Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 6. Senat — OVG 6 B 6/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2025-10-29

Aktenzeichen: OVG 6 B 6/24

ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:1029.OVG6B6.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 43 Abs 1 VwGO, § 6 Abs 1 Nr 4 SprengG, § 22 Abs 1 S 1 SprengV 1, SprengV1ÄndV 3, SprengV1ÄndV 4 ... mehr

Leitsatz

Zur Recht- und Verfassungsmäßigkeit der pandemiebedingten Überlassungsverbote für Feuerwerk der Kategorie F2 zum Jahreswechseln 2020/2021 und 2021/22.(Rn.20) (Rn.100)

Orientierungssatz

1. Die Fachabteilungen der vorgenannten Bundesministerien erteilten ihr Einvernehmen per E-Mail an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat wirksam "im Auftrag". Dieses Verfahren ist nicht zu beanstanden.(Rn.25)

2. Die GGO (juris: BMI-01-20090601-KF01) begründet keine Rechte Dritter und damit auch keine Rechte der Klägerin, sondern stellt eine lediglich interne Verwaltungsvorschrift dar.(Rn.32)

3. Bei der Auslegung von Geschäftsordnungen sind die Tradition sowie die Staatspraxis, soweit sie sich im Auslegungsrahmen der Verfassung hält, mit heranzuziehen, wie sie sich durch die historische und politische Entwicklung geformt haben.(Rn.35)

4. Das Infektionsgeschehen war - wie seinerzeit allgemeinkundig war - sehr dynamisch und erforderte die Ausarbeitung der Verordnung in kurzer Zeit.(Rn.53)

5. Ein Mangel des Normsetzungsverfahrens kann nur dann zur Unwirksamkeit einer Rechtsverordnung führen, wenn wesentliche Verfahrensvorschriften außer Acht gelassen werden. Dies setzt voraus, dass der Gesetzgeber das Verfahrenserfordernis, auf welche Weise Verordnungen zu verkünden sind, im Interesse sachrichtiger Normierung statuiert hat.(Rn.84)

6. Die Öffentlichkeit musste sich seinerzeit darauf einstellen, dass Rechtsverordnungen auch im Bundesanzeiger verkündet werden. Die von der für die formelle Rechtsverkündung maßgeblichen Formenstrenge der Verkündung bezweckte Rechtssicherheit und Rechtsklarheit hinsichtlich der geltenden Gesetze und sonstigen Rechtsnormen wird von der Frage nicht berührt, ob Rechtsverordnungen im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger verkündet werden. Hierbei handelt es sich nicht um eine rechtsstaatliche Mindestanforderung.(Rn.88)

7. Die Überlassungsverbote erreichen kein Eingriffsgewicht, das einem temporären Berufsverbot gleichkommt, weil es nicht mit einer völligen Betriebsschließung einhergeht, wie dies etwa für bestimmte Geschäfte oder Freizeiteinrichtungen der Fall gewesen ist.(Rn.110)

8. Das fragliche Überlassungsverbot diente vernünftigen Gründen des Allgemeinwohls und verfolgte damit einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck.(Rn.117)

9. Dem Verordnungsgeber stand bei der Beurteilung der Eignung der Überlassungsverbote zur Förderung des verfolgten Zwecks jeweils ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog.(Rn.124)

10. Zudem ist zu berücksichtigen, dass zu den Jahreswechseln eine medizinische Versorgung durch niedergelassene Ärzte in der Regel nicht zu erlangen ist. Deshalb trifft die notfallmäßige Behandlung ggf. auch nur leicht Verletzter das am Jahreswechsel in besonderer Weise belastete Krankenhauspersonal und beansprucht die dortigen Kapazitäten zusätzlich.(Rn.155)

11. Die Hilfsprogramme, die nicht mit einem gesetzlich geregelten Anspruch der Betroffenen verknüpft sind, führen durch die auf ihrer Grundlage bewirkten Zahlungen tatsächlich zu einer Minderung der Belastungswirkung.(Rn.194)

12. Der in dieser Weise durch den Eingriff betroffenen Unternehmensfreiheit der von dem Überlassungsverbot erfassten Unternehmen der Pyrotechnik standen mit dem Lebens- und Gesundheitsschutz und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bereits für sich genommen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber.(Rn.199)

13. Ob und inwieweit die von dem Überlassungsverbot betroffenen Gewerbetreibenden in ihrem durch Artikel 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum beeinträchtigt sein konnten, bedarf keiner abschließenden Klärung. Ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht hier jedenfalls nicht weiter als der durch Artikel 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz.(Rn.214)

Verfahrensgang

vorgehend VG Berlin, 16. Dezember 2022, VG 1 K 452/20 Berlin, Urteil

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten der Berufung.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 vom Hundert des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin ist eine auf dem Gebiet der Pyrotechnik tätige GmbH, die auch sog. Silvester-Feuerwerke der Kategorie F2 des § 3a des Gesetzes über explosionsgefährliche Stoffe - Sprengstoffgesetz - SprengG - herstellt und vertreibt. Sie wendet sich gegen die jeweils in Artikel 1 der Dritten und Vierten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz vom 18. Dezember 2020 und vom 20. Dezember 2021 (3. und 4. ÄndV1.SprengV) geregelten Verbote einer Überlassung solcher Feuerwerke an Verbraucher zu den Jahreswechseln 2020 und 2021.

2 Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Sachurteil vom 16. Dezember 2022 abgewiesen. Die angegriffenen Überlassungsverbote seien formell und materiell rechtmäßig. Die dagegen angestrengte Berufung hat der erkennende Senat nach § 130a VwGO durch Beschluss vom 10. April 2024 - OVG 6 B 1/23 - mit der Begründung zurückgewiesen, die Klägerin habe nicht hinreichend substanziiert dargelegt, nach Ablauf der Gültigkeit der Überlassungsverbote ein berechtigtes Interesse an einer gerichtlichen Klärung des Rechtsstreits zu haben. Auf die Beschwerde der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht den Senatsbeschluss vom 10. April 2024 mit Beschluss vom 24. September 2024 - BVerwG 6 B 10.24 - aufgehoben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO an der begehrten Feststellung. Sie könne ein fortbestehendes Feststellungsinteresse infolge eines qualifizierten Grundrechtseingriffs geltend machen.

3 Zur Begründung ihrer Berufung macht die Klägerin geltend:

4 Beide Verordnungen seien formell rechtswidrig. Sie seien gegenüber der Europäischen Union entgegen den Vorgaben der Richtlinie (EU) 2015/1535 nicht notifiziert worden. Eine unvorhersehbare Situation habe nicht bestanden, weil die Inzidenzen nicht gestiegen, sondern teilweise sogar gesunken seien, zumindest aber stagniert hätten. Die Verkündung der Dritten Verordnung sei unwirksam, weil sie nicht im Bundesgesetzblatt, sondern lediglich im Bundesanzeiger erfolgt sei. Ein entsprechendes Eilbedürfnis, dies zu rechtfertigen, sei nicht gegeben gewesen. Außerdem werde bestritten, dass der Bundesanzeiger Verlag GmbH bei der Drucklegung ein vom Bundesinnenminister unterzeichnetes Typoskript der Verordnung vorgelegen habe. Beide Verordnungen seien kompetenzwidrig erlassen worden. Sie seien mit dem Gesundheitsschutz und der Bewältigung der Auswirkungen der Corona-Pandemie begründet worden und hätten daher auf das Infektionsschutzgesetz gestützt werden müssen, dessen Umsetzung Ländersache sei (vgl. § 32 Satz 1 IfSG). Die Verordnungen verstießen jeweils gegen das Zitiergebot des Artikels 80 Abs. 1 Satz 3 GG, weil sie § 32 Satz 1 IfSG nicht aufführten. Da nach den Verordnungsbegründungen der Polizei und den sonst zuständigen Behörden die Möglichkeit erleichtert werden sollte, den Verkauf und die Nutzung illegalen Feuerwerks zu überprüfen, hätten auch Ermächtigungsgrundlagen aus dem Gewerberecht und dem Strafprozessrecht zitiert werden müssen. Es fehle beiden Verordnungen am gemäß § 39 Abs. 1 SprengG erforderlichen Einvernehmen des BMWi und des BMAS. Aktenkundig sei nur eine Ressortabstimmung auf Arbeitsebene zu einer frühen Entwurfsfassung der Verordnung (Bl. 70 und 74 VV). Die bei beiden Verordnungen durch Beamte der Ministerien jeweils per entgegen § 18 Abs. 3 Satz 2 GGO nicht elektronisch signierter E-Mail erklärte Zustimmung stelle das Einvernehmen nicht her, zumal sie gegen § 6 Abs. 1 GGO verstießen und im Übrigen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung (vgl. § 17 Abs. 2 GGO) von den jeweiligen Ministern selbst hätten gezeichnet werden müssen. Verstöße zur Geschäftsordnung führten auch zur Unwirksamkeit der behördlichen Maßnahme. Die Ausfertigung der Verordnungen sei fehlerhaft unter Verstoß gegen § 67 Abs. 3 Sätze 1 und 3 GGO erfolgt. Das Datum in den Urschriften sei jeweils erst später von einer anderen Person als dem Unterzeichner eingefügt worden.

