VG Frankfurt 6. Kammer — 6 E 1536/00 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2002-02-28

Aktenzeichen: 6 E 1536/00

ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2002:0228.6E1536.00.0A

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Ermessenserwägungen im Rahmen des § 45 I 2 Nr. 3 StVO verkehrsbedingte Lärm- und Abgasbeeinträchtigungen Anspruch auf verkehrsbeschränkende Maßnahmen

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1 Der Kläger ist Eigentümer und Bewohner einer Eigentumswohnung im 2. Stock des Anwesens ... in Frankfurt am Main. Mit Schreiben vom 11.03.1996 beantragte er bei der Beklagten die Durchführung verkehrsbeschränkender Maßnahmen, um die Schmutz- und Lärmbelästigung auf ein angemessenes Maß zu beschränken. Nachdem die Beklagte über den Antrag bis dahin nicht entschieden hatte, forderte der Kläger sie mit einem am 30.10.1996 eingegangenem Schreiben auf, ihm einen rechtsmittelfähigen Bescheid zuzustellen. Nachdem daraufhin keine Reaktion erfolgte, erhob der Kläger am 27.03.1997 Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt. Mit Bescheid vom 12.03.1997 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab. In der Begründung wird ausgeführt, § 45 Abs. 1 StVO gewähre dem Bürger keinen Anspruch auf eine bestimmte verkehrsbeschränkende Maßnahme, sondern nur einen Anspruch auf fehlerfreien Gebrauch des Ermessens der zuständigen Behörde hinsichtlich des ob und des wie einer möglichen Maßnahme. Gegen das Interesse an der Vermeidung schädlicher Folgen des Straßenverkehrs für die Wohnbevölkerung sei das Interesse am Funktionieren des Grundstraßennetzes der Stadt Frankfurt abzuwägen, zu welchem auch die ... gehöre. Dieses Grundnetz müsse die notwendige Mobilität als Garant der Wirtschaftskraft des Standortes Frankfurt am Main sicherstellen. Die vom Kläger geforderten Maßnahmen würden die Funktionen des Grundstrassennetzes beeinträchtigen und könnten daher nicht durchgeführt werden.

2 Mit Urteil vom 09.12.1998 hob das Verwaltungsgericht Frankfurt diesen Bescheid vom 12.03.1997 auf und verpflichtete die Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Neubescheidung des klägerischen Antrags vom 11.03.1996 (Az. 15 E 851/97). In den Entscheidungsgründen des Urteils heißt es, dass von dem in § 45 Abs. 1 StVO der Beklagten eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden sei. Wegen der erheblichen Lärm- und Abgasbelastung am Wohnort des Klägers in der ... sei die Beklagte verpflichtet zu prüfen, ob und ggfs. welche verkehrsbeschränkenden Maßnahmen in Betracht kämen. Dies habe sie in rechtswidriger Weise unterlassen. Hinsichtlich der Lärmbelästigung sei das Ermessen überhaupt nicht ausgeübt worden. Es wäre Pflicht der Beklagten gewesen, zu ermitteln, welche verkehrsbeschränkenden Maßnahmen in der ... konkret vorstellbar seien und welche Wirkungen diese auf den Verkehrsfluss und die Lärmimmissionssituation in dieser und den anderen Straßen im Einzelnen hätten. Es sei hierbei nicht ausreichend, allein auf die Funktion der ... als Hauptverkehrsstrasse zu verweisen. Vielmehr habe die Beklagte in Bezug auf jede einzelne in Betracht kommende verkehrsbeschränkende Maßnahme im Rahmen der erforderlichen Abwägung alle für und gegen die Maßnahme sprechenden Gesichtspunkte zu sammeln und zu gewichten. Hierbei werde sie auch die Leichtigkeit des Straßenverkehrs und die Vermeidung übermäßiger Belastung anderer zu berücksichtigen haben. Auch im Hinblick auf die Abgasbelastung habe der Kläger einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung der Beklagten.

