Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 6. Senat — OVG 6 B 12/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-04-29

Aktenzeichen: OVG 6 B 12/25

ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0429.OVG6B12.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 8 Abs 2 StruktQualV BB, § 9 Abs 3 Nr 1 Pfl/BetrWoG BB 2009, § 9 SGB 11, Art 20 Abs 3 GG, Art 12 Abs 1 GG ... mehr

Leitsatz

1. § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV (juris: StruktQualV BB) ist nach den anerkannten Auslegungsmethoden im Regelfall ein Einzelzimmergebot zu entnehmen, von dem nur aus fachlichen Gründen abgewichen werden kann.(Rn.40)

2. Die Regelungen des § 8 Abs. 1 bis 3 SQV (juris: StruktQualV BB) sind mit der Berufsausübungsfreiheit und dem Eigentumsgrundrecht von Einrichtungsbetreibern vereinbar, insbesondere weil die Verhältnismäßigkeit des hierdurch bedingten Eingriffs durch § 14 Abs. 2 SQV (juris: StruktQualV BB) gewährleistet wird, wonach Angleichungsfristen von bis zu zehn Jahren nach der behördlichen Entscheidung eingeräumt werden können, die nach Satz 3 bei Vorliegen eines wichtigen Grunds zudem verlängerbar sind.(Rn.55)

3. § 9 Satz 1 SGB X (juris: SGB 10) enthält keine Vorgaben zu Qualitäts- und Strukturanforderungen für landesrechtliche Heimverordnungen, sondern weist den Ländern nur allgemein die Verantwortung für Ausgestaltung und Planung der Versorgungsstruktur zu.(Rn.61)

Verfahrensgang

vorgehend VG Cottbus, 26. Mai 2025, VG 4 K 1645/20 Cottbus, Urteil

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts

Cottbus vom 26. Mai 2025 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten der Berufung.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit der weiteren Nutzung von Doppelzimmern in der von der Klägerin betriebenen Pflegeeinrichtung.

2 Die Klägerin betreibt seit November 1995 in L... einen Senioren-Wohnpark mit einer Kapazität von 117 Pflegeplätzen, aufgeteilt auf 27 Einzelzimmer und 45 Doppelzimmer. Die im Erd- und Obergeschoss gelegenen 44 Doppelzimmer weisen jeweils eine Größe von 29,45 m² auf; die Größe des weiteren, im Dachgeschoss befindlichen Doppelzimmers 321 ist zwischen den Beteiligten streitig (nach Auffassung des Beklagten beträgt sie 21,04 m², nach Auffassung der Klägerin 25,03 m² zuzüglich der Badfläche). Der von der Klägerin zum Zweck des Betriebs eines Alten- oder Pflegeheims (zuletzt) geschlossene Mietvertrag datiert vom Dezember 2019 und hat eine Laufzeit bis Ende Juni 2037.

3 Im April 2018 prüfte das Landesamt für Soziales und Versorgung des Landes Brandenburg (LASV) die Einrichtung der Klägerin und stellte fest, dass das Zimmer 321 durch die Größe und die Dachschrägen nicht den Bedürfnissen zweier Bewohner entspreche. Die Klägerin wurde beraten, das Zimmer ab dem Auszug eines der beiden Bewohner nur noch als Einzelzimmer zu nutzen.

4 Ende 2019 beantragte die Klägerin beim LASV festzustellen, dass ihr Pflegebetrieb mit allen Doppelzimmern die Anforderungen aus § 8 Abs. 1 bis 3 der - im Juli 2010 auf Grundlage des Brandenburgischen Pflege- und Betreuungswohngesetzes (BbgPBWoG) in Kraft getretenen - Strukturqualitätsverordnung (SQV) erfülle, hilfsweise, ihr die Weiternutzung aller Doppelzimmer bis Ende Juni 2037 (hilfsweise Ende Juni 2035) zu gestatten. In der Folge forderte das LASV die Klägerin zu weiteren Auskünften insbesondere zur räumlichen Situation, zur Förderung der Pflegeplätze durch die Investitionsbank des Landes Brandenburg, zum bestehenden Pachtverhältnis, zu den Möglichkeiten von Umbau-/Erweiterungsmaßnahmen sowie zu Berechnungen zur Wirtschaftlichkeit auf.

5 Die Absätze 1 bis 3 des § 8 SQV ("Wohnflächen und Ausstattung") lauten wie folgt:

6 "(1) Der Leistungsanbieter hat dafür Sorge zu tragen, dass Größe und Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfeldes und der gemeinschaftlichen Wohnflächen eine selbstständige Lebensführung der Bewohnerinnen und Bewohner ermöglichen und sich diese in ihrer Privatsphäre frei entfalten können.

7 (2) Das unmittelbare Wohnumfeld soll grundsätzlich einer Bewohnerin oder einem Bewohner zur Verfügung stehen. Die Nutzung durch mehr als zwei Personen ist unzulässig. Durchgangszimmer dürfen nicht als unmittelbares Wohnumfeld genutzt werden. Die Mitnahme persönlicher Gegenstände und Möbel zur Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfeldes darf nicht untersagt werden, soweit berechtigte Interessen der Mitbewohnerin oder des Mitbewohners oder Sicherheitsbelange in der Einrichtung nicht entgegenstehen. Die Bewohnerinnen und Bewohner müssen die Beleuchtung und die Raumtemperatur in ihrem unmittelbaren Wohnumfeld selbst regulieren können.

8 (3) Das unmittelbare Wohnumfeld muss mindestens eine Größe aufweisen, die ausreichend Platz für ein Bett, einen Kleiderschrank, Möbel zur Mediennutzung und Sitzgelegenheiten mit Tisch sowie genügend Fläche zur Fortbewegung entsprechend dem persönlichen Bedarf bietet. Das wird vermutet, wenn die Wohnfläche 14 Quadratmeter, bei zwei Personen 24 Quadratmeter nicht unterschreitet und dabei ausreichend Stellfläche für die Unterbringung persönlicher Gegenstände und Möbel zur Verfügung steht."

9 In Absatz 2 des § 14 SQV ("Übergangsvorschriften") ist geregelt:

10 "Erfüllt eine Einrichtung, die bei Inkrafttreten dieser Verordnung im Betrieb, im Bau oder im baureifen Planungsstadium ist, die Mindestanforderungen des § 8 Absatz 2 Satz 1, 2 oder Satz 5, Absatz 3, 4 Satz 2 und 3, Absatz 5, 6 oder § 9 Absatz 2 Nummer 1 oder Nummer 2 nicht und sind Ausnahmen oder Abweichungen nicht statthaft, so hat die zuständige Behörde zur Angleichung an die einzelnen Anforderungen eine angemessene Frist einzuräumen. Die Frist darf zehn Jahre nicht übersteigen. Sie kann bei Vorliegen eines wichtigen Grundes verlängert werden."

11 Mit Bescheid vom 7. August 2020 gewährte das LASV der Klägerin für die Doppelzimmer im Erd- und Obergeschoss der Pflegeeinrichtung eine Frist zur Angleichung an die Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV bis zum 28. Februar 2021 (Ziffer 1). Dieselbe Frist wurde der Klägerin für das Zimmer 321 im Dachgeschoss zur Angleichung an die Anforderungen des § 8 Abs. 3 SQV gewährt (Ziffer 2). Im Übrigen lehnte es die Anträge der Klägerin ab (Ziffer 3) und setzte eine Gebühr von 750 Euro fest (Ziffer 4). Zur Begründung führte das LASV im Wesentlichen aus, dass die Feststellungsanträge der Klägerin unbegründet seien. Die Anforderungen des § 8 Abs. 1 SQV seien in Doppelzimmern generell nicht erfüllt, da das Leben in Doppelzimmern die Bewohner in ihrer selbstständigen Lebensführung und Privatsphäre erheblich einschränke. Die von der Klägerin beabsichtigte generelle Nutzung von Doppelzimmern auch ohne fachlich begründete Ausnahme verstoße gegen das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV. Die Vorgaben des § 8 Abs. 3 Satz 1 SQV seien lediglich für die 44 Doppelzimmer im Erd- und Obergeschoss der Einrichtung erfüllt, da insoweit die Vermutung des Satzes 2 der Vorschrift greife, dem Prüfbericht aus 2018 zufolge aber nicht für das Zimmer 321 im Dachgeschoss. Auf den Hilfsantrag der Klägerin sei ihr eine Angleichungsfrist nur bis zum 28. Februar 2021 einzuräumen, weil sie einen wichtigen Grund, etwa einen rechtlichen oder wirtschaftlichen Hinderungsgrund, nicht schlüssig dargelegt habe.