5 Beide Verordnungen seien außerdem materiell rechtswidrig. Es fehle eine ausreichende Gefahrenprognose anhand der ihnen jeweils zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen. Diese Mängel ließen sich auch nicht durch nachträgliche Erwägungen des Verordnungsgebers heilen. Das Verwaltungsgericht habe für die Gefahrenprognose zu Unrecht auf Zeitreihen im Intensivregister des Robert-Koch-Instituts verwiesen. Es komme allein auf die Beklagte an, die nach Aktenlage keine Gefahrenprognose vorgenommen habe. Das Überlassungsverbot 2020 werde von der verakteten Tatsachengrundlage nicht getragen. Eine nachträgliche Begründung könne die fehlende Begründung durch die Beklagte vor oder bei ihrem Erlass nicht ersetzen. Unabhängig davon sei ein bundesweites Überlassungsverbot auch mit Blick auf die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems nicht gerechtfertigt gewesen. Außerhalb der vom Verwaltungsgericht angeführten Angaben habe es noch eine Notreserve von 10.643 Intensivbetten zum Jahreswechsel 2020/2021 bzw. von 8.269 Intensivbetten zum Jahreswechsel 2021/2022 gegeben. Soweit das Verwaltungsgericht über die personellen Krankenhausressourcen spekuliere, sei dies aktenwidrig und auch nicht verifizierbar. Das OVG Lüneburg habe mit Urteil vom 16. Februar 2023 - 14 KN 30/22 - festgestellt, dass eine Überlastung des Gesundheitssystems nicht zu erwarten gewesen sei. Selbst wenn man dies anders sähe, würde es noch immer an einer Tatsachengrundlage für etwaige Verletzungen fehlen, die aus Sicht der Beklagten durch pyrotechnische Gegenstände der Kategorie F2 verursacht würden. Eine solche tatsächliche Grundlage setze eine Differenzierung zwischen legalem und illegalem Feuerwerk voraus. Nichts davon habe der Beklagten nach Aktenlage zur Verfügung gestanden. Ohne eine solche Datenlage sei es der Beklagten von vornherein nicht möglich gewesen zu ermitteln, ob und inwieweit ein Verbot von Feuerwerk der Kategorie F2 der Entlastung von Krankenhauskapazitäten dienen würde. Beide Überlassungsverbote verstießen zudem gegen Artikel 4 Abs. 2 der Richtlinie 2013/29/EU, wonach Mitgliedstaaten die Bereitstellung auf dem Markt pyrotechnischer Gegenstände, die den Anforderungen der Richtlinie genügen, nicht verbieten, beschränken oder behindern dürften. Daraus ergebe sich, dass ein vollständiges Verbot von Feuerwerkskörpern der Kategorie F2 nicht zulässig sei. Weiter genügten die Verordnungsregelungen nicht dem Parlamentsvorbehalt, der wegen des aus ihnen resultierenden faktischen Berufsverbots für die Klägerin gelten würde. Hinsichtlich der Dritten Verordnung sei insoweit zu berücksichtigen, dass die Woche vom 14. bis zum 18. Dezember 2020 eine Sitzungswoche des Bundestages gewesen sei, der ein Verbot hätte verabschieden können, wenn er es für erforderlich gehalten hätte. Von einem schwerfälligen, längere Zeit in Anspruch nehmenden Gesetzgebungsverfahren könne im Bereich des Infektionsschutzrechts keine Rede sein. Weder §§ 28, 32 IfSG noch § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG seien ausreichende gesetzliche Grundlagen für das faktische Berufsverbot. Die Verordnungen verstießen außerdem auch deshalb gegen den Parlamentsvorbehalt, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Zuteilung knapper Krankenhauskapazitäten allein dem parlamentarischen Gesetzgeber und nicht der Ministerialverwaltung vorbehalten sei. Die Verordnungen seien mit der Berufsfreiheit des Artikels 12 GG nicht vereinbar. Die Regelungen seien unverhältnismäßig. Sie seien zur Erreichung des beabsichtigten Ziels "Infektionsschutz" nicht geeignet. Dies gelte auch deshalb, weil Feuerwerk von Privatpersonen zu Silvester üblicherweise auch aus dem Ausland beschafft werde. Daher sei auch keine Schonung der Krankenhauskapazitäten zu erwarten gewesen. Vielmehr sei die Wahrscheinlichkeit, aus dem Ausland beschafftes, nicht zertifiziertes, mit deutlich höheren Sicherheitsrisiken verbundenes Feuerwerk abzubrennen, deutlich gestiegen. Das in Deutschland legal vertriebene Feuerwerk führe wegen der strengen Sicherheitsvorschriften nur bei evident falscher Benutzung allenfalls zu geringfügigen Verletzungen. Das Überlassungsverbot sei im Übrigen auch nicht sozial wirksam gewesen, weil viele Menschen Restbestände aus den letzten Jahren gehabt hätten. Die Überlassungsverbote seien jeweils auch nicht erforderlich gewesen. Man hätte bspw. Regelungen zum Mindestabstand bei einem gemeinsamen Abbrennen von Feuerwerkskörpern und das Tragen einer medizinischen Mund- und Nasebedeckung vorsehen können. Aus Ziffer 4 Satz 2 des Beschlusspapiers der Bundeslandkanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 13. Dezember 2020 (VV Bl. 4 ff.) folge, dass Feuerwerksverbote nur für publikumsträchtige Plätze für erforderlich angesehen worden seien. Dasselbe gelte für Ziffer 19 des Beschlusspapiers der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 2. Dezember 2021 (Anlage K20). Ggf. kurzzeitig gebundene medizinische Behandlungskapazitäten reduzierten außerdem nicht die für die Behandlung von Covid-19-Erkrankten erforderlichen medizinischen Behandlungskapazitäten und führten noch nicht zu einer Überlastung des Gesundheitssystems. Das Behandlungspersonal auf den Beatmungsstationen von Intensivstationen und das Behandlungspersonal in Notaufnahmen sei nicht austauschbar. Weiter hätte man auch gezielt die Überlassung derjenigen Feuerwerkskörper verbieten können, die verletzungsträchtig seien. Auch ein Alkoholverbot für Gebiete mit stark ausgelastetem Gesundheitssystem wäre denkbar gewesen. Ebenso die Beschränkung der Überlassung an bestimmte Altersgruppen. Im Hinblick auf den Schutz des Gesundheitssystems seien solche Maßnahmen weit mildere, gleich gut geeignete Mittel. Zudem hätte man die Regelungen nicht auf das gesamte Bundesgebiet erstrecken müssen. Das Infektionsgeschehen sei lokal begrenzt und habe sich nicht nur von Bundesland zu Bundesland, sondern auch innerhalb eines Kreis- oder Stadtgebietes erheblich unterscheiden können. Das Überlassungsverbot sei außerdem unangemessen gewesen. Es habe ein faktisches Berufsverbot dargestellt. Es sei nicht dargelegt, dass mit dem Verkauf von Feuerwerk ein besonders hohes Infektionsrisiko einherginge. Das Gesundheitssystem sei nicht auch nur annähernd an die Grenze seiner Leistungsfähigkeit gestoßen. Der Anteil der freien Betten habe im Zeitraum November 2020 bis Mai 2021 kontinuierlich zwischen zehn und 15 % gelegen. Dass die Klägerin staatliche Unterstützungsleistungen erhalten konnte, mildere die Schwere des Eingriffs nicht und sei im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht zu berücksichtigen. Die Unterstützungsleistungen unterlägen einer Rückforderung. Ein Schlussbescheid liege insoweit noch immer nicht vor. Die Verordnungen verstießen auch gegen das Recht der Klägerin am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne des Artikels 14 Abs. 1 Satz 1 GG, weil sie existenzgefährdende Wirkung hätten. Die Klägerin habe durch das Überlassungsverbot der Beklagten existenzgefährdende wirtschaftliche Verluste erlitten. Da die Beklagte meine, das Überlassungsverbot sei alternativlos gewesen, sei der Anwendungsbereich der ausgleichpflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmung eröffnet. Es hätte deshalb ein finanzieller Ausgleich in den fraglichen Verordnungen selbst geregelt werden müssen. Die Klägerin sei zu einem Sonderopfer gezwungen gewesen, weil sie ihren Beruf in einer Branche ausübe, die rund 95 % ihres Jahresumsatzes mit dem Jahreswechsel erziele und aufgrund der Saisonabhängigkeit des Geschäfts und der engen gesetzlichen Reglementierung Nachholeffekte keine Rolle spielten. Im berechtigten Vertrauen auf die Zusicherungen der Bundeskanzlerin und des Bundesinnenministers hätte die Klägerin ihre Produktionskapazitäten ausgeschöpft und dadurch Kapital in erheblichem Umfang in Waren gebunden, die sie mit wenigen Ausnahmen nur in der Zeit vom 29. bis zum 31. Dezember überlassen dürfe. Die Bundeskanzlerin habe am 26. November 2020 ausdrücklich geäußert, im privaten Bereich dürfe, wie auch in den Vorjahren, von Silvesterfeuerwerk Gebrauch gemacht werden. Außerdem liege ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG vor. Eine Ungleichbehandlung sei darin zu sehen, dass die Überlassung von Kleinstfeuerwerk der Kategorie F1 nicht verboten worden sei. Gleichheitswidrig sei außerdem das Überlassen von pyrotechnischer Munition im Sinne der Anlage 1, Abschnitt 1, Unterabschnitt 3 Nr. 1.4 WaffG nicht verboten worden.

6 Die Klägerin beantragt,

7 das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16.12.2022 (VG 1 K 452/20) abzuändern und festzustellen, dass Artikel 1 der Dritten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz vom 18.12.2020 (BAnz AT 21.12.2020 V1) und Artikel 1 der Vierten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz vom 20.12.2021 (BGBl. I Seite 5238) rechtswidrig waren;

8 hilfsweise,

9 das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16.12.2022 (VG 1 K 452/20) abzuändern und festzustellen, dass Artikel 1 der Dritten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz vom 18.12.2020 (BAnz AT 21.12.2020 V1) und Artikel 1 der Vierten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz vom 20.12.2021 (BGBl. I Seite 5238) auf von der Klägerin überlassene pyrotechnische Gegenstände keine Anwendung fanden,

10 weiter hilfsweise,

11 das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union einzuholen.