3 Mit Bescheid vom 04.10.1999 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers vom 11.03.1996 erneut ab. In dem Bescheid heißt es, dass die ... als Grundnetzstraße dem überörtlichen und innerstädtischen Durchgangs- und Wirtschaftsverkehr diene sowie der Erschließung der benachbarten Stadtteile. Die ... stelle eine wichtige Trasse für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) dar. Alternativrouten zur Abwicklung bzw. Bewältigung des Verkehrsaufkommens stünden nicht zur Verfügung. Die ... weise mit 29000 Kfz pro 24 Stunden eine so hohe Verkehrsbelastung auf, dass eine kurzfristige bzw. zeitlich begrenzte Verlagerung auf den ÖPNV nur begrenzt möglich sei, da dort keine ausreichenden Kapazitäten zur Verfügung stünden. Eine intensive Überwachung von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen auf der ... sei aufgrund der personellen Kapazitäten der Polizei und des Ordnungsamtes nicht permanent sondern nur stichprobenartig und punktuell möglich. Bei der Anordnung von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen nach der 23. Bundesimmissionsschutzverordnung seien Fahrzeuge mit geringem Schadstoffausstoß von den Verkehrsverboten auszunehmen. Auch seien für Fahrten zu besonderen Zwecken durch die Straßenverkehrsbehörde Ausnahme zu gewähren. Eine Abschätzung des Anteils der Fahrzeuge, die aufgrund der genannten Möglichkeiten auch bei einem Verkehrsverbot fahren dürften, sei nicht möglich, es werde jedoch darauf hingewiesen, dass der Anteil der Katalysatorfahrzeuge in den letzten Jahren stetig gestiegen sei und bei Neuzulassung fast bei 100% liege. Insofern sei auch bei einer Anordnung von einem Verkehrsverbot mittels Zeichen 270 StVO - Verkehrsverbot bei Smog oder zur Verhinderung schädlicher Luftverunreinigungen - kaum von einem nachhaltigen Rückgang der Schadstoffbelastung auszugehen. In dem Bescheid der Beklagten vom 04.10.1999 werden sodann die einzelnen Ermessenserwägungen dargelegt, die zu dem oben genannten Ergebnis geführt haben. Im Einzelnen wird ausgeführt, dass Geschwindigkeitsbeschränkungen auf der ... zu einer Verlagerung des Verkehrs in Wohngebiete und auf die anderen Hauptverkehrs- bzw. Grundnetzstraßen nach sich zöge, wie sich bereits bei Verkehrsbehinderungen durch Baumaßnahmen oder bei Veranstaltungen gezeigt habe. Hierdurch würde das eigentliche Probleme nicht gelöst, es käme in anderen Bereichen zu einer noch deutlicher erhöhten Luftschadstoffbelastung. Auch eine Verlagerung des Verkehrs durch Verkehrsverbote (Zeichen 250, 251, 253, 255, 260 und 270 StVO) komme nicht in Betracht, da keine adäquaten Alternativrouten zur Abwicklung bzw. Bewältigung des Verkehrsaufkommens zur Verfügung stünden. In einer Anlage zu dem Bescheid werden mögliche Umleitungsstrecken für die ... stadteinwärts und stadtauswärts auf einer Stadtkarte dargelegt und auf ihre Praktikabilität hin überprüft mit dem Ergebnis, dass diese Umleitungen zu weiträumig seien und daher keine adäquaten Ausweichrouten darstellten. Eine Verlagerung des Verkehrs in die umliegenden Wohngebiete würde auch bei Aufstellung des Zeichens 253 StVO erfolgen. Weiter heißt es in dem Bescheid, dass in die Überprüfung auch das vom Kläger im Rahmen des Erstverfahrens angeführte Gutachten des Umwelt- und Prognoseinstitutes Heidelberg e.V. (UPI) eingeflossen sei, das im Auftrag von Greenpeace ein Verkehrskonzept ... erarbeitet habe. Dieses Konzept sei von der Straßenverkehrsbehörde geprüft, jedoch als nicht realisierbar eingestuft worden. Dies vor allem, deshalb, weil bei diesem Konzept vom heutigen vierspurigen Querschnitt nur noch 2 Fahrspuren verbleiben würden und an den Knotenpunkten keine zusätzlichen Aufstellflächen angeboten würden. Es müsse daher von einer Leistungsreduzierung von 50% ausgegangen werden; eine Verlagerung in dieser Größenordnung auf den öffentlichen Personennahverkehr bzw. auf den Rad- und Fußgängerverkehr sei jedoch nicht realistisch. Aus den bereits genannten Gründen wird in dem Bescheid auch die Ausweisung der ... als Einbahnstraße als taugliches Mittel der Reduzierung der Belastung für die Anwohner abgelehnt, ebenso wie ein gebietsbezogenes Verkehrsverbot. Abschließend heißt es in dem Bescheid, dass verkehrsbeschränkende Maßnahmen im großstädtischen Verkehrssystem nicht den gewünschten Effekt erzielen könnten, sondern dass nur mit Hilfe von Verkehrsmanagementmaßnahmen (wie zum Beispiel Anwohnerparken, Erweiterung des Parkleitsystems auf Park-and-Ride-Plätze, Förderung von Park-and-Ride-Plätzen im Frankfurter Umland, Einrichtung einer integrierten Gesamtverkehrsleitzentrale, Modifikation der Lichtsignalsteuerung) ein positiver Einfluss auf das Verkehrsgeschehen zu erzielen sei, der dann auch zu einer Reduzierung der Luftschadstoffbelastung beitragen könne. Solche Maßnahmen seien für die ... entweder vorgesehen oder bereits umgesetzt worden.

