VG Berlin 40. Kammer — 40 K 6/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-07-02

Aktenzeichen: 40 K 6/25

ECLI: ECLI:DE:VGBE:2026:0702.40K6.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 40 Abs 1 S 1 VwGO, § 42 Abs 1 Alt 1 VwGO, § 113 Abs 1 S 1 VwGO, § 113 Abs 5 S 1 VwGO, § 4a TestV ... mehr

Leitsatz

1. Der Vergütungsanspruch des Leistungserbringers aus der Coronavirus-Testverordnung (TestV) entfällt grundsätzlich bei Nichterfüllung von nur einer derin § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 bis 8 TestV normierten Dokumentationspflichten.

2. Die Dokumentationspflicht des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar. Dasselbe gilt für den Entfall des Vergütungsanspruchs im Falle der Nichterfüllung dieser Dokumentationspflicht.

3. Für das Vorliegen einer Bestätigung im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV ist erforderlich aber auch ausreichend, dass die dokumentierte Erklärung oder Handlung der getesteten Person im Einzelfall hinreichend sicher zuzuordnen ist und sich daraus inhaltlich mit einer im Vergleich zu einer nachträglichen Bestätigung gleichwertigen Wahrscheinlichkeit die tatsächliche Durchführung des Tests ergibt.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Beteiligten streiten über die Abrechnung von Leistungen und Sachkosten nach der Coronavirus-Testverordnung.

2 Die Klägerin betrieb während der Corona-Pandemie das Corona-Testzentrum „H…“, ortsansässig in der P…, 6… Berlin.

3 Sie beantragte die Registrierung und Zertifizierung der genannten Teststelle zur Durchführung von Point-of-Care-Antigentests (im Folgenden: PoC-Antigentests) bei der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Gesundheit, Pflege und Gleichstellung (im Folgenden: Senatsverwaltung). Mit per E-Mail versandtem „vorläufigem Bescheid“ der Senatsverwaltung vom 6. Mai 2021 und weiterem Schreiben der Senatsverwaltung vom 21. Juni 2021 wurde die Klägerin für die Teststelle in der Kaiserin-Augusta-Allee 91 als Leistungserbringerin gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 der Coronavirus-Testverordnung beauftragt.

4 Mit Bescheid der Beklagten vom 6. August 2021 erhielt die Klägerin auf ihren Antrag ab dem Zeitpunkt der Zertifizierung der Senatsverwaltung als vom Öffentlichen Gesundheitsdienst (ÖGD) für die Testung nach § 4a Coronavirus-Testverordnung weitere beauftragte Dritte die Berechtigung, Sachkosten nach § 11 und weitere Leistungen nach § 12 Abs. 1 der Coronavirus-Testverordnung gegenüber der Beklagten unter der Abrechnungsnummer 6… abzurechnen. Der Bescheid enthielt unter anderem einen Hinweis, dass Näheres bezüglich Abrechnungs- und Leistungsdokumentation in § 7 Abs. 5 der Coronavirus-Testverordnung geregelt sei.

5 Für den Leistungsmonat Januar 2022 meldete die Klägerin über das Onlineportal der Beklagten Abstriche und Sachkosten für PoC-Antigen Tests in 15.844 Fällen sowie Sachkosten für PoC-Antigen Tests zur Eigenanwendung in 480 Fällen; für den Leistungsmonat Februar 2022 meldete sie Abstriche und Sachkosten für PoC-Antigen Tests in 16.110 Fällen sowie Sachkosten für PoC-Antigen Tests zur Eigenanwendung in 450 Fällen; für den Leistungsmonat März 2022 meldete sie Abstriche und Sachkosten für PoC-Antigen Tests in 12.513 Fällen sowie Sachkosten für PoC-Antigen Tests zur Eigenanwendung in 425 Fällen.

6 Im April 2022 überwies die Beklagte ausweislich der in ihrem Verwaltungsvorgang befindlichen Buchungsliste einen Betrag in Höhe von 140.792,40 EUR auf das Konto der Klägerin mit dem Belegtext „Vergütung 01/2022 Corona Abstrich, Schulung, Sach“, im Mai 2022 einen Betrag in Höhe von 127.630,44 EUR mit dem Belegtext „Vergütung 02/2022 Corona Abstrich, Schulung, Sach“ sowie im Juni 2022 einen Betrag in Höhe von 70.941,68 EUR mit dem Belegtext „Vergütung 03/2022 Corona Abstrich, Schulung, Sach“. Unter dem 31. Dezember 2022 ist in der Buchungsliste der Beklagten ein Einbehalt von 60.339,60 EUR mit dem Belegtext „Einbehalt 01/2022 Corona Abstrich, Schulung, Sachk“, ein Einbehalt von 54.698,76 EUR mit dem Belegtext „Einbehalt 02/2022 Corona Abstrich, Schulung, Sachk“ und ein Einbehalt von 70.941,68 EUR mit dem Belegtext „Einbehalt 03/2022 Corona Abstrich, Schulung, Sachk“ vermerkt.

7 Wegen der im Rahmen der Plausibilitätsprüfung der Abrechnungen durch die Beklagte festgestellten Auffälligkeiten – im Wesentlichen der Differenz zwischen der Anzahl der gegenüber der Senatsverwaltung und der gegenüber der Beklagten gemeldeten Abstriche – leitete diese gezielte vertiefte Prüfungen für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 ein und beauftragte das Inkassobüro K… mit der Prüfung der Dokumentation der Klägerin.

8 Das Inkassobüro N… forderte im Folgenden von der Klägerin für die streitgegenständlichen Leistungsmonate die Auftrags- und Leistungsdokumentation für neun ausgewählte Tage an und bat um Übermittlung der jeweiligen Tageszahlen der durchgeführten Testungen. Die Klägerin übermittelte daraufhin die Tageszahlen der jeweiligen Monate, das Schreiben der Senatsverwaltung vom 21. Juni 2021 über die Beauftragung als Leistungserbringerin, ein Schreiben der Q… vom 7. September 2021 über die Kompatibilität der von der Klägerin verwendeten Software zur Erfassung von Corona-Schnelltests mit der Corona-Warn-App, Rechnungsbelege über in der Zeit vom 27. Dezember 2021 bis zum 18. Januar 2022 erworbene Profitest-Kits der Marke Clungene 3 in 1 i.H.v. 63.750,00 EUR und gab darüber hinaus eine Stellungnahme zu den übrigen angeforderten Punkten ab. Bezogen auf die ebenfalls angeforderten schriftlichen oder elektronischen Bestätigungen der getesteten Personen oder ihrer gesetzlichen Vertreter über die Durchführung der Tests verwies sie auf das Anmeldeportal ihrer Website. Daraus ergebe sich, dass ohne eine elektronische Bestätigung eine Anmeldung nicht möglich sei.

9 Nach Übersendung der Abschlussberichte des Inkassobüros N… setzte die Beklagte mit Bescheiden vom 17. November 2022 und 22. November 2022 die Vergütung für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 auf Null fest und forderte zugleich die ausgezahlte Vergütung in Höhe von 140.792,40 EUR für den Leistungsmonat Januar 2022, die Vergütung in Höhe von 127.630,44 EUR für den Leistungsmonat Februar 2022 und die Vergütung in Höhe von 70.941,68 EUR für den Leistungsmonat März 2022 zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Klägerin ihrer Dokumentationspflicht nicht nachgekommen sei. Zum einen habe sie die im Rahmen der vertieften Prüfung angeforderten Unterlagen nicht vollständig übermittelt. Zum anderen habe sie nicht nachgewiesen, aus welchen Gründen die Anzahl der gegenüber der Senatsverwaltung gemeldeten Abstriche von der gegenüber der Beklagten gemeldeten abwiche.