12 Die Beklagte beantragt,

13 die Berufung zurückzuweisen.

14 Sie tritt diesem Vorbringen entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil sowie beide Verordnungen.

15 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakten sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

16 Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

17 Die Klage ist als Feststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere hat die Klägerin das erforderliche Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Das ergibt sich aus den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 24 September 2024 - 6 B 10.24 - (NVwZ 2025, 87 ff., juris Rn. 13 ff.). Diese rechtliche Beurteilung ist für den Senat bindend (vgl. § 146 Abs. 6 VwGO).

18 Die Klage ist allerdings insgesamt unbegründet.

19 A. Die Klägerin kann die mit dem Hauptantrag begehrten Feststellungen nicht verlangen. Beide Verordnungen sind sowohl formell als auch materiell rechtmäßig.

20 I. Formelle Bedenken an der Rechtmäßigkeit der beiden streitbefangenen Verordnungen bestehen nicht.

21 1. Die Dritte Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz (3. ÄndV 1. SprengV) vom 18. Dezember 2020 genügt dem Zitiergebot des Artikels 80 Abs. 1 Satz 3 GG, wonach die Rechtsgrundlage der Verordnung in der Verordnung selbst anzugeben ist. Der Vorspruch der Verordnungen bezieht sich jeweils ausdrücklich auf § 6 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz - SprengG).

22 Betroffene Grundrechte aus Artikel 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG brauchten nicht gemäß Artikel 19 Abs. 1 Satz 2 GG in § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG aufgeführt zu werden. Soweit ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz das Grundrecht gemäß Artikel 19 Abs. 1 Satz 2 GG unter Angabe des Artikels nennen. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen zu unterscheiden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hierzu zählen auch die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Artikel 2 Abs. 1 GG, der Berufsfreiheit nach Artikel 12 Abs. 1 GG und des Eigentumsschutzes nach Artikel 14 Abs. 1 GG. Die 3. ÄndV 1. SprengV schränkte nicht im vorgenannten Sinne ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes ein. Vielmehr bestimmte sie den Inhalt der genannten Grundrechte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. November 2020 - OVG 11 S 120/20 -, juris Rn. 30; OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Dezember 2020 - 13 MN 552/20 -, juris Rn. 47 jeweils m.w.N.). Diese Erwägungen gelten für die 4. ÄndV 1. SprengV entsprechend.

23 Nicht nachvollziehbar ist der Vortrag der Klägerin, die Verordnungen müssten Ermächtigungsgrundlagen aus dem Gewerberecht und dem Strafprozessrecht zitieren, weil nach der Verordnungsbegründung der Polizei und den sonst zuständigen Behörden die Möglichkeit habe erleichtert werden sollen, den Verkauf und die Nutzung illegalen Feuerwerks zu überprüfen. Die in Rede stehende 3. ÄndV 1. SprengV sieht lediglich die Einfügung der Wörter "im Jahr 2020 nicht und in anderen Jahren" nach dem Wort "Verbraucher" in § 22 Abs. 1 Satz 1 der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1991 (BGBl. I S. 169) vor. In der 4. ÄndV 1. SprengV wird die Angabe "2020" durch die Angabe "2021" ersetzt. Inwieweit damit eine gewerberechtliche Regelung getroffen wird oder polizeiliche Befugnisse erweitert werden, erschließt sich nicht.

24 2. Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 SprengG ergehen Rechtsverordnungen nach § 6 SprengG im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie - BMWi - und dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales - BMAS - und mit Zustimmung des Bundesrates. Diese Verfahrensweise wurde in Bezug auf beide Verordnungen eingehalten.

25 Die Fachabteilungen der vorgenannten Bundesministerien erteilten ihr Einvernehmen per E-Mail an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat wirksam "im Auftrag" (für die 3.ÄndV 1. SprengV: E-Mailsdes BMAS und des BMWI jeweils vom 14. Dezember 2020, VV Bl. 72 bzw. 76; für die 4. ÄndV 1. SprengV: E-Mails jeweils vom 6. Dezember 2021 des BMAS, Bl. 291 VV, des BMWi, Bl. 294 VV). Dieses Verfahren ist nicht zu beanstanden. Die Einwände der Klägerin hiergegen verfangen nicht.

26 a) Die Klägerin macht geltend, das "demokratische Legitimationsniveau" sei nicht gewahrt. Artikel 80 Abs. 1 GG sehe als Erstdelegatar einer Verordnungsermächtigung neben der Bundesregierung oder den Landesregierungen allein einen Bundesminister, nicht aber bspw. einen Staatssekretär vor. Daher sei nur der jeweilige Bundesminister zum Erlass der Verordnung ermächtigt. Dasselbe gelte im Hinblick auf die erforderliche demokratische Legitimation für das herzustellende Einvernehmen eines anderen Bundesministers. Dieser Einwand findet keine Stütze im Gesetz.

27 Artikel 80 Abs. 1 GG befasst sich mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen der Bundestag Gesetzgebungsbefugnisse an die Exekutive delegieren kann. Die Frage, wie die in einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung konkret vorgesehenen formalen Anforderungen (etwa Zustimmungs-, Einvernehmenserfordernisse) zu handhaben sind, regelt Artikel 80 GG nicht.

28 Aus dem Hinweis im Schriftsatz der Klägerin vom 15. September 2025 auf die Kommentierung von Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, EL März 2025 Rn. 102, ergibt sich nichts Anderes. Dort wird - anders als die Klägerin vorträgt - nicht ausdrücklich formuliert, das Einvernehmen sei durch den Bundesminister selbst zu erteilen. Vielmehr heißt es dort, es gelte als unproblematisch, wenn Verordnungsermächtigungen an Bundesminister Einvernehmensvorbehalte zugunsten anderer Bundesminister enthielten. Auch der von der Klägerin in Bezug genommene Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 21. September 2016 - 10 ABR 33/15 - (juris Rn. 142 f.) führt insoweit nicht weiter. Das Bundesarbeitsgericht beschäftigt sich dort mit einer tarifvertraglichen Allgemeinverbindlicherklärung - AVE - und führt aus, diese sei nicht an Artikel 80 Abs. 1 GG zu messen. Welche Erkenntnisse sich daraus für das vorliegende Verfahren ergeben sollen, erschließt sich nicht.

29 Das von der Klägerin behauptete Erfordernis lässt sich auch nicht § 39 Abs. 1 Satz 1 SprengG entnehmen. Dort wird vielmehr ausdrücklich auf die Organisationseinheit "Bundesministerium" abgestellt.

30 Auch der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien - GGO - lässt sich nicht entnehmen, ein zu einer Rechtsverordnung eines anderen Ressorts zu erteilendes Einvernehmen habe durch die Bundesministerin oder dem Bundesminister selbst zu erfolgen.

31 § 6 GGO regelt lediglich, wer das Bundesministerium leitet, und verhält sich nicht zu Zeichnungserfordernissen. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 GGO hat das Referat die erste Entscheidung in allen Angelegenheiten, die ihm in seinem Zuständigkeitsbereich zugewiesen sind. Mitarbeiter zeichnen die von ihnen verfassten Schriftstücke gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 GGO grundsätzlich selbst. Soweit gemäß § 17 Abs. 2 GGO der Bundesminister Schreiben von grundsätzlicher Bedeutung sowie Vorlagen oder wichtige Mitteilungen an andere Mitglieder der Bundesregierung zeichnet, liegt es im ausschließlich politischen Ermessen des Bundesministeriums, zu entscheiden, wann eine grundsätzliche Bedeutung vorliegt oder Mitteilungen wichtig sind. Ohnehin richtete sich das Einvernehmen zu den beiden Verordnungen nicht im Sinne von § 17 Abs. 2 Nr. 2 GGO an ein anderes Mitglied der Bundesregierung, sondern an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat als Organisationseinheit. Ebenso dem lediglich politischen Ermessen des eine Erklärung abgebenden Bundesministeriums unterliegt die Frage, ob ein Schreiben im Sinne von § 18 Abs. 3 Satz 2, 2. Alt. GGO von besonderer politischer Bedeutung ist, was die Verwendung einer elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz erfordert. Unmittelbare Rechtswirkung im Sinne von § 18 Abs. 3 Satz 2, 1. Alt. GGO wiederum hat noch nicht das Einvernehmen, sondern erst der Erlass der Verordnung (selbst).

32 b) Unabhängig von Vorstehendem begründet die GGO keine Rechte Dritter und damit auch keine Rechte der Klägerin, sondern stellt eine lediglich interne Verwaltungsvorschrift dar, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat. Anders als die Geschäftsordnung der Bundesregierung ist sie keine in der Verfassung selbst vorgesehene normative Regelung. Soweit der normative Charakter der Geschäftsordnung der Bundesregierung dazu führt, dass unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften jener Geschäftsordnung zustande gekommene Beschlüsse der Bundesregierung unwirksam sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1991 - 3 C 45.90 -, juris Rn. 35), besagt dies für die GGO dementsprechend nichts. Im Übrigen kann von den Vorschriften der GGO abgewichen werden (vgl. Schenke, in Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Dezember 2018, Art. 65 Rn. 223 m.w.N.). Zudem ist von einer Wesentlichkeit von Verfahrensvorschriften selbst im Falle von Beschlüssen der Bundesregierung nur dann auszugehen, wenn die Vorschriften verfassungsrechtliche Minimalanforderungen konkretisieren und der Beschluss der Bundesregierung daher Verfassungsrecht verletzt (vgl. Hermes, in Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 65 Rn. 50). Welche Wesentlichkeit in diesem Sinne die Verfahrensvorschriften der GGO zur Leitung von Bundesministerien oder zu Zeichnungsbefugnissen haben könnten, ist nicht ersichtlich.

