Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 3. Senat — 3 Bf 264/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-26

Aktenzeichen: 3 Bf 264/24

ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2026:0526.3BF264.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 35 Abs 1 S 1 GewO, § 35 Abs 7a GewO, § 3 UWG

Leitsatz

1. Wettbewerbsverstöße erfüllen das Tatbestandsmerkmal der Unzuverlässigkeit im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO nur unter qualifizierten Anforderungen.(Rn.40)

2. Ausnahmsweise können daher auch allein Wettbewerbsverstöße Grund für eine Gewerbeuntersagung sein, wenn das unlautere Verhalten einen großen Umfang angenommen hat und der Kern der gewerblichen Tätigkeit gerade darin besteht, sich in einer gegen § 3 UWG verstoßenden Weise wirtschaftliche Vorteile zu Lasten des Betroffenen zu verschaffen.(Rn.40)

3. Eine Gewerbeuntersagung gegen Vertretungsberechtigte und mit der Leitung des Betriebes beauftragte Personen nach § 35 Abs. 7a GewO ist insoweit akzessorisch, als dass gegen den Gewerbetreibenden selbst ein Untersagungsverfahren nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO eingeleitet werden muss. Nicht erforderlich dahingegen ist, dass in der Sache auch eine Untersagung gegen den Gewerbetreibenden nach § 35 Abs. 1 GewO verfügt wird.(Rn.33)

Verfahrensgang

vorgehend VG Hamburg, 13. November 2024, 17 K 2350/21, Urteil

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das aufgrund mündlicher Verhandlung am 13. November 2024 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg geändert.

Der Bescheid vom 24. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. März 2021 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Der Kläger wendet sich gegen eine (erweiterte) Gewerbeuntersagung.

2 Der Kläger ist Geschäftsführer der xxx GmbH, die in Hamburg tätig und im Register des Amtsgerichts Hamburg unter XXX eingetragen ist. Seit dem 15. September 2016 hat die xxx GmbH das Gewerbe "Beratung, Abwicklung, Vertrieb von Direktmarketing, Gewinnung und Marketing, sowie die Erbringung von IT-Dienstleistungen" im Gewerberegister angemeldet.

3 Die xxx GmbH versendete an Verbraucher, zu denen zuvor keine Geschäftsbeziehung bestand und die auch zuvor an keinen entsprechenden Gewinnspielen teilgenommen hatten, ähnlich formulierte und ausgestaltete postalische Benachrichtigungen, regelmäßig in Postkartenform. In diesen bat sie um einen Rückruf unter einer als kostenfrei beschriebenen Rufnummer, um mit einer Ziehungsnummer die Teilnahme an einem kostenlosen Gewinnspiel zu aktivieren. Durch die Aufmachung und die Formulierungen der Postkarte wurde dem Adressaten eine besondere Eilbedürftigkeit vermittelt. Am Ende des Schreibens befanden sich kleingedruckt Teilnahmebedingungen für das Gewinnspiel und der Hinweis, dass die Anrufer im Anschluss an die Gewinnspielregistrierung auf Wunsch exklusive Informationen zu attraktiven entgeltlichen Offerten zur Gemeinsame Klassenlotterie erhalten. Im Fall eines kostenlosen Rückrufs des Adressaten versuchten Mitarbeiter eines durch einen Vertragspartner der xxx GmbH, den jeweiligen Lotterie-Einnehmer, beauftragten Call-Centers, den Adressaten zum kostenpflichtigen Abschluss eines Gewinnspielabonnements bzw. zum Kauf von Losanteilen zu bewegen. Nach eigenen Angaben versendete die xxx GmbH im Zeitraum von 2016 bis 2021 etwa fünf Millionen entsprechende Postkarten.

4 In der Folge kam es zu zahlreichen Verbraucherbeschwerden bei der Beklagten und bei Verbraucherzentralen sowie zu Strafanzeigen gegen den Kläger vor allem wegen Betrugs. Die Staatsanwaltschaft Hamburg stellte die Ermittlungsverfahren gegen ihn ein, weil sie das Übersenden der Postkarten als straflose Vorbereitungshandlung einordnete. Die Grenze zum strafbaren versuchten Betrug sei nicht überschritten.

5 Im April 2020 leitete die Beklagte gegen den Kläger ein Gewerbeuntersagungsverfahren ein und gab diesem hierzu Gelegenheit zur Stellungnahme.