10 Gegen diese Bescheide richtete sich der bei der Widerspruchsstelle der Beklagten am 6. Dezember 2022 eingelegte Widerspruch der Klägerin. Zur Begründung der Differenzen hinsichtlich der gemeldeten Abstriche führte sie insbesondere aus, dass die Meldungen auf der Plattform der Senatsverwaltung mit Schwierigkeiten verbunden gewesen seien, da sich die Eingabemaske für einzelne Zeitabschnitte mit deren Ablauf geschlossen habe und eine Nachmeldung im Anschluss nicht mehr möglich gewesen sei. Im Übrigen habe die Klägerin sämtliche verlangten Daten der insgesamt neun Tage zunächst mit E-Mail vom 21. September 2022 unter Beifügung eines zip-Ordners an das Inkassobüro übersendet. Da dieser nicht habe geöffnet werden können, habe sie die angeforderte Dokumentation am 11. November 2022 erneut übersandt.

11 Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juni 2023, der Klägerin am 13. Juni 2023 zugegangen, half die Beklagte dem Widerspruch teilweise ab und setzte die Vergütung für den Leistungsmonat Januar 2022 in Höhe von 138.722,96 EUR, für den Leistungsmonat Februar 2022 in Höhe von 101.648,53 EUR und für den Leistungsmonat März 2022 in Höhe von 97.935,74 EUR fest. Im Übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass nach Auswertung der überlassenen Patientendaten geringfügige Mängel in Form von fehlerhaften Angaben der Geburtsdaten, fehlenden Mail- und Ortsangaben und fehlenden oder falschen Angaben der Postleitzahlen festzustellen gewesen seien. Darüber hinaus seien Personen getestet worden, die ihren Wohnsitz nicht in Deutschland hätten oder zum Testzeitpunkt erst einen Tag alt gewesen seien. Konkrete Dokumentationen seien weder dem Inkassobüro K… noch der Beklagten überlassen worden. Hierin sei ein genereller Pflichtenverstoß gegen die Vorgaben der Coronavirus-Testverordnung zu sehen, da in dieser Form die von der Testverordnung geforderte Prüfung nicht möglich sei. Beispielsweise erscheine es unschlüssig, dass in den überlassenen Listen auch im Falle fehlender Mailadressen eine Ergebnisübermittlung per E-Mail vermerkt sei. Nach Auswertung der Auffälligkeiten und unter Berücksichtigung des Sicherheitsabschlags von 25 % ergebe sich eine durchschnittliche Fehlerquote für den Monat Januar 2022 von 11,47 %, für Februar 2022 von 14,25 % und für März 2022 von 13,2 %. Die darüber hinaus an die Klägerin ausgezahlte Vergütung habe diese zurückzuüberweisen.

12 Mit der am 13. Juli 2023 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren, eine über die für die streitgegenständlichen Leistungsmonate bislang erfolgte Festsetzung hinausgehende Vergütung zu erlangen, weiter und wendet sich zugleich gegen die teilweise Rückforderung der ursprünglich ausgezahlten Vergütung. Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen auf eine durch die Beklagte fehlerhaft durchgeführte Berechnung und Sachverhaltsermittlung im Rahmen der festgelegten Fehlerquoten. Soweit die Beklagte erstmals im Klageverfahren auf die fehlende Dokumentation der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung abstelle, sei dieser Punkt bislang weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsverfahren beanstandet worden. Die erst jetzt erfolgte Geltendmachung verstoße gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. In ihrem Falle sei zudem zu berücksichtigen, dass sie ihr Testzentrum bereits seit Anfang Mai 2021 betreibe. Der gesamte Katalog der in § 7 Abs. 5 der Coronavirus-Testverordnung nunmehr normierten Dokumentationspflichten sei jedoch erst im Juni 2021 und damit nach diesem Zeitpunkt eingeführt worden. Im Übrigen sei nach der Einführung des Katalogs in § 7 Abs. 5 Satz 2 der hier maßgeblichen Fassung der Coronavirus-Testverordnung vom 21. September 2021 zusätzlich ein Erforderlichkeitskriterium eingeführt worden, welches ein Absehen von einzelnen Anforderungen an die Leistungs- und Auftragsdokumentation ermögliche und den Katalog zusätzlich unter den Vorbehalt der – hier nicht wirksam erfolgten – weiteren Konkretisierung durch Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung gestellt habe. Vorliegend sei die Erforderlichkeit zu verneinen, da die Bestätigungen zum Leistungsnachweis nicht notwendig gewesen seien. Denn alle anderen Inhalte der konkreten Durchführung, d.h. die Identität der getesteten Person (Name, Vorname, Geschlecht, Geburtsdatum, Adresse, E-Mail-Adresse [soweit verfügbar]), die Bezeichnung der erbrachten Leistung (Testgrund, Art des Tests, Tag und Uhrzeit, Test-ID nach BfArm) sowie das Testergebnis und dessen Verarbeitung – habe die Klägerin dokumentiert und der Beklagten im Rahmen der vertieften Prüfung zur Verfügung gestellt. Diese Angaben seien zur Ermittlung der ordnungsgemäßen Leistungserbringung ausreichend. Vor diesem Hintergrund könne das beanstandete Fehlen der Bestätigungen allenfalls einen geringfügigen Mangel begründen. Die Versagung der Vergütung sei vor diesem Hintergrund unverhältnismäßig und damit grundrechtswidrig. Der mit der Einholung der Bestätigungen verbundene logistische und zeitliche Aufwand bei monatlich ca. 15.000 Tests wäre zudem zu groß gewesen. Während sie im Jahr 2021 noch – zumal als einziges der ihr bekannten Testzentren – zusätzliche schriftliche (Einwilligungs-)Erklärungen von den getesteten Personen vor Ort eingeholt habe, habe sie diese Praxis aufgrund der stetig steigenden Beanspruchung des Testzentrums zu Beginn des Jahres 2022 eingestellt. Auch sei sie weder von der Beklagten noch von der Senatsverwaltung auf die Einführung der besonderen Dokumentationspflichten hingewiesen worden. Zum Anmelde- und Bestätigungsprozedere trägt sie ergänzend vor, dass sich die zu testenden Personen von zuhause oder einem anderen Ort auf der Webseite des Testzentrums r… angemeldet hätten. Dabei seien durch die zu testenden Personen die folgenden Angaben zu tätigen gewesen: Geschlecht, Vorname, Name, Geburtsdatum, Straße, Hausnummer und Postleitzahl. Anlässlich der Anmeldung auf der Webseite sei zusätzlich eine Einwilligungserklärung hinsichtlich der Durchführung des Tests sowie der entsprechenden Datenverarbeitung zu bestätigen gewesen (per Mausklick oder Touchgeste). Nach ordnungsgemäßer Anmeldung habe man einen QR-Code zur Speicherung sowie zusätzlich im Regelfall per E-Mail erhalten. Soweit zu testende Personen ohne vorherige Anmeldung und vorher erstellten QR-Code in das Testzentrum gekommen seien, sei die Anmeldung über die vor Ort vorhandene IT – wie zuvor beschrieben – vorgenommen und der QR-Code auf diese Weise generiert worden. In allen Fällen sei der von der Software erzeugte QR-Code sodann von einem Scanner im Testzentrum ausgelesen worden. Die erst danach im System des Testzentrums sichtbar gewordenen persönlichen Daten seien sodann mittels Ausweiskontrolle durch die Mitarbeiter vor Ort verifiziert worden. Nach der Durchführung des Tests seien die Testergebnisse im Falle der – regelmäßig vorliegenden – Angabe einer E-Mail-Adresse an diese versandt worden. Das Ergebnis sei bereits im Text der E-Mail genannt worden. Zudem habe die Möglichkeit bestanden, sich das Testergebnis über einen in der E-Mail enthaltenden Link als pdf-Datei herunterzuladen. Daten darüber, ob bzw. zu welchem Zeitpunkt die getesteten Personen den Link angeklickt und die jeweilige pdf-Datei heruntergeladen hätten, lägen ihr nicht vor. Sofern keine E-Mail-Adresse vorgelegen habe, sei das Testergebnis vor Ort ausgedruckt und an die jeweils getestete Person übergeben worden.