33 Soweit die Klägerin geltend macht, es gebe insoweit keine unbeanstandete Verwaltungspraxis, auf die sich die Beklagte bezüglich einer (fehlerhaften) Einvernehmenserteilung nach § 39 Abs. 1 Satz 1 SprengG stützen könne, kommt es hierauf vor dem dargelegten Hintergrund schon nicht an. Dessen ungeachtet verkennt die Klägerin aber auch, dass der Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2025 zur insoweit bestehenden ständigen und unbeanstandeten Verwaltungspraxis sich nicht auf die Einvernehmenserteilung für Verordnungen nach § 39 Abs. 1 Satz 1 SprengG beschränkte, sondern generell auf die Verfahrensweise der Einvernehmensherstellung bei Verordnungen durch Bundesministerien bezog. Auf die mit dem Beweisantrag Nr. 16 erstrebte Beiziehung der Normgebungsvorgänge zu den verschiedenen Verordnungen zum SprengG, kommt es daher nicht an. Ungeachtet dessen fehlen für die entsprechende Behauptung der Klägerin auch jegliche Anknüpfungstatsachen. Darüber hilft auch nicht ihr Vortrag hinweg, sie sei von der Obliegenheit, Anknüpfungstatsachen zu benennen, enthoben, weil diese ausschließlich "in der Sphäre der Beklagten" lägen. Die Klägerin hat nicht dargelegt, sich um die Beiziehung der entsprechenden Normgebungsvorgänge (erfolglos) bemüht zu haben. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, dieses Versäumnis nachzuholen.

34 3. Die Frage, ob in der Urschrift der Änderungsverordnungen jeweils das Datum der Unterzeichnung, wie von § 67 Abs. 3 Satz 3 GGO vorgesehen, von der Leitung des Ministeriums des Innern, für Bau und Heimat als zuständigem Mitglied der Bundesregierung oder aber (nachträglich) von einer anderen Person eingesetzt wurde, kann angesichts der beschriebenen fehlenden Außenwirkung der GGO und der Möglichkeit zu Abweichungen davon auf sich beruhen.

35 Dessen ungeachtet sind bei der Auslegung von Geschäftsordnungen die Tradition sowie die Staatspraxis, soweit sie sich im Auslegungsrahmen der Verfassung hält, mit heranzuziehen, wie sie sich durch die historische und politische Entwicklung geformt haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1994 - 1 BvR 337/92 -, juris Rn. 119). Die Beklagte hat als sachlichen Grund für eine etwaige Abweichung - soweit sich die gewählte Vorgehensweise nicht ohnehin als zulässige Delegierung von Aufgaben erweisen sollte - hinsichtlich der gesonderten Hinzufügung des Datums genannt, die Verfahrensweise entspreche ständiger Staatspraxis und erfolge aus Effektivitätsgründen. Dass sich dies nicht mehr im Auslegungsrahmen der Verfassung hielte, die zu der Frage keine Regelungen trifft, erschließt sich nicht.

36 4. Die Richtlinie 2015/1535/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (Notifizierungsrichtlinie) wurde von der Beklagten beachtet.

37 Nach Artikel 6 Abs. 1 der Richtlinie nehmen die Mitgliedstaaten den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Artikel 5 Abs. 1 bei der Kommission an. Bei den streitgegenständlichen Verordnungen handelt es sich um eine technische Vorschrift im Sinne von Artikel 1 Abs. 1 Buchstabe f der Notifizierungsrichtlinie. Die Beklagte hat der Europäischen Kommission den Entwurf der 3. ÄndV 1. SprengV am 16. Dezember 2020 (Notifizierungsnummer 2020/0809/D, Mitteilung der Kommission TRIS /(2020) 04560), den der 4. ÄndV 1. SprengV am 14. Dezember 2021 (Notifizierungsnummer 2021/853/D, Mitteilung der Kommission TRIS/(2021) 04558) mitgeteilt. Die vorgesehene Stillhaltefrist von drei Monaten ist damit zwar erkennbar nicht gewahrt. Das ist indessen unerheblich.

38 Denn gemäß Artikel 6 Abs. 7 Buchstabe a der Richtlinie ist die Stillhaltefrist nicht maßgeblich, wenn ein Mitgliedstaat aus dringenden Gründen, die durch eine ernste und unvorhersehbare Situation entstanden sind und sich auf den Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren, die Erhaltung von Pflanzen oder die Sicherheit und im Falle von Vorschriften betreffend Dienste auch auf die öffentliche Ordnung, insbesondere auf den Jugendschutz, beziehen, gezwungen ist, ohne die Möglichkeit einer vorherigen Konsultation in kürzester Frist technische Vorschriften auszuarbeiten, um sie unverzüglich zu erlassen und in Kraft zu setzen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

39 a) Die Dritte Verordnung ging in diesem Sinne auf dringende Gründe zurück, die durch eine ernste und unvorhersehbare Situation entstanden waren und sich auf den Schutz der Gesundheit von Menschen bezogen. Sie diente gemäß der Mitteilung der Beklagten an die Europäische Kommission der Bewahrung erforderlicher Kapazitäten in Krankenhäusern im Lichte des Corona-Infektionsgeschehens und hoher Infektionszahlen. Zu früheren Jahreswechseln sei es zu vielen, teils schweren Verletzungen im Zusammenhang mit Feuerwerkskörpern gekommen, die Auslastung der Krankenhäuser sei an diesen Tagen ungewöhnlich hoch, das Überlassungsverbot sei durch Senkung der verbraucherseitigen Nutzung pyrotechnischer Gegenstände zur Schonung der Krankenhauskapazitäten geeignet.

40 In der Sache verweist die Beklagte zu Recht darauf, dass das Infektionsgeschehen seinerzeit allgemeinkundig sehr dynamisch war und die Ausarbeitung der Verordnungen in kurzer Zeit erforderte (s. hierzu die nachfolgenden Ausführungen zur Geeignetheit; ferner BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 - 3 CN 3.23 -, juris Rn. 21, 28 unter Bezugnahme auf die Darstellung des OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 -). Sie mussten vor dem üblichen Beginn des Feuerwerksverkaufs am 29. Dezember in Kraft treten, um ihre Wirkung zu entfalten.

41 Entgegen der Klägerin kommt es auf den Vortrag der Beklagten im Schriftsatz vom 13. Juni 2023 nicht an. Die Beklagte weist dort darauf hin, die Europäische Kommission habe im Falle der 3. ÄndV 1. SprengV der Anwendung des Dringlichkeitsverfahrens "zugestimmt". Ein Zustimmungserfordernis lässt sich der Richtlinie allerdings nicht entnehmen. Das von der Beklagten zu den Gerichtsakten gereichte Schreiben der Kommission vom 22. Dezember 2020 besagt auch lediglich, die Kommission vertrete die "Ansicht", der Antrag auf sofortige Annahme sei gerechtfertigt.

42 Die Klägerin hat hierzu mit Schriftsatz vom 13. April 2023 vorgetragen:

43 "Aus dem Schreiben der Beklagten vom 22.12.2020 (Bl. 234 der Normgebungsvorgänge zu dem Normerlassverfahren zur Dritten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz) ergibt sich, dass das für Notifizierungen zuständige Bundesministerium für Wirtschaft und Energie erst am 22.12.2020 das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit gebeten hat zu prüfen, ob der `Entwurf einer Dritten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz (Covid 19)´ in den Anwendungsbereich der Richtlinie (EU) 2015/1535 fällt.

44 Informationsverfahren technische Vorschriften und Dienste der Informationsgesellschaft Richtlinie (EU) 2015/1535 Regelungsentwurf betreffend Not Nr. 2020 / 0809/ D Entwurf einer Dritten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz (Covid 19)

45 Beigefügt übersende ich Ihnen die mir in Durchführung des Informationsverfahrens zugegangene Mitteilung mit der Bitte um Prüfung im Sinne der o.g. Rechtsgrundlage.

46 (Bl. 234 der Normgebungsvorgänge zu dem Normerlassverfahren zur Dritten Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz)

47 Die Kammer geht in ihrem Urteil vom 16.12.2022 (Umdruck Seite 14; Bl. 239R GA) davon aus, die Beklagte habe eine Notifizierung vorgenommen. Das ist aktenwidrig. Da die Beklagte nach Aktenlage erst am 22.12.2020 mit der Prüfung begonnen hat, ob eine Notifizierung überhaupt erforderlich ist, kann die am 18.12.2020 erlassene Dritte Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zum Sprengstoffgesetz nicht notifiziert worden sein."

48 Dem steht entgegen, dass die Notifizierung anhand der von der Beklagten vorgelegten Dokumente nachgewiesen ist. Welchen Hintergrund der von der Klägerin beschriebene Schriftverkehr zwischen den Ministerien hat, bedarf daher keiner Klärung.

49 b) Auch die 4. ÄndV 1. SprengV diente gemäß den Mitteilungen der Beklagten an die Europäische Kommission der Bewahrung erforderlicher Kapazitäten in Krankenhäusern im Lichte des Corona-Infektionsgeschehens und hoher Infektionszahlen. Zu früheren Jahreswechseln sei es zu vielen, teils schweren Verletzungen im Zusammenhang mit Feuerwerkskörpern gekommen, die Auslastung der Krankenhäuser sei an diesen Tagen ungewöhnlich hoch, das Überlassungsverbot sei durch Senkung der verbraucherseitigen Nutzung pyrotechnischer Gegenstände zur Schonung der Krankenhauskapazitäten geeignet.