4 Gegen den Bescheid vom 04.10.1999 legte der Kläger am 05.11.1999 Widerspruch ein, den er mit Schreiben vom 23.11.1999 - eingegangen am 29.11.1999 - begründete. In dem Schreiben vom 23.11.1999 heißt es, dass in dem Bescheid vom 04.10.1999 nur sehr ungenügend auf das vorgelegte und von Greenpeace in Auftrag gegebene "Verkehrskonzept zur ... " des UPI Institutes Heidelberg eingegangen worden sei. Weiterhin würden in dem Bescheid lediglich nacheinander Einzelmaßnahmen geprüft, ohne diese miteinander zu verknüpfen und zu überprüfen, ob eine sinnvolle Verkehrsberuhigung nicht etwa durch ein aufeinander abgestimmtes Maßnahmenbündel erreicht werden könne. Auch fehle wiederum eine Ermittlung und Beurteilung von Lärmwerten an der Wohnung des Klägers. Die als Hauptargument gegen eine Geschwindigkeitsreduzierung ins Feld geführte mangelnde Akzeptanz der Autofahrer und eine mögliche Verkehrsverlagerung auf umliegende Straßenzüge seien keine neuen Argumente, es gebe sehr differenzierte und komplexe Untersuchungen zu diesem Thema, mit der die Beklagte sich nicht auseinander gesetzt habe.

5 Am 16.03.2000 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung seiner Klage verweist der Kläger auf den Inhalt der Widerspruchsbegründung vom 23.11.1999.

6 Der Kläger beantragt,

7 den Antrag des Klägers vom 11.03.1996 unter Aufhebung des Bescheides vom 04.10.1999 auf den Widerspruch des Klägers vom 05.11.1999 nach Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

8 Die Beklagte beantragt,

9 die Klage abzuweisen.

10 Die Beklagte bezieht sich zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages auf die Gründe des Bescheides vom 04.10.1999 sowie auf die Stellungnahme des Ordnungsamtes vom 05.06.2000 gegenüber dem Widerspruchsausschuss (Bl. 13 - 16 der Behördenakte), in der sich mit der Widerspruchsbegründung des Klägers auseinandergesetzt wird, und ergänzt diese.

11 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 15 E 851/97 und 6 E 1536/00 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakten (2 Hefter) Bezug genommen.

12 Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe

13 Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

14 Die Klage ist zulässig. Es bedurfte keines Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 VwGO, da die Beklagte über den Widerspruch des Klägers vom 05.11.1999 ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat (§ 75 VwGO).

15 Die Klage ist jedoch in der Sache nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag vom 11.03.1996 erneut entscheidet.