13 Die Klägerin beantragt,

14 1. die Bescheide der Beklagten vom 17. und 22. November 2022 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 6. Juni 2023 aufzuheben, soweit darin eine Rückforderung i.H.v. 1.057,29 EUR enthalten ist,

15 2. die Beklagte zu verpflichten, die Vergütung der Klägerin für den Leistungsmonat Januar 2022 auf weitere 57.050,72 EUR, für den Leistungsmonat Februar 2022 auf weitere 80.680,67 EUR sowie für den Leistungsmonat März 2022 auf weitere 43.947,62 EUR festzusetzen und die Bescheide der Beklagten vom 17. und 22. November 2022 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 6. Juni 2023 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen,

16 3. die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins auf einen Betrag von 180.621,72 EUR seit dem 7. Dezember 2022 zu zahlen, und

17 4. die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten für die beiden Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.

18 Die Beklagte beantragt,

19 die Klage abzuweisen.

20 Zur Begründung führt sie aus, dass die Klägerin ihren Dokumentationspflichten nicht hinreichend nachgekommen sei, da sie eine schriftliche oder elektronische Bestätigung der getesteten Personen oder ihrer gesetzlichen Vertreter nicht eingeholt habe. Insoweit könne allein die Anmeldung zum Test nicht genügen. Die tatsächliche Durchführung sei davon unabhängig und könne aus verschiedensten Gründen trotz Anmeldung nicht stattgefunden haben. Deshalb habe die Bestätigung über die Durchführung des Tests grundsätzlich auch erst nach der Testung, zumindest aber in einem separaten Vorgang zu der Anmeldung zu erfolgen. Allein aufgrund dieses erheblichen Mangels im Rahmen der vorgelegten Dokumentation wäre eine Festsetzung der angeforderten Vergütung auf „Null“ rechtmäßig gewesen. Lediglich aus Kulanzgründen seien die nachträglich vorgelegten Tabellen überprüft worden. Dabei handele es sich auch nicht um einen geringfügigen Mangel. Solche lägen lediglich bei offensichtlichen Schreibfehlern bei der Eingabe in die Software vor oder beispielsweise auch dann, wenn sich bei unterbliebener Angabe der Adresse die getestete Person aufgrund der übrigen Angaben identifizieren lasse.

21 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Streitakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Gesundheit, Pflege und Gleichstellung, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

22 Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

23 I. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eröffnet. Dies ist für die Klage eines vom öffentlichen Gesundheitsdienst beauftragten Betreibers einer Coronavirus-Teststelle auf Vergütung von Leistungen nach der Coronavirus-Testverordnung (TestV) bereits höchstrichterlich entschieden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2024 – BVerwG 3 B 12/23 – juris Rn. 5 ff.). Gleiches gilt für die hier darüber hinaus erhobene Klage gegen die Rückforderung und Rücknahme eines Teils der ursprünglich festgesetzten Vergütung als sogenannten „actus contrarius“.

24 II. Die Klage ist zulässig.

25 Soweit die Klägerin die Festsetzung einer weiteren, über den bisher festgesetzten Betrag hinausgehenden Vergütung für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Teststelle „H…“ begehrt, ist die Klage als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft, da die Klägerin hiermit den Erlass eines Verwaltungsaktes durch die Beklagte begehrt. Etwas anderes könnte hier nur dann gelten, wenn die Auszahlung der letztlich begehrten Vergütung nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes voraussetzen würde, da die Auszahlung eines Geldbetrages als schlicht-hoheitlicher Realakt mit der allgemeinen Leistungsklage durchzusetzen wäre. Voraussetzung für die Auszahlung ist jedoch die vorhergehende Festsetzung der Vergütung durch die Beklagte, mithin der Erlass eines die Klägerin begünstigenden Verwaltungsaktes i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Denn die Auszahlung öffentlicher Gelder setzt schon aus haushaltsrechtlichen Gründen grundsätzlich eine vorangehende Prüfung und einzelfallbezogene Feststellung des geltend gemachten Anspruchs dem Grunde und der Höhe nach voraus. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Auszahlung von öffentlichen Geldern – wie hier – regelmäßig eine behördliche Prüfung vorausgeht, um die Berechtigung und die Höhe des Anspruchs ermitteln zu können (vgl. zum Vorstehenden bereits Urteil der Kammer vom 24. Juni 2025 – VG 40 K 15/25 – juris Rn. 40 f. m.w.N.). Für eine derartige Auslegung sprechen insbesondere die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes [GG]) ergebenden Grundsätze der Rechtssicherheit und -klarheit. Denn erst eine konkrete, auf den Einzelfall bezogene Festsetzung der Vergütung stellt mit regelungsgleicher Wirkung fest, dass und in welcher Höhe dem jeweiligen Antragsteller eine Vergütung zusteht (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26. Februar 2026 – VG 41 K 17/25 – juris Rn. 24). Dem steht schließlich auch nicht entgegen, dass sich dem Gesetz lediglich der Auszahlungsanspruch für erbrachte Leistungen entnehmen lässt (§ 7 Abs.1 TestV), für die Handlungsform des feststellenden Verwaltungsaktes hingegen eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung fehlt. Denn insoweit genügt, wenn die Ermächtigungsgrundlage für eine Feststellung – wie hier aus den vorstehenden Gründen – dem Gesetz im Wege der Auslegung unter Rückgriff auf den Normzweck entnommen werden kann (BVerwG, Urteil vom 14. Februar 2007 – BVerwG 6 C 28/05 – juris Rn. 29).

26 Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, soweit sich die Klägerin gegen die in den Bescheiden vom 17. und 22. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Juni 2023 verfügte Teilrücknahme und -rückforderung der ursprünglichen anteiligen Auszahlungen vom 8. August 2022 i.H.v. 1.057,29 EUR wendet. Denn mit der Beseitigung der streitgegenständlichen Bescheide lebt die zuvor erfolgte Bewilligung des von der Klägerin geltend gemachten Vergütungsanspruchs in Höhe des Auszahlungsbetrages von 339.364,52 EUR wieder auf. Zwar hat die Beklagte vorliegend die Auszahlung nicht aufgrund eines von ihr zuvor erlassenen Festsetzungsbescheides vorgenommen. Jedoch beinhaltet bereits die bloße Auszahlung des Vergütungsbetrags an die Klägerin – hier in Form der Überweisung – konkludent den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes (vgl. Urteil der Kammer vom 24. Juni 2025, a.a.O., Rn. 41 ff.).

27 Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor; insbesondere wurde die Klage fristgerecht erhoben.

28 III. Die Klage ist jedoch unbegründet.

29 Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf die Festsetzung weiterer Vergütung für die streitgegenständlichen Leistungsmonate, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (1.), noch auf Zahlung von Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit (2.). Sie hat auch keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Teilaufhebung der Bescheide der Beklagten vom 17. und 22. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Juni 2023. Die dort verfügten Rücknahmen und Rückforderungen sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (3.).

30 1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Festsetzung weiterer Vergütung in Höhe von insgesamt 180.621,72 EUR.