50 Bereits das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass infolge der seinerzeit starken Belastung der Krankenhäuser, die sich ganz erheblich gegenüber der wenige Monate vorher bestehenden Belastung verschärft habe, der Verordnungsgeber das Überlassungsverbot an Verbraucher im Jahr 2021 vor Ablauf der Frist in Artikel 6 Abs. 1 der Richtlinie verkünden durfte. Der Gesundheitsschutz habe erfordert, das Überlassungsverbot innerhalb kürzester Frist in Kraft zu setzen, da die Annahme des Verordnungsgebers nachvollziehbar sei, dass die Krankenhäuser mit der Behandlung von durch Silvesterfeuerwerk verletzten Personen zusätzlich und über ihre Ressourcen hinausgehend belastet werden würden.

51 Diese Annahme wird durch den Vortrag der Klägerin im Berufungsverfahren nicht in Frage gestellt. Soweit sie geltend macht, die Inzidenzen seien nicht gestiegen, sondern hätten im Zeitpunkt des Verordnungserlasses seit Wochen stagniert oder seien sogar gefallen, geht dies an der Begründung des Verwaltungsgerichts vorbei. Nach der Einschätzung des Verordnungsgebers drohte eine Überlastung des Gesundheitssystems durch übermäßige Inanspruchnahme der Notfallambulanzen wegen feuerwerksbedingter Verletzungen zum Jahreswechsel. Um die Verordnung zu erlassen, konnte daher erkennbar Ende Dezember 2021 nicht mehr die Notifizierungsfrist des Artikels 6 Abs. 1 der genannten Richtlinie eingehalten werden. Es ist auch nicht ersichtlich oder geltend gemacht, dass die Notwendigkeit eines Abgabeverbots von Feuerwerk zum Jahreswechsel zu einem Zeitpunkt absehbar gewesen sei, zu dem die Notifizierungsfrist hätte beachtet werden können.

52 Sollte die Klägerin sinngemäß geltend machen wollen, es habe sich nicht um eine "ernste und unvorhersehbare Situation" im Sinne des Artikels 6 Abs. 7 Buchstabe a der Richtlinie gehandelt, weil keine bundesweite Überlastung der Krankenhauskapazitäten vorgelegen habe, führte auch dies nicht auf die Europarechtswidrigkeit der Maßnahme. Die Klägerin setzt lediglich ihre eigene Gefahrenprognose derjenigen des Verordnungsgebers entgegen, ohne dessen Einschätzungsspielraum zu berücksichtigen.

53 Unabhängig davon verweist die Beklagte im Übrigen insoweit zu Recht darauf, dass das Infektionsgeschehen - wie seinerzeit allgemeinkundig war - sehr dynamisch war und die Ausarbeitung der Verordnung in kurzer Zeit erforderte (s. hierzu die nachfolgenden Ausführungen zur Geeignetheit; ferner BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 - 3 CN 3.23 -, juris Rn. 21, 28 unter Bezugnahme auf die Darstellung des OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 -). Sie mussten vor dem üblichen Beginn des Feuerwerksverkaufs am 29. Dezember in Kraft treten, um ihre Wirkung zu entfalten.

54 Beispielhaft sei verwiesen auf den wöchentlichen COVID-19-Lagebericht des RKI vom 16. Dezember 2021. Dort heißt es unter "Zusammenfassende Bewertung der aktuellen Situation":

55 "In der 49. Kalenderwoche (KW) setzte sich der leicht abnehmende Trend der wöchentlichen Fallzahlen (-13 %) in Verbindung mit einem leichten Rückgang beim Anteil positiv getesteter Proben (19,8 %, Vorwoche: 20,6 %) fort. Trotz dieser Entwicklung werden insgesamt nach wie vor sehr hohe Fallzahlen verzeichnet und die Belastung der Intensivstationen durch die Vielzahl schwer erkrankter COVID-19-Patientinnen und COVID-19-Patienten bleibt hoch. Der hohe Infektionsdruck in der Bevölkerung bleibt auch in der 49. KW bestehen. Alle Altersgruppen bis zu den 59-Jährigen tragen mit hohen Inzidenzwerten bei. Dies zieht weiterhin unvermeidlich viele schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle nach sich und macht das Auftreten von Impfdurchbrüchen wahrscheinlicher. Menschen in höheren Altersgruppen und Menschen mit vorbestehenden Erkrankungen, die das Immunsystem schwächen, sind am stärksten von schweren Krankheitsverläufen betroffen. Das Risiko einer schweren Erkrankung steigt bereits bei den ab 50-Jährigen gegenüber jüngeren Erwachsenen deutlich an. Die mit Abstand höchste Hospitalisierungsinzidenz weisen über 80-Jährige auf. Hier lag der Wert in der KW 47 bei 49 hospitalisierten Fällen/100.000 Einwohner. Die durch ein Nowcast-Verfahren geschätzten Werte deuten auf eine Stabilisierung der 7-Tages Hospitalisierungsinzidenz auf hohem Niveau hin. Mit Datenstand vom 15.12.2021 werden 4.805 Personen mit einer COVID-19-Diagnose auf einer Intensivstation behandelt. Aufgrund von regionalen Kapazitätsengpässen im intensivmedizinischen Bereich wurden Umwidmungen von Intensivstationen für COVID-19-Patienten und Patientinnen und überregionale Verlegungen innerhalb Deutschlands notwendig. Es wurden bereits mindestens 102 Patientinnen und Patienten über Bundeslandgrenzen hinaus anhand des Kleeblattkonzeptes (www.rki.de/covriin) verlegt. Die Situation auf den Intensivstationen bleibt damit weiterhin sehr angespannt."

56 5. Die Beklagte hat die Verordnungen ordnungsgemäß verkündet.

57 Die Verkündung der 3. ÄndV 1. SprengV im Bundesanzeiger ist nicht zu beanstanden.

58 a) Nach Artikel 82 Abs. 1 Satz 2 GG werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Bundesgesetzblatt verkündet. Eine derartige anderweitige Regelung stellt das Gesetz über die Verkündung von Rechtsvorschriften und Bekanntmachungen dar.

59 Das ursprünglich als Gesetz über die Verkündung von Rechtsvorschriften am 30. Januar 1950 (BGBl. S. 23) verkündete Regelwerk besagte seinerzeit in § 1, dass Rechtsverordnungen außer im Bundesgesetzblatt auch im Bundesanzeiger verkündet werden.

60 In der amtlichen Begründung (BT-Drs. 1/151) hieß es, gerade in der ersten Zeit des Bundes würden voraussichtlich viele Rechtsverordnungen zu erlassen sein, für die wegen ihres vorübergehenden und technischen Charakters das Bundesgesetzblatt nicht die geeignete Stelle der Verkündung sei. Welches der Veröffentlichungsorgane - Bundesgesetzblatt oder Bundesanzeiger - jeweils gewählt werde, stehe im Ermessen der Stelle, die die Verordnung erlasse.

61 Durch Artikel 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften über Verkündung und Bekanntmachungen sowie der Zivilprozessordnung, des Gesetzes betreffend die Einführung der Zivilprozessordnung und der Abgabenordnung vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044) wurden mit Wirkung vom 1. April 2012 (vgl. Artikel 6 Abs. 1 des Gesetzes) der ursprünglichen Überschrift "Gesetz über die Verkündung von Rechtsvorschriften" die Wörter "und Bekanntmachungen (Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz - VkBkmG") angefügt. Das Gesetz erhielt hierdurch die bis heute geltende Überschrift "Gesetz über die Verkündung von Rechtsvorschriften und Bekanntmachungen (Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz - VkBkmG)". Die inhaltliche Zielsetzung des Änderungsgesetzes bestand darin, den Bundesanzeiger auf eine ausschließlich elektronische Form umzustellen (vgl. Amtliche Begründung der Bundesregierung, BR-Drs. 320/11, S. 24).

62 Gemäß Artikel 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 wurde § 1 zu § 2 und erhielt in Absatz 1 folgenden Wortlaut:

63 "Rechtsverordnungen des Bundes werden im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger verkündet; sie werden vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelung im Bundesanzeiger verkündet, wenn der Verordnungsgeber feststellt, dass ihr unverzügliches Inkrafttreten wegen Gefahr im Verzug oder zur Durchführung oder Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union erforderlich ist."

64 Im Allgemeinen Teil der amtlichen Begründung der Bundesregierung (a.a.O., S. 24.) ist zu der Änderung ausgeführt:

65 "Das Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen aus dem Jahr 1950 macht von der durch Artikel 82 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes vorgesehenen Bestimmung Gebrauch, die Verkündung von Rechtsverordnungen abweichend vom Grundsatz der Verkündung im Bundesgesetzblatt vorzunehmen. Es sieht vor, dass Rechtsverordnungen des Bundes im Bundesanzeiger, Rechtsverordnungen des Luftfahrt-Bundesamtes und der Wasser- und Schifffahrtsdirektionen im Verkehrsblatt und Verkehrstarife im Tarif- und Verkehrsanzeiger verkündet werden können. Damit legt das Gesetz alle neben dem Bundesgesetzblatt bundesweit beachtlichen Verkündungsorgane fest. Welche Rechtsverordnungen dort jeweils verkündet werden, liegt im Ermessen der Verordnungsgeber. Die Bundesregierung hat hierfür mit § 76 Absatz 3 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) bestimmte Vorgaben gesetzt. Im Bundesanzeiger können danach Verordnungen des Bundes mit befristeter Geltungsdauer, bei Gefahr im Verzug oder wenn ihr unverzügliches Inkrafttreten zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union erforderlich ist, verkündet werden […] Das Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen bietet sich […] als Standort für die Zusammenfassung der erforderlichen Regelungen über die elektronische Verkündung bestimmter Rechtsverordnungen an. Der Geltungsbereich des Gesetzes wird zusätzlich auf grundsätzliche Regelungen für andere bundesweite Bekanntmachungen in einem elektronisch betriebenen Bundesanzeiger erweitert."