6 Mit Bescheid vom 24. Juni 2020 untersagte die Beklagte dem Kläger gemäß § 35 Abs. 1 und 7a GewO die weitere Ausübung der xxx GmbH und erstreckte die Untersagung auf alle anderen Gewerbe sowie die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden und als mit der Leitung eines Gewerbebetriebs beauftragte Person. Der Kläger sei unzuverlässig. Aufgrund der Beschwerdelage und der Berichterstattung sei ersichtlich, dass die xxx GmbH in einer Vielzahl von Fällen mit den Formulierungen und der Ausgestaltung der versendeten Schreiben Verbraucher täusche, was mit einer ordnungsgemäßen Gewerbeausübung nicht vereinbar sei. Die strafrechtliche Bewertung durch die Staatsanwaltschaft Hamburg sei im hiesigen Verfahren nicht bindend, zumal diese das Vorgehen des Klägers selbst als unlauter einordne.

7 Dagegen legte der Kläger am 21. Juli 2020 Widerspruch ein, mit dem er geltend machte, die ausgesprochene Gewerbeuntersagung sei rechtswidrig, da die Annahme seiner Unzuverlässigkeit nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhe. Die xxx GmbH versende Postsendungen an Adressaten, um diese auf die kostenlose Teilnahme an einem Gewinnspiel aufmerksam zu machen. Im Fall eines Rückrufs durch den Adressaten werde neben der Registrierung für das Gewinnspiel das beworbene Produkt zum Erwerb gestellt. Maßgebliche Vertragspartner seien dann Lotterie-Einnehmer der Staatlichen Klassenlotterie. Die von der Beklagten angeführten Internetforenbeiträge seien nicht geeignet, seine Unzuverlässigkeit zu begründen, da es sich lediglich um subjektive Meinungen nicht identifizierbarer Verfasser und nicht um belastbare, dem Beweis zugängliche Tatsachen handele. Ebenso könne die Unzuverlässigkeit nicht auf Warnungen der Verbraucherzentrale gestützt werden, da diese Warnungen eine rein präventive Funktion hätten und es gerade nicht zu einem rechtlichen Vorgehen der Verbraucherzentralen gegen die Geschäftstätigkeit der xxx GmbH gekommen sei. Zudem könne die Unzuverlässigkeitsprognose nicht auf strafrechtliche Ermittlungsverfahren gegen ihn gestützt werden, da diese Verfahren nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden seien. Schließlich versende die xxx GmbH keine (falschen) Gewinnzusagen nach § 661a BGB, was durch einen vorgelegten (ablehnenden) Prozesskostenhilfebeschluss des Landgerichts Hamburg bestätigt werde. Im Übrigen sei die Gewerbeuntersagung im Hinblick auf die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG auch unverhältnismäßig.

8 Mit Bescheid vom 23. März 2021 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die xxx GmbH gewinne ihre Kunden, indem sie diese glauben lasse, kurz vor einem Gewinn zu stehen, während die eigentliche Absicht, der Verkauf von Lotterieabonnements, im Unklaren bleibe. Durch dieses Verhalten verstoße der Kläger als ihr Geschäftsführer gegen die guten Sitten eines ordentlichen Geschäftsgebarens. Er stelle sein eigenes Gewinnstreben bedenkenlos über schützenswerte Interessen der Verbraucher und schrecke vor dem Einsatz unlauterer Mittel nicht zurück. Er nutze dabei insbesondere die Unerfahrenheit älterer Bürger aus. Die Gewerbeuntersagung sei auch im Übrigen verhältnismäßig.

9 Hiergegen hat der Kläger am 19. Mai 2021 vor dem Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben. Zur Begründung hat er seinen Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren vertieft und ergänzend ausgeführt, die Einschätzung der Staatsanwaltschaft der Geschäftstätigkeit als unlauter bzw. unseriös sei mangels Zuständigkeit hierfür lediglich eine persönliche Meinung des jeweiligen Dezernenten. Es liege kein Verstoß gegen das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vor, auf welches die Beklagte nicht einmal konkret Bezug nehme. Auch eine Gesamtbetrachtung aller Umstände führe zu keinem anderen Ergebnis, da die Einzelaspekte – was die Beklagte nicht gewürdigt habe – schon nichts für die Annahme einer Unzuverlässigkeit hergäben. Die erweiterte Gewerbeuntersagung sei ebenso rechtswidrig, da es ebenfalls an den tatbestandlichen Voraussetzungen fehle und die Entscheidung ermessensfehlerhaft ergangen sei.