12 Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das LASV mit Widerspruchsbescheid vom 24. September 2020 als unbegründet zurück (Ziffer 1), erlegte die Kosten des Verfahrens der Klägerin auf (Ziffer 2) und setzte für den Erlass des Widerspruchsbescheids eine erneute Gebühr von 750 Euro fest (Ziffer 3). Das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV und die Vorgaben in § 8 Abs. 1 und Abs. 3 SQV verletzten die Klägerin weder in ihrer Berufsausübungsfreiheit noch in ihrem Besitzrecht oder Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Die Ermächtigungsgrundlage für die SQV sowie die kumulativ nebeneinander tretenden § 8 Abs. 1 bis 3 SQV selbst seien hinreichend bestimmt. Die SQV verfolge überragend wichtige Belange des Gemeinwohls; sofern Betreiber von Pflegeeinrichtungen in Ausnahmefällen besonders schwer getroffen seien, werde dem mit der Übergangsvorschrift des § 14 Abs. 2 SQV und dem Befreiungstatbestand des § 10 BbgPBWoG hinreichend Rechnung getragen.

13 Mit der am 15. Oktober 2020 beim Verwaltungsgericht Cottbus eingereichten Klage hat die Klägerin zuletzt beantragt,

14 1.1. unter Aufhebung der Ziffer 3 des Bescheids vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. September 2020 insoweit festzustellen, dass sie durch § 8 Abs. 1 bis 3 SQV nicht gehindert ist, die von ihr im Senioren-Wohnpark L... bislang als Doppelzimmer genutzten Räume weiter als solche zu nutzen, und

15 1.2. die Ziffern 1, 2 und 4 des Bescheids vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. September 2020 einschließlich dessen Gebührenentscheidung aufzuheben,

16 2. hilfsweise für den Fall des vollständigen Unterliegens mit den Anträgen zu 1 den Beklagten zu 2 [dort: das LASV] unter Aufhebung von Ziffer 3 des Bescheids vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. September 2020 insoweit zu verpflichten, die Angleichungsfrist bis zum Ablauf des 30. Juni 2037, hilfsweise bis zum Ablauf des 30. Juni 2035 zu verlängern.

17 Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Mai 2025 (VG 4 K 1645/20) dem Antrag zu 1.2. stattgegeben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:

18 Der Feststellungsantrag zu 1.1. sei zulässig (juris Rn. 103 bis 114), insbesondere nicht subsidiär, weil es der Klägerin nicht zuzumuten sei, den Ablauf der gesetzten Fristen und aufsichtsrechtliche Maßnahmen abzuwarten und sich erst dann gegen diese mit der Anfechtungsklage zur Wehr zur setzen, zumal die Klägerin ihren Betrieb auf die neuen Anforderungen einstellen müsste. Unzulässig sei jedoch der im Hauptantrag enthaltene Anfechtungsantrag gegen die in Ziffer 3 des angegriffenen Bescheids erfolgte Ablehnung der von der Klägerin im Verwaltungsverfahren begehrten Feststellung der Vereinbarkeit der in der Pflegeeinrichtung befindlichen Doppelzimmer mit den Anforderungen der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV (Rn. 125 bis 128). Insoweit fehle der Klägerin die Klagebefugnis; es sei insbesondere keine Rechtsgrundlage vorgetragen oder ersichtlich, nach der ihr gegenüber dem LASV ein Anspruch auf eine solche Feststellung zustehen könnte.

19 Der Feststellungsantrag zu 1.1. sei jedoch unbegründet, weil jedenfalls § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV einer generellen Weiterbelegung der Doppelzimmer in der Einrichtung der Klägerin mit zwei Personen entgegenstehe (Rn. 132). § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV enthalte bei einer an Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte orientierten Auslegung ein Einzelzimmergebot, von dem nur aus - im Fall der Klägerin nicht vorliegenden - fachlichen Gründen (z.B. Wunsch nach gemeinsamem Wohnen bzw. drohende Isolation) abgewichen werden könne (Rn. 134 bis 138). Die von der Klägerin angeführten rechtlichen oder wirtschaftlichen Umsetzungsschwierigkeiten auf Seiten des Betreibers sollten demgegenüber nach dem erkennbaren Willen des Verordnungsgebers selbst dann, wenn sie ein Ausmaß erreichten, das vom Regelfall abweiche, nicht bereits die Nichtanwendung des Einzelzimmergebots, sondern lediglich die Verlängerung der Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 Satz 3 SQV rechtfertigen (Rn. 138). Die Regelungen des § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV seien auch nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam (Rn. 142).

20 § 8 SQV beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage, die das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sowie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 LV einhalte, weil er (nur) zu im weitesten Sinne baulichen Anforderungen an Pflegeeinrichtungen entsprechend der zuvor und bis zum Erlass der neuen Rechtsverordnung geltenden Heimmindestbauverordnung des Bundes (HeimMindBauV) ermächtige, wobei der Gesetzgeber die grundsätzliche Entscheidung, dass die Heimbetreiber eine angemessene Wohnqualität sicherzustellen hätten, in § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPBWoG selbst getroffen habe (Rn. 144 bis 148). Die Regelungen der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV hielten sich auch im Rahmen dieser Ermächtigung, indem sie die dort geregelten Vorgaben an die Größe und räumliche Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfelds aufgriffen und mit Blick auf die im Laufe der Zeit gesteigerten Erwartungen an Privatsphäre und eine selbstbestimmte Lebensführung der Bewohner fortschrieben (Rn. 149 f.).

21 § 8 Abs. 1 bis 3 sowie § 14 Abs. 2 SQV begegneten auch sonst keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (Rn. 151). Die Regelungen seien hinreichend bestimmt, weil sich der Inhalt der Regelungen mit den herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden unter Berücksichtigung der Zielsetzung der Verordnung, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschriften und der Verordnungsbegründung hinreichend klar ermitteln lasse, ohne dass es insoweit auf den Erlass des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie zur Umsetzung von § 8 Absatz 2 Satz 1 der Strukturqualitätsverordnung (SQV) vom 2. Februar 2018 ankomme (Rn. 152 bis 156). Die in Rede stehenden Regelungen sollten den heutigen Vorstellungen von Wohnqualität Rechnung tragen, indem sie dem Ziel dienten, den Bewohnern ein selbstbestimmtes Leben mit einer möglichst autonomen Lebensführung zu ermöglichen, um ihre Würde zu wahren und ihre Persönlichkeitsrechte zu verwirklichen (vgl. § 1 SQV sowie Begründung zu § 1 SQV). Vor diesem Hintergrund stellten § 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 SQV Anforderungen an die Größe und die Ausstattung des unmittelbaren Wohnumfelds, die von den Betreibern einzuhalten seien. Während § 8 Abs. 2 und Abs. 3 SQV jeweils lediglich Mindestanforderungen an die räumliche Situation (Abs. 2) bzw. die Größe der dem einzelnen Bewohner zur Verfügung stehenden Wohnfläche (Abs. 3) enthielten, könnten sich aus § 8 Abs. 1 SQV je nach Einzelfall weitere Anforderungen mit Blick auf Größe und Ausstattung sowohl des unmittelbaren Wohnumfelds als auch der gemeinschaftlichen Wohnflächen ergeben (Rn. 157 f.). Unter Berücksichtigung der Begründung der SQV sei schließlich die "angemessene" Angleichungsfrist in § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV, die bei Vorliegen eines "wichtigen Grunds" verlängert werden könne, hinreichend bestimmt auszulegen; ermessenslenkende Gesichtspunkte ließen sich den Zwecken des BbgPBWoG sowie der SQV entnehmen, die baulichen Anforderungen möglichst zügig zur Anwendung zu bringen, allerdings auch den Heimbetreibern ausreichend Zeit für die erforderlichen Anpassungen zu geben und eine Refinanzierung betriebsnotwendiger Investitionskosten zu ermöglichen (Rn. 163 bis 165).