66 Im Besonderen Teil der amtlichen Begründung der Bundesregierung (a.a.O., S. 30 f.) wurde zu Artikel 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 (§ 2 Abs. 1 VkBkmG) ausgeführt:

67 "Unter welchen Voraussetzungen Rechtsverordnungen im (elektronischen) Bundesanzeiger verkündet werden dürfen, wird derzeit durch § 76 Absatz 3 Nummer 1 GGO geregelt. Welche Bekanntmachungen in welchem amtlichen Organ erfolgen, ergibt sich zurzeit aus § 76 Absatz 3 und 4 GGO. Diese bisher nur in § 76 GGO aufgezählten Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verkündung im (elektronischen) Bundesanzeiger werden in allgemeiner Form und gestrafft gesetzlich verbindlich geregelt [...] Der Rechtssicherheit dient die vom Verordnungsgeber neu geforderte Feststellung, dass die Voraussetzungen der Verkündung in elektronischer Form nach § 2 Absatz 1, nämlich Gefahr im Verzug, Durchführung oder Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union, vorliegen. Durch die jetzt erforderliche ausdrückliche Feststellung, die durch den Verkündungsauftrag der verordnungsgebenden Stelle an den Herausgeber des Bundesanzeigers dokumentiert wird, können Unsicherheiten über das Vorliegen der Voraussetzungen der Verkündung in Ermangelung einer anderweitigen gesetzlichen Ermächtigung nicht mehr entstehen."

68 Der so beschriebene Rechtsstand galt noch zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der hier streitigen Dritten Verordnung. Das als Artikel 1 des Gesetzes zur Modernisierung des Verkündungs- und Bekanntmachungswesens vom 20. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2752) verkündete Gesetz über die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen und über Bekanntmachungen, wonach das Bundesgesetzblatt das Verkündungsorgan des Bundes ist (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen jeweils durch die Ausgabe einer Nummer des Bundesgesetzblatts erfolgt (§ 3 Abs. 1 Satz 1), trat gemäß Artikel 3 Satz 1 des Gesetzes zur Modernisierung des Verkündungs- und Bekanntmachungswesens erst am 1. Januar 2023 und damit nach Verkündung der 3. ÄndV 1. SprengV in Kraft.

69 b) Die Beklagte und das Verwaltungsgericht beziehen sich für ihre Auffassung von der Ordnungsmäßigkeit der Verkündung der 3. ÄndV 1. SprengV im Bundesanzeiger auf § 2 Abs. 1, 1. Hs. VkBkmG. Sie vertreten die Auffassung, nach der Vorschrift liege es im Ermessen der die Verordnung erlassenden Stelle, ob die Verordnung im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger verkündet wird, ein Vorrang der Verkündung im Bundesgesetzblatt bestehe nicht. Diese Betrachtungsweise wird den Änderungen des VkBkmG durch das Gesetz vom 22. Dezember 2011 nicht vollständig gerecht. Die Änderungen lassen jedoch die erstinstanzliche Feststellung, die Dritte Verordnung sei wirksam im Bundesanzeiger verkündet worden, im Ergebnis unberührt.

70 c) Die von der Beklagten und dem Verwaltungsgericht aufgegriffene Formulierung in § 2 Abs. 1, 1. Hs. VkBkmG, wonach Rechtsverordnungen des Bundes im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger verkündet werden, erhielt durch das Gesetz vom 22. Dezember 2011 die oben beschriebene Konkretisierung in § 2 Abs. 1, 2. Hs. VkBkmG. Hiernach setzte die Verkündung im Bundesanzeiger voraus, dass der Verordnungsgeber feststellte, das unverzügliche Inkrafttreten sei wegen Gefahr im Verzug oder zur Durchführung oder Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union erforderlich.

71 Die Feststellung einer solchen Eilbedürftigkeit liegt der Verordnung nach dem erklärten Willen des Verordnungsgebers erkennbar zugrunde. Weiterer Voraussetzungen bedarf es nicht. Insbesondere verlangt der Wortlaut des § 2 Abs. 1, 2. Hs. VkBkmG lediglich eine Feststellung durch die verordnungsgebende Stelle, besagt aber nichts dazu, die Feststellung sei (überhaupt) zu entäußern und, bejahendenfalls, wem gegenüber.

72 Daher ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden, dass die Beklagte das Bestehen von Gefahr im Verzug nicht gegenüber dem Herausgeber des Bundesanzeigers - förmlich - festgestellt hat. Soweit die Klägerin ein derartiges Erfordernis auf die oben wiedergegebene amtliche Begründung (BR-Drs. 320/11, S. 30 f.) zurückführt, wonach eine ausdrückliche Feststellung der verordnunggebenden Stelle gegenüber dem Herausgeber des Bundesanzeigers zu erfolgen habe, lässt sich dem Gesetz ein derartiges Erfordernis nicht entnehmen.

73 Im Vergleich zu der Regelung vor Inkrafttreten des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 verblieb es im ersten Halbsatz des § 2 Abs. 1 VkBkmG dabei, die Verkündung erfolge im Bundesgesetzblatt "oder" im Bundesanzeiger. Einschränkungen der Verkündung im Bundesanzeiger wurden nicht vorgenommen. Hätte der Gesetzgeber den Willen zur Einführung einer ausdrücklichen Feststellung, es bestehe Gefahr im Verzug, als konstitutive Voraussetzung für die Verkündung im Bundesanzeiger gehabt, hätte es nahe gelegen, jene Verkündung von vornherein nur unter bestimmten Umständen vorzusehen, statt lediglich einen gesonderten Halbsatz anzufügen, dessen Bedeutung für die Wahlfreiheit aus dem 1. Halbsatz nicht deutlich wird.

74 Ebenso wenig ist ein Erfordernis zur ausdrücklichen Feststellung von Gefahr im Verzug der von der amtlichen Begründung in Bezug genommenen Regelung in § 76 Abs. 3 GGO zu entnehmen.

75 Mangels Ergebnisrelevanz bedarf es keiner Konkretisierung, welche andere Form von (dann interner) Feststellung die Beklagte hätte treffen müssen.

76 Der Begriff "Feststellung" legt das Erfordernis einer Vergewisserung nahe, die darüber hinausgeht, dass Gefahr im Verzug in der Sache zu bejahen ist. Unklar ist jedoch, auf welche konkrete Weise die Feststellung zu treffen ist. Laut der amtlichen Begründung hat die Feststellung "ausdrücklich" zu erfolgen, was "durch" den Verkündungsauftrag dokumentiert wird. Der Wortlaut legt nahe, dass die Feststellung schon in der Erteilung des Veröffentlichungsauftrags als solcher liegt und keine ausdrückliche Äußerung in dem Veröffentlichungsauftrag erforderlich ist. Dafür spricht auch, dass sich Sinn und Zweck einer derartigen gesonderten Äußerung gegenüber dem Herausgeber des Bundesanzeigers nicht erschließen.

77 Darüber hilft auch der Hinweis der Klägerin im Schriftsatz vom 15. September 2025 auf Entscheidungen des VGH Mannheim, Beschluss vom 12. Februar 1997 - 7 S 430/97 - und des OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Februar 1997 - 3 M 856/97 - nicht hinweg. Beide betrafen eine andere Sachverhaltskonstellation.

78 Dort ging es jeweils nicht um die formellen Anforderungen einer Verkündung im Sinne des § 2 Abs. 1 2. HS VkBkmG -, sondern um das Vorliegen der im Wortlaut der Ermächtigungsnorm ausdrücklich formulierten materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer Eilverordnung im Sinne des § 79 Abs. 1a TierSG. In Rede stand in beiden Fällen die Frage, ob die dort jeweils streitige (Landes-)Rechtsverordnung ohne die grundsätzlich erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen werden durfte, was gemäß den Vorgaben des TierSG nur bei Gefahr im Verzug möglich war. Die Gerichte führten der Sache nach aus, die Voraussetzungen einer Gefahr im Verzug seien nicht ernstlich erwogen worden (so der VGH, juris Rn. 30) bzw. lägen nicht vor (so das OVG, juris Rn. 8), so dass die fragliche Verordnung jeweils nur mit Zustimmung des Bundesrates hätte erlassen werden können. Die Klägerin legt nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass und aus welchen Gründen die Auslegung der tierseuchenrechtlichen Anforderungen an den Erlass einer Rechtsverordnung verallgemeinerungsfähig oder jedenfalls auf die Auslegung des § 2 Abs. 1 2. HS VkBkmG a.F. übertragbar seien. Dass eine für Notfälle gedachte Regelung nicht extensiv ausgelegt werden dürfe, wie die Klägerin in diesem Zusammenhang weiter vorträgt, stellt die vorstehenden Erwägungen zur Feststellung einer Gefahr im Verzug im Sinne des § 2 Abs. 1 2. HS VkBkmG nicht in Frage.

79 Nichts anderes gilt, soweit die Klägerin das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Oktober 2009 - 3 C 28.08 - (juris Rn. 20) anführt, wonach das Berufen auf einen Ausnahmefall begründungsbedürftig sei und nicht zum Regelfall verkehrt werden dürfe. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts bezogen sich auf den nach dem Zweck der konkreten gesetzlichen Ermächtigung in § 25 AltPflG anzunehmenden Ausnahmecharakter. Eine Übertragbarkeit dieser Erwägungen auf die vorliegende Konstellation ist weder dargelegt noch ersichtlich.