31 Die Rechtsgrundlage für die Festsetzung weiterer Vergütung richtet sich obigen Ausführungen entsprechend nach der Rechtsgrundlage für die Auszahlung. Diese folgt für die von der Klägerin begehrte weitere Vergütung für Leistungen sowie von zur Durchführung entstandenen Sachkosten zur Bürgertestung und Eigenanwendung aus § 7 Abs. 1 der TestV in der zum jeweiligen Zeitpunkt der – hier zwischen dem 1. Januar und 31. März 2022 erfolgten – Leistungserbringung geltenden Fassungen vom 16. Dezember 2021, 7. Januar 2022, 11. Februar 2022, 29. März 2022 und 24. November 2022.

32 a) Maßgeblich ist die TestV in der zum Zeitpunkt der jeweiligen Leistungserbringung geltenden Fassung. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf das Urteil der Kammer vom 24. Juni 2025 – VG 40 K 15/25 – juris Rn. 51 ff. verwiesen (im Anschluss auch VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 45).

33 Daraus ergibt sich für den Leistungszeitraum vom 1. Januar 2022 bis zum 10. Januar 2022 die Anwendbarkeit der Fassung der TestV vom 16. Dezember 2021, für den Leistungszeitraum vom 11. Januar 2022 bis zum 11. Februar 2022 der Fassung vom 7. Januar 2022, für den Leistungszeitraum vom 12. Februar 2022 bis zum 30. März 2022 der Fassung vom 11. Februar 2022 und für den 31. März 2022 der Fassung vom 29. März 2022. Soweit die Vorschriften der TestV hier entscheidungsrelevant sind, sind diese jeweilig geltenden Fassungen grundsätzlich deckungsgleich, so dass im Folgenden zwischen ihnen nicht weiter differenziert wird. Lediglich hinsichtlich der Sachkosten wurde die Pauschale für den Leistungsmonat Januar 2022 rückwirkend durch die Fassung der TestV vom 24. November 2022 für vom 1. Dezember 2021 bis zum 31. Januar 2022 erbrachte Leistungen auf 4,50 EUR je Test erhöht, so dass insoweit zusätzlich die Fassung vom 24. November 2022 einschlägig ist.

34 b) Die Voraussetzungen der hier allein in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage des § 7 Abs. 1 TestV liegen nicht vor. Nach sämtlichen der nach den obigen Ausführungen für den geltend gemachten Vergütungsanspruch anzuwendenden Fassungen der Vorschrift rechnen die nach § 6 Abs. 1 TestV berechtigten Leistungserbringer die von ihnen erbrachten Leistungen und die Sachkosten nach den §§ 9 bis 11 TestV jeweils mit der Kassenärztlichen Vereinigung ab, in deren Bezirk der Leistungserbringer tätig ist. Die hierbei abgerechneten Leistungen werden mit den in den jeweiligen Fassungen der §§ 9 bis 11 TestV bezifferten Eurobeträgen vergütet.

35 Über den Wortlaut des § 7 Abs. 1 TestV hinaus setzt die Entstehung des Vergütungsfestsetzungsanspruchs zudem voraus, dass die Leistungen ordnungsgemäß erbracht worden sind, der Leistungserbringer die ihm obliegenden Dokumentationspflichten vollständig erfüllt hat und die geltend gemachten Kosten tatsächlich entstanden sind. Dies folgt aus einem Umkehrschluss zu § 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 TestV in den Fassungen ab dem 24. Juni 2021, der bei Nichterfüllung der vorstehenden Voraussetzungen von einer zu Unrecht gewährten Vergütung ausgeht, die zurückzuerstatten bzw. zurückzufordern ist. Wurde die Vergütung – wie hier – noch nicht ausgezahlt, entfällt in einem solchen Fall der Vergütungsanspruch. Tatbestandsvoraussetzung für den Vergütungsanspruch ist damit u.a. die – hier streitige – vollständige Erfüllung der Dokumentationspflichten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. März 2026 – OVG 1 S 78/25 – Entscheidungsabdruck [EA] S. 7 f. und 10; VG Berlin, Urteil vom 26. Februar 2026 – VG 41 K 17/25 – juris Rn. 56 und Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 47 m.w.N.). Erfüllt der Leistungserbringer die ihm obliegenden Dokumentationspflichten nicht beziehungsweise nicht vollständig, steht dies der Entstehung des Vergütungsanspruchs entgegen. Gleiches gilt vor dem Hintergrund der nach § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV dem Leistungserbringer obliegenden Darlegungs- und Beweislastverteilung für den Fall, dass dieser die Leistungsdokumentation nach entsprechender Aufforderung nicht beziehungsweise nicht rechtzeitig vorgelegt hat (VG München, Urteil vom 10. November 2025 – M 26a K 24.76 – juris Rn. 69). Dabei kommt es nicht darauf an, ob die abgerechneten Leistungen tatsächlich erbracht wurden. Auch kommt es nicht darauf an, ob der Leistungserbringer die unzureichende Dokumentation beziehungsweise ihre nicht fristgemäße Vorlage zu vertreten hat (vgl. dazu VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2026 – 29 K 1788/24 – juris Rn. 150; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. November 2025 – 2 K 1054/24 – juris Rn. 30 ff.). Vielmehr führt grundsätzlich bereits die Nichteinhaltung der Dokumentationspflichten an sich zu einem Ausfall der Vergütung (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26. Februar 2026 – VG 41 K 17/25 – juris Rn. 43, und Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 47; VG München, Urteil vom 10. November 2025 – M 26a K 24.76 – juris Rn. 69; VG Augsburg, Beschluss vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 – juris Rn. 42, 46; VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1988/23 – juris Rn. 55).

36 Dabei müssen die im Katalog des § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV normierten Dokumentationspflichten kumulativ vorliegen, so dass grundsätzlich bereits die Nichterfüllung einer der in Nr. 1 bis 8 der Vorschrift aufgeführten Pflichten zum Entfall des Vergütungsanspruchs führt. Etwas anderes folgt – anders als die Klägerin meint – auch nicht daraus, dass der Normgeber durch die Neufassung der TestV vom 21. September 2021 mit Wirkung zum 11. Oktober 2021 in die Regelung des § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV die Worte „soweit erforderlich“ eingefügt hat. Denn hiermit sollte lediglich die Kassenärztliche Bundesvereinigung ermächtigt werden, unter von ihr festgelegten Voraussetzungen von den in § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV bestimmten Anforderungen abzuweichen und den Umfang der erforderlichen Auftrags- und Leistungsdokumentation für bestimmte Konstellationen herabzusetzen. Jedoch beabsichtigte der Verordnungsgeber mit der Änderung nicht, dem Leistungserbringer oder der jeweiligen Kassenärztlichen Vereinigung als Abrechnungsstelle in jedem Einzelfall einen Spielraum zum Absehen von einzelnen Dokumentationspflichten nach dem Maßstab der Erforderlichkeit zu eröffnen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. März 2026 – OVG 1 S 78/25 – EA S. 8; VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 55 ff.). Gegen eine Absenkung des Dokumentationsumfangs im jeweiligen Einzelfall spricht zudem, dass die Kontrolle der Abrechnung erbrachter Leistungen das Kernelement der Kontrolle der Leistungserbringer durch die Kassenärztlichen Vereinigungen darstellt. Angesichts der Herausforderungen der Pandemielage, in kürzester Zeit eine flächendeckende Testinfrastruktur aufzubauen, wäre eine leistungsbegleitende Kontrolle der Leistungserbringer schon personell nicht annähernd möglich gewesen. Die Verwendung der in erheblichem Umfang hierfür bereitgestellten öffentlichen Mittel konnte somit lediglich durch eine nachträgliche Kontrolle gewährleistet werden. Entsprechend diesem Zweck sind die vom Verordnungsgeber selbst in dem Katalog streng formal geregelten Dokumentationspflichten vom Leistungserbringer grundsätzlich zwingend einzuhalten. Dies entspricht generell den Anforderungen an Abrechnungsverfahren von Massenleistungen, da in diesen Fällen ohne eine formal korrekte Abrechnung eine Leistungskontrolle nicht stattfinden kann (so auch VG Frankfurt am Main, Urteil vom 30. September 2025 – 5 K 2277/23.F – juris Rn. 37; VG Trier, Urteil vom 31. Januar 2024 – 8 K 3831/23.TR – BeckRS 2024, 20929 Rn. 52). Die erkennbare Absicht des Verordnungsgebers, den hierbei zu leistenden erheblichen Verwaltungsaufwand zu minimieren, lässt ein Verständnis, nach dem umgekehrt in jedem Einzelfall die Erforderlichkeit jeder einzelnen Dokumentationspflicht zu prüfen wäre, nicht zu (VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 58 m.w.N.).