10 Der Kläger hat beantragt,

11 den zum Aktenzeichen xxx ergangenen Bescheid vom 24. Juni 2020 der Freien und Hansestadt Hamburg, Bezirksamt Hamburg-Nord, Fachamt Verbraucherschutz, Gewerbe und Umwelt in Gestalt des zum Aktenzeichen xxx ergangenen Widerspruchsbescheides der Freien und Hansestadt Hamburg, Bezirksamt Hamburg-Nord, Rechtsamt vom 23. März 2021 aufzuheben.

12 Die Beklagte hat beantragt,

13 die Klage abzuweisen.

14 Zur Begründung hat die Beklagte auf die angegriffenen Bescheide verwiesen und ergänzend geltend gemacht, die Beurteilung der Unzuverlässigkeit ergebe sich aus dem Gesamtbild. Das persönliche Gewinnstreben des Klägers stehe eindeutig über den Belangen anderer Personen. Die Einstellungsentscheidungen der Staatsanwaltschaft entfalteten keine Bindungswirkung.

15 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. November 2024 ergangenen Urteil abgewiesen. Die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig. Der Kläger sei für das von der xxx GmbH ausgeübte Gewerbe nach § 35 Abs. 7a Satz 3 i.V.m. § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO als gewerberechtlich unzuverlässig anzusehen. Im Hinblick auf die beharrlichen und über einen jahrelangen Zeitraum in sehr großem Umfang erfolgten Wettbewerbsverstöße der xxx GmbH und des Klägers als ihrem Geschäftsführer, die zudem mit den versendeten Postkarten und dem damit verbundenen Ziel, Kunden für den dritten Lotterieeinnehmer anzuwerben, den zentralen Gewerbegegenstand betroffen hätten, sei nicht zu erwarten, dass der Kläger zukünftig das entsprechende Gewerbe ordnungsgemäß betreiben werde. Die Untersagung sei erforderlich gewesen. Der Kläger habe seine Tätigkeit für die xxx GmbH trotz eingetretener gewerberechtlicher Unzuverlässigkeit in leitender Stellung als Geschäftsführer fortgeführt. Das von § 35 Abs. 7a Satz 1 GewO eröffnete Ermessen habe die Beklagte fehlerfrei betätigt. Sie habe das Ermessen als solches erkannt und das Für und Wider eines Eingreifens sachgerecht unter Berücksichtigung der Belange des Klägers abgewogen. Es genüge insoweit, dass der Verwaltungsentscheidung – wie hier – konkludent die maßgebliche Erwägung entnommen werden könne, das Ausweichen in die gewerbliche Betätigung sei so wahrscheinlich, dass deren Untersagung erfolgen solle. Auch die erweiterte Gewerbeuntersagung sei rechtmäßig. Die festgestellten Tatsachen rechtfertigten die Annahme, dass der Kläger auch für eine künftige Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden und als mit der Leitung eines Gewerbebetriebes beauftragte Person sowie für alle anderen Gewerbe als unzuverlässig zu bewerten sei. Die von dem Kläger zu verantwortenden beharrlichen und in sehr großem Umfang erfolgten Wettbewerbsverstöße seien gewerbeübergreifend. Die Erweiterung der Gewerbeuntersagung sei zudem erforderlich im Sinne von § 35 Abs. 7a Satz 3 i.V.m. § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO. Das auch hinsichtlich der Erweiterung der Gewerbeuntersagung eröffnete Ermessen sei beanstandungsfrei ausgeübt worden. Die erweiterte Untersagung sei verhältnismäßig.

16 Das Berufungsgericht hat auf den Zulassungsantrag des Klägers mit Beschluss vom 19. November 2025, dem Kläger am 20. November 2025 zugestellt, die Berufung aufgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung zugelassen.

17 Mit am 19. Dezember 2025 beim Berufungsgericht eingegangenen Schriftsatz führt der Kläger unter Bezugnahme auf sein Vorbringen in erster Instanz zur Begründung seiner Berufung aus:

18 Die Versendung der Postkarten der xxx GmbH stelle keine Verletzung des § 5a Abs. 6 UWG a.F. dar. Insoweit sei darauf hinzuweisen, dass der Vorwurf eines Wettbewerbsverstoßes erst im Verwaltungsverfahren erhoben worden sei. Weder eine Verbraucherzentrale noch sonst ein zur Ahndung von Wettbewerbsverstößen berechtigter Verband habe die xxx GmbH und ihn als ihren Geschäftsführer wegen entsprechend gestalteter Werbemittel abgemahnt.

