschließt, folgt ein solches Anhörungsgebot weder unmittelbar aus § 28 VwVfG noch aus seiner analogen Anwendung. Die unmittelbare Anwendung des § 28 Abs. 1 VwVfG scheitert bereits am klaren Wortlaut der Vorschrift, die an einen zu erlassenden Verwaltungsakt anknüpft. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist indessen kein Verwaltungsakt, sondern unselbstständiger Teil der durch den Verwaltungsakt getroffenen Regelung und beseitigt dass durch die Erhebung des Widerspruchs bzw. der Klage eintretende Verzugshindernis des Suspensiveffektes des § 80 Abs. 1 VwGO. Gegen eine analoge Anwendung der genannten Vorschrift spricht, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich ihrer Eingriffsintensität nicht mit einem Verwaltungsakt vergleichbar ist, für ein gerichtliches Vorgehen gegen sie grundsätzlich keine Fristen bestehen und sie keiner Bestandskraft fähig ist. Ein Bedürfnis für die Vorverlegung des Rechtsschutzes besteht daher nicht in derselben Weise wie bei Verwaltungsakten.

17 Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Aussetzungsentscheidung ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

18 Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO bedarf es einer Abwägung der gegenseitigen Interessen der Beteiligten. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegen.

19 Für das Interesse des Betroffenen, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche und gebotene summarische Überprüfung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt das Vollzugsinteresse des Aussetzungsinteresse des Antragsstellers nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes bestehe (vgl. etwa Bundesverfassungsgericht, NJW 1974, 227).

20 Nach diesen Grundsätzen überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Aussetzungsbescheides das Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen verschont zu bleiben. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergibt sich daraus, dass die angegriffene Entscheidung der Antragsgegnerin offensichtlich rechtmäßig ist und im Hinblick auf die Gefährdung des öffentlichen Interesses des Verbraucherschutzes mit der Durchsetzung des Verwaltungsaktes nicht bis zur Bestandskraft des Bescheides gewartet werden kann.

21 Der Aussetzungsbescheid der Antragsgegnerin ist formell ordnungsgemäß. Insbesondere hat die Antragsgegnerin den Antragsteller entsprechend § 28 Abs. 1 VwVfG angehört. Danach ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Recht eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu dem für die Entscheidung erforderlichen Tatsachen zu äußern. Vorliegend hat die Antragsgegnerin den Antragsteller mehrfach um Benennung einer neuen privaten Kontrollstelle gebeten und mit Schreiben vom 04.03.2003 darauf hingewiesen, dass nach Ablauf der gesetzten Fristen die Genehmigung des Systems ausgesetzt wird. Damit war für den Antragsteller hinreichend klar, dass er falls er innerhalb er gesetzten Fristen keine neue private Kontrollstelle benennt, er mit der Aussetzung der Genehmigung rechnen muss und er hätte sich zu der Frage der beabsichtigte Aussetzung des Systems äußern können.

