VG Frankfurt 1. Kammer — 1 E 3052/02 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2003-02-19

Aktenzeichen: 1 E 3052/02

ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2003:0219.1E3052.02.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 49 Abs 1 VwVfG, § 49 Abs 6 VwVfG

Leitsatz

Sofern der Begünstigte Vertrauensschutz genießt und nach § 49 Abs. 6 VwVfG zu entschädigen wäre, kann die Behörde einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch dann nicht widerrufen, wenn sie auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen; denn in einem solchen Fall wäre das öffentliche Interesse ohne den Widerruf nicht gefährdet.

Tenor

Der Bescheid vom 07.02.2002 und der Widerspruchsbescheid vom 05.08.2002 werden insoweit aufgehoben, als darin die Bewilligung des Zuschusses für die Energiesparmaßnahme widerrufen worden ist.

Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn der Kläger nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1 Der Kläger stellte bei der Beklagten unter dem 04.11.2000 auf einem vorgeschriebenen Formblatt einen Antrag auf Gewährung eines Zuschusses für eine Solarkollektoranlage nach den Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft zur Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien vom 20.08.1999 (BAnz Nr. 162 vom 31.08.1999 S. 15137 - im Folgenden: RL). Den vorgedruckten Satz "Außerdem beantrage ich einen Zuschuss für Maßnahmen zur Energieeinsparung" kreuzte er an. Dazu gab er - wiederum durch Ankreuzen vorgegebener Alternativen - an, Wärmeschutzmaßnahmen (Dämmung) und Maßnahmen zur Heizungsmodernisierung treffen zu wollen. Der Vordruck enthält die Versicherung, "keine anderen öffentlichen Mittel für die Solarkollektoranlage und die Maßnahme der Energieeinsparung in Anspruch" zu nehmen.

2 Mit Zuwendungsbescheid vom 22.01.2001 bewilligte die Beklagte dem Kläger einen Zuschuss für die Errichtung der thermischen Solarkollektoranlage in Höhe von 575,20 EUR und einen Zuschuss in Höhe von 20% der zuwendungsfähigen Kosten für die Energieeinsparmaßnahme.

3 Mit Schreiben vom 12.11.2001 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass er für die Solarkollektoranlage einen Zuschuss der Gemeinde erhalten werde und deshalb von dem bewilligten Zuschuss für die Solarkollektoranlage keinen Gebrauch machen werde. Hinsichtlich der Energiesparmaßnahme legte er eine Rechnung vor, aus der sich ergab, dass ihm insoweit Kosten in einer Höhe entstanden waren, so dass die Grenze des Höchstbetrages für die Förderung der Energiesparmaßnahme (575,20 EUR) überschritten war.

4 Darauf widerrief die Beklagte mit Bescheid vom 07.02.2002 den Zuwendungsbescheid in vollem Umfang. Zur Begründung verweist sie auf Nr. 4.8 RL, wonach Maßnahmen nur gefördert werden dürfen, wenn keine anderen öffentlichen Mittel gewährt werden (Kumulierungsverbot) Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 05.08.2002 zurück. Am 12.08.2002 hat der Kläger Klage erhoben.

5 Er wendet sich dagegen, dass ihm nicht nur der Zuschuss für die Solarkollektoranlage entzogen worden sei, was er akzeptiere, sondern darüber hinaus auch der Zuschuss für die Energiesparmaßnahme. Aus den RL ergebe sich nicht, dass eine Förderung dafür nur möglich sei, wenn auch die Solarkollektoranlage von der Beklagten gefördert werde. Voraussetzung für die Förderung von Energiesparmaßnahmen sei vielmehr nur, dass es sich um Maßnahmen handelt, die im Zusammenhang mit der Errichtung einer Solarkollektoranlage stehen. Das sei unstreitig der Fall.

6 Der Kläger beantragt,

7 den Bescheid vom 07.02.2002 und den Widerspruchsbescheid vom 05.08.2002 insoweit aufzuheben, als darin auch die Bewilligung eines Zuschusses für die Energiesparmaßnahme widerrufen worden ist.

8 Die Beklagte beantragt,

9 die Klage abzuweisen.

