Staatsgerichtshof des Landes Hessen — P.St. 1872 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2004-05-04

Aktenzeichen: P.St. 1872

ECLI: ECLI:DE:STGHHE:2004:0504.P.ST.1872.0A

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 7 Abs 1 WahlG HE, § 8 Abs 1 WahlG HE, § 10 Abs 5 WahlG HE, § 45 Abs 2 StGHG HE

Tenor

Die Anträge werden zurückgewiesen.

Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

Gründe

1 Die Antragsteller wenden sich mit ihrer Grundrechtsklage gegen den in der Anlage zu § 7 Abs. 1 des hessischen Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950 (GVBI. S. 171) in der Fassung vom 19. Februar 1990 (GVBl. 1 S. 58), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2002 (GVBl. IS. 602) - LWG -, festgelegten Zuschnitt des Wahlkreises Nr. 26 (Wetterau 11) und regen darüber hinaus an, auch den Zuschnitt weiterer Wahlkreise für nichtig oder unvereinbar mit der Verfassung des Landes Hessen, kurz: Hessische Verfassung - HV -, zu erklären. Der derzeit bestehende Zuschnitt der Wahlkreise wurde 1980 festgelegt, ist seit 1983 in Kraft (damals: Anlage zu § 8 Abs. 1 LWG) und lag erstmals der hessischen Landtagswahl vom 25. September 1983 zugrunde.

2 Die Antragsteller waren bei den hessischen Landtagswahlen vom 2. Februar 2003 im Wahlkreis 26 (Wetterau II) wahlberechtigt. Dieser Wahlkreis weist mit am Wahltag 110.834 Wahlberechtigten eine Größe auf, die um mehr als 40% den rechnerischen Durchschnittswert von damals 78.742 Wahlberechtigten je Landtagswahlkreis übersteigt.

3 Der Hessische Landtag wird im Wege einer mit einer Personenwahl verbundenen Verhältniswahl gewählt. Die Wähler haben für die Wahl der 110 Mitglieder des Hessischen Landtags zwei Stimmen (§ 8 LWG). 55 Abgeordnete werden mit der Erststimme („Wahlkreisstimme") in den 55 Wahlkreisen gewählt. Die anderen 55 Abgeordneten werden mit der Zweitstimme („Landesstimme") bestimmt, die für die Wahllisten der Parteien abgegeben werden. Dabei richtet sich die Gesamtzahl der Landtagsmandate, die eine Partei erhält, nach der Summe der Zweitstimmen, die auf diese Partei entfällt. Davon werden die von dieser Partei in Wahlkreisen erlangten Direktmandate abgerechnet (§ 10 Abs. 4 LWG). Sollten die Kandidaten einer Partei mehr Wahlkreise gewinnen als ihr nach ihren Zweitstimmen zustehen, verbleiben ihr diese sogenannten Überhangmandate. In diesem Fall erhöht sich die Gesamtzahl der Abgeordneten über 110 hinaus. Im Gegensatz zu der die Bundestagswahl betreffenden Regelung ist im Fall der hessischen Landtagswahl bei Überhangmandaten ein Ausgleich vorgesehen: Die anderen Parteien erhalten Ausgleichsmandate, so dass — trotz der vorhandenen Überhangmandate — das durch die Zweitstimmen bestimmte Stärkeverhältnis der Parteien im Parlament bestehen bleibt (§ 10 Abs. 5 LWG).

4 Am 24. März 2003 haben die Antragsteller Grundrechtsklage erhoben. Da die Antragsteller davon ausgehen, dass die absolute Obergrenze einer zulässigen Größenabweichung bei allenfalls 33 1/3 % liegt, halten sie den aktuellen Zuschnitt ihres Wahlkreises für verfassungswidrig. Dies gilt nach ihrer Auffassung auch für weitere Wahlkreise. Sie berufen sich darüber hinaus darauf, dass einige Wahlkreise mehr als doppelt so groß sind wie andere.