37 Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat die Klägerin schon mangels Erfüllung der ihr obliegenden Dokumentationspflichten keinen Anspruch auf die begehrte Vergütungsfestsetzung. Die Anforderungen an Inhalt und Umfang der Abrechnungs- und Leistungsdokumentation der Klägerin richten sich nach dem zum 1. Juli 2021 in Kraft getretenen § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV.

38 Im vorliegenden Fall fehlt es an einer den Anforderungen des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV entsprechenden Dokumentation. Nach dieser Vorschrift zählen soweit erforderlich zur Auftrags- und Leistungsdokumentation insbesondere die schriftliche oder elektronische Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests.

39 aa) Zur Bestimmung der Anforderungen, die an eine Bestätigung i.S.v. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV zu stellen sind, bedarf es der Auslegung der Norm. Zwar bestimmt § 7 Abs. 5 Satz 3 TestV, dass die Kassenärztliche Bundesvereinigung das Nähere zur Auftrags- und Leistungsdokumentation in ihren Vorgaben nach § 7 Abs. 6 Nr. 1 TestV regelt. Aus den auf dieser Grundlage ergangenen Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung für die Leistungserbringer mit Wirkung zum 1. Dezember 2021 (im Folgenden: KBV-LE) kann sich schon deshalb nichts ergeben, weil diese nach der Rechtsprechung der Kammer wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht anwendbar sind (dazu das Urteil der Kammer vom 24. Juni 2025 – 40 K 15/25 – juris Rn. 98 ff.). Unabhängig davon treffen diese zu den hier streitgegenständlichen Bürgertestungen und den hierfür entstandenen Sachkosten ohnehin keine weiteren Regelungen (so auch VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 38 ff.).

40 (1) Leitend für die Auslegung des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV ist der Zweck, den der Normgeber mit der Vorschrift verfolgt hat. Durch die explizite Benennung und Auflistung der Dokumentationspflichten in § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV wollte der Verordnungsgeber die Bewertung ermöglichen, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde, um auf diese Weise eine betrügerische Abrechnung zu erschweren (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 51 ff.; VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. Mai 2025 – 7 L 2016/24.WI – juris Rn. 139). Wörtlich heißt es in dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit zu der Verordnung vom 24. Juni 2021 (dort S. 37, abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Coronavirus/Verordnungen/CoronavirusTestV_Juni_2021_mit_Begruendung.pdf [zuletzt abgerufen am 24. Juni 2026]):

41 „Mit dem neuen Satz 2 werden in einer nicht abschließenden Aufzählung die Dokumentationserfordernisse durch die Leistungserbringer und sonstigen abrechnenden Stellen benannt. Es gelten die entsprechenden Bestimmungen zur Vertraulichkeit und Datensicherheit.

42 Nach Nummer 5 bis 8 ist jede Testung lokal personenbezogen zu dokumentieren. Zu erfassen sind der Vorname, der Familienname, das Geburtsdatum und die Anschrift der getesteten Person, die Art der Leistung, der Testgrund nach den §§ 2 bis 4b, der Tag, die Uhrzeit, das Ergebnis der Testung und der Mitteilungsweg an die getestete Person sowie die Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests. Bei einem positiven Testergebnis ist zusätzlich ein Nachweis der Meldung an das zuständige Gesundheitsamt zu dokumentieren.

43 Die Angaben sind lokal zu dokumentieren und werden im Rahmen der Abrechnung nach Absatz 4 nicht an die Kassenärztlichen Vereinigungen übermittelt. Sie sind aber im Rahmen einer Prüfung nach § 7a Abs. 1 und 2 auf Verlangen der Kassenärztlichen Vereinigung vorzulegen. Sie können in diesem Zusammenhang dazu genutzt werden, zu bewerten, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde. Damit kann eine betrügerische Abrechnung erschwert werden.

44 (2) Bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich, dass die Bestätigung willentlich von der getesteten Person oder ihrem gesetzlichen Vertreter abgegeben worden sein und die Durchführung des Tests belegen muss (vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2026 – 29 K 1788/24 – BeckRS 2026, 11150 Rn. 35; VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 54; VG Weimar, Beschluss vom 7. August 2023 – 8 E 213/23 We – juris Rn. 25). Nur dann ist auch der mit der Vorschrift verfolgte Zweck einer Kontrolle der Leistungserbringung durch Einholung einer Erklärung eines Dritten zu erreichen; die erforderliche Bestätigung ließe sich sonst – wie die übrigen auf die konkrete Testung bezogenen Anforderungen des § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV – durch einen Mitarbeiter der Teststelle ohne tatsächliche Durchführung einer Testung erstellen (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 55). Außerdem muss die Bestätigung dem Erklärungsinhalt nach über die im Rahmen von § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 5 TestV erforderlichen Angaben hinausgehen, da die Norm nur dann einen eigenständigen Sinngehalt aufweist (vgl. VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 44).

45 (3) Soweit § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV in formeller Hinsicht eine schriftliche oder elektronische Bestätigung fordert, setzt die Norm bei Auslegung des insoweit offenen Wortlauts im Lichte von Systematik, Entstehungsgeschichte und Zweck der Vorschrift voraus, dass die Bestätigung eine hinreichend verlässliche Identifikation der getesteten Person und damit die hinreichend sichere Feststellung ermöglicht, dass diese Person in der fraglichen Teststelle tatsächlich getestet wurde.

46 Zwar sind nach Auffassung der Kammer an die schriftliche oder elektronische Bestätigung im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV nicht jene Anforderungen zu stellen, die in anderen Prozessordnungen und Gesetzen an die Schriftform oder die elektronische Form gestellt werden (so auch VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2026 – 29 K 1788/24 – juris Rn. 83 ff.). Namentlich ist für eine „elektronische“ Bestätigung nicht erforderlich, dass diese mit einer qualifizierten Signatur zu versehen oder auf einem sicheren Übermittlungsweg einzureichen ist (vgl. z. B. in § 3a Abs. 2 VwVfG, § 55a Abs. 3 VwGO, § 130a ZPO und § 126a Abs. 1 BGB; in diese Richtung aber VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – VG 41 L 388/25 – juris Rn. 52 ff.). Auch wenn mit der Norm die Kontrollierbarkeit der Leistungserbringung gewährleistet und betrügerische Abrechnungen erschwert werden sollten, ist bei einer Auslegung im Lichte des Zwecks in Rechnung zu stellen, in welcher Gesamtsituation die Norm erlassen wurde und welche Anforderungen der Normgeber vor dem Hintergrund der mit der Pandemie einhergehenden Herausforderungen und dem primär verfolgten Ziel der Errichtung einer niedrigschwellig zugänglichen, flächendeckenden Testinfrastruktur an die Teststellenbetreiber stellen wollte. Durch die Anforderung einer schriftlichen oder elektronischen Bestätigung sollte – vergleichbar mit dem auch sonst hinter der Schriftform stehenden Zweck (vgl. zu § 130 Nr. 6 ZPO: BGH, Urteil vom 10. Juli 1997 – IX ZR 24/97 – NJW 1997, 3380 [3381]; zu § 81 VwGO: Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht – VwGO, Werkstand: 48. EL Juli 2025, § 81 Rn. 7; zu § 126 BGB: Wendtland, in: BeckOK BGB, 78. Edition, Stand: 1. Mai 2026, § 126 Rn. 6 f.) – die sichere Zuordenbarkeit der die Erklärung abgebenden, identifizierbaren Person hinreichend gewährleistet werden. Ob die hinreichende Identifikation des Urhebers der Erklärung und die hinreichende Zuordenbarkeit der Erklärung zu ihm gewährleistet ist, ist jedoch nicht abstrakt-generell, sondern im jeweiligen Einzelfall zu bestimmen.