80 d) Auch der mit Schriftsatz vom 15. September 2025 vorgetragene weitere Einwand, es mangele bereits an einem Verkündungsauftrag an den Herausgeber des Bundesanzeigers, dies sei nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VkBkmG in der damaligen Fassung das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz - BMJV - gewesen, die Bitte um Verkündung im Bundesanzeiger sei jedoch an das Bundesamt für Justiz - BfJ - gerichtet worden, führt nicht auf einen durchgreifenden Verfahrensfehler.

81 Die Stellung des BMJV als Herausgeber wird durch die konkrete Abwicklung, bei der sich das Ministerium von dem seinem Geschäftsbereich nachgeordneten BfJ unterstützen lässt, nicht tangiert. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesamtes für Justiz - BfJG - unterstützt das BfJ das BMJV bei der Durchführung der Verkündungen und Bekanntmachungen. Es bestehen daher keine Bedenken, wenn das BfJ die hier in Rede stehenden operativen Aufgaben ausführt.

82 Vor diesem Hintergrund bestand kein Anlass für den Senat, den Sachverhalt insoweit weiter aufzuklären. Insbesondere musste nicht dem Beweisantrag Nr. 14 nachgegangen werden, wonach das BMI dem BMJV einen Verkündungsauftrag nicht erteilt habe.

83 e) Unabhängig davon wird durch die etwaige Nichterfüllung von Anforderungen an die Feststellung und die Beauftragung des Herausgebers die wirksame Verkündung der Dritten Verordnung im Bundesanzeiger nicht durchgreifend in Frage gestellt. Denn damit wäre ein wesentlicher Mangel des Normsetzungsverfahrens nicht verbunden.

84 Ein Mangel des Normsetzungsverfahrens kann nur dann zur Unwirksamkeit einer Rechtsverordnung führen, wenn wesentliche Verfahrensvorschriften außer Acht gelassen werden. Dies setzt voraus, dass der Gesetzgeber das Verfahrenserfordernis, auf welche Weise Verordnungen zu verkünden sind, im Interesse sachrichtiger Normierung statuiert hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, juris Rn. 127 f.). Angewandt auf die 3. ÄndV 1. SprengV, müssten die Anforderungen der an die Veröffentlichung in funktionserheblicher Weise verletzt worden sein. Das ist nicht der Fall.

85 Das Rechtsstaatsprinzip des Artikels 20 Abs. 3 GG gebietet es, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Voraussetzung ist dann nicht erfüllt, wenn ein gesetzlich nicht vorgesehenes Verkündungsorgan gewählt wird. Der Bundesanzeiger ist kein derartiges, gesetzlich nicht vorgesehenes Verkündungsorgan. Die Verkündung von Rechtsverordnungen im Bundesanzeiger ist nach § 2 Abs. 1 VkBkmG vielmehr zulässig.

86 Das in § 2 Abs. 1, 2. Hs. VkBkmG geregelte Erfordernis einer Feststellung von Gefahr im Verzug wiederum berührt nicht das Vertrauen des Bürgers, in welchem Veröffentlichungsorgan er die Verkündung von Rechtsverordnungen zu erwarten hat. Im Gegenteil würde die Feststellung selbst bei Befolgung der in der amtlichen Begründung vorgesehenen Maßstäbe nur gegenüber dem Herausgeber des Bundesanzeigers erfolgen. Sie diente hiernach lediglich einem Selbstvergewisserungsprozess innerhalb der Verwaltung. Der Herausgeber des Bundesanzeigers nähme die Feststellung auch nur entgegen. Eine eigene Prüfung auf Richtigkeit im Sinne des Bestehens von Gefahr im Verzug sieht weder das Gesetz vor noch lässt sie sich der amtlichen Begründung entnehmen.

87 Die Öffentlichkeit wiederum wird von der Feststellung nicht berührt. Die Feststellung des Bestehens von Gefahr im Verzug hat für die Öffentlichkeit selbst bei Befolgung der in der amtlichen Begründung dargestellten Verfahrensweise keine Warnfunktion. Die Öffentlichkeit wird nicht durch eine von der die Verordnung erlassenden Stelle gegenüber dem Bundesanzeiger erfolgende Feststellung darauf hingewiesen, sie habe den Erlass einer Rechtsverordnung (nicht im Bundesgesetzblatt, sondern) im Bundesanzeiger zu erwarten. Erst recht kann die Öffentlichkeit nicht ermessen, ob im Sinne von § 2 Abs. 1, 2. Hs. VkBkmG Gefahr im Verzug besteht. Die Öffentlichkeit kann sich nicht einmal nach der Verkündung versichern, ob die in § 2 Abs. 1, 2. Hs. VkBkmG genannte Feststellung - sollte sie nicht schon in dem Verkündungsauftrag selbst liegen (s.o.) - erfolgt ist. Denn eine Veröffentlichung ist nicht vorgesehen. Selbst die amtliche Begründung versteht die Feststellung nur als eine Angelegenheit im Rahmen des - an den Herausgeber des Bundesanzeigers gerichteten - Verkündungsauftrags. Die Öffentlichkeit ist nach alledem nicht in der Lage, aufgrund einer Parallelwertung zu § 2 Abs. 1, 2. Hs. VkBkmG zu prüfen, ob sie die Verkündung von Rechtsverordnungen im Bundesgesetzblatt oder (aber) im Bundesanzeiger zu erwarten hat.

88 Stattdessen musste die Öffentlichkeit sich seinerzeit darauf einstellen, dass Rechtsverordnungen auch im Bundesanzeiger verkündet werden. Die von der für die formelle Rechtsverkündung maßgeblichen Formenstrenge der Verkündung bezweckte Rechtssicherheit und Rechtsklarheit hinsichtlich der geltenden Gesetze und sonstigen Rechtsnormen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 19. April 2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 39) wird von der Frage nicht berührt, ob Rechtsverordnungen im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger verkündet werden. Hierbei handelt es sich nicht um eine rechtsstaatliche Mindestanforderung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. November 2017 - OVG 2 A 17.15 -, juris Rn. 62). Dies wird auch dadurch ersichtlich, dass bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 keine derartige Feststellung vorgesehen war und, soweit ersichtlich, in Rechtsprechung oder Literatur auch nicht maßgeblich vertreten wurde, sie sei zur Erfüllung rechtsstaatlicher Mindestanforderungen geboten. Das Erfordernis der Formstrenge würde umgekehrt einen Wortlaut des § 2 Abs. 1 2. Hs. VkBkmG erfordern, der die eindeutige Feststellung eines Verstoßes zuließe. Dies ist aus den dargelegten Gründen nicht der Fall.

89 Dass die amtliche Begründung das Ziel benannte, Unsicherheiten über das Vorliegen der Voraussetzungen der Verkündung nicht mehr entstehen zu lassen, führt nicht auf ein anderes Ergebnis. Amtliche Begründungen sind nicht geeignet, rechtsstaatliche Mindestanforderungen zu definieren. Die amtliche Begründung lässt zudem selbst nicht erkennen, sie betrachte die besagte Feststellung als eine derartige Mindestanforderung.

90 Aus den zu der Feststellung genannten Gründen kommt es für die Wirksamkeit der Verkündung im Bundesanzeiger auch nicht darauf an, ob in der Sache Gefahr im Verzug bestand. Auch insoweit werden durch die Verkündung im Bundesanzeiger selbst bei (unterstelltem) Nichtbestehen von Gefahr im Verzug keine rechtsstaatlichen Mindestanforderungen unterschritten. Die darauf bezogenen umfangreichen Angriffe der Klägerin können daher auf sich beruhen.

91 Mit Rücksicht hierauf kommt es auch auf den Vortrag der Klägerin nicht an, wonach am 21. Dezember 2020 eine Ausgabe des Bundesgesetzblatts erschienen und die nächste Ausgabe des Bundesgesetzblatts bereits für den 23. Dezember 2020 angekündigt worden sei sowie dass bspw. das Bundesgesetzblatt vom 18. November 2020 zeige, dass Rechtsvorschriften, die erst am Nachmittag desselben Tages den Bundesrat durchlaufen hatten, noch gleichentags im Bundesgesetzblatt veröffentlicht werden könnten.

92 Die Beklagte hat im Termin der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2025 vorgetragen, seinerzeit (also am 18. Dezember 2020) seien alle Plätze im Bundesgesetzblatt bereits belegt gewesen. Dies habe man nicht dokumentiert, sondern nur telefonisch vorbesprochen. Es habe daher keine andere Möglichkeit einer rechtzeitigen Veröffentlichung als die Bekanntmachung im Bundesanzeiger gegeben. Der Senat hat keinen Anlass, die Richtigkeit dieses Vortrags in Zweifel zu ziehen.

93 Sie wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Veröffentlichungssituation im Bundesgesetzblatt im November des Jahres anders gewesen sein mag, zumal die Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 3. Juli 2025 darauf hingewiesen hat, dass bei Rechtsverordnungen, bei denen ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Datum der Verordnung und der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt bestehe, regelmäßig ein längerer zeitlicher Vorlauf und Abstimmungsprozess zwischen dem Ministerium und der Redaktion stattgefunden habe.

94 Hinsichtlich der Frage, ob der Verordnungsgeber nicht das BfJ, sondern das BMJV mit der Veröffentlichung im Bundesanzeiger hätte beauftragen müssen, gilt nichts anderes. Auch insoweit sind - bei unterstelltem Fehler im Bekanntmachungsverfahren - die maßgeblichen rechtsstaatlichen Mindestanforderungen nicht tangiert.