5 Sie sind der Meinung, auf Grund des verfassungswidrigen Zuschnitts ihres Wahlkreises hätten ihre bei den Landtagswahlen abgegebenen Stimmen ein geringeres Gewicht, als dies bei Personen der Fall sei, die einem Wahlkreis durchschnittlicher Größe angehörten. Erst recht seien sie gegenüber solchen Wählern benachteiligt, die in besonders kleinen Wahlkreisen wahlberechtigt seien. In dem kleinsten hessischen Wahlkreis mit seinen etwa 54.000 Wahlberechtigten genüge zur absoluten Mehrheit schon die Hälfte derjenigen Stimmen, die in ihrem eigenen Wahlkreis erforderlich sei. Außerdem seien die fünf größten Wahlkreise im Hessischen Landtag mit ihren fünf direkt gewählten Abgeordneten deutlich schlechter repräsentiert als die Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden, die bei annähernd gleicher Zahl der Wahlberechtigten über insgesamt neun Direktmandate verfügten. Dementsprechend hätten die Wählerstimmen - darunter die eigenen Stimmen der Antragsteller - unterschiedliches und in den übergroßen Wahlkreisen ein im Vergleich zu geringes Gewicht. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 1997 (BVerfGE 95, 335 ) sei davon auszugehen, dass es unter Gesichtspunkten der Wahlgleichheit künftig nicht genüge, die vom Bundesverfassungsgericht bis jetzt zugelassene Abweichungsgrenze von 33 1/3 %, bezogen auf die durchschnittliche Bevölkerungszahl der Wahlkreise, einzuhalten (BVerfGE 95, 335 [364 f.]). Die Antragsteller halten insbesondere die seit 1997 in der mangelnden Anpassung der Wahlkreise liegende Unterlassung der hessischen Staatsorgane für verfassungswidrig. Der Gesetzgeber sei an die Verfassung gebunden und könne dagegen nicht nur durch Handeln, sondern auch durch Unterlassen verstoßen. Diesbezüglich verweisen sie auch auf eine Entscheidung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofes vom 24. Februar 2000 (NVwZ 2000, 670 ). Dort sah der Staatsgerichtshof die Wahlkreiseinteilung in Niedersachsen, soweit sie die 33 1/3-Grenze deutlich überschritt, als verfassungswidrig an. Zu beachten sei, dass auch in Niedersachsen der Wähler zwei Stimmen habe und Überhangmandate ausgeglichen werden könnten. Somit bestehe ein mit Hessen nahezu identisches Wahlrecht.

6 Die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof, kurz: Staatsgerichtshofsgesetz - StGHG - stehe der Zulässigkeit der Grundrechtsklage nicht entgegen. Es gehe "um das Verfassungswidrig-Werden einer gesetzlichen Vorschrift durch Wandel der verfassungsrechtlichen Maßstabsnorm und um die Pflicht des Gesetzgebers, an die Stelle des nunmehr verfassungswidrig gewordenen Wahlkreiszuschnitts einen verfassungsmäßigen zu setzen". Die Erfüllung dieser Pflicht habe der Gesetzgeber bisher unterlassen. Insbesondere gehe es demzufolge nicht um die Pflicht des Gesetzgebers zur Nachbesserung wegen geänderter tatsächlicher Verhältnisse, sondern um einen Wandel der Auffassungen in Rechtsprechung und Rechtslehre und die daraus folgenden verschärften verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Zuschnitt der hessischen Landtagswahlkreise. Der Gesetzgeber müsse zu große Wahlkreise, darunter auch den der Antragsteller, verkleinern und zu kleine vergrößern. Wie er das tue, bleibe seine Sache. Durch die unterlassene Anpassung der Wahlkreiszuschnitte an die inzwischen verschärften verfassungsrechtlichen Anforderungen werde das Recht der Antragsteller auf gleiche Wahl verletzt. Die Nicht-Anpassung eines Gesetzes an gewandelte Anforderungen des Gleichheitssatzes könne ein Unterlassen des Gesetzgebers begründen, das mit Verfassungsbeschwerde bzw. Grundrechtsklage gerügt werden könne (vgl. BVerfGE 56, 54 [72]).