19 Selbst wenn man einen wettbewerbsrechtlichen Verstoß unterstellte, rechtfertige dieser nicht die Annahme der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit im Sinne des § 35 GewO. Weder die xxx GmbH noch er als ihr Geschäftsführer hätten hartnäckig oder uneinsichtig gehandelt. Insbesondere liege kein Fall fortgesetzter oder bewusst rechtswidriger Gewerbeausübung vor. Vielmehr handele es sich allenfalls um einen einzelnen, rechtlich hoch umstrittenen Wettbewerbsverstoß, dessen Bewertung selbst unter Fachgerichten nicht einheitlich sei. Entgegen der Annahme der Beklagten fehle es vollständig an Anhaltspunkten für seine Uneinsichtigkeit.

20 Die angefochtene Entscheidung verstoße zudem gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Als mildere Mittel kämen beispielsweise konkrete behördliche Auflagen in Betracht. Die Beklagte habe solche Maßnahmen nicht ernsthaft geprüft, sondern sei unmittelbar zur erweiterten Gewerbeuntersagung übergegangen.

21 Der Kläger beantragt,

22 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 13. November 2024 den Bescheid vom 24. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. März 2021 aufzuheben.

23 Die Beklagte beantragt,

24 die Berufung zurückzuweisen.

25 Die Beklagte hat zur Begründung schriftsätzlich keine Ausführungen gemacht.

26 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Sachakte der Beklagten verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe

27 Die zulässige Berufung des Klägers hat in der Sache Erfolg.

28 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist zu ändern und der zulässigen Anfechtungsklage ist stattzugeben. Der angegriffene Bescheid vom 24. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. März 2021 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Die Voraussetzungen für die Untersagung der selbstständigen Ausübung des von der xxx GmbH ausgeübten Gewerbes gegenüber dem Kläger liegen nicht vor (hierzu unter 1.). Auch die Erstreckung der Gewerbeuntersagung auf die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden und als mit der Leitung eines Gewerbebetriebes beauftragte Person sowie auf alle Gewerbe ist ebenfalls zu beanstanden (hierzu unter 2.).

29 1. Die Voraussetzungen einer Gewerbeuntersagung gemäß § 35 Abs. 7a GewO i.V.m. § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO liegen nicht vor.

30 a) Zwar ist nicht zu beanstanden, dass dem Kläger mit der Verfügung vom 24. Juni 2020 die "weitere Ausübung der xxx GmbH" untersagt wird und nicht ausdrücklich – wie dies dem Regelungsgehalt des § 35 Abs. 7a, Abs. 1 Satz 1 GewO entsprechen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1995, 1 C 3/93, BVerwGE 100, 187, juris, Rn. 19 f.) – die selbstständige Ausübung des konkreten bisher durch die xxx GmbH ausgeübten Gewerbes ("Beratung, Abwicklung, Vertrieb von Direktmarketing, Gewinnung und Marketing, sowie die Erbringung von IT-Dienstleistungen"). Die Verfügung ist insoweit entsprechend dem Regelungsgehalt des § 35 Abs. 7a GewO auszulegen, da insbesondere durch die weitere Erstreckung der Untersagung auf "alle anderen Gewerbe" deutlich wird, dass die Beklagte dem Kläger auch die selbstständige Ausübung des konkreten bisher durch die xxx GmbH ausgeübten Gewerbes untersagen wollte.

31 b) Aber die Voraussetzungen für eine Gewerbeuntersagung gegenüber dem Kläger als Geschäftsführer der xxx GmbH nach § 35 Abs. 7a Sätze 1 und 3, § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO sind nicht erfüllt.

32 § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO bestimmt, dass die Ausübung eines Gewerbes von der zuständigen Behörde ganz oder teilweise zu untersagen ist, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden oder einer mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person in Bezug auf dieses Gewerbe dartun, sofern die Untersagung zum Schutz der Allgemeinheit oder der im Betrieb Beschäftigten erforderlich ist. Adressat der Untersagungsverfügung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO ist der Gewerbetreibende selbst.

