Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 3. Senat — 3 Bf 262/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-26

Aktenzeichen: 3 Bf 262/24

ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2026:0526.3BF262.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 35 Abs 1 S 1 GewO, § 35 Abs 1 S 2 GewO, § 3 UWG

Leitsatz

1. Wettbewerbsverstöße erfüllen das Tatbestandsmerkmal der Unzuverlässigkeit im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO nur unter qualifizierten Anforderungen.(Rn.39)

2. Ausnahmsweise können daher auch allein Wettbewerbsverstöße Grund für eine Gewerbeuntersagung sein, wenn das unlautere Verhalten einen großen Umfang angenommen hat und der Kern der gewerblichen Tätigkeit gerade darin besteht, sich in einer gegen § 3 UWG verstoßenden Weise wirtschaftliche Vorteile zu Lasten des Betroffenen zu verschaffen.(Rn.39)

3. Rechtsgrundlage für ein milderes Mittel als das der Gewerbeuntersagung ist § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO selbst.(Rn.52)

Verfahrensgang

vorgehend VG Hamburg, 13. November 2024, 17 K 2348/21, Urteil

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das aufgrund mündlicher Verhandlung am 13. November 2024 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg geändert.

Der Bescheid vom 24. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. März 2021 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen eine (erweiterte) Gewerbeuntersagung.

2 Die Klägerin ist eine in Hamburg tätige und im Register des Amtsgerichts Hamburg unter XXX eingetragene GmbH. Seit dem 15. September 2016 hat die Klägerin das Gewerbe "Beratung, Abwicklung, Vertrieb von Direktmarketing, Gewinnung und Marketing, sowie die Erbringung von IT-Dienstleistungen" im Gewerberegister angemeldet.

3 Die Klägerin versendete an Verbraucher, zu denen zuvor keine Geschäftsbeziehung bestanden und die auch zuvor an keinen entsprechenden Gewinnspielen teilgenommen hatten, ähnlich formulierte und ausgestaltete postalische Benachrichtigungen, regelmäßig in Postkartenform. In diesen bat sie um einen Rückruf unter einer als kostenfrei beschriebenen Rufnummer, um mit einer Ziehungsnummer die Teilnahme an einem kostenlosen Gewinnspiel zu aktivieren. Durch die Aufmachung und die Formulierungen der Postkarte wurde dem Adressaten eine besondere Eilbedürftigkeit vermittelt. Am Ende der Schreiben befanden sich kleingedruckt Teilnahmebedingungen für das Gewinnspiel und der Hinweis, dass die Anrufer im Anschluss an die Gewinnspielregistrierung auf Wunsch exklusive Informationen zu attraktiven entgeltlichen Offerten zur Gemeinsame Klassenlotterie erhalten. Im Fall eines kostenlosen Rückrufs des Adressaten versuchten Mitarbeiter eines durch einen Vertragspartner der Klägerin, den jeweiligen Lotterieeinnehmer, beauftragten Call-Centers, den Adressaten zum kostenpflichtigen Abschluss eines Gewinnspielabonnements bzw. zum Kauf von Losanteilen zu bewegen. Nach eigenen Angaben versendete die Klägerin im Zeitraum von 2016 bis 2021 etwa fünf Millionen entsprechende Postkarten.

4 In der Folge kam es zu zahlreichen Verbraucherbeschwerden bei der Beklagten und bei Verbraucherzentralen sowie zu Strafanzeigen gegen den Geschäftsführer der Klägerin vor allem wegen Betrugs. Die Staatsanwaltschaft Hamburg stellte die Ermittlungsverfahren gegen den Geschäftsführer der Klägerin ein, weil sie das Übersenden der Postkarten als straflose Vorbereitungshandlung einordnete. Die Grenze zum strafbaren versuchten Betrug sei nicht überschritten.

5 Im Dezember 2019 leitete die Beklagte gegen die Klägerin ein Gewerbeuntersagungsverfahren ein und gab ihr hierzu Gelegenheit zur Stellungnahme.

6 Mit Bescheid vom 24. Juni 2020 untersagte die Beklagte der Klägerin die weitere Ausübung ihres Gewerbes und erstreckte die Untersagung auf alle anderen Gewerbe sowie die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden und als mit der Leitung eines Gewerbebetriebs beauftragte Person. Die Klägerin sei unzuverlässig. Aufgrund der Beschwerdelage und der Berichterstattung sei ersichtlich, dass sie in einer Vielzahl von Fällen mit den Formulierungen und der Ausgestaltung der versandten Schreiben Verbraucher täusche, was mit einer ordnungsgemäßen Gewerbeausübung nicht vereinbar sei. Die strafrechtliche Bewertung durch die Staatsanwaltschaft Hamburg sei im hiesigen Verfahren nicht bindend, zumal diese das Vorgehen der Klägerin selbst als unlauter einordne.