22 § 8 Abs. 1 bis 3 SQV sei auch mit den Grundrechten vereinbar (Rn. 166). Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt (Rn. 167 f.), insbesondere als Entscheidung des Verordnungsgebers mit der sog. Wesentlichkeitsdoktrin vereinbar (Rn. 169 f.) und verhältnismäßig (Rn. 171). Die Regelungen verfolgten einen legitimen Zweck (Rn. 172 bis 174) und seien geeignet, erforderlich und zumutbar (Rn. 175 bis 177). Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde hinreichend durch die Regelung des § 14 Abs. 2 SQV Rechnung getragen, dessen Satz 3 bei Vorliegen eines wichtigen Grunds eine zeitlich nicht befristete Verlängerung der Angleichungsfrist ermögliche und damit faktisch wie eine Befreiungsmöglichkeit wirke (Rn. 177, 179). Der Verordnungsgeber habe die im Vorfeld geäußerten Bedenken über die finanziellen Auswirkungen eines Einzelzimmergebots wahrgenommen und ihnen im Rahmen des § 14 Abs. 2 SQV Rechnung tragen wollen. Dieser ermögliche eine angemessene Berücksichtigung der wirtschaftlichen Belange der Heimbetreiber, wobei ausweislich der Vorgaben aus dem Erlass vom 2. Februar 2018 bei der Fristsetzung auch die für die Klägerin besonders bedeutsame Frage, ob und inwieweit die Investitionskosten refinanziert seien, berücksichtigt werden müsse (Rn. 178).

23 § 8 Abs. 1 bis 3 SQV sei nach alledem als verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung auch im Hinblick auf die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 GG und ein möglicherweise hiervon umfasstes Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin nicht zu beanstanden (Rn. 180).

24 Die zulässige Anfechtungsklage 1.2. der Klägerin (Rn. 115 bis 124) gegen die Festsetzung der Angleichungsfrist nur bis zum 28. Februar 2021 erweise sich dagegen als begründet (Rn. 183). Das LASV habe die Reichweite des ihm zustehenden Ermessens mit der Annahme verkannt, die höchstens zehnjährige Frist des § 14 Abs. 2 Satz 2 SQV knüpfe an das Inkrafttreten der Verordnung an, obwohl es auf die Einräumung durch die Behörde ankomme (Rn. 186 bis 189). Auch die allein für die Einräumung der Angleichungsfrist festgesetzte Gebühr sei demzufolge aufzuheben (Rn. 193).

25 Über den zu 2. gestellten Hilfsantrag sei mangels eines vollständigen Unterliegens der Klägerin mit dem Hauptantrag nicht zu entscheiden gewesen (Rn. 195).

26 Mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Sie macht weiterhin geltend, dass Doppelzimmer auch unter Geltung der SQV zulässig seien. Ein Einzelzimmergebot sei in den perplexen § 8 Abs. 1 bis 3 SQV nicht hinreichend bestimmt geregelt. Die Kombination von "soll" und "grundsätzlich" sei nicht verständlich und § 8 Abs. 2 Satz 2 SQV erkläre nur eine Belegung von Zimmern mit mehr als zwei Personen für unzulässig, obwohl auch diese nach § 14 Abs. 2 Satz 1 SQV wieder zugelassen werden könnten. Ordnungswidrig sei gemäß § 13 Nr. 4a SQV erst die Belegung mit mehr als zwei Personen. Ein Rückgriff auf Materialien sei aus Gründen der Normenklarheit im Bereich der Eingriffsverwaltung unzulässig, wenn dies zu einer unzulässigen Gleichsetzung nicht zum Ausdruck gekommener gesetzgeberischer Vorstellungen mit dem (erwünschten) Norminhalt führte. Ein ausreichend großes Doppelzimmer widerspreche nicht erkennbar der Anforderung, wonach jedem Bewohner ein unmittelbares Wohnumfeld zustehen "soll"; denn dieses müsse nicht eine allein genutzte Fläche sein. Das behauptete Einzelzimmergebot lasse unklar, wie das Land seinen Erlass einordnen wolle, nach dem "insbesondere Bestandseinrichtungen im Wege des Ordnungsrechts nicht dazu gezwungen werden [sollen], […] die Anzahl der Plätze zu reduzieren".

27 Entsprechend dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Beschluss vom 21. August 2023 - 12 ZB 23.1134 -) schütze das Besitzrecht des obligatorisch berechtigten Betreibers auch berechtigtes Vertrauen in den weiteren Fortbestand einer bestimmten Rechtslage als Grundlage von Investitionen.

28 Der Beklagte müsse seiner Verpflichtung aus § 9 SGB XI, das eine Vorhaltungspflicht und Pflicht zur Sicherstellung der Refinanzierung beinhalte, nachkommen. Die Auswirkungen der SQV auf die nötige (steigende) Anzahl der Pflegeplätze oder das Heimentgelt seien entgegen dem Untersuchungsgrundsatz weder ermittelt noch abgewogen worden, stattdessen drohten eine Bedarfslücke und lange Rechtsunsicherheit und/oder -streitigkeiten. Auch die sinnvolle Zielverfolgung sei unklar / nicht abgewogen, wenn in anderen Bundesländern z.B. kleinere Doppelzimmer für unbedenklich gehalten würden. Der Verordnungsgeber habe mit unzutreffenden Annahmen operiert und seine Prognose nicht hinreichend begründet, dass Kosten und/oder sonstige nachteilige Auswirkungen aufgrund der SQV nicht zu erwarten seien. Weder das Interesse betroffener Einrichtungs- und Kostenträger noch dasjenige der Heimbewohner und/oder solcher Platzbewerber oder der Immobilienwirtschaft seien beachtet worden. Die SQV ziele angesichts der - im Jahr 2009 - 8.225 in Doppelzimmern belegten Plätze (von 23.346) auf den Abbau von ca. 4.112 Pflegeplätzen. Aus den in der Anhörung (trotz zu kurzer Frist) abgegebenen Stellungnahmen habe sich eine weitere Aufklärung aufgedrängt. Eine Ermächtigung für die Abschaffung von Doppelzimmern sei nicht ersichtlich.

29 Die Berufungsklägerin und Klägerin beantragt,

30 das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 26. Mai 2025 teilweise zu ändern und unter Aufhebung der Ziffer 3 des Bescheids des Landesamts für Soziales und Versorgung vom 7. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landesamts für Soziales und Versorgung vom 24. September 2020 festzustellen, dass die Klägerin durch § 8 Abs. 1 bis 3 SQV nicht gehindert ist, die von ihr im Seniorenwohnpark L... bislang als Doppelzimmer genutzten Räume weiter als solche zu nutzen.

31 Der Berufungsbeklagte und Beklagte beantragt,

32 die Berufung zurückzuweisen.

33 Er führt aus, das Verwaltungsgericht sei im angegriffenen Urteil unter Ausermittlung insbesondere des Verwaltungsvorgangs zur Entstehung der SQV zutreffend von der Wirksamkeit von § 8 und § 14 SQV ausgegangen. Es habe keine gegen den Wortlaut verstoßende Auslegung vorgenommen, denn bereits nach dem Wortlaut seien Doppelzimmer nicht generell zulässig, sondern nur in fachlich begründeten Ausnahmen bzw. im Rahmen der Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 SQV geduldet, wobei die Frist von ursprünglich angedachten fünf auf zehn Jahre mit der Möglichkeit der Verlängerung ausgeweitet worden sei, um Hindernissen der Leistungsanbieter zu begegnen. In einem Doppelzimmer habe nicht jeder Bewohner ein eigenes Wohnumfeld, sondern nur ein unmittelbares Wohnumfeld - nämlich die gesamte Räumlichkeit, die sich beide Bewohner teilten. § 9 SGB XI regele keine konkrete Verpflichtung zur Vorhaltung eines gewissen Platzkontingents. Das Einzelzimmergebot führe nicht zwangsläufig zu einem Platzabbau; im Jahr 2023 seien 26.639 Pflegeplätze vorhanden gewesen.