10 Die Beklagte ist der Auffassung, dass die Energiesparmaßnahme nicht isoliert von der Solarkollektoranlage förderungsfähig sei. Förderzweck sei nämlich die Schaffung eines finanziellen Anreizes für die Errichtung von Solarkollektoranlagen. Die zusätzliche Förderung von Energiesparmaßnahmen diene nur dazu, die Anreizwirkung zu erhöhen. Der Kläger habe, indem er die Förderung für die Solaranlage nicht in Anspruch genommen habe, gezeigt, dass der Bundeszuschuss für ihn keine Anreizwirkung habe. Er hätte die Solarkollektoranlage auch ohne einen solchen Anreiz errichtet. Deshalb bestünde seitens des Bundes auch kein Interesse daran, die Energiesparmaßnahme zu fördern.

11 Mit Beschluss vom 13.01.2003 hat die Kammer den Rechtsstreit auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

12 Das Gericht hat einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Entscheidungsgründe

13 Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.

14 Die einzig in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf ist § 49 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. Danach ist der Widerruf zulässig, wenn die Behörde auf Grund von nachträglich eingetretenen Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

15 Allerdings wäre die Beklagte berechtigt, den Zuwendungsbescheid nicht zu erlassen, wenn der Kläger sich noch vor dessen Erlass dazu entschieden hätte, für die von ihm errichtete Solarkollektoranlage andere öffentliche Mittel in Anspruch zu nehmen. Denn es entspricht ihrer ständigen Verwaltungspraxis, Energiesparmaßnahmen nach Nr. 2.1.7 RL nur dann zu fördern, wenn auch für die zugleich realisierte Solarkollektoranlage nach Nr. 2.1.1 RL keine anderen öffentlichen Mittel in Anspruch genommen werden. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob diese Verwaltungspraxis auch in den RL zum Ausdruck kommt. Denn die RL sind keine Rechtsnormen, sondern reine Verwaltungsvorschriften, die als solche keine Rechtswirkung nach außen haben und keine subjektiven Reche des Bürgers begründen können. Die Beklagte kann deshalb für die Verweigerung eines Zuwendungsbescheides auch auf Sachverhalte abstellen, die in den RL nicht geregelt sind. Rechtspositionen des Antragstellers werden nur dann berührt, wenn sie dabei den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt (Art. 3 Abs. 1 GG). Dies ist jedoch ausgeschlossen, solange die Verweigerung des Zuwendungsbescheides auf einer gleichförmigen und ständigen Verwaltungspraxis beruht.

16 Der Widerruf des Zuwendungsbescheides scheitert jedoch daran, dass das öffentliche Interesse ohne den Widerruf nicht gefährdet wäre. Das maßgebliche öffentliche Interessen, das in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen ist, ist das Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung und an der Vermeidung von Ausgaben, die nicht erforderlich sind. Unter diesem Gesichtspunkt ist der Widerruf des Zuwendungsbescheides im vorliegenden Fall jedoch deshalb nicht gerechtfertigt, weil der Kläger Vertrauensschutz genießt und einen Entschädigungsanspruch hat, dessen Höhe mindestens der Höhe der Zuwendung entspricht.

17 Zwar sieht § 49 Abs. 6 VwVfG (im Gegensatz zu § 48 Abs. 2 VwVfG für den Fall der Rücknahme eines Geldleistungsbescheides) vor, dass dieser Entschädigungsanspruch in einem gesonderten Verfahren geltend zu machen ist. Ein solches Verfahren müsste im Ergebnis dazu führen, dass dem Kläger mindestens genau der Geldbetrag als Entschädigung zu gewähren ist, der ihm als Zuwendung durch den Widerruf entzogen wird. Dies zeigt, dass durch den Widerruf das öffentliche Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung nicht gewahrt werden kann. Im Gegenteil würde ein solches Vorgehen mit einem zusätzlichen Verwaltungsaufwand verbunden sein, der dem öffentlichen Interesse sogar entgegensteht.