7 Dagegen legte die Klägerin am 29. Juli 2020 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte, die Gewerbeuntersagung sei rechtswidrig, da die Annahme ihrer Unzuverlässigkeit nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhe. Sie versende Postsendungen an Adressaten, um diese auf die kostenlose Teilnahme an einem Gewinnspiel aufmerksam zu machen. Im Fall eines Rückrufs durch den Adressaten werde neben der Registrierung für das Gewinnspiel das beworbene Produkt zum Erwerb gestellt. Maßgebliche Vertragspartner seien dann Lotterieeinnehmer der Staatlichen Klassenlotterie. Die von der Beklagten angeführten Internetforenbeiträge seien nicht geeignet, ihre Unzuverlässigkeit zu begründen, da es sich lediglich um subjektive Meinungen nicht identifizierbarer Verfasser und nicht um belastbare, dem Beweis zugängliche Tatsachen handele. Ebenso könne die Unzuverlässigkeit nicht auf Warnungen der Verbraucherzentralen gestützt werden, da diese Warnungen eine rein präventive Funktion hätten und es gerade nicht zu einem rechtlichen Vorgehen der Verbraucherzentralen gegen ihre Geschäftstätigkeit gekommen sei. Zudem könne die Unzuverlässigkeitsprognose nicht auf strafrechtliche Ermittlungsverfahren gegen ihren Geschäftsführer gestützt werden, da diese Verfahren nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden seien. Schließlich versende sie – die Klägerin – keine (falschen) Gewinnzusagen nach § 661a BGB, was durch einen vorgelegten (ablehnenden) Prozesskostenhilfebeschluss des Landgerichts Hamburg bestätigt werde. Im Übrigen sei die Gewerbeuntersagung im Hinblick auf die Berufsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG auch unverhältnismäßig.

8 Mit Bescheid vom 23. März 2021 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die Klägerin gewinne ihre Kunden, indem sie diese glauben lasse, kurz vor einem Gewinn zu stehen, während die eigentliche Absicht, der Verkauf von Lotterieabonnements, im Unklaren bleibe. Durch dieses Verhalten verstoße die Klägerin gegen die guten Sitten eines ordentlichen Geschäftsgebarens. Sie stelle ihr eigenes Gewinnstreben bedenkenlos über schützenswerte Interessen der Verbraucher und schrecke vor dem Einsatz unlauterer Mittel nicht zurück. Sie nutze dabei insbesondere die Unerfahrenheit älterer Bürger aus. Die Gewerbeuntersagung sei im Übrigen verhältnismäßig.

9 Hiergegen hat die Klägerin am 19. Mai 2021 vor dem Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren vertieft und ergänzend ausgeführt, die Einschätzung der Staatsanwaltschaft der Geschäftstätigkeit als unlauter bzw. unseriös sei mangels Zuständigkeit hierfür lediglich eine persönliche Meinung des jeweiligen Dezernenten. Es liege kein Verstoß gegen das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vor, auf welches die Beklagte nicht einmal konkret Bezug nehme. Auch eine Gesamtbetrachtung aller Umstände führe zu keinem anderen Ergebnis, da die Einzelaspekte – was die Beklagte nicht gewürdigt habe – schon nichts für die Annahme einer Unzuverlässigkeit hergäben. Die erweiterte Gewerbeuntersagung sei ebenso rechtswidrig, da es ebenfalls an den tatbestandlichen Voraussetzungen fehle und die Entscheidung ermessensfehlerhaft ergangen sei.

10 Die Klägerin hat beantragt,

11 den zum Aktenzeichen … ergangenen Bescheid vom 24. Juni 2020 der Freien und Hansestadt Hamburg, Bezirksamt Hamburg-Nord, Fachamt Verbraucherschutz, Gewerbe und Umwelt in Gestalt des zum Aktenzeichen … ergangenen Widerspruchsbescheides der Freien und Hansestadt Hamburg, Bezirksamt Hamburg-Nord, Rechtsamt vom 23. März 2021 aufzuheben.

12 Die Beklagte hat beantragt,

13 die Klage abzuweisen.

14 Zur Begründung hat die Beklagte auf die angegriffenen Bescheide verwiesen und ergänzend geltend gemacht, die Beurteilung der Unzuverlässigkeit ergebe sich aus dem Gesamtbild. Das persönliche Gewinnstreben der Klägerin stehe eindeutig über den Belangen anderer Personen. Die Einstellungsentscheidungen der Staatsanwaltschaft entfalteten keine Bindungswirkung.