34 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (zu dem von der Klägerin betriebenen Senioren-Wohnpark sowie zur SQV) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

35 I. Die Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage - soweit sie Gegenstand der Berufung ist - zurecht abgewiesen.

36 1. Die Feststellungsklage der Klägerin ist zulässig, insbesondere entsprechend den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts statthaft.

37 Der Senat hat auch keine Bedenken bezüglich der Fassung des Antrags, der die Aufhebung von Ziffer 3 des hierzu ergangenen Bescheids des LASV einschließt. Mit dieser Regelung lehnte das LASV die von der Klägerin streitgegenständlich begehrte Feststellung der Weiternutzung von Doppelzimmern auch unter Geltung der SQV sowie die Gewährung längerer Angleichungsfristen als in den Ziffern 1 und 2 erfolgt in der Form eines Verwaltungsakts ab. Unabhängig von der Frage, ob die Klägerin einen Rechtsanspruch auf Erlass der von ihr begehrten (abweichenden) Feststellung mittels Verwaltungsakts hat, ist die Ablehnung der Feststellung per Verwaltungsakt der Bestandskraft fähig und stünde mit Eintritt der Bestandskraft grundsätzlich der weiteren Verfolgung des geltend gemachten Feststellungsanspruchs entgegen (vgl. zum Umfang der Bindungswirkung ablehnender Verwaltungsakte nur Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 43 Rn. 36). Jedenfalls dies rechtfertigt vorliegend die zusätzliche Anfechtung der Bescheidziffer 3. Außerdem trüge die (zumindest teilweise) Aufhebung dieser Ziffer im Fall einer stattgebenden Entscheidung des Senats jedenfalls zur Rechtsklarheit bei, indem sie den Anschein einer divergierenden bestandskräftigen Regelung im Bescheid beseitigte.

38 2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass sie durch § 8 Abs. 1 bis 3 SQV nicht gehindert ist, die von ihr im Senioren-Wohnpark L... bislang als Doppelzimmer genutzten Räume auch künftig ohne weiteres als solche zu nutzen. Vor diesem Hintergrund ist auch Ziffer 3 des hierzu ergangenen Bescheids des LASV nicht zu beanstanden.

39 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung jedenfalls das aus § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV folgende Einzelzimmergebot einer Weiterbelegung aller bereitgehaltenen Doppelzimmer mit zwei Personen entgegensteht. Der Senat macht sich die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Auslegung und Rechtmäßigkeit der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV vollinhaltlich zu Eigen und sieht insofern zur Vermeidung von Wiederholungen von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab (vgl. § 130b Satz 2 VwGO). Das Berufungsvorbringen der Klägerin stellt die verwaltungsgerichtlichen Erwägungen nicht durchgreifend in Frage.

40 a) Das Verwaltungsgericht hat den Regelungsinhalt der § 8 Abs. 1 bis 3 SQV und des § 14 Abs. 2 SQV rechtsfehlerfrei nach den anerkannten Auslegungsmethoden Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck ausgelegt (VG Cottbus, a.a.O., Rn. 134 bis 140 sowie 160 bis 165). Danach ist § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV im Regelfall ein Einzelzimmergebot zu entnehmen, von dem nur aus - von der Klägerin für ihre Einrichtung bisher nicht dargelegten - fachlichen Gründen abgewichen werden kann.

41 Ohne Erfolg macht die Klägerin eine (unzulässige) "Perplexität" des § 8 Abs. 2 SQV geltend. Der juristische Bedeutungsgehalt der Wörter "soll" und "grundsätzlich" ist geklärt und führt auch nicht durch die kumulative Verwendung im Wortlaut des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV auf einen anderen Inhalt. Zur "Soll"-Formulierung führt bereits das angefochtene Urteil zutreffend aus, dass damit der Betreiber im Regelfall verpflichtet ist, jedem Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung zu stellen, wenn nicht atypische Umstände vorliegen (VG Cottbus, a.a.O., Rn. 136 unter Bezugnahme u.a. von VGH BW, Urteil vom 27. September 2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 85). Auch eine "grundsätzliche" Regelung beansprucht im Normalfall Geltung, wenn nicht eine - nach Sinn und Zweck der Norm zu ermittelnde - Ausnahme vorliegt (vgl. auch den ministeriellen Erlass zur SQV vom 2. Februar 2018 unter I.1., S. 2 f.: "Durch das Wort "grundsätzlich" wird jedoch verdeutlicht, dass zum einen Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen und zum anderen die AuW nicht "um jeden Preis" zu einer ordnungsbehördlichen Durchsetzung verpflichtet ist. Maßstab ist die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens."). Aus welchen Gründen eine kumulative Verwendung beider Begriffe den Willen des Gesetzgebers unklar erscheinen lasse, weil es sich um eine "Rückausnahme" handle, wie die Klägerin meint, erschließt sich nicht. Vielmehr ist ohne weiteres erkennbar, dass die in § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV enthaltene Kombination - "Das unmittelbare Wohnumfeld soll grundsätzlich einer Bewohnerin oder einem Bewohner zur Verfügung stehen." - die Verpflichtung für den Regelfall, von dem nur ausnahmsweise abgewichen werden darf, bekräftigt.

42 Auch § 8 Abs. 2 Satz 2 SQV, wonach die Nutzung durch mehr als zwei Personen unzulässig ist, führt zu keiner abweichenden Auslegung, sondern begrenzt die nach Satz 1 der Vorschrift möglichen Ausnahmen.

43 Dass sich der Verordnungsgeber dazu entschieden hat, "nur" die Belegung mit mehr als zwei Personen in § 13 Nr. 4a SQV als Ordnungswidrigkeit zu klassifizieren, lässt - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht den Schluss zu, Doppelzimmer seien generell zulässig. Nicht jeder Verstoß gegen eine gesetzliche Vorgabe muss als Ordnungswidrigkeit geahndet werden, zumal die Einhaltung der Vorgaben ggf. mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchsetzbar ist.

44 Vor diesem Hintergrund ist der Forderung der Klägerin, die Verordnung dürfe nicht über die enthaltenen (transparenten) Inhalte ihres Wortlauts hinaus ausgelegt werden, Genüge getan. Dass § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV ein Einzelzimmergebot aufstellt, ergibt sich klar aus dem Wortlaut. Lediglich zur Konkretisierung der Frage, aus welchen Gründen von dem Einzelzimmergebot abgewichen werden kann, greift das Verwaltungsgericht - im Einklang mit den anerkannten juristischen Auslegungsmethoden - u.a. auf die Begründung zur SQV zurück. Der Vorwurf der Klägerin, ein Rückgriff auf Materialien könne aus Gründen der Normenklarheit im Bereich der Eingriffsverwaltung nicht erfolgen, wenn dies zu einer unzulässigen Gleichsetzung nicht zum Ausdruck gekommener gesetzgeberischer Vorstellungen mit dem (erwünschten) Norminhalt führte, ist unbegründet. Der Norminhalt kommt vielmehr hinreichend in der Verordnung selbst zum Ausdruck. Dass vom Einzelzimmergebot nur aus fachlichen Gründen, nicht aber aus (lediglich) wirtschaftlichen Interessen der Einrichtungsbetreiber abgewichen werden kann, ist bereits aus der Systematik und dem Sinn und Zweck der Verordnung hinreichend ersichtlich. Der Angleichungsfristen in § 14 Abs. 2 SQV etwa bedürfte es nicht, wenn (jedweder) Grund eine Ausnahme vom Einzelzimmergebot rechtfertigen könnte. Zudem kann eine - worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat (VG Cottbus, a.a.O., Rn. 176; vgl. auch VGH BW, Urteil vom 27. September 2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 102) - in der Realität oft maßgeblich auf finanziellen Gründen beruhende Unterbringung in einem Doppelzimmer in Konflikt geraten mit dem in § 1 Satz 2 SQV als allgemeinem Grundsatz formulierten Zweck der "Wahrung und Verwirklichung der Persönlichkeitsrechte der Bewohnerinnen und Bewohner" sowie dem in § 8 Abs. 1 SQV enthaltenen Auftrag, das unmittelbare Wohnumfeld solle "eine selbstständige Lebensführung der Bewohnerinnen und Bewohner ermöglichen", damit "sich diese in ihrer Privatsphäre frei entfalten können". Die Verordnung zielt mit den genannten Regelungen und zitierten Erwägungen erkennbar darauf ab, den Schutz der Privat- und Intimsphäre der Bewohner insbesondere durch gesteigerte bauliche Anforderungen an die Wohnräume und deren Belegung gegenüber der bisherigen Rechtslage zu verbessern.