47 (4) In zeitlicher Hinsicht fordert § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV schließlich grundsätzlich, dass die Bestätigung im Anschluss an die Durchführung des Tests erfolgt. Das legt bereits der Wortlaut der Norm nahe. Der Begriff der „Bestätigung“ setzt semantisch voraus, dass das zu bestätigende Ereignis – hier die Durchführung des Tests – bereits stattgefunden hat (so auch VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. Mai 2025 – 7 L 2016/24.WI – juris Rn. 139; VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 43; im Ergebnis auch VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2026 – 29 K 1788/24 – juris Rn. 69). Für eine solche Auslegung spricht auch der mit der Vorschrift verfolgte Zweck: Die intendierte Bewertbarkeit, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde, erfordert grundsätzlich, dass der Test zum Zeitpunkt der Bestätigung bereits stattgefunden hat (VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 45 ff.), da anderenfalls immer ein Unsicherheitsfaktor verbleiben würde.

48 bb) § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV verstoßen auch nicht gegen höherrangiges Recht. Die Normen beruhen mit § 20i Abs. 3 des fünften Sozialgesetzbuches auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage und sind formell wie materiell rechtmäßig; insbesondere sind sie verhältnismäßig.

49 Die Regelungen verfolgen mit der Prävention von Abrechnungsbetrug ein legitimes Ziel. Sie sind geeignet, dieses Ziel zumindest zu fördern, indem durch höhere Anforderungen an die Dokumentationspflichten Betrugshandlungen jedenfalls erschwert werden.

50 Die Regelungen sind auch erforderlich. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung vorbenannten Zwecks ist nicht ersichtlich. Die Dokumentation der Bestätigung begründet ein wesentliches Element der nachträglichen Abrechnungskontrolle, da sie als einziges, auf die einzelne Testung bezogenes Element in dem Katalog des § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV zwingend die Mitwirkung einer dritten, nicht im Lager des Teststellenbetreibers stehenden Person voraussetzt und somit nicht ohne Weiteres durch einen Teststellenmitarbeiter fingiert werden kann. Daher erlaubt sie in dem hier vorliegenden Massenverfahren bei verhältnismäßig geringem Prüfungsaufwand eine möglichst effektive Kontrolle, ob bei den angegebenen Personen tatsächlich Testungen vorgenommen wurden. Eine personelle, leistungsbegleitende Kontrolle der Leistungserbringer wäre angesichts der in kürzester Zeit aufgebauten, flächendeckenden Testinfrastruktur schon in personeller Hinsicht nicht leistbar gewesen. Im Übrigen wäre eine solche auch nicht gleich geeignet, da allenfalls punktuell und an vereinzelten Tagen eine Kontrolle hätte erfolgen könnte. Als milderes, gleich geeignetes Mittel kommt schließlich auch eine Mitarbeitervernehmung im Nachgang der erfolgten Testungen nicht in Betracht, da diese schon keine einfache, schnelle und effektive Überprüfung der Abrechnungen, die die Auftrags- und Leistungsdokumentation überflüssig machten, ermöglicht. Im Übrigen ist es angesichts der Masse der durchgeführten Testungen von vornherein ausgeschlossen, dass die Mitarbeiter der Teststelle sich auch noch nach mehreren Jahren an jede der Tausenden durchgeführten Testungen erinnern würden. Auch eine weniger strenge Rechtsfolge als der Entfall des Vergütungsanspruchs wäre nicht gleich geeignet. Denn nur so kann nach den obigen Ausführungen zu den besonderen Anforderungen des hier vorliegenden Massenverfahrens mit lediglich nachträglicher Kontrollmöglichkeit die zweckentsprechende Mittelverwendung effektiv sichergestellt werden.

51 Die Regelung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Dies ist dann der Fall, wenn der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des damit verbundenen Eingriffs stehen. Die insoweit geforderte Dokumentation der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung durch die getestete Person oder ihrer gesetzlichen Vertreter ist für die Leistungserbringer kein unverhältnismäßiger Aufwand gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an einer ordnungsgemäßen Verwendung der in erheblichem Umfang zur Verfügung gestellten staatlichen Gelder und der diesbezüglichen Erschwerung von Betrugshandlungen.

52 Dem steht auch die aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) folgende Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nicht entgegen. Zwar verkennt die Kammer nicht, dass es sich bei § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV um eine Regelung handelt, die schon durch den damit verbundenen Aufwand sowie durch die bei Nichteinhaltung in § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV vorgesehenen vollständigen Entfall eines Vergütungsanspruchs in erheblicher Weise in die Rechte der Leistungserbringer eingreift. Jedoch ist insoweit in die Abwägung einzustellen, dass aufgrund der Dringlichkeit der Pandemielage kurzfristig erhebliche Summen öffentlicher Gelder zur Finanzierung der Testinfrastruktur zur Verfügung gestellt und ausgezahlt werden mussten, ohne dass auch nur im Ansatz leistungsbegleitend kontrolliert werden konnte, ob diese zweckentsprechend verwendet werden würden. Auf die insoweit bestehende hohe Missbrauchsgefahr und den Umstand, dass es im Zusammenhang mit der Abrechnung von Leistungen nach der TestV tatsächlich zu zahlreichen Auszahlungen in erheblicher Höhe gekommen ist, ohne dass die Leistungen dem Grunde nach tatsächlich erbracht worden sind, hat der Gesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise durch die strenge Regelung der einzelnen Dokumentationspflichten als Voraussetzung für die Entstehung des Vergütungsanspruchs reagiert. Allerdings kann der von der TestV vorgesehene vollständige Entfall des Vergütungsanspruchs angesichts der damit verbundenen und durch die bei lebensnaher Betrachtung realistischerweise erst Monate später erfolgende Prüfung regelmäßig in erheblicher Höhe entstehenden finanziellen Nachteile für die Leistungserbringer nur dann als verhältnismäßig anzusehen sein, wenn generell die Anforderungen an die einzelnen Dokumentationspflichten an der Erreichung dieses Zwecks ausgerichtet und nicht unangemessen überspannt werden. Insoweit kann nach Auffassung der Kammer von dem grundsätzlichen Erfordernis einer zeitlich nachgelagerten „Bestätigung“ im Einzelfall dann abzusehen sein, wenn ein qualifizierter, besonders enger zeitlicher und räumlicher Zusammenhang zwischen der Abgabe einer Erklärung – die ihrerseits inhaltlich nicht in der nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 5 TestV erforderlichen Anmeldung aufgeht – durch die getestete Person und der Durchführung des Tests besteht (offengelassen in VG Berlin, Beschluss vom 30. Oktober 2025 – 41 L 388/25 – juris Rn. 55; VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1988/23 – juris Rn. 56). Ist dieser Zusammenhang im konkreten Einzelfall derart beschaffen, dass der von dem Normgeber intendierte Zweck einer durch Zuordnung der getesteten Person gewährleisteten Kontrollierbarkeit der tatsächlichen Leistungserbringung an der angegeben Person bei lebensnaher Betrachtung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit gewährleistet ist, geriete die mit § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV zusätzlich eingeführte Dokumentationspflicht zu einer bloßen Förmelei zu Lasten der Leistungserbringer. Diese Ausnahme setzt jedoch stets voraus, dass die entsprechende Erklärung oder Handlung der getesteten Person – entsprechend den vorstehenden Ausführungen – hinreichend sicher zuzuordnen ist und sich daraus inhaltlich mit einer im Vergleich zu einer nachträglichen Bestätigung gleichwertigen Wahrscheinlichkeit die tatsächliche Durchführung des Tests ergibt. Auf dieser Grundlage ist es gerechtfertigt, den Entfall des Vergütungsanspruchs allein auf einen Verstoß gegen die einzelnen Dokumentationspflichten zu stützen. Die Teststellenbetreiber haben sich dem strengen Regime der Dokumentationspflichten freiwillig unterworfen. Ihnen war bekannt (oder jedenfalls musste ihnen bekannt sein), dass die Nichterfüllung von Dokumentationspflichten einen Entfall des Leistungsanspruchs zur Folge hat (VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2026 – 29 K 1788/24 – juris Rn. 146).