15 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. November 2024 ergangenem Urteil abgewiesen. Die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Klägerin sei unzuverlässig im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO. Im Hinblick auf die beharrlichen und über einen jahrelangen Zeitraum in sehr großem Umfang erfolgten Wettbewerbsverstöße der Klägerin bzw. ihr nach § 5a Abs. 6 UWG a.F. unzulässiges, unlauteres Verhalten, die bzw. das zudem mit den versendeten Postkarten und dem damit verbundenen Ziel, Kunden für den Lotterieeinnehmer anzuwerben, den zentralen Gewerbegegenstand beträfen, sei nicht zu erwarten, dass die Klägerin zukünftig ihr Gewerbe im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO ordnungsgemäß betreiben werde. Die Untersagung sei zum Schutz der Allgemeinheit erforderlich. Angesichts des aufgezeigten Verhaltens, das auch während des laufenden Untersagungsverfahrens fortgesetzt worden sei, habe die Beklagte im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung zu Recht davon ausgehen dürfen, dass ihr ein weniger einschneidendes Mittel als die Gewerbeuntersagung nicht zur Verfügung stehe. Umstände, aus denen sich im Übrigen auch unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit der Klägerin die Unverhältnismäßigkeit der Untersagungsverfügung ergeben könnte, seien weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich. Die erweiterte Gewerbeuntersagung im Hinblick auf eine Erstreckung auf alle anderen Gewerbe und auf die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden sei gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO rechtmäßig erfolgt, da die Tatsachen, die nach den obigen Ausführungen für die Unzuverlässigkeit der Klägerin im Rahmen ihrer bisherigen gewerblichen Tätigkeit sprächen – die beharrlichen und über einen jahrelangen Zeitraum in sehr großem Umfang erfolgten Wettbewerbsverstöße – sich in ihrer Aussagekraft – auch wenn der konkrete Verstoß in Form der versendeten Postkarten gewerbespezifisch sei – nicht auf das von ihr bislang ausgeübte Gewerbe beschränkten. Es sei zudem nicht ersichtlich, dass die Beklagte das ihr gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe; die erweiterte Gewerbeuntersagung sei verhältnismäßig.

16 Das Berufungsgericht hat auf den Zulassungsantrag der Klägerin mit Beschluss vom 19. November 2025, der Klägerin am 20. November 2025 zugestellt, die Berufung aufgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung zugelassen.

17 Mit am 19. Dezember 2025 beim Berufungsgericht eingegangenen Schriftsatz führt die Klägerin unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen in erster Instanz zur Begründung ihrer Berufung aus:

18 Die Versendung ihrer Postkarten stelle keine Verletzung des § 5a Abs. 6 UWG a.F. dar. Insoweit sei darauf hinzuweisen, dass der Vorwurf eines Wettbewerbsverstoßes erst im Verwaltungsverfahren erhoben worden sei. Weder eine Verbraucherzentrale noch sonst ein zur Ahndung von Wettbewerbsverstößen berechtigter Verband habe sie wegen entsprechend gestalteter Werbemittel abgemahnt.

19 Selbst wenn man einen wettbewerbsrechtlichen Verstoß unterstellte, rechtfertige dieser nicht die Annahme der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit. Sie habe weder hartnäckig noch uneinsichtig gehandelt. Insbesondere liege kein Fall fortgesetzter oder bewusst rechtswidriger Gewerbeausübung vor. Vielmehr handele es sich allenfalls um einen einzelnen, rechtlich hoch umstrittenen Wettbewerbsverstoß, dessen Bewertung selbst unter Fachgerichten nicht einheitlich sei. Entgegen der Annahme der Beklagten fehle es vollständig an Anhaltspunkten für ihre Uneinsichtigkeit.

20 Die angefochtene Entscheidung verstoße zudem gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Als mildere Mittel kämen beispielsweise konkrete behördliche Auflagen in Betracht. Die Beklagte habe solche Maßnahmen nicht ernsthaft geprüft, sondern sei unmittelbar zur erweiterten Gewerbeuntersagung übergegangen.

21 Die Klägerin beantragt,

22 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 13. November 2024 den Bescheid vom 24. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. März 2021 aufzuheben.

23 Die Beklagte beantragt,

24 die Berufung zurückzuweisen.

25 Zur Begründung trägt sie vor, die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergebe sich bereits daraus, dass die gewerbliche Praxis ausschließlich aus einem gegen § 5a Abs. 4 UWG verstoßenden Handeln bestehe.