18 Der Kläger würde durch den Widerruf des Zuwendungsbescheides einen Vermögensschaden dadurch erleiden, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist schutzwürdig, wenn es auf einer hinreichend sorgfältigen Auseinandersetzung mit den rechtlichen und tatsächlichen Umständen beruht, die aus der Sicht des Begünstigten für den Erlass und den Bestand des Zuwendungsbescheides maßgeblich waren. Insoweit muss sich der Begünstigte die Kenntnis des Inhalts der RL zurechnen lassen. Das Vertrauen ist also nicht schützenswert, wenn es auf einer mangelhaften Kenntnisnahme des Inhalts der RL beruht oder wenn dem Begünstigten beim Studium der RL Zweifel über deren Inhalt hätten kommen müssen. Umgekehrt ist das Vertrauen schützenswert, wenn eine sorgfältige Analyse des Inhalts der RL unter Berücksichtigung nicht nur des Wortlauts, sondern auch unter Berücksichtigung des mit dem Förderprogramm verfolgten und für den Begünstigten erkennbaren Zwecks vernünftigerweise die Überzeugung begründen konnte, dass die Inanspruchnahme anderer öffentlicher Mittel für die Solarkollektoranlage die Zuwendung nach den RL für die Energieeinsparmaßnahme nicht ausschließt.

19 Tatsächlich lässt die sorgfältige Analyse der RL diesen Schluss zu.

20 Nach Nr. 4.8 RL werden Maßnahmen nach den Nr. 2.1.1 bis 2.1.7 nicht gefördert, wenn dafür aus anderen öffentlichen Mitteln Zuschüsse gewährt werden. Nr. 2.1.1 regelt die Förderfähigkeit von Solarkollektoranlagen, Nr. 2.1.7 Maßnahmen zur Energieeinsparung an Gebäuden in Kombination mit Maßnahmen nach Nr. 2.1.1. Eine Maßnahme nach Nr. 2.1.7 RL ist also nur förderfähig, wenn zugleich auch eine Maßnahme nach Nr. 2.1.1 verwirklicht wird. Dagegen ergibt sich aus dem Wortlaut nicht, dass eine Maßnahme nach Nr. 2.1.7 nur dann förderfähig ist, wenn auch eine Maßnahme nach Nr. 2.1.1 gefördert wird. Was eine Maßnahme nach Nr. 2.1.1 ist, ergibt sich aus dem Inhalt dieses Abschnitts. Dazu gehört nicht das Merkmal, dass für diese Maßnahme keine anderen Fördermittel in Anspruch genommen werden dürfen. Die Maßnahmen nach Nr. 2.1.1 und nach Nr. 2.1.7 sind also zwei verschiedene Fördermaßnahmen. Der Kläger hat Drittmittel für die Maßnahme nach Nr. 2.1.1 bekommen, nicht aber für die nach Nr. 2.1.7 ("dafür" also nicht!). Deshalb kann er nur für die Maßnahme nach Nr. 2.1.7 einen Zuschuss verlangen. Die Lesart der Beklagten findet im Wortlaut der RL keinen Rückhalt. Dazu hätte es in Nr. 2.1.7 heißen müssen, dass Maßnahmen zur Energieeinsparung an Gebäuden "in Kombination mit geförderten Maßnahmen nach Nr. 2.1.1" gefördert werden.

21 Dieses Ergebnis der Wortlautanalyse wird auch nicht durch die Regelung der Nr. 6.1.6 RL in Frage gestellt. Vielmehr wird dort das Ergebnis der bisherigen Analyse eher bestätigt. Nach Satz 1 wird für Maßnahmen nach Nr. 2.1.7 ein Zuschuss gewährt, "wenn solche Maßnahmen in Kombination mit der Errichtung oder Erweiterung einer Solarkollektoranlage" einer näher bezeichneten Größe durchgeführt werden. Es wird also nur auf die Errichtung oder Erweiterung abgestellt, nicht auf die Finanzierung. Im zweiten Satz ist geregelt, dass der Zuschuss maximal in Höhe des Betrages gewährt wird, "mit dem die Errichtung oder Erweiterung einer [nicht "der"!] Solarkollektoranlage nach Nr. 2.1.1" bezuschusst wird. Die Höhe des Zuschusses hängt also hinsichtlich seiner Berechnung nicht von dem Zuschuss für die nämliche Solarkollektoranlage ab, die der Antragsteller tatsächlich errichtet hat, sondern von der Höhe des Zuschusses, der für eine Solarkollektoranlage zu gewähren wäre, die der Solarkollektoranlage entspricht, welche der Antragsteller errichtet hat.