45 Die im Berufungsverfahren wiederholte Auffassung der Klägerin, ein Doppelzimmer verstoße nicht gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV, weil ein "unmittelbares Wohnumfeld" nicht eine allein genutzte Fläche sein müsse, sondern ideelle Anteile gemeint sein könnten, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend abgelehnt (vgl. VG Cottbus, a.a.O., Rn. 135). Unabhängig von der von der Klägerin hierzu angeführten Kommentierung von Dickmann (in: ders., Heimrecht, 12. Aufl. 2025, Kap. 3 Rn. 128) ergibt sich aus dem BbgPBWoG sowie der Systematik der SQV zweifelsfrei, dass mit dem Begriff des "unmittelbaren Wohnumfelds" das gesamte (Einzel- oder Doppel-)Zimmer gemeint ist und nicht nur ein (näher zu bestimmender) Anteil an einem Zimmer. Das unmittelbare Wohnumfeld wird in § 15 Abs. 2 Satz 2 BbgPBWoG legaldefiniert als die Räumlichkeit, welche als persönlicher Lebensmittelpunkt und zu Schlafzwecken durch die jeweilige Person genutzt wird. Dieses Verständnis liegt auch der aufgrund des BbgPBWoG erlassenen SQV zugrunde (vgl. Begründung SQV, S. 26 sowie den grammatikalisch im Singular formulierten § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV, der vermutet, dass "das unmittelbare Wohnumfeld" eine ausreichende Größe aufweist, "wenn die Wohnfläche […] bei zwei Personen 24 Quadratmeter nicht unterschreitet").

46 Soweit die Klägerin aus der Vermutung des § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV und der Begründung des Normgebers (S. 2 f. unter C.III. 2. Absatz) schlussfolgert, bei Erfüllung der Vermutung sei eine tiefergehende Prüfung durch die Aufsichtsbehörde zum Nachteil des Trägers nicht erforderlich, weil das Doppelzimmer dann ausreichend legitim sei, liegt dem eine unzutreffende Betrachtung und Wiedergabe der Verordnungsbegründung zugrunde. Schon nach der Normsystematik ist die Vermutung des § 8 Abs. 3 Satz 2 SQV allein auf Absatz 3 Satz 1 bezogen und sagt zur Frage, ob Absatz 2 Satz 1 die Nutzung als Doppelzimmer rechtfertigt, nichts aus. Die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt dieses Ergebnis: Der erste Referentenentwurf der SQV vom 26. April 2010 sah für die Vermutung einen eigenen Absatz 5 vor, nach dem die "Erfüllung der Anforderungen des Absatzes 1 und 3", d.h. nicht des in Absatz 2 geregelten Einzelzimmergebots, in der Regel bei näher angegebenen Wohnflächengrößen anzunehmen war (VV SQV Bd. 1, S. 648). Auch der nach der Anhörung der Verbände etc. erstellten Synopse ist zu entnehmen, dass Satz 2 als gesetzliche Vermutung (nur) zur Erfüllung des Satzes 1 formuliert wurde (VV SQV Bd. 2, S. 185). Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Begründung der Verordnung. Dort heißt es an der von der Klägerin in Bezug genommenen Stelle:

47 "Die Verordnung beschreibt daneben Möglichkeiten zur Erfüllung dieser qualitativen Norm oder spricht Vermutungen aus, bei deren Vorliegen eine tiefergehende Prüfung durch die aufsichtsführende Behörde nicht erforderlich ist. Dies ist beispielsweise bei den Flächenangaben für das unmittelbare Wohnumfeld […] in § 8 Absatz 3 Satz 2 […] der Fall."

48 Im gleichen Absatz wird - entsprechend der oben dargestellten Auslegung - jedoch weiter ausgeführt:

49 "Daneben sind die in der Praxis bereits eingetretenen Standardverbesserungen, das heutige Verständnis von Mindestqualität in der Versorgung und Betreuung und die veränderten Lebensvorstellungen von Menschen mit Pflegebedürftigkeit oder mit Behinderungen zu berücksichtigen. Im Einzelnen betrifft dies folgende Anforderungen: […]

50 - Die "Soll"-Regelung für Einzelzimmer nach § 8 Absatz 2 Satz 1 entspricht dem heutigen Verständnis von selbstbestimmter Lebensführung in Einrichtungen. Hier stehen den Einrichtungsträgern ebenso Möglichkeiten offen, die selbstbestimmte Lebensführung auch unter den baulich schwierigeren Bedingungen von Doppelzimmern zu ermöglichen. Dies muss künftig jedoch konzeptionell begründet werden."

51 Auch der Verweis der Klägerin auf den Bericht des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Frauen und Familie namens der Landesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Neuregelung der heimrechtlichen Vorschriften vom 28. Dezember 2012 (LT-Drs. 5/6622) führt schon deshalb nicht auf ein anderes Ergebnis, weil sie zeitlich nach Erlass der Verordnung angestellt wurden und daher nicht Willensbekundung des Normgebers sein können. Unabhängig davon waren die dort enthaltenen Überlegungen zur Berücksichtigung von "Fragen des Bestandsschutzes" im Rahmen des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV (S. 34 bis 36) ausweislich des Zusammenhangs der Ausführungen nicht endgültig. Dies belegt auch der ministerielle Erlass vom 2. Februar 2018, nach dessen Ziffern I.3. und 4. (S. 3 f.) rechtliche oder wirtschaftliche Schwierigkeiten beim Abbau der Doppelzimmer in Bestandseinrichtungen allein eine Verlängerung der Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 SQV rechtfertigen.

52 Dass nach Auffassung der Klägerin das Einzelzimmergebot unklar lasse, wie das Land seinen Erlass einordnen wolle, nach dem "insbesondere Bestandseinrichtungen im Wege des Ordnungsrechts nicht dazu gezwungen werden [sollen], […] die Anzahl der Plätze zu reduzieren" (vgl. Vorbemerkung S. 2), übersieht, dass dies selbst nach dem ministeriellen Erlass erst nach Ausschöpfung der "wirtschaftlich angemessenen Möglichkeiten" (a.a.O.) gelten soll und dafür die Möglichkeit der Einräumung von Angleichungsfristen vorgesehen ist (Erlass Ziffer I.3. und 4., S. 3 f.).

53 b) Die Ansicht der Klägerin, wenn § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV ein Einzelzimmergebot enthalte, sei dieses nicht mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitenden Gebot hinreichender Bestimmtheit und Klarheit von Normen vereinbar, ist unzutreffend. Die von der Klägerin insoweit dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstäbe etwa zu steigenden Anforderungen je nach Intensität der Auswirkungen, zur Erkennbarkeit der Rechtslage oder zur internen und externen Konsistenz von Normen sind vorliegend völlig unproblematisch eingehalten. Gegen die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts sowohl zur Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG / Art. 80 Satz 2 LV als auch zur Bestimmtheit im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG der SQV selbst (VG Cottbus, a.a.O. Rn. 144 ff. und Rn. 152 ff.) macht die Klägerin keine konkreten Einwendungen geltend.