26 Für die Unzuverlässigkeit sei nicht erforderlich, dass sich die Klägerin einen wirtschaftlichen Vorteil habe verschaffen wollen. Dies verlange weder § 5a Abs. 4 UWG noch § 35 Abs. 1 GewO. Vielmehr sei der Zweck des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb der Schutz der Mitbewerber, der Verbraucher sowie der sonstigen Marktteilnehmer vor unlauteren geschäftlichen Handlungen.

27 Unabhängig davon bestreite sie, dass die Klägerin sich durch ihre Geschäftspraxis keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft habe. Da sie einen Gewinn generiert habe, gebe es wirtschaftliche Aktivitäten bei ihr, welche sich nur aus dem Versenden der Postkarten und der Zusammenarbeit mit der xxx KG ergeben könnten.

28 Die Unzuverlässigkeit ergebe sich überdies aus dem Gesamtverhalten der Klägerin. Durch das Versenden der Postkarten werde das sich in § 5 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag geregelte Verbot von Outbound-Anrufen umgangen. Insofern sei es der Klägerin durchaus anzulasten, dass einige Verbraucher in diesen Gesprächen Losanteile gekauft hätten, was sie eigentlich nicht gewollt hätten. Der Verbraucher werde hier ganz bewusst in eine Falle gelockt, indem er durch die versendeten Postkarten mit einen kostenlosen Gewinnspiel zu einem Anruf aufgefordert werde, in dessen weiteren Verlauf dann kostenpflichtige Abonnements verkauft würden.

29 Auch die Erforderlichkeit der Untersagung habe vorgelegen, da es für das Ergreifen eines milderen Mittels an einer Rechtsgrundlage fehle. Es sei nicht ihre Aufgabe, der Klägerin konkret aufzugeben, wie sie ihre Postkarten zu gestalten habe, damit diese nicht gegen das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb oder sonstige Vorschriften verstoßen würden.

30 Die Klägerin hat darauf mit Schriftsatz vom 19. Mai 2026 repliziert.

31 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Sachakte der Beklagten verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe

I.

32 Die zulässige Berufung der Klägerin hat in der Sache Erfolg.

33 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist zu ändern und der zulässigen Anfechtungsklage ist stattzugeben. Die im angegriffenen Bescheid vom 24. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. März 2021 erfolgte Gewerbeuntersagung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dies gilt für die einfache (hierzu unter 1.) und damit auch für die erweiterte (hierzu unter 2.) Gewerbeuntersagung.

34 1. Die einfache Gewerbeuntersagung findet ihre Rechtsgrundlage in § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO. Danach ist die Ausübung eines Gewerbes von der zuständigen Behörde ganz oder teilweise zu untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden in Bezug auf dieses Gewerbe dartun, sofern die Untersagung zum Schutz der Allgemeinheit oder der im Betrieb Beschäftigten erforderlich ist. Die Gewerbeuntersagung ist eine gebundene, gerichtlich voll überprüfbare Entscheidung (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.8.2025, 22 CS 25.1113, juris Rn. 17; Brüning, in: BeckOK GewO, Pielow, 69. Edition 1.3.2026, § 35 Rn. 36a). Maßgeblicher Zeitpunkt ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts derjenige der letzten Verwaltungsentscheidung (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1995, 1 C 3/93, BVerwGE 100, 187, juris Rn. 31).

35 Dies zugrunde gelegt lagen die Voraussetzungen gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO in dem insoweit für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung am 23. März 2021 nicht vor. Die Klägerin war weder unzuverlässig (hierzu unter a]) noch war die von der Beklagten ergriffene Maßnahme erforderlich (hierzu unter b]).

36 a) Die Klägerin war gewerberechtlich nicht unzuverlässig, § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO.

37 Unzuverlässig ist ein Gewerbetreibender, der nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.1.1996, 1 B 202/95, GewArch 1996, 250, juris Rn. 5; Beschl. v. 23.9.1991, 1 B 96/91, GewArch 1992, 22, juris Rn. 4). Dabei kommt es nicht auf ein subjektiv vorwerfbares Verhalten bzw. ein Verschulden an. Die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit knüpft vielmehr allein an objektive Tatsachen an, die für die künftige Tätigkeit eine ungünstige Prognose rechtfertigen. Die Unzuverlässigkeit kann sich u.a. aus der Verletzung sonstiger öffentlich-rechtlicher Pflichten bzw. Regelungen sowie aus Wettbewerbsverstößen ergeben (vgl. Ennuschat, in: ders./Wank/Winkler, GewO, 9. Aufl. 2020, § 35 Rn. 76 f.).