7 Es sei anerkannt, dass in solchen Fällen gesetzgeberischen Unterlassens die Antragsfrist von einem Jahr, die bei Grundrechtsklagen gegen ein Gesetz nach § 45 Abs. 2 StGHG (entsprechend § 95 Abs. 3 BVerfGG) zu beachten sei, nicht gelte, so lange die Unterlassung andauere (Hess. StGH, ESVGH 26, 18 [20]; BVerfGE 6, 257 [266]). Eine zeitliche Festlegung könne nicht erfolgen. Der Wandel der Rechtsauffassung hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Wahlkreiszuschnitt stelle einen allmählichen, kontinuierlichen Vorgang dar, der keine eindeutige zeitliche Zäsur enthalte. Ob und wann dieser Vorgang zu einem Abschluss gekommen und der Wahlkreiszuschnitt deshalb verfassungswidrig geworden sei, sei ungeklärt und bleibe auch ungeklärt, solange der Hessische Staatsgerichtshof nicht entschieden habe. Selbst jetzt noch seien die Antragsteller einerseits und Landesregierung und Mehrheitsfraktion des Landtages andererseits hinsichtlich dieser Frage völlig unterschiedlicher Auffassung.

8 Die Einjahresfrist werde von den Antragstellern auch nicht unterlaufen, denn es gehe nicht um ein von Anfang an verfassungswidriges Gesetz, sondern um das „Verfassungswidrig-Werden” eines anfangs verfassungsmäßigen Gesetzes. Würde so die Antragsteller — die Zulässigkeit der Grundrechtsklage für diesen Fall verneint, entfiele jede erfolgversprechende Klagemöglichkeit: Eine innerhalb eines Jahres nach Erlass des Gesetzes eingereichte Grundrechtsklage wäre unbegründet, da der Verfassungswandel dann noch nicht stattgefunden hätte; eine später, nach erfolgtem Verfassungswandel, eingelegte Grundrechtsklage wäre hingegen verfristet. Es fehle dann auch an alternativen Rechtsschutzmöglichkeiten für den betroffenen Bürger. Das Hessische Wahlprüfungsgericht habe sich nicht für kompetent erklärt, im Wege der Wahlprüfung wahlgesetzliche Regelungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen (Beschluss vom 16. Juli 2003, amtl. Umdruck S. 32-38). Eine Gewähr dafür, dass der Staatsgerichtshof im Wahlprüfungsverfahren inzident auch die Verfassungsmäßigkeit des Wahlgesetzes überprüfe, habe der Beschwerdeführer nicht. Insofern bliebe dem Bürger nur die abstrakte Normenkontrolle, die jedoch nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 - 8 StGHG grundsätzlich nur bestimmten Staatsorganen oder Teilorganen zukomme. Das diesbezügliche Antragsrecht von einem Prozent der Wahlberechtigten gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 1 StGHG sei theoretischer Natur, denn es sei praktisch kaum möglich, rund 40.000 Unterschriften zusammenzubringen. Die Annahme der Unzulässigkeit ihrer Grundrechtsklage verstoße auch gegen die verfassungsrechtliche Wertordnung. Dies ergebe sich nicht nur aus Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz, sondern auch aus Art. 147 Abs. 1 HV. Der Widerstand gegen verfassungswidrige Wahlgesetze werde, soweit möglich, durch Anrufen der Gerichte, also durch Erhebung der Grundrechtsklage, ausgeübt, zu der die Antragsteller mithin sogar verpflichtet seien. Die beiden genannten Vorschriften verlangten eine verfassungskonforme Auslegung, also eine Auslegung, die die Zulässigkeit von Grundrechtsklagen in Fällen der vorliegenden Art eröffne und nicht verschließe.

9 Die Antragsteller beantragen,

10 den in der Anlage zu § 7 Abs. 1 des hessischen Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950 (GVBl. S. 171) in der Fassung vom 19. Februar 1990 (GVBl. I S. 58), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2002 (GVBl. I S. 602), festgelegten Zuschnitt des Landtagswahlkreises Nr. 26, Wetterau II, für nichtig oder für unvereinbar mit der Verfassung des Landes Hessen zu erklären.