53 cc) Eine den vorstehenden Anforderungen entsprechende Bestätigung im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV liegt hier nicht vor.

54 Nach der durch die Klägerin vorgelegten Dokumentation und ihrem Vortrag zu ihrer Dokumentationspraxis steht fest, dass sie für die streitgegenständlichen Monate von keiner der getesteten Personen eine ausdrückliche Erklärung eingeholt hat, in der diese die Durchführung des Tests bestätigen. Dies hat die Klägerin auf Nachfrage im Termin zur mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich eingeräumt.

55 Bei Anlegung der oben dargelegten Maßstäbe und Zugrundelegung des klägerischen Vortrags zum Anmeldeprozedere und der Ergebnisübermittlung ergibt sich auch daraus keine (konkludente) Bestätigung der getesteten Personen.

56 Dies gilt zunächst für die nach Durchführung des Tests durch die Klägerin an die getesteten Personen bzw. deren gesetzliche Vertreter übersandte E-Mail mit dem Testergebnis. Ausweislich der durch die Klägerin übermittelten Muster-E-Mail und ihres diesbezüglichen Vortrags wurde das Testergebnis bereits im Text der E-Mail genannt, ohne dass es hierzu eines Tätigwerdens der zu testenden Person bedurfte. Insoweit fehlt es bereits an einer dokumentierten Erklärung bzw. Handlung der getesteten Person, der irgendein Erklärungswert beigemessen werden könnte. Da durch das – zudem ohne Weiteres auch ohne vorherige Testdurchführung mögliche – Versenden der E-Mail lediglich die Klägerin als Leistungserbringerin tätig geworden ist, wird damit gerade nicht der Zweck einer Bestätigung der Testdurchführung durch einen außenstehenden Dritten erfüllt. Zwar bestand für den Empfänger der durch die Klägerin übersandten E-Mail zusätzlich die Möglichkeit, über einen darin enthaltenen Link eine pdf-Datei herunterzuladen, die ebenfalls das Testergebnis enthielt. Der Klägerin liegen jedoch ihren eigenen Angaben zufolge keine Daten darüber vor, in welchem Umfang die getesteten Personen von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch gemacht haben, so dass es insoweit jedenfalls an der Dokumentation eines möglichen Tätigwerdens der getesteten Person fehlt. Die durch sie übermittelte Dokumentation enthält folgerichtig auch lediglich Angaben zu dem Übermittlungsweg per E-Mail nebst dazugehörigen Versanddatums, nicht jedoch darüber, ob die bzw. wie viele der getesteten Personen das Ergebnis heruntergeladen haben. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, welchen Erklärungswert das bloße Herunterladen des Testergebnisses hätte bzw. ob dieses der getesteten Person hinreichend verlässlich zuzuordnen wäre.

57 Soweit die getesteten Personen das Testergebnis vor Ort ausgehändigt bekommen haben, erschöpft sich der durch die Klägerin dargelegte Vorgang in der Aushändigung und Überlassung des Testzertifikats an diese Personen. Einzig erforderliche Handlung der getesteten Personen war somit die Entgegennahme. Diese ist jedoch schon nicht – wie beispielsweise durch die Unterschrift unter einer Empfangsbestätigung – in einer der getesteten Person hinreichend zuzuordnenden Art und Weise dokumentiert.

58 Schließlich vermag auch der durch die Klägerin dargelegte Anmeldevorgang mittels QR-Codes in Form eines sog. „Eincheckens vor Ort“ eine Bestätigung nach den dargelegten Maßstäben nicht zu begründen.

59 Zwar trägt die Klägerin vor, die durch die zu testenden Personen im Rahmen der vorgelagerten Anmeldung über die Webseite angegebenen Daten seien durch die Software erst dann übernommen worden, wenn die Person sich durch Einscannen des bei der elektronischen Anmeldung erzeugten QR-Codes im Testzentrum angemeldet und durch Vorzeigen eines Personalausweises ausgewiesen hätte. Insoweit fehlt es jedoch ebenfalls bereits an der Dokumentation einer hinreichend verlässlich der getesteten Person zuzuordnenden Erklärung oder Handlung.

60 Dies gilt zunächst für das Einscannen des QR-Codes. Das vorgetragene Prozedere in Form des Anmeldevorgangs auf der Webseite und der anschließenden Erstellung des QR-Codes hätte ohne Weiteres durch einen Teststellenmitarbeiter und somit gänzlich ohne eigenes Zutun der getesteten Person erfolgen können, so dass es dieser schon nicht hinreichend verlässlich zuzuordnen ist. Dasselbe gilt für das Einscannen dieses Codes im Testzentrum. Denn nach dem Vortrag der Klägerin wurde dieser nicht nur per E-Mail an die zu testenden Personen versandt, sondern auch lokal auf dem jeweiligen Anmeldegerät erzeugt. Die fehlende Zuordenbarkeit gilt auch für die weiteren Schritte des Anmeldeprozesses. An einer irgendwie gearteten, vor Ort unterschriebenen Erklärung, die jedenfalls die tatsächliche Anwesenheit der jeweiligen getesteten Person mit dem Ziel der Durchführung eines Tests indizieren würde, fehlt es nach dem Vortrag der Klägerin jedenfalls seit Anfang des Jahres 2022 und damit für den hier streitgegenständlichen Zeitraum insgesamt. Soweit die Klägerin auf die durchgeführte Personalausweiskontrolle verweist, ist diese auch nicht als der getesteten Person hinreichend verlässlich zuzuordnende Handlung, wie z.B. durch Erstellung einer Kopie des vorgezeigten Personalweises, dokumentiert. Da hinsichtlich der Durchführung des Anmeldeprozesses nach alldem schon die hinreichend verlässliche Zuordnung zu der getesteten Person nicht gewährleistet, kann offen bleiben, welcher Erklärungsinhalt den einzelnen Schritten beizumessen wäre. Das gilt auch für die bei der Anmeldung auf der Webseite durch das Setzen eines Hakens abgegebene Erklärung, mit der in die Durchführung des Tests eingewilligt wurde.

61 dd) Die Regelung des § 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 i.V.m. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV erweist sich auch in ihrer Anwendung im konkreten Einzelfall als verhältnismäßig und führt namentlich nicht zu einer unangemessenen Benachteiligung der Klägerin.