38 Da sonstige öffentlich-rechtliche Pflichten bzw. Regelungen regelmäßig auch dem Allgemeinwohl dienen, kann deren Verletzung durch den Gewerbetreibenden zur Annahme der Unzuverlässigkeit führen. Die Verstöße müssen grundsätzlich von erheblichem Gewicht sein, jedoch kann auch eine Vielzahl kleinerer Verstöße die Annahme der Unzuverlässigkeit rechtfertigen. Eine Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden drängt sich in solchen Fallkonstellationen auf, wenn im Einzelfall beharrliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften vorliegen (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 9.4.1991, Bf VI 106/90, DÖV 1992, 221, juris Rn. 39). Eine solche Beharrlichkeit kann etwa angenommen werden, wenn der Gewerbetreibende mit seinem Betrieb über einen längeren Zeitraum in einer Vielzahl von Fällen gegen öffentlich-rechtliche Regelungen verstößt oder der Gewerbetreibende sogar nach Einleitung eines Untersagungsverfahrens weiter gegen seine betrieblichen Verpflichtungen verstößt und zu erkennen gibt, dass ihm die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften gleichgültig ist.

39 Dahingegen kommen Verstöße gegen zivil- und wettbewerbsrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich nicht als Untersagungsgrund in Betracht – es sei denn, sie stellen gleichzeitig eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit dar –, weil öffentlich-rechtliche Belange nicht berührt sind und die Beteiligten zur Durchsetzung ihrer Ansprüche auf den Zivilrechtsweg zu verweisen sind (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 62). So ist es nicht Aufgabe des Gewerberechts, in einem Einzelfall den Geschäftspartner eines Gewerbetreibenden vor einer nachteiligen Vertragsgestaltung zu schützen oder Wettbewerbsverstöße zu verhindern bzw. zu unterbinden. § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO soll nicht einzelne Gläubiger, sondern die Allgemeinheit schützen (vgl. Brüning, in: BeckOK GewO, 69. Edition Stand: 1.3.2026, § 35 Rn. 23g). Greift aber ein schädigendes Verhalten in den Rechtskreis einer unbestimmten Vielzahl von Personen ein, so werden hierdurch Belange der Allgemeinheit berührt. Ausnahmsweise können daher auch allein Wettbewerbsverstöße Grund für eine Gewerbeuntersagung sein, wenn das unlautere Verhalten einen großen Umfang angenommen hat und der Kern der gewerblichen Tätigkeit gerade darin besteht, sich in einer gegen § 3 UWG verstoßenden Weise wirtschaftliche Vorteile zu Lasten des Betroffenen zu verschaffen (vgl. Ennuschat, in: ders./Wank/Winkler, GewO, 9. Aufl. 2020, § 35 Rn. 75 f.; Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 62; VG Düsseldorf, Beschl. v. 26.9.2012, 3 L 2044/11, juris Rn. 9). Unzuverlässig ist daher beispielsweise ein Gewerbetreibender, der in großem Umfang und seit Längerem Formulare verteilt, die sitten- und wettbewerbswidrig den Anschein erwecken, dass die Empfänger einem kostenlosen Grundeintrag in ein Online-Branchenverzeichnis zustimmen, während sie in Wirklichkeit einen mit hohen Kosten verbundenen Vertrag unterschreiben (vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 6.11.2002, 1 K 5028/01, WRP 2003, 292, juris Rn. 37 ff.).

40 Dies zugrunde gelegt ist die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende behördliche Prognoseentscheidung hinsichtlich der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin rechtswidrig. Aus den – in der Vergangenheit eingetretenen – Tatsachen lässt sich nicht auf eine Unzuverlässigkeit der Klägerin in der Zukunft schließen. Das Versenden der Postkarten an Verbraucher, zu denen vorher keine Geschäftsbeziehung bestand und die zuvor an keinen entsprechenden Gewinnspielen teilgenommen haben, mit dem Ziel, Kunden für einen Lotterieeinehmer anzuwerben, genügt den Anforderungen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO nicht.

41 Es kann insoweit dahingestellt bleiben, ob die Vorgehensweise der Klägerin ein unzulässiges, unlauteres Verhalten nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb darstellt bzw. Wettbewerbsverstöße der Klägerin gegeben sind. Selbst wenn man dies unterstellte, wären die – soeben dargelegten – qualifizierten Anforderungen, unter denen Wettbewerbsverstöße allein zur Bejahung der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit führen, vorliegend nicht erfüllt.