11 Darüber hinaus regen die Antragsteller an,

12 1. den in der Anlage zu § 7 Abs. 1 des hessischen Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950 (GVBl. S. 171) in der Fassung vom 19. Februar 1990 (GVBl. I S. 58), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2002 (GVBl. 1 S. 602), festgelegten Zuschnitt der Landtagswahlkreise Nr. 2, Kassel Land II; Nr. 19, Gießen II; Nr. 25, Wetterau I und Nr. 42, Main-Kinzig III, für nichtig oder für unvereinbar mit der Verfassung des Landes Hessen zu erklären und

13 2. den in der Anlage zu § 7 Abs. 1 des hessischen Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950 (GVBl. S. 171) in der Fassung vom 19. Februar 1990 (GVBl. I S. 58), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2002 (GVBl. I S. 602), festgelegten Zuschnitt der Landtagswahlkreise Nrn. 6, 9, 10, 11, 13, 16, 17, 20, 21, 22, 27, 29, 30, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 48, 49, 51, 54 und 55 des Landes Hessen zu überprüfen und, wenn keine triftigen Gründe für den problematischen Zuschnitt vorliegen, für nichtig oder für unvereinbar mit der Verfassung des Landes Hessen zu erklären.

14 II.

Der Hessische Landtag, die Landesregierung und die Landesanwaltschaft halten die Grundrechtsklage übereinstimmend für unzulässig, weil die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG versäumt sei.

15 B

I.

Die Grundrechtsklage ist unzulässig.

16 Die Antragsteller haben die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG versäumt. Nach dieser gesetzlichen Regelung kann eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsvorschrift nur binnen eines Jahres nach deren In-Kraft-Treten erhoben werden. Die von den Antragstellern angegriffene Wahlkreiseinteilung des Landes Hessen beruht auf der Anlage zu § 7 Abs. 1 LWG (vor der Neufassung: § 8 Abs. 1 LWG). Diese Vorschrift ist als Teil des Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950 durch Art. 1 Nr. 17 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes und des Gesetzes über Volksabstimmung vom 18. September 1980 mit Wirkung vom 1. Januar 1983 in Kraft getreten. Insbesondere fasst das Gesetz vom 18. September 1980 die früheren Wahlkreise 24 und 42, zu denen jeweils die Wohnorte der Antragsteller gehört hatten, zu dem Wahlkreis 26 (Wetterau II) zusammen. Weder aus der Neufassung des Landtagswahlgesetzes vom 19. Februar 1990 noch aus der letzten Änderung des Landtagswahlgesetzes durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Wahlprüfungsrechts vom 1. Oktober 2002 oder einer früheren Änderungsvorschrift ergibt sich eine Änderung des mit dem Gesetz vom 18. September 1980 vorgenommenen Wahlkreiszuschnitts, von Berichtigungen durch die Zusammenlegung von Gemeinden oder dergleichen abgesehen. Insbesondere aber hat sich der Zuschnitt des Wahlkreises 26 (Wetterau II) bis heute nicht geändert Die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG endete demgemäß am 1. Januar 1984. Die Grundrechtsklage der Antragsteller ging jedoch erst am 24. März 2003 bei dem Staatsgerichtshof ein.

17 Unbeachtlich für den Fristablauf ist, ob die Antragsteller in den Jahren 1983/1984 wahlberechtigt waren, denn mit dem Wortlaut und dem Sinn des § 45 Abs. 2 StGHG wäre es nicht vereinbar, eine erst nach Ablauf der Frist eingetretene „Beschwer" als ausreichende Grundlage für eine Grundrechtsklage anzusehen (vgl. zu § 93 Abs. 3 Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG : BVerfGE 30, 112 [126]; vgl. auch Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 45 StGHG Rdnr. 21 m.w.N.).