62 Entgegen der Auffassung der Klägerin bestand insbesondere auch aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls keine Pflicht der Beklagten, sie über die Änderungen der TestV und die Einführung des Pflichtenkatalogs in § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV zu informieren. Soweit sie sich insoweit darauf beruft, dass die Teststelle zum Zeitpunkt der in Kraft getretenen Änderungen der Dokumentationspflichten ihren Betrieb bereits aufgenommen hatte, ändert dies nichts daran, dass es in ihrem eigenen Verantwortungsbereich als Leistungserbringerin lag, auf die Einhaltung der durch die TestV normierten Regelungen zu achten und sich über mögliche Änderungen zu informieren. Anhaltspunkte, warum ihr dies nicht möglich gewesen sein sollte oder sie mit Änderungen nicht hätte rechnen müssen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Möglichkeit, dass sich Vorgaben ändern, besteht grundsätzlich, gerade auch im Anwendungsbereich des Infektionsschutzrechts während einer Pandemie (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. März 2026 – OVG 1 S 78/25 – EA S. 11). Die zahlreichen, häufig im Abstand von nur wenigen Wochen erfolgenden Änderungen der Verordnung wurden öffentlich bekannt gemacht und die jeweils aktuelle Fassung war jederzeit unproblematisch im Internet abrufbar.

63 Auch der Einwand der Klägerin, dass die Beklagte sich erstmals im gerichtlichen und ohne vorherigen Hinweis im behördlichen Verfahren ausdrücklich auf die fehlende Vorlage der schriftlichen oder elektronischen Bestätigungen berufen habe, und dies ihr deshalb nicht entgegengehalten werden könne, greift nicht durch. Die TestV eröffnet der Beklagten insoweit kein Ermessen; die Erfüllung der Dokumentationspflichten ist zwingende Tatbestandsvoraussetzung für die Entstehung des Vergütungsanspruchs. Allein der Umstand, dass die Beklagte die Verweigerung einer weiteren Festsetzung im Widerspruchsbescheid auf andere Mängel und nicht explizit auf die Nichterfüllung von § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV gestützt hat, lässt die Verpflichtung der Klägerin nicht entfallen.

64 Aus denselben Gründen kann sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, dass in vergleichbaren Fällen Vergütungsleistungen ausbezahlt worden seien, obwohl nach ihrem Kenntnisstand keine dieser Teststellen entsprechende Bestätigungen der getesteten Personen eingeholt hätten. Eine Prüfung der Auszahlungsvoraussetzungen erfolgt im Rahmen der TestV – wie auch im Falle der Klägerin – regelmäßig erst im Nachhinein und eine Überprüfung der Dokumentation ohnehin nur im Falle einer vertieften Prüfung, so dass allein der Umstand einer zunächst erfolgten Auszahlung keine Rückschlüsse auf eine entsprechende Praxis zulassen würde. Im Übrigen besteht ein Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer etwaigen Verwaltungspraxis bereits deshalb nicht, da die Festsetzung der Vergütung ohne Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen rechtswidrig wäre. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht.

65 Auch mit dem Verweis auf praktische Hindernisse bei der Einholung derartiger schriftlicher Bestätigungen vor Ort vermag die Klägerin eine Unangemessenheit der Regelung nicht darzulegen. Zunächst eröffnet die TestV ausdrücklich die Möglichkeit der elektronischen Bestätigung, so dass die Leistungserbringer zur Einholung schriftlicher Bestätigungen nicht verpflichtet waren. Unabhängig davon hat der Geschäftsführer der Klägerin auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung zwar die mit der Einholung einer schriftlichen Erklärung verbundenen Schwierigkeiten am Beispiel der von ihm bis Anfang des Jahres 2022 noch eingeholten schriftlichen Einwilligungserklärungen nachvollziehbar dargelegt, jedoch selbst eingeräumt, dass die Einholung zwar aufwändig, aber nicht unmöglich gewesen wäre.

66 Soweit die Klägerin schließlich einwendet, dass, selbst wenn man in der fehlenden Bestätigung einen Verstoß gegen Dokumentationspflichten sehen wolle, diesem keine maßgebliche Bedeutung beizumessen sei, da er lediglich als geringfügiger Mangel im Sinne der Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung anzusehen sei, greift auch dies nicht durch. Dies ergibt sich bereits daraus, dass auch die insoweit einschlägige Ziffer 2.1 Abs. 2 der Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung mangels hinreichender Ermächtigungsgrundlage wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unanwendbar ist (vgl. Urteil dieser Kammer vom 24. Juni 2025 – VG 40 K 15/25 – juris Rn. 98 ff.).

67 2. Ein Anspruch auf Zahlung von Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit der Zahlungsklage (§§ 291 Satz 1, 288 Abs. 1 Satz 1, 247 des Bürgerlichen Gesetzbuches in entsprechender Anwendung) besteht schon mangels Festsetzungsanspruchs der Klägerin nicht.

68 3. Die angefochtenen Bescheide sind darüber hinaus rechtmäßig, soweit mit ihnen die ursprünglich konkludente Festsetzung in Höhe der ausgezahlten Vergütung für die Leistungsmonate Januar bis März 2022 teilweise zurückgenommen und ein Betrag i.H.v. 1.057,29 EUR zurückgefordert wird.

69 Rechtsgrundlage für die Rückforderung und teilweise Rücknahme der ursprünglichen Festsetzung ist § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV in der zum jeweiligen Zeitpunkt der – hier zwischen dem 1. Januar und 31. März 2022 erfolgten – Leistungserbringung geltenden Fassungen vom 16. Dezember 2021, 7. Januar 2022, 11. Februar 2022, 29. März 2022 und 24. November 2022.

70 Nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV haben die Leistungserbringer und die sonstigen abrechnenden Stellen nach den §§ 7 und 13 TestV die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten, soweit im Rahmen der Prüfung nach den Absätzen 1 und 2 festgestellt wird, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Aus dieser Verpflichtung zur Rückerstattung ergibt sich nicht nur die Rechtsgrundlage für eine Rückforderung der zu Unrecht gewährten Vergütung, sondern auch die Rechtsgrundlage für die Rücknahme der zuvor – hier durch die Auszahlung konkludent (vgl. obige Ausführungen unter Ziff. II) – erfolgten Festsetzung der Vergütung in der entsprechenden Höhe (vgl. zu der insoweit vergleichbaren Vorschrift des Art. 2 § 1 Abs. 5 Verkehrsfinanzgesetz 1971: BVerwG, Urteil vom 8. September 1993 – 11 C 39/92 – juris Rn. 10). Als speziellere Norm sperrt § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV im Rahmen ihres Anwendungsbereichs einen Rückgriff auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen für die behördliche Rücknahme- und Rückforderungsentscheidung in §§ 48, 49a VwVfG (zum Vorstehenden das Urteil dieser Kammer vom 24. Juni 2025 – VG 40 K 15/25 – juris Rn. 57 m.w.N.). Die Vergütung wurde gemäß § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV zu Unrecht gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben.

71 Die Voraussetzungen für eine Rücknahme und Rückforderung liegen vor. Die Klägerin hat für die streitgegenständlichen Leistungsmonate die ihr obliegenden Dokumentationspflichten nicht erfüllt. Es fehlt insoweit an den schriftlichen oder elektronischen Bestätigungen der getesteten Personen oder ihrer gesetzlichen Vertreter über die Durchführungen der Tests gemäß § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist die Kammer zur Begründung insoweit auf die obigen Ausführungen unter Ziff. III. 1. b).

72 III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Für den beantragten Ausspruch nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist angesichts der zulasten der Klägerin gehenden Kostengrundentscheidung kein Raum. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, 2 Zivilprozessordnung.

73 IV. Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Der Frage, welche Anforderungen an Inhalt und Umfang der Dokumentationspflichten der Leistungserbringer nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV zu stellen sind, kommt grundsätzliche Bedeutung für eine Vielzahl von bei Gericht bereits anhängigen Verfahren zu.

BESCHLUSS

74 Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf

75 181.679,01 Euro

76 festgesetzt.

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