33 Daneben kann nach § 35 Abs. 7a GewO die Gewerbeuntersagung auch gegen Vertretungsberechtigte oder mit der Leitung des Gewerbebetriebs beauftragte Personen ausgesprochen werden. Voraussetzung für die Untersagungsverfügung gegenüber dem Vertretungsberechtigten bzw. der mit der Leitung des Gewerbebetriebs beauftragten Person ist, dass gegen den Gewerbetreibenden selbst ein Untersagungsverfahren nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO eingeleitet wird (insoweit Akzessorietät des Untersagungsverfahrens; vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.9.2023, 8 B 6/23, juris Rn. 9) und dass der Vertretungsberechtigte bzw. die mit der Leitung des Gewerbebetriebs beauftragte Person selbst als unzuverlässig anzusehen ist, die Untersagung erforderlich ist und eine weitere Tätigkeit in bestimmter abhängiger oder selbstständiger Stellung zu erwarten ist (vgl. Marcks/Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Januar 2025, § 35 Rn. 193). Im Gegensatz zu § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO ist Absatz 7a als Ermessensvorschrift formuliert (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1995, 1 C 3/93, BVerwGE 100, 187, juris Rn. 33; Ennuschat, in: ders./Wank/Winkler, GewO, 9. Aufl. 2020, § 35 Rn. 248). In § 35 Abs. 7a Satz 2 GewO ist die Unabhängigkeit dieses Verfahrens geregelt, die auch in inhaltlicher Hinsicht besteht, so dass eine Untersagung nach Absatz 7a auch ohne Untersagung nach Absatz 1 verfügt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1995, 1 C 3/93, BVerwGE 100, 187, juris Rn. 21; Ennuschat, a.a.O., § 35 Rn. 237; a.A.: OVG Bautzen, Urt. v. 10.11.2022, 6 A 559/19, GewArch 2023, 110, juris Rn. 41; OVG Lüneburg, Urt. v. 18.6.1997, 7 L 6029/95, GewArch 1998, 30, juris Rn. 23; Marcks/Heß, a.a.O., § 35 Rn. 192).

34 Dies zugrunde gelegt sind vorliegend die Tatbestandsvoraussetzungen entgegen dem Vorbringen der Beklagten nicht erfüllt (hierzu unter aa]). Darüber hinaus ist die Gewerbeuntersagung gegenüber dem Kläger ermessensfehlerhaft erfolgt (hierzu unter bb]).

35 aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 Abs. 7a i.V.m. Abs. 1 Satz 1 GewO lagen im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung am 23. März 2021 (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.4.2015, 8 C 6/14, BVerwGE 152, 39, juris Rn. 15) nicht vor.

36 Zwar ist der Kläger als Geschäftsführer der xxx GmbH für diese vertretungsberechtigt (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG) und die Beklagte hat das Untersagungsverfahren gegen den Kläger auch parallel zu dem Untersagungsverfahren gegen die xxx GmbH eingeleitet.

37 Der Kläger ist aber nicht selbst gewerberechtlich unzuverlässig.

38 Die gemäß § 35 Abs. 7a Sätze 1 und 3, Abs. 1 Satz 1 GewO geforderte Unzuverlässigkeit des Vertreters muss sich auf die künftige Gewerbeausübung in einem Gewerbe beziehen, das der bisherigen unselbstständigen Tätigkeit entspricht. Unzuverlässig ist für eine künftige gewerbliche Betätigung der bisher unselbstständig Tätige, wenn er nicht die Gewähr dafür bietet, dass er in Zukunft ein seiner bisherigen Tätigkeit entsprechendes Gewerbe ordnungsgemäß ausüben wird. Dabei kommt es nicht auf ein subjektiv vorwerfbares Verhalten bzw. ein Verschulden an. Die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit knüpft vielmehr allein an objektive Tatsachen an, die für die künftige Tätigkeit eine ungünstige Prognose rechtfertigen. Die Unzuverlässigkeit kann sich u.a. aus der Verletzung sonstiger öffentlich-rechtlicher Pflichten bzw. Regelungen sowie aus Wettbewerbsverstößen ergeben (vgl. Ennuschat, in: ders./Wank/Winkler, GewO, 9. Aufl. 2020, § 35 Rn. 76 f.).

39 Da sonstige öffentlich-rechtliche Pflichten bzw. Regelungen regelmäßig auch dem Allgemeinwohl dienen, kann deren Verletzung durch den Gewerbetreibenden zur Annahme der Unzuverlässigkeit führen. Die Verstöße müssen grundsätzlich von erheblichem Gewicht sein, jedoch kann auch eine Vielzahl kleinerer Verstöße die Annahme der Unzuverlässigkeit rechtfertigen. Eine Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden drängt sich in solchen Fallkonstellationen auf, wenn im Einzelfall beharrliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften vorliegen (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 9.4.1991, Bf VI 106/90, DÖV 1992, 221, juris Rn. 39). Eine solche Beharrlichkeit kann etwa angenommen werden, wenn der Gewerbetreibende mit seinem Betrieb über einen längeren Zeitraum in einer Vielzahl von Fällen gegen öffentlich-rechtliche Regelungen verstößt oder der Gewerbetreibende sogar nach Einleitung eines Untersagungsverfahrens weiter gegen seine betrieblichen Verpflichtungen verstößt und zu erkennen gibt, dass ihm die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften gleichgültig ist.