54 Soweit sie in der mündlichen Verhandlung ergänzend vorgetragen hat, ihr habe sich das Einzelzimmergebot auch bei intensiver Beschäftigung mit der SQV nicht erschlossen, ist dies vor dem dargelegten Hintergrund nicht nachvollziehbar. Im Übrigen haben auch die vor Erlass der Verordnung beteiligten Verbände etc. die Regelung einhellig und ohne weiteres entsprechend verstanden. Weiter ist auch der Umstand, dass mögliche Ausnahmen vom Einzelzimmergebot nicht abschließend aufgezählt werden, unbedenklich. Durch Auslegung der Norm in ihrem Kontext und anhand der Schutzintention des Einzelzimmergebots lässt sich bestimmen, in welchen Einzelfällen die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen Ausnahmen zulassen kann (vgl. dazu bereits oben sowie BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - BVerwG 8 C 4.16 -, juris Rn. 23).

55 c) Das Verwaltungsgericht hat überzeugend ausgeführt, dass die Regelungen des § 8 Abs. 1 bis 3 SQV mit der Berufsausübungsfreiheit und dem Eigentumsgrundrecht der Klägerin vereinbar sind, insbesondere weil die Verhältnismäßigkeit des hierdurch bedingten Eingriffs durch § 14 Abs. 2 SQV gewährleistet wird, wonach Angleichungsfristen von bis zu zehn Jahren nach der behördlichen Entscheidung eingeräumt werden können, die nach Satz 3 bei Vorliegen eines wichtigen Grunds zudem verlängerbar sind (VG Cottbus, a.a.O., Rn. 166 bis 181). Angesichts der Verordnungsbegründung (S. 31 f.), die im ministeriellen Erlass vom 2. Februar 2018 weiter konkretisiert wurde (Ziffer I.3., S. 3), ist ein wichtiger Grund insbesondere in rechtlicher Unmöglichkeit oder wirtschaftlicher Unzumutbarkeit zu sehen, womit das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV für Bestandseinrichtungen von vornherein unter dem Vorbehalt der wirtschaftlichen Vertretbarkeit steht (so explizit VG Cottbus, a.a.O., Rn. 177).

56 aa) Soweit die Klägerin auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 21. August 2023 (12 ZB 23.1134, juris) verweist, sind die dortigen Ausführungen zur (früheren) bayerischen Rechtslage nicht auf die Regelung in Brandenburg übertragbar.

57 Der Verwaltungsgerichtshof beanstandete die staatliche Festlegung quotendefinierter Anforderungen für Pflegeheime, darunter die Zahl von Einzelzimmern pro Einrichtung, mittels einfacher Ministerialschreiben und führte aus, dass es dafür - insbesondere, wenn sie für bestandsgeschützte Einrichtungen nachträglich erfolgen solle - im Lichte der Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 und Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG stets eines Handelns des Gesetz- und Verordnungsgebers bedürfe (Leitsatz 1 und 2 sowie Rn. 19). Diese Anforderungen sind vorliegend erkennbar erfüllt.

58 Vorsorglich wies der Verwaltungsgerichtshof zudem darauf hin, dass die Vorgabe eines "angemessenen Anteils" von Einzelzimmern auch in stationären, bereits bestehenden Einrichtungen nicht den Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie gerecht werde, sondern der Verordnungsgeber selbst der Exekutive begrenzende Handlungsmaßstäbe liefern müsse, auch um den Gerichten eine wirksame Rechtskontrolle zu ermöglichen und den betroffenen Einrichtungen und Pflegebedürftigen zu erlauben, sich auf belastende Maßnahmen, gegebenenfalls unter Gewährung eines angemessenen finanziellen Ausgleichs, einzustellen (Leitsatz 3 und Rn. 39 bis 41). Der brandenburgische Verordnungsgeber hat sich indes nicht für einen "angemessenen Anteil" von Einzelzimmern entschieden, sondern ein Einzelzimmergebot aufgestellt, von dem aus fachlichen Gründen Ausnahmen zulässig sind. Damit obliegt es zunächst den Einrichtungsbetreibern, das Konzept für ihre Einrichtung festzulegen und daraus ggf. Schlussfolgerungen für die anzubietenden Zimmer abzuleiten (vgl. im Übrigen auch die Befreiungsmöglichkeit in § 10 Abs. 1 Nr. 2 BbgPBWoG bei Vorliegen eines besonderen fachlich begründeten Konzepts). Darüber hinaus sah § 10 Abs. 1 BayAVPfleWoqG in der bis Ende 2024 geltenden Fassung wesentlich restriktivere Angleichungsfristen vor (fünf Jahre ab Inkrafttreten der Verordnung, verlängerbar auf maximal 25 Jahre); in Brandenburg dagegen ist eine - ggf. mehrfache - Fristverlängerung bei Vorliegen eines wichtigen Grunds möglich (vgl. zur Verlängerung der ersten Angleichungsfrist von fünf auf zehn Jahre infolge der Anhörung im Normgebungsverfahren auch VV SQV Bd. 2, S. 185 und 196). Damit ist jedenfalls auch den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin Genüge getan.

59 bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin scheitert die Rechtfertigung der Grundrechtseingriffe durch die SQV auch nicht an § 9 SGB XI.

60 § 9 Satz 1 SGB XI bestimmt, dass die Länder verantwortlich sind für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur. Die Klägerin will dieser Regelung eine Vorhaltungspflicht und Pflicht zur Sicherstellung der Refinanzierung der Pflege entnehmen, gegen die der durch die SQV zu erwartende Abbau von Pflegeplätzen verstoße. Ein solcher Regelungsgehalt kommt der Norm indes nicht zu.

61 § 9 Satz 1 SGB X enthält keine Vorgaben zu Qualitäts- und Strukturanforderungen für landesrechtliche Heimverordnungen, sondern weist den Ländern nur allgemein die Verantwortung für Ausgestaltung und Planung der Versorgungsstruktur zu. Sie hat damit lediglich programmatischen Charakter, begründet keine Schranke für landesrechtliche Qualitäts- und Strukturvorgaben und vermittelt den Betreibern der Einrichtungen keine subjektiven Abwehrrechte gegen heimaufsichtsrechtliche Anordnungen, die auf einer formell und materiell rechtmäßigen Landesverordnung beruhen. Die Vorschrift stellt vielmehr nach der - auch von der Klägerin zitierten - Rechtsprechung des Bundessozialgerichts lediglich klar, was sich aus Art 30 und Art. 70 Abs. 1 GG ohnehin ergibt: Die Länder haben die originäre Gesetzgebungskompetenz für Angelegenheiten der Daseinsvorsorge auf dem Gebiet der Pflege, weil das Grundgesetz insoweit dem Bund keine Gesetzgebungsbefugnisse verliehen hat (BSG, Urteil vom 26. Januar 2006 - B 3 P 6/04 R -, juris Rn. 38). Der Norm lassen sich insbesondere nach ihrer Systematik und Entstehungsgeschichte keine Vorgaben zu bestimmten Strukturanforderungen in Bezug auf eine konkrete Pflegeeinrichtung entnehmen.