42 Zwar sind die Postkarten an etwa fünf Millionen Haushalte und damit in einem großen Umfang versendet worden.

43 Aber das Verhalten der Klägerin zielte vorliegend nicht darauf ab, sich wirtschaftliche Vorteile zu Lasten der Anrufer zu verschaffen. Denn die Klägerin hat von den Anrufern keinen unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil erhalten bzw. anders gewendet sie nicht unmittelbar wirtschaftlich geschädigt. Dies ergibt sich aus der zwischen den Beteiligten unstreitigen Vorgehensweise der Klägerin. In den an eine Vielzahl von Verbrauchern versendeten Postkarten hat sie um einen Rückruf unter einer kostenlosen Rufnummer gebeten, um mit einer Ziehungsnummer die Teilnahme an einem kostenlosen Gewinnspiel zu aktivieren. Im Fall eines Rückrufs des Adressaten haben Mitarbeiter eines durch einen Vertragspartner der Klägerin, den jeweiligen Lotterieeinnehmer, beauftragten Call-Centers versucht, den Adressaten zum kostenpflichtigen Abschluss eines Gewinnspielabonnements bzw. zum Kauf von Losanteilen zu bewegen. Folglich ist für die Verbraucher als Teil der von der Gewerbeordnung geschützten Allgemeinheit durch den auf Veranlassung der Klägerin getätigten Anruf kein unmittelbarer wirtschaftlicher Schaden entstanden, zumal die Rufnummer kostenfrei gewesen ist und der Anruf an sich keinerlei rechtliche Konsequenzen im Sinne eines Vertragsabschlusses zwischen der Klägerin und dem Verbraucher ausgelöst hat. Allein der Umstand, dass einige Verbraucher im Verlauf des Telefonats Verträge mit dem Lotterieeinnehmer abgeschlossen haben, aus denen Zahlungsverpflichtungen resultierten, ist nicht unmittelbar der Klägerin anzulasten. Insoweit ist durch das Verhalten der Klägerin keine unbestimmte Vielzahl von Empfängern als Teil der Allgemeinheit mit ihren rechtlich geschützten Vermögensinteressen gefährdet worden (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 62).

44 Der insoweit erhobene Einwand der Beklagten, sie bestreite, dass sich die Klägerin durch ihre Geschäftspraxis keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft habe, obwohl sie ausweislich ihrer Jahresabschlüsse Gewinne erzielt habe, verfängt nicht. Denn die Beklagte verkennt, dass es nicht darauf ankommt, ob die Klägerin generell durch ihr Vorgehen einen wirtschaftlichen Vorteil erzielt. Dass die Klägerin mit ihrem Geschäftsmodell einen Gewinn erzielt, stellt das Berufungsgericht auch nicht in Abrede. Allerdings kommt es vorliegend maßgeblich darauf an, ob die Klägerin sich zu Lasten der Verbraucher als Teil der von der Gewerbeordnung zu schützenden Allgemeinheit einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Das ist – wie soeben aufgezeigt – nicht der Fall. Wie der Klägervertreter im Schreiben vom 19. Mai 2026 erklärt hat, erzielt die Klägerin Provisionserlöse von dem Lotterieeinnehmer, wenn Adressaten der Postkarte mit dem Lotterieeinnehmer telefonisch Kontakt aufnehmen. Sie erhält jedoch weder Zahlungen von den Adressaten noch begründet sie irgendeine Art von Vertragsbeziehungen zu diesen.

45 Soweit vereinzelt in der Rechtsprechung eine Unzuverlässigkeit aufgrund von Wettbewerbsverstößen angenommen worden ist (vgl. VG München, Urt. v. 23.1.2001, M 16 K 99.1515, juris Rn. 56; VG Arnsberg, Urt. v. 6.11.2002, 1 K 5028/01, juris Rn. 37; VG Berlin, Urt. v. 28.3.2012, 35 K 196.11, juris Rn. 41), waren diese Fälle anders gelagert als das streitgegenständliche Verfahren, weil sich der Gewerbetreibende in diesen Fällen auf gegen die guten Sitten verstoßende Weise wirtschaftliche Vorteile zu Lasten seiner Geschäftspartner verschafft hat. Die Geschäftsmodelle waren – anders als im vorliegenden Fall – jeweils so gestaltet, dass eine Reaktion der Verbraucher auf irreführende Schreiben oder Angebote direkt zu einem mit Kosten verbundenen Vertragsschluss zwischen dem Gewerbetreibenden und dem Verbraucher führte.