16 Gemäß § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 StVO ist die Straßenverkehrsbehörde ermächtigt, zum Schutze der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen verkehrsbeschränkende Maßnahmen anzuordnen. Zwar zielt § 45 Abs. 1 StVO grundsätzlich auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Rechte Einzelner (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.06.1986, BVerwGE 74, 234 f.), jedoch hat auch der Einzelne einen - auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde begrenzten - Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten in bestimmten Fällen, nämlich dann, wenn die Verletzung seiner öffentlich-rechtlich geschützten Individualinteressen in Betracht kommt. Zu den geschützten Individualinteressen zählt auch das Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG), insbesondere soweit § 45 StVO in Absatz 1 S. 2 Nr. 3 den Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen bezweckt.

17 Dem aufgrund der in der ... herrschenden Lärm- und Abgasbelastung für den Kläger resultierenden Anspruch auf diesbezügliche ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten wurde durch den Bescheid der Beklagten vom 04.10.1999 Genüge getan. Ein darüber hinausgehender Anspruch kommt dem Kläger nicht zu. Denn mit dem Bescheid vom 04.10.1999 hat die Beklagte das ihr zustehende Ermessen pflichtgemäß ausgeübt. Die Beklagte hat sich ausführlich und detailliert mit den für die ... in Betracht kommenden Verkehrsbeschränkungen auseinandergesetzt. In dem Urteil der Kammer vom 09.12.1998, mit dem die Beklagte zur Bescheidung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes verpflichtet wurde, heißt es hierzu, dass die Beklagte auf den Einzelfall bezogen zu prüfen habe, ob und ggfs. welche verkehrsbeschränkenden Maßnahmen ergriffen werden können, um die Lärmbelastung zu reduzieren. Dies hat die Beklagte in dem Bescheid vom 04.10.1999 getan. In dem Bescheid werden die in Betracht kommenden verkehrsregelnden Maßnahmen im Einzelnen aufgeführt und ihre Auswirkungen im Hinblick auf Reduzierung der Belastung für den Kläger sowie im Hinblick auf mögliche Auswirkungen auf die Anwohner anderer Straßen sowie auf die Gesamtverkehrssituation der Stadt Frankfurt überprüft. Das Ergebnis der Beklagten, dass verkehrsbeschränkende Maßnahmen im Bereich der ... zu einer weit höheren Belastung der anderen Grundnetzstraßen bzw. zu einer nicht hinnehmbaren Belastung in den angrenzenden Wohngebieten führen würde und dass die hierbei beeinträchtigten Belange anderer Anwohner und Verkehrsteilnehmer stärker wiegen als die Belange der Anwohner der vorbelasteten ... , hält sich im Rahmen des der Beklagten zustehenden Ermessens. Zwar ist zu berücksichtigen, dass bei erheblichen Lärmbeeinträchtigungen - so wie sie unzweifelhaft in der ... gegeben sind - jene Verkehrsbedürfnisse, die verkehrsberuhigenden oder verkehrslenkenden Maßnahmen entgegenstehen, von einigem Gewicht sein müssen, wenn mit Rücksicht auf diese Belange ein Handeln der Behörde unterbleibt. Die Behörde darf jedoch auch bei erheblichen Lärmbeeinträchtigungen von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen absehen, wenn ihr dies mit Rücksicht auf die damit verbundenen Nachteile gerechtfertigt erscheint (vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urt. v. 04.06.1986 - 7 C 76.84; vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 16.05.1997 - 5 S 1842/95). Solche Nachteile, die trotz erheblicher Lärmbeeinträchtigung ein Absehen von weiteren verkehrsberuhigenden Maßnahmen gerechtfertigt erscheinen lassen, hat die Beklagte mit zumindestens nachvollziehbaren und sich im Rahmen der Vorgaben des Urteils vom 09.12.1998 haltenden Erwägungen bejaht.