18 Die Antragsteller können sich schließlich nicht mit Erfolg darauf berufen, die Verfristung sei unbeachtlich, weil es der Gesetzgeber pflichtwidrig unterlassen habe, das zunächst verfassungskonforme Landtagswahlgesetz nach Eintritt des von ihnen behaupteten Wandels der Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur verfassungskonform anzupassen.

19 Zwar ist das Bundesverfassungsgericht in einigen Entscheidungen davon ausgegangen, der Gesetzgeber könne verfassungsrechtlich verpflichtet sein, eine ursprünglich als verfassungsmäßig angesehene Regelung im Wege der Nachbesserung neu zu gestalten, wenn sich seit Erlass des Gesetzes die tatsächlichen Verhältnisse geändert haben oder wenn sich eine Prognose später als falsch herausgestellt hat (vgl. BVerfGE 25, 1 [13]; 50, 290 [335, 377 f.]; 56, 54 [72 f., 78 f.]; 65, 1 [55 f.]). Ob damit aber die Fristregelung des § 93 Abs. 3 BVerfGG, die der in § 45 Abs. 2 StGHG entspricht, unbeachtet bleiben kann, wenn sich die Verfassungsbeschwerde in solchen Fällen gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers richtet, hat das Bundesverfassungsgericht offen gelassen (vgl. BVerfGE 56, 54 [71 f.]).

20 Die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG für die Erhebung einer Grundrechtsklage gegen eine Rechtsvorschrift gilt jedenfalls ausnahmslos und uneingeschränkt. Dies betrifft auch den Fall, dass ein bestehendes und ursprünglich verfassungsgemäßes Gesetz erst später als ein Jahr seit seinem In-Kraft-Treten verfassungswidrig geworden ist und den Bürger erst dann - nach Fristablauf - in seinen Grundrechten verletzt. Hessisches Recht lässt in keinem Fall zu, nach Ablauf der Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG die Grundrechtsklage gegen ein bestehendes Gesetz zu erheben. Dies kann nicht dadurch umgangen werden, der Gesetzgeber habe es pflichtwidrig unterlassen, die verfassungswidrige Regelung durch eine verfassungsgemäße zu ersetzen.

21 § 45 Abs. 2 StGHG ist eindeutig und lässt daher keine Ausnahmen zu. Danach kann eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsvorschrift „nur” binnen eines Jahres seit In-Kraft-Treten der Rechtsvorschrift erhoben werden. Im Falle einer unterlassenen Nachbesserung durch den Gesetzgeber geringere Anforderungen zu stellen, würde die Frist des § 45 Abs. 2 StGHG unterlaufen. Letztlich ist nämlich jedem verfassungswidrigen Gesetz immanent, dass der Gesetzgeber es unterlässt, durch die Änderung dieses Gesetzes einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen (vgl. auch BVerfGE 23, 229 [238]; Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2001, § 19 BVerfGG Rdnr. 501; Günther, a.a.O., § 45 Rdnr. 24 m.w.N. aus Rspr. u. Lit.).

22 Eine verfassungswidrige Rechtsschutzlücke entsteht durch die strenge Handhabung des Fristerfordernisses nicht. Der Staatsgerichtshof, der das Verwerfungsmonopol hinsichtlich verfassungswidriger Normen besitzt, kann in anderen zulässigen Verfahren die Verfassungswidrigkeit einer Norm auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG feststellen. Dies gilt etwa im Normenkontrollverfahren, auf eine gerichtliche Vorlage hin oder als Vorfrage bei der Entscheidung über ein bei ihm anhängiges verfassungsrechtliches Verfahren. Jedem gerichtlichen Klage- oder Antragsverfahren ist immanent, dass seine wirksame Durchführung von bestimmten prozessualen Voraussetzungen abhängt. Der im Rahmen der Grundrechtsklage durch den Fristablauf begründete Nachteil, dass der Einzelne das (bestehende) Gesetz dann nicht mehr unmittelbar, sondern erst nach einer Erschöpfung des Rechtsweges anfechten kann, ist angesichts des übergeordneten Gebots der Rechtssicherheit in Kauf zu nehmen (vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Losebl., Stand: September 2003, § 93 Rdnr. 43).

23 II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 StGHG.

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