40 Dahingegen kommen Verstöße gegen zivil- und wettbewerbsrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich nicht als Untersagungsgrund in Betracht – es sei denn, sie stellen gleichzeitig eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit dar –, weil öffentlich-rechtliche Belange nicht berührt sind und die Beteiligten zur Durchsetzung ihrer Ansprüche auf den Zivilrechtsweg zu verweisen sind (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 62). So ist es nicht Aufgabe des Gewerberechts, in einem Einzelfall den Geschäftspartner eines Gewerbetreibenden vor einer nachteiligen Vertragsgestaltung zu schützen oder Wettbewerbsverstöße zu verhindern bzw. zu unterbinden. § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO soll nicht einzelne Gläubiger, sondern die Allgemeinheit schützen (vgl. Brüning, in: BeckOK GewO, 69. Edition Stand: 1.3.2026, § 35 Rn. 23g). Greift aber ein schädigendes Verhalten in den Rechtskreis einer unbestimmten Vielzahl von Personen ein, so werden hierdurch Belange der Allgemeinheit berührt. Ausnahmsweise können daher auch allein Wettbewerbsverstöße Grund für eine Gewerbeuntersagung sein, wenn das unlautere Verhalten einen großen Umfang angenommen hat und der Kern der gewerblichen Tätigkeit gerade darin besteht, sich in einer gegen § 3 UWG verstoßenden Weise wirtschaftliche Vorteile zu Lasten des Betroffenen zu verschaffen (vgl. Ennuschat, in: ders./Wank/Winkler, GewO, 9. Aufl. 2020, § 35 Rn. 75 f.; Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 62; VG Düsseldorf, Beschl. v. 26.9.2012, 3 L 2044/11, juris Rn. 9). Unzuverlässig ist daher beispielsweise ein Gewerbetreibender, der in großem Umfang und seit Längerem Formulare verteilt, die sitten- und wettbewerbswidrig den Anschein erwecken, dass die Empfänger einem kostenlosen Grundeintrag in ein Online-Branchenverzeichnis zustimmen, während sie in Wirklichkeit einen mit hohen Kosten verbundenen Vertrag unterschreiben (vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 6.11.2002, 1 K 5028/01, WRP 2003, 292, juris Rn. 37 ff.).

41 Dies zugrunde gelegt ist die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende behördliche Prognoseentscheidung hinsichtlich der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit des Klägers rechtswidrig. Die bisherige gewerbliche Tätigkeit des Klägers als Geschäftsführer der xxx GmbH begründet keine Unzuverlässigkeit für eine künftige gewerbliche Betätigung in einem seiner bisherigen Tätigkeit entsprechenden Gewerbe.

42 (1) Das vom Kläger als Geschäftsführer veranlasste Vorgehen der xxx GmbH, also das Versenden der Postkarten an Verbraucher, zu denen vorher keine Geschäftsbeziehung bestand und die zuvor an keinen entsprechenden Gewinnspielen teilgenommen haben, mit dem Ziel, Kunden für den dritten Lotterieeinehmer anzuwerben, stellt sich nicht als unzuverlässig im Sinne des § 35 Abs. 7 a Sätze 1 und 3, Abs. 1 Satz 1 GewO dar.

43 Es kann insoweit dahingestellt bleiben, ob darin ein unzulässiges, unlauteres Verhalten nach dem Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb liegt bzw. Wettbewerbsverstöße gegeben sind. Selbst wenn man dies unterstellte, wären die – soeben dargelegten – qualifizierten Anforderungen, unter denen Wettbewerbsverstöße allein zur Bejahung der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit führen, vorliegend nicht erfüllt.