18 Soweit der Kläger darauf verweist, dass die Beklagte nur unzureichend auf das von Greenpeace in Auftrag gegebene Verkehrskonzept zur ... des UPI Institutes Heidelberg eingegangen sei, muss dem entgegengehalten werden, dass zum einen keine Verpflichtung der Beklagten besteht, sich konkret mit diesem Gutachten auseinander zu setzen und dass zum anderen dies in dem Bescheid der Beklagten vom 04.10.1999 dennoch erfolgt ist. Auch wenn in dem Bescheid tatsächlich nur auf Seite 8 mit zwei Sätzen explizit auf das Gutachten eingegangen wird, so ergibt sich doch aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, dass das Konzept dieses Gutachtens, nämlich eine Verlagerung des Verkehrsaufkommens durch Verkehrsbeschränkung auf den öffentlichen Personennahverkehr, von der Beklagten nicht für sinnvoll erachtet wird, die stattdessen davon ausgeht, dass eine Verlagerung auf andere Grundnetzstraßen sowie auf die umliegenden Wohngebiete stattfinden wird. Die Beklagte hat sich demzufolge zumindest indirekt mit den grundsätzlichen Erwägungen des Gutachtens auseinander gesetzt.

19 Soweit der Kläger darauf abstellt, dass lediglich Einzelmaßnahmen statt aufeinander abgestimmte Maßnahmenbündel geprüft worden seien, ist dem entgegenzuhalten, dass bereits die Überprüfung der Einzelmaßnahmen aus Sicht der Beklagten im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens ergeben hat, dass deren Nachteile für die Allgemeinheit die für den Kläger hieraus resultierenden Vorteile überwiegen. Eine Bündelung der Maßnahmen würde dementsprechend zu keinem anderen Ergebnis führen, die Beklagte hat nicht ermessensfehlerhaft gehandelt, wenn sie die von ihr ausführlich geprüften Einzelmaßnahmen nicht nochmals zusätzlich in diversen Kombinationsmöglichkeiten gesondert überprüft hat.

20 Soweit der Kläger ausführt, die Ermessenserwägungen der Beklagten zu den Abgasproblemen seien fehlerhaft, die Beklagte habe sich nicht ausreichend mit dem wissenschaftlichen Erkenntnisstand betreffend Geschwindigkeitsreduzierungen auseinander gesetzt, muss ihm entgegengehalten werden, dass die Beklagte - was vom Kläger nicht bestritten wird - diesbezügliche Ermessenserwägungen angestellt hat. Die Kritik des Klägers richtet sich in diesem Punkt gegen das Ergebnis der von der Beklagten durchgeführten Erwägung. Dieses ist jedoch seitens des Gerichtes nicht überprüfbar. Die Erwägungen selbst, die sich auf S. 4 des Bescheides vom 04.10.1999 befinden (Ziff. 1.5), sind - wie bereits ausgeführt - nicht zu beanstanden, die Beklagte hat von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.

21 Auch die Kritik des Klägers, die Beklagte habe ihr Ermessen hinsichtlich der Lärmbelastung nicht ausgeübt, greift nicht. Zum einen setzt sich der Bescheid vom 04.10.1999 mit den diversen Verkehrsbeschränkungsmaßnahmen auseinander, die zu einer Reduzierung des Fahrzeugaufkommens und damit zwangsläufig auch zu einer Reduzierung der Lärmbelastung für die Anwohner in der ... führen, so dass dieses Ziel neben der Verringerung der Schadstoffbelastung ohnehin Gegenstand des gesamten Bescheides ist, ohne dass dies ausdrücklich erläutert werden muss. Vor allem aber hat die Beklagte zum anderen in der Stellungnahme des Ordnungsamtes an den Widerspruchsausschuss vom 05.06.2000, die sich in der Behördenakte (Bl. 13 bis 16) befindet und auf die die Beklagte zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages verwiesen hat, eine ausführliche Überprüfung der einzelnen verkehrsbeschränkenden Maßnahmen im Hinblick konkret auf die Lärmimmissionssituation in der ... unter Zugrundelegung des im Jahre 1995 mittels eines Gutachtens des TüV Umwelttechnik ermittelten Lärmmittelungspegel in der ... vorgenommen. In dieser Stellungnahme wird sich im übrigen ausführlich nochmals mit den Kritikpunkten des Klägers in seiner Widerspruchsbegründung vom 23.11.1999 auseinandergesetzt. Diese ergänzenden Ermessenserwägungen durch die Beklagte sind gemäß § 114 S. 2 VwGO zu berücksichtigen (vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 16.05.1997 - 5 S 1842/95 -).

22 Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen, da er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

23 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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