22 Der Aussetzungsbescheid ist auch materiell rechtlich nicht zu beanstanden. Ermächtigungsgrundlage für den Aussetzungsbescheid ist § 2 Abs. 1 2.Halbsatz des Rindfleischetikettierungsgesetzes vom 26.02.1998 (BGBl. I, Seite 380), geändert durch das zweite Gesetz zur Änderung des Rindfleischetikettierungsgesetzes vom 17.11.2000 (BGBl. I, Seite 1510), wonach die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung unter anderem die Aussetzung einer Genehmigung anordnen kann. Gemäß § 4 a des Rindfleischetikettierungsgesetzes ordnet die zuständige Behörde für den Fall, dass die Rindfleischetikettierung den Vorgaben der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft in Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes oder dem aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung nicht entspricht, die Maßnahmen an, die erforderlich sind, um Verstößen zu begegnen. Gemäß § 3 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Rindfleischetikettierungsgesetzes vom 09.03.1998 (BGBl. I, Seite 438), zuletzt geändert durch Verordnung vom 21.12.2000 (BGBl. I, Seite 1879) ist für die Genehmigung eines Etikettierungssystems eine Reihe von Angaben zu machen. Nach § 3 Abs. 2 der Rindfleischetikettierungsverordnung ist es für die Genehmigung eines Etikettierungssystems ferner notwendig, die Erklärung mindestens einer privaten Kontrollstelle darüber beizufügen, dass diese private Kontrollstelle sich zur Durchführung der nach den Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft für die Etikettierung von Rindfleisch geforderten Kontrollen verpflichtet. Soll die Kontrolle eines Etikettierungssystemes von einer anderen privaten Kontrollstelle übernommen werden bedarf dies zuvor der Genehmigung durch die Bundesanstalt. Vorliegend hat der Antragsteller zwar mit der Firma A. GmbH eine private Kontrollstelle benannt. Die Antragsgegnern hat jedoch die Zulassung dieser privaten Kontrollstelle durch nichtbestandskräftigen Bescheid vom 04.03.2003 abgelehnt. Damit verfügt das genehmigte Etikettierungssystem derzeit nicht über eine zugelassene private Kontrollstelle. Der Wirksamkeit des ablehnenden Bescheides steht nicht entgegen, dass der Antragsteller gegen die Versagung der Zulassung Widerspruch eingelegt hat. Auf die Zulassung der Rechtsvorgängerinnen der A. GmbH in dem Genehmigungsbescheid vom 15.11.1998 kann der Antragsteller nicht zurückgreifen. Zum einen sind die dort genannten privaten Kontrollstellen inzwischen infolge einer Verschmelzung erloschen. Zum anderen würden die den Rechtsvorgängerinnen erteilten Zulassungen selbst wenn diese nach § 20 Abs. 1 Nummer 2 Umwandlungsgesetz auf die A. GmbH übergegangen sein sollte, nichts nutzen, weil auf die Rechtsnachfolgerin nur die generelle Zulassung als unabhängige Kontrollstelle übergegangen sein kann, nicht aber eine der Antragstellerin erteilte Genehmigung. Im übrigen schreibt § 3 Abs. 2 der Rindfleischetikettierungsverordnung ausdrücklich vor, dass dann wenn die Kontrolle eines Etikettierungssystems von einer anderen Kontrollstelle übernommen werden soll, dies zuvor der Genehmigung bedarf. Dies erfasst auch Fälle der Rechtsnachfolge, zumal - wie gerade der vorliegende Fall zeigt - unabhängig von der allgemeinen Zulassung einer privaten Kontrollstelle es besondere Gründe geben kann, eine ganz bestimmte private Kontrollstelle für ein bestimmtes Zertifizierungssystem nicht zuzulassen. Da der Antragsteller keine andere private Kontrollstelle benannt hat, ist die Antragsgegnerin auch zurecht davon ausgegangen, dass eine Voraussetzung für die Genehmigung des Etikettierungssystems nicht mehr vorliegt. Denn nach Artikel 16 Abs. 1, 3. Tirex der Verordnung 1760/2000 ist in der zur Genehmigung vorzulegenden Spezifikation des freiwilligen Etikettierungssystemes das Kontrollsystem anzugeben, dass auf allen Erzeugungs- und Vermarktungsstufen angewendet wird, einschließlich der Kontrollen, die von einer von der zuständigen Behörde anerkannten und vom Marktteilnehmer oder der Organisation zu bezeichnenden unabhängigen Stelle durchzuführen sind. Daraus folgt eindeutig, dass ein freiwilligen Etikettierungssystem nur zugelassen werden kann, wenn für das Etikettierungssystem eine von der zuständigen nationalen Behörde anerkannte unabhängige Kontrollstelle tätig ist. Gerade daran fehlt es hier, da die von dem Antragsteller benannte Kontrollstelle von der Antragsgegnerin bisher nicht zugelassen wurde. Die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Aussetzung der Genehmigung ist auch nicht Ermessensfehlerhaft. Vielmehr hat die Antragsgegnerin mit der Anordnung der Aussetzung der Genehmigung gegenüber dem auch möglichen Widerruf der Genehmigung ein milderes Mittel gewählt, dass der Situation der fehlenden privaten Kontrollstelle angemessen Rechnung trägt.

23 Das besondere öffentliche Interesse an der Anordnung des Sofortvollzugs ergibt sich vor dem Hintergrund des 4. Erwägungsgrundes der Verordnung (EG) Nummer 1760/2000 wo es heißt: "Angesichts der Stabilisierung des Marktes für Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse aufgrund der Krise im Zusammenhang mit der spongiformen Rinderenzephalopathie wurden die Produktions- und Vermarktungsbedingungen der betreffenden Erzeugnisse, insbesondere hinsichtlich der Herkunftssicherung, transparenter gestaltet, was sich auf den Verbrauch von Rindfleisch positiv ausgewirkt hat. Um das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu stärken und um Irreführungen der Verbraucher zu vermeiden, muss der Rahmen entwickelt werden, in dem die Verbraucher durch eine angemessene und klare Etikettierung des Erzeugnisses informiert werden". Dieses Verbrauchervertrauen wurde erschüttert, bliebe die Genehmigung eines Etikettierungssystemes erhalten, obwohl das betreffende Etikettierungssystem über keine unabhängige zugelassene Kontrollstelle verfügt.

24 Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, da er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

25 Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

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