44 Zwar sind die Postkarten an etwa fünf Millionen Haushalte und damit in einem großen Umfang versendet worden.

45 Aber das vom Kläger veranlasste Verhalten der xxx GmbH zielte vorliegend nicht darauf ab, sich wirtschaftliche Vorteile zu Lasten der Anrufer zu verschaffen. Denn die unter der Leitung des Klägers stehende xxx GmbH hat von den Anrufern keinen unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil erhalten bzw. anders gewendet sie nicht unmittelbar wirtschaftlich geschädigt. Dies ergibt sich aus der zwischen den Beteiligten unstreitigen Vorgehensweise der xxx GmbH. In den an eine Vielzahl von Verbrauchern versendeten Postkarten hat sie um einen Rückruf unter einer kostenlosen Rufnummer gebeten, um mit einer Ziehungsnummer die Teilnahme an einem kostenlosen Gewinnspiel zu aktivieren. Im Fall eines Rückrufs des Adressaten haben Mitarbeiter eines durch einen Vertragspartner der xxx GmbH, den jeweiligen Lotterieeinnehmer, beauftragten Call-Centers versucht, den Adressaten zum kostenpflichtigen Abschluss eines Gewinnspielabonnements bzw. zum Kauf von Losanteilen zu bewegen. Folglich ist für die Verbraucher als Teil der von der Gewerbeordnung geschützten Allgemeinheit durch den auf Veranlassung der Postkarte der xxx GmbH getätigten Anruf kein unmittelbarer wirtschaftlicher Schaden entstanden, zumal die Rufnummer kostenfrei gewesen ist und der Anruf an sich keinerlei rechtliche Konsequenzen im Sinne eines Vertragsabschlusses zwischen der xxx GmbH und dem Verbraucher ausgelöst hat. Allein der Umstand, dass einige Verbraucher im Verlauf des Telefonats Verträge mit dem Lotterieeinnehmer abgeschlossen haben, aus denen Zahlungsverpflichtungen resultierten, ist nicht unmittelbar der xxx GmbH und dem Kläger als ihren Geschäftsführer anzulasten. Insoweit ist durch das Verhalten der vom Kläger geführten xxx GmbH keine unbestimmte Vielzahl von Empfängern als Teil der Allgemeinheit mit ihren rechtlich geschützten Vermögensinteressen gefährdet worden (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 62).

46 Zu keinem anderen Ergebnis führt es, dass die xxx GmbH ausweislich ihrer Jahresabschlüsse durch ihr Geschäftsmodell einen wirtschaftlichen Vorteil erzielt hat. Denn maßgeblich kommt es vorliegend darauf an, ob die xxx GmbH sich unter Führung des Klägers zu Lasten der Verbraucher als Teil der von der Gewerbeordnung zu schützenden Allgemeinheit einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hat. Das ist – wie soeben aufgezeigt – nicht der Fall. Wie der Klägervertreter im Parallelverfahren 3 Bf 262/24 mit Schreiben vom 19. Mai 2026 erklärt hat, erzielt die xxx GmbH nur Provisionserlöse von dem Lotterieeinnehmer, wenn Adressaten der Postkarte mit dem Lotterieeinnehmer telefonisch Kontakt aufnehmen. Sie erhält jedoch weder Zahlungen von den Adressaten noch begründet sie irgendeine Art von Vertragsbeziehungen zu diesen.

47 Soweit vereinzelt in der Rechtsprechung eine Unzuverlässigkeit aufgrund von Wettbewerbsverstößen angenommen worden ist (vgl. VG München, Urt. v. 23.1.2001, M 16 K 99.1515, juris Rn. 56; VG Arnsberg, Urt. v. 6.11.2002, 1 K 5028/01, WRP 2003, 292, juris Rn. 37; VG Berlin, Urt. v. 28.3.2012, 35 K 196.11, juris Rn. 41), waren diese Fälle anders gelagert als das streitgegenständliche Verfahren, weil sich der Gewerbetreibende in diesen Fällen auf gegen die guten Sitten verstoßende Weise wirtschaftliche Vorteile zu Lasten seiner Geschäftspartner verschafft hat. Die Geschäftsmodelle waren – anders als im vorliegenden Fall – jeweils so gestaltet, dass eine Reaktion der Verbraucher auf irreführende Schreiben oder Angebote direkt zu einem mit Kosten verbundenen Vertragsschluss zwischen dem Gewerbetreibenden und dem Verbraucher führte.

48 (2) Die Beklagte hat für die Annahme der Unzuverlässigkeit des Klägers zudem darauf abgestellt, dass das durch ihn als Geschäftsführer veranlasste Vorgehen der xxx GmbH – wie sich anhand der vielen Beschwerden von Verbrauchern sowie anhand der Warnungen der Verbraucherzentralen Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg gezeigt habe – unlauter sei und einen Hang zu verbraucherschädlichem Verhalten erkennen lasse, ohne das Anzeichen für eine Besserung seines Verhaltens erkennbar seien. Trotz der hohen Beschwerdelage und der gegen ihn eingeleiteten Strafverfahren sehe er keine Notwendigkeit, die Praxis seines Unternehmens zu überdenken.