62 Systematisch folgt § 9 SGB XI auf § 8 SGB XI ("Gemeinsame Verantwortung"), der in seinem Absatz 1 die pflegerische Versorgung der Bevölkerung in einem gesetzgeberischen Appell ohne normativen Gehalt zur gesamtgesellschaftlichen Aufgabe erklärt (vgl. nur Krahmer/Meißner, in: Krahmer/Plantholz/Kuhn-Zuber, SGB XI, 6. Aufl. 2024, § 9 Rn. 5; Dickmann, in: ders., Heimrecht, 12. Aufl. 2025, Kap. 6 SGB XI § 13 Rn. 24 spricht von einem "Programmsatz"). Absatz 2 Satz 1 konkretisiert diesen Grundsatz durch eine Aufgabenbeschreibung der an der pflegerischen Versorgung Beteiligten (die Länder, die Kommunen, die Pflegeeinrichtungen und die Pflegekassen unter Beteiligung des Medizinischen Dienstes), die koordiniert zusammenwirken sollen, um eine u.a. leistungsfähige pflegerische Versorgung der Bevölkerung zu gewährleisten. Nach Satz 2 tragen sie - alle - zum Ausbau und zur Weiterentwicklung der notwendigen pflegerischen Versorgungsstrukturen bei.

63 § 9 Satz 1 SGB XI wendet sich sodann der innerstaatlichen Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern zu und ist ausweislich der Entstehungsgeschichte im Zusammenhang mit der Finanzierung der im Jahr 1995 neu geschaffenen sozialen Pflegeversicherung zu betrachten. Der Regierungsentwurf zum Pflegeversicherungsgesetz sah noch eine einseitige - monistische - Finanzierung durch die Pflegekassen mit Landeszuschüssen vor (vgl. BT-Drs. 12/5262, S. 35 f. und 142 zu § 91 SGB XI). Dem monistischen Konzept stimmten die Länder nicht zu und drängten stattdessen darauf, die Investitionskostenfinanzierung der Einrichtungen selbst zu gestalten, um so auf die Steuerung und Planung der Einrichtungsstruktur Einfluss nehmen zu können. Sie setzten daher im Vermittlungsverfahren eine duale Finanzierung durch, bei welcher die Pflegekassen allein die Pflegevergütung tragen (vgl. § 82 Abs. 2 SGB XI) und die Länder die Investitionskostenzuschüsse, deren Höhe jedoch im Ermessen der Länder steht und im jeweiligen Landespflegegesetz festgelegt wird (vgl. Frehse, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, 4. Aufl. 2024, § 9 Rn. 3, Rn. 28; Herbst, in: Udsching/Schütze, SGB XI, 6. Aufl. 2024, § 9 Rn. 3; Koch, in: BeckOGK, Stand: 15. Februar 2026, SGB XI § 9 Rn. 2, 5, 10; Wagner, in: Hauck/Noftz, SGB XI, Stand: Dezember 2013, § 9 Rn. 8). Die Investitionsförderung der Pflegeeinrichtungen ist somit keine Aufgabe der Pflegeversicherung. Vielmehr wird die Verantwortung hierfür durch die Aufgabe einer ausreichenden pflegerischen Versorgung und der Förderung von Pflegeeinrichtungen in § 9 SGB XI allein und ausschließlich den Ländern zugewiesen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 2007 - 2 BvR 1095/05 -, juris Rn. 4; in Rn. 7 ff. auch zur Rechtsentwicklung in Brandenburg, insbesondere zum dortigen Landespflegegesetz - LPflG -). Es ist anerkannt, dass die Länder bei der Umsetzung von § 9 Satz 1 SGB XI einen weiten Spielraum haben und § 9 SGB XI (nicht einmal) ein konkretes Förderungskonzept vorgibt (vgl. Berchtold, in: ders./Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 2. Aufl. 2018, SGB XI § 9 Rn. 2; Eisfeld, in: Knickrehm/Roßbach/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 9. Aufl. 2025, SGB XI § 9 Rn. 2; Herbst, in: Udsching/Schütze, SGB XI, 6. Aufl. 2024, § 9 Rn. 2; Pfitzner, in: BeckOK SozR, Stand: 80. Ed. 1. März 2026, SGB XI § 9 Rn. 2; Wagner, in: Hauck/Noftz, SGB XI, Stand: Dezember 2013, § 9 Rn. 5). Subsidiär schuf der Bund die Möglichkeit, die Investitionskosten auf die Pflegebedürftigen umzulegen, soweit diese Kosten nicht durch die (erwartete) landesrechtliche Förderung gedeckt sind (§ 82 Abs. 3 SGB XI).

64 Unabhängig von Vorstehendem ist die Annahme der Klägerin, das grundsätzliche Einzelzimmergebot der SQV stelle die pflegerische Versorgungsstruktur in Brandenburg in Frage und verstoße gegen das Sozialstaatsprinzip, nicht nachvollziehbar. Die Einschätzung der Klägerin berücksichtigt schon im Ausgangspunkt nicht, dass die "pflegerische Versorgungsstruktur" nicht nur die - von der SQV betroffenen - stationären Pflegeeinrichtungen (Pflegeheime) umfasst, sondern insbesondere auch (und zahlenmäßig vor allem, vgl. zur Anzahl der Pflegebedürftigen und der Art der Versorgung in Brandenburg Pflegestatistik 2023, S. 12, abrufbar unter https://masgz.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/Daten-und-Fakten-zur-Pflege-im-Land-Brandenburg-2023.pdf) ambulante Pflegeeinrichtungen (Pflegedienste), vgl. § 71 SGB XI. Weiter hat die Klägerin selbst in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt, in Brandenburg würden regelmäßig eingehende Bedarfsplanungen betreffend die pflegerische Versorgungsstruktur erstellt. Dies erfolgt nicht zuletzt vor dem Hintergrund des § 3 Abs. 3 Satz 1 LPflG in der Neufassung vom 29. Juni 2004, wonach das für Soziales zuständige Ministerium in Umsetzung von § 9 SGB XI die Beobachtung, Auswertung und Analyse des Pflegemarktes sowie der vorhandenen pflegerischen Versorgungsstruktur gewährleistet; sofern Defizite in der Versorgungsstruktur zu besorgen sind oder festgestellt werden, hat das Land nach Satz 2 geeignete Maßnahme zu treffen, um diese Defizite zu beseitigen oder ihre Entstehung zu verhindern.

65 Soweit die Klägerin meint, § 9 Satz 1 SGB XI legitimiere nicht die Abschaffung von stationären Pflegeplätzen, ist der Norm eine solche Vorgabe - unabhängig vom zahlenmäßigen Bedarf - nicht zu entnehmen. Darüber hinaus verpflichtet die SQV - entgegen der Darstellung der Klägerin - nicht dazu, umgehend sämtliche Doppelzimmer in Einzelzimmer umzuwandeln. Vielmehr besteht für Bestandseinrichtungen wie diejenige der Klägerin die Möglichkeit jahrelanger und unter Umständen (mehrfach) verlängerbarer Angleichungsfristen (in ihrer Einrichtung beispielsweise sind - soweit ersichtlich - trotz der bereits vor rund 16 Jahren in Kraft getretenen SQV bisher keine Pflegeplätze weggefallen), mit denen ggf. etwaigen Kapazitätsproblemen Rechnung getragen werden könnte. Gegen einen Abbau von Pflegeplätzen infolge der SQV sprechen auch die vom Beklagten angeführten Zahlen aus der Pflegestatistik 2023 für Brandenburg, wonach es zum 15. Dezember 2009 (dem letzten Stichtag vor Inkrafttreten der SQV) in Brandenburg 23.346 Plätze in der vollstationären Pflege gab, die zum Stichtag 15. Dezember 2023 um 14 Prozent auf 26.639 Plätze angewachsen sind (S. 28). Im Übrigen ist die Behauptung der Klägerin, durch die SQV würden über 4.000 Pflegeplätze wegfallen (nämlich die Hälfte der 2009 vorhandenen 8.225 Plätze in Doppelzimmern), nicht überzeugend, weil sie jedenfalls übersieht, dass weiterhin Doppelzimmer aus fachlichen Gründen oder im Rahmen der Angleichungsfristen vorgehalten werden können und die vorhandenen Doppelzimmer ggf. auch durch Umbau für mehr als ein Einzelzimmer genutzt werden können. Ebenso wenig berücksichtigt sie, dass laufend neue Pflegeplätze entstehen. Die von der Klägerin zuletzt eingeführte Veröffentlichung von Meißner vom 20. April 2026 (Einzelzimmer statt Doppelzimmer in Brandenburg – Ein Widerspruch zwischen Regulierung und Zufriedenheit?, abrufbar auf https://www.pflegemarkt.com/fachartikel/einzelzimmer-doppelzimmer-pflegeheime-brandenburg/) belegt einen Anstieg von vollstationären Pflegeplätzen (auf insgesamt 27.763 "derzeit", bei 1.358 weiteren im Bau befindlichen Plätzen), ungeachtet einer deutlich geringeren Zahl von Doppelzimmern (2.718).