22 Diesem Verständnis der RL widerspricht auch nicht die in dem Antragsvordruck enthaltene Versicherung, "keine anderen öffentlichen Mittel für die Solarkollektoranlage und die Maßnahme der Energieeinsparung in Anspruch" zu nehmen. Das wäre nur dann der Fall, wenn statt "und" das Wort "oder" benutzt worden wäre.

23 Schließlich wird der Wortlaut der RL auch nicht durch vernünftige Überlegungen zu ihrem Zweck in Frage gestellt. Die Vertreter der Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung selbst vorgetragen, dass der Bezuschussung von Energieeinsparmaßnahmen folgendes Motiv zugrunde liegt: Der Richtliniengeber war der Meinung, dass allein der Zuschuss für eine Solarkollektoranlage noch nicht die gewünschte Anreizwirkung entfaltet. Um die Bereitschaft zur Errichtung von Solarkollektoranlagen auszulösen, erschien es ihm vielmehr erforderlich, auch für Energiesparmaßnahmen Zuschüsse zu gewähren, die im Zusammenhang mit der Errichtung oder Erweiterung von Solarkollektoren durchgeführt werden. Wenn allein die Bezuschussung von Solarkollektoren keine ausreichende Anreizwirkung auslöst, dann ist das unabhängig davon der Fall, ob diese Zuschüsse aus der Fördermaßnahme nach den RL gewährt werden oder aus anderen Quellen. Wenn die Bereitschaft, in Solarkollektoranlagen zu investieren, dadurch ausgelöst oder erhöht wird, dass damit kombinierte Energieeinsparmaßnahmen ebenfalls gefördert werden, dann ist dies auch dann der Fall, wenn die Solarkollektoranlage selbst aus anderen öffentlichen Mitteln gefördert wird.

24 Vom möglichen Erkenntnishorizont eines hinreichend sorgfältigen Antragstellers aus steht der Wortlaut der RL also nicht in einem zu Zweifeln Anlass gebenden Widerspruch zu dem erkennbaren Förderzweck. Mithin durfte der Kläger darauf vertrauen, dass ihm die Fördermittel für die Energieeinsparmaßnahme auch dann nicht entzogen werden, wenn er für die Solarkollektoranlage andere öffentliche Mittel in Anspruch nimmt.

25 Für die Frage der Schutzwürdigkeit des Vertrauens ist weiterhin auf den Rechtsgedanken des § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG abzustellen. Danach ist das Vertrauen regelmäßig schutzwürdig, wenn der Begünstigte im Vertrauen auf den Bestand des Bescheides Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.

26 Nach der ganzen Logik der Fördermaßnahme muss davon ausgegangen werden, dass der Kläger die Solarkollektoranlage nicht errichtet und die damit verbundenen Vermögensdispositionen nicht getroffen hätte, wenn ihm nicht die Zuwendung bewilligt worden wäre. Es spricht nichts dafür, dass der Kläger diese Maßnahme ohnehin durchgeführt hätte und die Fördermittel nur aufgrund der gegebenen Gelegenheit mitgenommen hat. Die Beklagte geht selbst davon aus, solche Mitnahmeeffekte dadurch ausgeschlossen zu haben, dass der Zuschuss nicht gewährt wird, wenn mit der Maßnahme vor Antragstellung begonnen wird (Nr. 4.1 RL).

27 Der Kläger kann die im Zusammenhang mit der Errichtung der Solarkollektoranlage getroffenen Vermögensdispositionen auch nicht mehr rückgängig machen. Mithin genießt er Vertrauensschutz und müsste im Falle des Widerrufs des Zuwendungsbescheides nach § 49 Abs. 6 VwVfG entschädigt werden.

28 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

29 Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§124a Abs. 1 S. 1 VwGO).

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