49 Dieses Vorbringen begründet keine Unzuverlässigkeit des Klägers. Die Beklagte verkennt, dass allein die Einleitung strafrechtlicher Verfahren nicht zu einer gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit führt. Denn die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit kann sich nur aus dem Vorliegen gewerbebezogener Rechtsverstöße insbesondere gegen Strafvorschriften ergeben, die auf eine künftige gewerberechtliche Unzuverlässigkeit schließen lassen. Die Ermittlungsverfahren gegen den Kläger wurden eingestellt. Die Staatsanwaltschaft hat das Versenden der Postkarten für nicht strafbewehrt gehalten, weil es sich dabei nur um eine Vorbereitungshandlung für einen möglichen Betrug handele (Sachakte Bl. 20 und 38). Zuletzt bezeichnete die Generalstaatsanwaltschaft das Vorgehen lediglich als "unseriös" (Bl. 91 d. Akte d. VG).

50 Soweit die Beklagte auf Rechtsverstöße aufgrund des "unlauteren" Verhaltens des Klägers abstellt, verkennt sie, dass solche Rechtsverstöße gewerberechtlich nur – wie oben bereits ausgeführt – bei Vorliegen der qualifizierten Anforderungen, die hier nicht erfüllt sind, zu berücksichtigen sind. Das vom Kläger veranlasste Versenden der Postkarten mag von einem Teil der Empfänger als störend empfunden werden. Dies genügt aber nicht für die Annahme einer gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit.

51 (3) Eine Unzuverlässigkeit des Klägers aufgrund anderer Aspekte ist insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich.

52 bb) Darüber hinaus hat die Beklagte das ihr gemäß § 35 Abs. 7a Satz 1 GewO eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

53 Die Behörde muss ihr Ermessen erkennen und das Für und Wider eines Eingreifens sachgerecht unter Beachtung der Grundrechte abwägen. Anders als etwa bei ordnungsbehördlichen Maßnahmen zur Beseitigung rechtswidriger Zustände, bei denen das Einschreiten regelmäßig geboten ist, wenn keine besonderen Gegebenheiten vorliegen, muss hier nach dem Grad der Wahrscheinlichkeit des Ausweichens auf die selbstständige Gewerbeausübung entschieden werden. Insoweit gilt inhaltlich nichts anderes als bei der erweiterten Gewerbeuntersagung i.S.v. § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO. Daher muss der Verwaltungsentscheidung zumindest konkludent die maßgebliche Erwägung entnommen werden können, das Ausweichen in die gewerbliche Betätigung sei so wahrscheinlich, dass deren Untersagung erfolgen solle (BVerwG, Urt. v. 19.12.1995, 1 C 3/93, BVerwGE 100, 187, juris Rn. 33).

54 Dieses Erfordernis erfüllt der Ausgangsbescheid nicht im Ansatz. Ihm ist nicht einmal zu entnehmen, dass Ermessen ausgeübt wurde. Darüber hinaus beschäftigt sich der Bescheid nicht im Ansatz damit, dass zu erwarten ist, dass der Kläger in die Selbstständigkeit ausweichen würde. Auch der angefochtene Widerspruchsbescheid, in dem weder das Ermessen noch hier der Aspekt der Wahrscheinlichkeit des Ausweichens auf die selbstständige Gewerbeausübung erkannt geschweige denn geprüft wird, erfüllt dieses Erfordernis nicht. Auch im weiteren Verfahrensverlauf sind keinerlei Ermessenserwägungen nachgeholt worden.

55 2. Die erweiterte Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 7 a Satz 1 und 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 GewO erweist sich ebenso als rechtswidrig.

56 Die Erweiterung einer Untersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO setzt eine Untersagung nach dessen Absatz 1 Satz 1 voraus, denn zwischen beiden Maßnahmen besteht Akzessorietät (vgl. Marcks/Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 193).

57 Da die vorliegende einfache Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 7a Satz 3 i.V.m. 35 Abs. 1 Satz 1 GewO aus soeben ausgeführten Gründen rechtswidrig und daher aufzuheben ist, kann die erweiterte Gewerbeuntersagung gegenüber dem Kläger keinen Bestand haben.

II.

58 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

III.

59 Ein Grund, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegt nicht vor.