66 Eine "Pflicht zur Sicherstellung der Refinanzierung der Pflege", wie sie die Klägerin § 9 Satz 1 SGB XI entnehmen will, folgt aus der Norm im Übrigen schon ihrem Wortlaut nach nicht. Unter dem Begriff "wirtschaftliche Versorgungsstruktur" ist die Erbringung der gesetzlich vorgesehenen Leistung - der Pflegeversicherung - mit dem geringstmöglichen Einsatz an monetären Mitteln zu verstehen (vgl. Krahmer/Meißner, in: Krahmer/Plantholz/Kuhn-Zuber, SGB XI, 6. Aufl. 2024, § 9 Rn. 5); um eine für die Einrichtungsbetreiber - wie die Klägerin - wirtschaftliche Struktur geht es demnach nicht. Dem Kriterium der Wirtschaftlichkeit (wie auch dem der Leistungsfähigkeit) wird dadurch Rechnung getragen, dass Versorgungsverträge nur mit Pflegeeinrichtungen abgeschlossen werden dürfen, die eine Gewähr für eine leistungsfähige und wirtschaftliche Versorgung bieten (§ 72 Abs. 3 Satz 1 SGB XI).

67 cc) Weiter ist weder dem Verordnungsgeber noch dem Verwaltungsgericht - entgegen der Auffassung der Klägerin - ein Verstoß gegen die Aufklärungspflicht vorzuwerfen. Wie bereits dargelegt, folgen aus den Vorgaben der SQV schon nicht zwingend Auswirkungen auf die Anzahl der Pflegeplätze, die aufzuklären gewesen wären.

68 Ferner legt die Klägerin weder nachvollziehbar dar noch ist ersichtlich, woraus eine Pflicht zur weiteren Aufklärung der Auswirkungen der SQV auf die Anzahl der Pflegeplätze oder das Heimentgelt folge. Der Verordnungsgeber musste hinsichtlich der Qualitätsanforderung "Einzelzimmer" auch keine prognostische Einschätzung treffen. Weder der Rechtsgrundlage der Verordnung in § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG lässt sich Derartiges entnehmen, noch hängt die Rechtmäßigkeit dieser Anforderung von der Beurteilung zukünftiger Entwicklungen oder Wirkungen ab, die nicht sicher feststehen, sondern nur vorausschauend eingeschätzt werden können (vgl. zu diesem Maßstab VGH Mannheim, Beschluss vom 22. September 2009 - 2 S 1117/07 -, juris Rn. 45 ff.).

69 Im Übrigen ist der Entstehungsgeschichte der SQV zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber mögliche negative Auswirkungen, insbesondere finanzieller Art, für die Bewohner/Sozialträger und die Einrichtungsbetreiber gesehen und abgewogen hat. Die Verordnungsbegründung enthielt im Entwurfsstadium zunächst den - von der Klägerin beanstandeten, jedoch explizit von einem sehr engen Verständnis ausgehenden und später präzisierten - Hinweis, dass Kosten und sonstige nachteilige Auswirkungen aufgrund dieses Gesetzes nicht zu erwarten seien, da die Bürger nicht unmittelbar adressiert würden (VV SQV Bd. 1, S. 658). Im Anhörungsverfahren wiesen zahlreiche Stellungnahmen auf die möglicherweise erheblichen finanziellen Auswirkungen der Einführung eines Einzelzimmergebots hin und forderten einen Bestandsschutz (siehe etwa die Stellungnahme des Städte- und Gemeindebunds Brandenburg, VV SQV Bd. 2, S. 147, des Landkreistags Brandenburg, VV SQV Bd. 2, S. 64, des Bundesverbands privater Anbieter sozialer Dienste, VV SQV Bd. 2, S. 56, und der Liga der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege Brandenburg, VV SQV Bd. 2, S. 78). Diese Bedenken nahm der Verordnungsgeber auf und trug ihnen durch die Verlängerung der ursprünglich nur fünfjährigen Angleichungsfrist in § 14 Abs. 2 SQV Rechnung (vgl. insbesondere Synopse, VV SQV Bd. 2, S. 185 und 196). In der schließlich endgültigen Fassung der Verordnungsbegründung hieß es sodann hinsichtlich der Auswirkungen (C.III., S. 2):

70 "Kosten und sonstige nachteilige Auswirkungen auf Bürger und Verwaltung sind unmittelbar aus der Verordnung nicht zu erwarten. Soweit die Durchführung dieser Verordnung zu einer Steigerung der betriebsnotwendigen Kosten einer Einrichtung führt, wäre eine Umlage auf das von den Bewohnerinnen und Bewohnern zu entrichtende Entgelt möglich, die zu einer mittelbaren Kostenbelastung führen würde."

71 Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass der Verordnungsgeber die aus der SQV erwarteten Vorteile in Bezug auf die Wahrung der Grundrechte von Einrichtungsbewohnern sowie der Stärkung ihrer Selbstbestimmtheit und Teilhabe (vgl. Verordnungsbegründung C.III., S. 2) gegenüber etwaigen Kostensteigerungen oder sonstigen von der Klägerin angeführten Interessen (betroffener Einrichtungs- und Kostenträger, der Heimbewohner und/oder solcher Platzbewerber, der Immobilienwirtschaft) höher gewichtete. Dass diese Abwägung den grundsätzlich weiten Spielraum des Verordnungsgebers in sozialpolitischen Fragestellungen (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1990 - 1 BvL 44/86 -, juris Rn. 129; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - BVerwG 8 C 6.15 -, juris Rn. 35) überschreiten würde, ist nicht ersichtlich. Dafür genügt es insbesondere nicht, dass die Klägerin sozial- oder finanzpolitische Gründe für ein Festhalten am voraussetzungslosen Doppelzimmer anführt (rechtspolitisch a.A. Christl, ZRP 2026, 4) oder darauf hinweist, dass andere Bundesländer z.B. kleinere Doppelzimmer für unbedenklich halten.

72 Die von der Klägerin aufgestellte - vom Beklagten bestrittene - Berechnung zu einer etwaigen Erhöhung der Mietanteile in ihrer Einrichtung bei Wegfall der Doppelzimmer sowie zu ihrer gewerblichen Gebäudenutzung im Investorenmodell mit rechtlich unklarer Befugnis zu baulichen Veränderungen mag gegebenenfalls für die Gewährung einer Angleichungsfrist nach § 14 Abs. 2 SQV von Bedeutung sein. Dass die - vom Verordnungsgeber als mittelbare Folge für möglich gehaltene und in Kauf genommene - Erhöhung von Heimentgelten auf die Unvertretbarkeit der Entscheidung zur Einführung eines Einzelzimmergebots führe, ist damit gerade auch angesichts der Angleichungsfristen des § 14 Abs. 2 SQV nicht dargelegt. Der Einrichtungsbetrieb wird der Klägerin weder "weggenommen" noch wird ihr "die Betriebstätigkeit an Ort und Stelle (faktisch) unmöglich" gemacht.

73 Ob - wie die Klägerin meint - die Anhörungsfrist für die Verbände zum Verordnungsentwurf zu kurz bemessen war, ob etwaige Antwortschreiben des Ministeriums inhaltlich zutrafen und ob der Verordnungsgeber die Auswirkungen der SQV "klein geredet" habe, kann dahinstehen, weil nicht ersichtlich ist, dass und bejahendenfalls welche Auswirkungen dies auf die Rechtmäßigkeit der SQV haben sollte.

74 II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

75 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

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