46 Die Beklagte rügt insoweit, für die Annahme der Zuverlässigkeit komme es bei Wettbewerbsverstößen nicht auf das Vorliegen eines wirtschaftlichen Schadens an. So erwähne das Verwaltungsgericht Arnsberg (Urt. v. 6.11.2002, 1 K 5028/01, WRP 2003, 292, juris Rn. 46) diesen erst im Rahmen der Erforderlichkeit. Zudem werde der wirtschaftliche Vorteil in dieser Entscheidung nur "im Rahmen der Subsumtion" und nicht "in der Darlegung der Voraussetzungen" erwähnt. Nur weil in diesem einen konkreten Sachverhalt ein wirtschaftlicher Vorteil vorgelegen habe, bedeute dies nicht, dass eine Gewerbeuntersagung künftig nur noch bei Vorliegen eines solchen Vorteils als erforderlich gelte. Dies vermag nicht zu überzeugen. Unabhängig davon, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Arnsberg das Berufungsgericht nicht bindet, stellt dieses – unabhängig vom Prüfungsort – darauf ab, dass eine Gewerbeuntersagung geboten ist, wenn, "das unlautere Verhalten einen großen Umfang angenommen hat und die gewerbliche Tätigkeit im Kern gerade darin besteht, sich in einer gegen die guten Sitten im Sinne des § 1 UWG verstoßenden Weise wirtschaftliche Vorteile zu verschaffen und dadurch die von der Gewerbeausübung betroffenen Personen zu schädigen" (vgl. VG Arnsberg, a.a.O.). Dies stimmt mit dem oben vom Berufungsgericht aufgestellten Prüfungsmaßstab überein. Auch das Verwaltungsgericht München (Urt. v. 23.1.2001, M 16 K 99.1515, juris) nimmt eine Unzuverlässigkeit an, weil der Inhaber des Fachverlags durch die Verwendung des Bestellformulars "systematisch und fortlaufend das Zustandekommen von Insertionsverträgen auch und gerade als Folge der Irreführung anstrebte", und stellt auch mehrfach auf eine Schädigung des Dritten ab (vgl. VG München, a.a.O., juris Rn. 56, 68 f.). Der Abschluss eines Vertrages ist nichts Anderes als ein wirtschaftlicher Vorteil. Die von der Beklagten zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin ist zu diesem Punkt völlig unergiebig (vgl. VG Berlin, Urt. v. 28.3.2012, 35 K 196.11, juris Rn. 41). Angemerkt sei überdies, dass selbst die Beklagte in ihrem Widerspruchsbescheid vom 23. März 2021 auf einen durch die Klägerin verursachten wirtschaftlichen Schaden der Anrufer abstellt (S. 5 des Widerspruchsbescheids).

47 Soweit die Beklagte weiter rügt, ein wirtschaftlicher Schaden sei auch deshalb nicht erforderlich, weil der Zweck des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb der Schutz der Mitbewerber, der Verbraucher sowie der sonstigen Marktteilnehmer vor unlauteren geschäftlichen Handlungen und der Schutz des Interesses der Allgemeinheit an einem unverfälschten Wettbewerb sei, verkennt sie, dass vorliegend maßgeblich auf den Zweck der Gewerbeordnung abzustellen ist.

48 Eine Unzuverlässigkeit der Klägerin aufgrund anderer Aspekte ist insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich. Ermittlungsverfahren gegen den Geschäftsführer der Klägerin wurden eingestellt; die Generalstaatsanwaltschaft bezeichnete das Vorgehen der Klägerin zuletzt lediglich als "unseriös" (Bl. 91 d. Akte 17 K 2350/21). Soweit die Beklagte meint, dass durch das Versenden der Postkarten das sich in § 5 Abs. 1 GlüStV geregelte Verbot von Outbound-Anrufen umgangen werde, übersieht sie, dass vom Werbungsverbot über Telekommunikationsanlagen nicht Anrufe des Spielinteressenten beim Veranstalter umfasst sind (§ 5 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 1 GlüStV).

49 b) Darüber hinaus ist die Gewerbeuntersagung nicht zum Schutze der Allgemeinheit erforderlich.

50 Die Erforderlichkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der vom Gericht in vollem Umfang nachprüfbar ist. Die (Voll-)Untersagung ist äußerstes Mittel zur Abwehr der sich aus der Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden ergebenden Gefährdungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.2.1966, I C 37/65, BVerwGE 23, 280, juris Rn. 16; Brüning, in: BeckOK GewO, Pielow, 69. Edition 1.3.2026, § 35 Rn. 36 f.; Marcks/Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 77 f.). Die Gewerbeuntersagung stellt einen erheblichen Eingriff in die durch § 1 GewO geschützte Gewerbefreiheit und das durch Art. 12 GG garantierte Grundrecht der Berufsfreiheit dar; sie ist das letzte Mittel, Gewerbetreibende zu einem den Interessen der Allgemeinheit Rechnung tragenden Verhalten zu bewegen. Wenn die Verwaltungsbehörde durch ein milderes Vorgehen – beispielsweise durch Auflagen – den Gefährdungen wirksam begegnen kann, muss sie dieses weniger eingreifende Mittel anwenden (vgl. grundlegend BVerwG, a.a.O.). Allerdings nur dann, wenn im Einzelfall damit gerechnet werden kann, dass ein milderes Mittel den Gewerbetreibenden zur künftigen ordnungsgemäßen Ausübung seines Berufes veranlasst, ist eine Gewerbeuntersagung nicht i.S.d. § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO erforderlich (vgl. VGH München, Beschl. v. 18.9.2023, 22 ZB 23.1019, juris Rn. 21).

51 Diesen Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs hat die Beklagte verletzt, indem sie zum Schutze der Allgemeinheit vor wirtschaftlichen Schäden die Fortführung des Gewerbebetriebs der Klägerin verboten hat, ohne zu prüfen, ob dem nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen wirksam begegnet werden könnte. So ist die Beklagte davon ausgegangen, dass keine Möglichkeit bestehe, die Allgemeinheit durch ein milderes Mittel zu schützen, denn nach den zahlreichen Beschwerden habe die Klägerin keine Einsicht gezeigt, ihr Vorgehen zu ändern und verbraucherfreundlicher zu gestalten. Dies mag die Hartnäckigkeit der Klägerin in ihrem Vorgehen bestätigen, ersetzt allerdings nicht die Überlegung, ob hier andere Maßnahmen hätten ergriffen werden können. Das war im vorliegenden Verfahren der Fall. So hätte die Beklagte beispielsweise die Auflage aussprechen können, dass die Klägerin ihre Postkarten anders zu gestalten hat und dies – bei Nichtbefolgung – gegebenenfalls mit Zwangsmitteln durchsetzen können. Erst die Erfolglosigkeit derartiger Maßnahmen hätte die Beklagte zur vollständigen Untersagung des Gewerbebetriebs berechtigt. Insbesondere war auch nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin diesen Auflagen nicht nachkommen würde. Die Klägerin hat – nach ihren unbestrittenen Angaben – auf behördliche Hinweise der Glücksspielaufsicht ihre Werbemittel überprüft und angepasst. Ein bewusstes Ignorieren behördlicher Vorgaben lag zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids damit nicht vor.

52 Entgegen dem Vorbringen der Beklagten fehlte für das Ergreifen eines milderen Mittels auch nicht die Rechtsgrundlage. Vielmehr liegt diese in § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO selbst. Indem der Gesetzgeber die "Erforderlichkeit" zum Tatbestandsmerkmal einer Gewerbeuntersagung gemacht hat, trägt er dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung; die Untersagung ist im Gewerberecht die ultima ratio. Dies setzt voraus, dass die Untersagungsverfügung im konkreten Fall die einzige geeignete Maßnahme zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 GewO ist. Das Tatbestandsmerkmal der "Erforderlichkeit" stellt sicher, dass die zuständige Behörde zu einer entsprechenden Prüfung verpflichtet ist und in der Konsequenz darauf beruhend als Minus zur Gewerbeuntersagung auch das konkret zur Verfügung stehende mildere Mittel zu ergreifen hat. Anderenfalls würde das Tatbestandsmerkmal der "Erforderlichkeit" an dieser Stelle leerlaufen. Selbst wenn § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO keine Rechtsgrundlage für mildere Mittel als die Gewerbeuntersagung darstellte, könnte hier auf die polizeiliche Generalklausel des § 3 SOG zurückgegriffen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.2.1966, I C 37/65, BVerwGE 23, 280, juris Rn. 16: milderes Vorgehen durch polizeiliche oder ordnungsbehördliche Auflage).

53 2. Auch die erweiterte Gewerbeuntersagung, soweit sie nicht vom Verwaltungsgericht bereits aufgehoben worden ist, ist rechtswidrig.

54 Die Erweiterung einer Untersagung, die ihre Rechtsgrundlage in § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO findet, setzt eine Untersagung nach Satz 1 voraus. Diese Akzessorietät ergibt sich schon aus dem Wortlaut ("Die Untersagung"; vgl. Ennuschat, in: ders./Wank/Winkler, GewO, 9. Auflage 2020, § 35 Rn. 149; Marcks/Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, 94. EL Jan. 2025, § 35 Rn. 87).

55 Da die vorliegende einfache Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO aus soeben ausgeführten Gründen rechtswidrig und daher aufzuheben ist, kann die erweiterte Gewerbeuntersagung keinen Bestand haben.

II.

56 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

III.

57 Ein Grund, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegt nicht vor.