95 f) Ebenso wenig bedarf es einer Auseinandersetzung mit § 76 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe b GGO, der die Veröffentlichung im Bundesanzeiger bei Gefahr im Verzug zulässt. Dabei ist ohnehin von der Ablösung der - als bloßes Binnenrecht der Verwaltung auch keine subjektiven Rechte der Klägerin begründenden (s.o.) - Regelung durch das Gesetz vom 22. November 2011 auszugehen.

96 Unerheblich ist, dass am 30. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3346) gemäß § 2 Abs. 3 VkBkmG im Bundesgesetzblatt nachrichtlich unter Angabe der Stelle der Verkündung und des Tages des Inkrafttretens auf die 3. ÄndV 1. SprengV hingewiesen wurde. Der (bloße) nachrichtliche Hinweis ersetzt nicht die Verkündung selbst.

97 g) Soweit die Klägerin bestreitet, dem Herausgeber des Bundesanzeigers habe bei Drucklegung am 18. Dezember 2020 ein von dem Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat unterzeichnetes Typoskript (Scan) der 3. ÄndV 1. SprengV vorgelegen, erst recht sei das Original nicht bei dem Herausgeber vorhanden gewesen, führt sie an, aus dem von der Beklagten zu den Gerichtsakten gereichten E-Mail-Schriftverkehr zwischen dem Ministerium und der Bundesanzeiger Verlag GmbH ergebe sich eine derartige Vorlage nicht.

98 Das Vorbringen der Klägerin lässt nicht erkennen, warum eine Vorlage des Originals erforderlich sei. Aus Rechtsvorschriften ergibt sich eine derartige Notwendigkeit nicht. Soweit die Schriftleitung des Bundesanzeigers in ihrer zu den Gerichtsakten gereichten E-Mail an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat vom 17. Dezember 2020 die Vorlage eines Scans der datierten und unterzeichneten Verordnung gefordert hatte, kam das Ministerium dem durch E-Mail vom 18. Dezember 2020 nach. Der Text der E-Mail bezieht sich ausdrücklich auf einen angehängten Scan der Urschrift. Die Schriftleitung wiederum bestätigte mit E-Mail vom 18. Dezember 2020 die Übersendung des Scans. Hierzu hätte kein Anlass bestanden, wenn der Scan nicht übersandt worden wäre. Dass die Urschrift nicht hinreichend durch den Scan des Originals repräsentiert wäre, ist nicht ersichtlich.

99 Anlass, den Sachverhalt insoweit aufzuklären bot auch nicht der entsprechende Beweisantrag Nr. 4 der Klägerin. Zum einen ist er nicht entscheidungserheblich, zum anderen werden keine ausreichenden Anknüpfungstatsachen benannt. Der pauschale Vortrag der Gegenvorstellung, wonach sich hinreichende Anknüpfungstatsachen aus den Schriftsätzen ergäben, rechtfertigt keine andere Einschätzung.

100 II. Auch in materieller Hinsicht sind die beiden streitbefangenen Verordnungen nicht zu beanstanden. Die Überlassungsverbote pyrotechnischer Gegenstände der Kategorie F2 an Verbraucher zu den Jahreswechseln 2020/2021 und 2021/2022 (§ 22 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz 1. Alt. 1. SprengV) sind materiell rechtmäßig.

101 1. Rechtsgrundlage der Verordnungen ist jeweils § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG. Die Vorschrift ermächtigt das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, durch Rechtsverordnung zum Schutze vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen Beschäftigter oder Dritter zu bestimmen, dass explosionsgefährliche Stoffe - und damit unter anderem pyrotechnische Gegenstände (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 SprengG) - und Sprengzubehör nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen vertrieben, anderen überlassen, aufbewahrt oder verwendet werden dürfen.

102 Die Verordnungsermächtigung entspricht den Anforderungen des Artikels 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Auch die Klägerin führt nichts Gegenteiliges aus.

103 Die beiden Verordnungen halten sich an den von der Ermächtigung vorgegebenen Rahmen. Von dem nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG erkennbaren Willen des Gesetzgebers ist es gedeckt, ein Abgabeverbot im Verordnungswege zu erlassen. Das zeigt bereits das in seiner materiellen Rechtmäßigkeit unbestrittene generelle Abgabeverbot des § 22 Abs. 1 Satz 1 1. SprengV, das lediglich für die Zeit vom 29. bis 31. Dezember eines jeden Jahres eine Ausnahme von dem ansonsten generellen Abgabeverbot vorsieht, die durch die beiden hier streitigen Verordnungen für die beiden Jahre 2020 und 2021 aufgehoben wurde.

104 Ebenso wie § 22 Abs. 1 Satz 1 1. SprengV zielen die beiden Änderungsverordnungen auf den von § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG vorausgesetzten Schutz vor durch pyrotechnische Gegenstände verursachten Gefahren. Nach der Begründung der Verordnungen (vgl. BR-Drs. 765/20 zur 3. ÄndV 1. SprengG und BR-Drs. 839/21 zur 4. ÄndV 1. SprengV) soll dem Zusammenhang zwischen der Nutzung von Silvesterfeuerwerk, den in vielen Fällen dabei entstehenden Verletzungen, dem durch absehbares Risiko erhöhten Behandlungsbedarf und der Gefahr von Engpässen in der medizinischen Versorgung durch das Corona-Infektionsgeschehen begegnet werden. Die Überlassungsverbote dienen der Reduzierung von Unfällen und damit der Schonung vorhandener Krankenhauskapazitäten.

105 Die von der Beklagten getroffenen Regelungen stellen entgegen der Auffassung der Klägerin keine Schutzmaßnahmen nach §§ 28 bis 28b, 29 bis 31 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (IfSG) dar, für deren Erlass gemäß § 32 Satz 1 IfSG nicht die Bundesregierung zuständig gewesen wäre, sondern die Landesregierungen. Dass die Verordnungen die Gefahr von Engpässen in der medizinischen Versorgung berücksichtigen, ändert nichts daran, dass Regelungszweck und -inhalt nicht die von den Vorschriften des IfSG beabsichtigte Infektionsbekämpfung ist. Es ging der Beklagten nicht um die Verhinderung der weiteren Verbreitung einer Infektionskrankheit, sondern, wie ausgeführt, um die Verhinderung einer weiteren Belastung und Überlastung der Gesundheitsversorgung durch Verwirklichung von pyrotechnischen Gegenständen ausgehender Gefahren. Dem IfSG lässt sich auch nicht entnehmen, Maßnahmen zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems dürften ausschließlich auf dieses Gesetz gestützt werden.

106 Dem steht die Feststellung des OVG Lüneburg (Beschluss vom 18. Dezember 2020 - 13 MN 568/20 -, juris Rn. 23, 40) nicht entgegen, das Verbot des Verkaufs, der Abgabe, des Mitführens und des Abbrennens von Feuerwerkskörpern und anderer pyrotechnischer Gegenstände in der konkreten Ausgestaltung nach § 10a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung stelle keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG dar, die bundesrechtlichen Bestimmungen des SprengG und der 1. SprengV regelten den Umgang mit Feuerwerkskörpern und anderen pyrotechnischen Gegenständen in Bezug auf feuerwerksspezifische Gefahren abschließend. Damit wird nicht zum Ausdruck gebracht, bei der Anwendung sprengstoffrechtlicher Vorschriften dürfe der Zustand des Gesundheitssystems nicht berücksichtigt werden.

107 Auf die von der Klägerin im Zusammenhang mit den Gründen für den Erlass der 3. ÄndV 1. SprengV angeführten öffentlichen Äußerungen von Mitgliedern der Bundesregierung kommt es nicht maßgeblich an.

108 2. Die Verordnungen verstoßen nicht gegen die durch Artikel 12 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin.

109 Die Überlassungsverbote sind mit der Berufsausübungsfreiheit der Klägerin vereinbar. Weder verstoßen sie gegen den Parlamentsvorbehalt noch sind sie unverhältnismäßig.

110 a) Ein Eingriff in den Schutzbereich des Artikels 12 Abs. 1 GG, auf den sich die Klägerin gemäß Artikel 19 Abs. 3 GG auch berufen kann, liegt allerdings vor. Die Klägerin ist durch die fragliche Verordnungsregelung in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Artikel 12 Abs. 1 Satz 1 GG beeinträchtigt. Soweit sie ein (temporäres) faktisches Berufsverbot geltend macht, ist ihr nicht zu folgen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 26. September 2024 - BVerwG 6 B 10/24 - unter Rn. 17 ausdrücklich ausgeführt, die Überlassungsverbote erreichten kein Eingriffsgewicht, das einem temporären Berufsverbot gleichkäme, weil es nicht mit einer völligen Betriebsschließung einherginge, wie dies etwa für bestimmte Geschäfte oder Freizeiteinrichtungen der Fall gewesen sei. Es hat deshalb angenommen, dass es sich bei den Überlassungsverboten lediglich um einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit handelt. Nach Artikel 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind derartige Eingriffe durch oder aufgrund Gesetzes zulässig. Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit durch eine auf formalgesetzlicher Ermächtigungsgrundlage beruhende Rechtsverordnung erfolgt "aufgrund" eines Gesetzes.

111 b) Die Rechtsverordnungen erweisen sich nicht deshalb als rechtswidrig, weil sie - wie die Klägerin meint - gegen den Parlamentsvorbehalt und die Grundsätze der Wesentlichkeitstheorie verstießen. Die Klägerin macht zu Unrecht geltend, die Abgabeverbote für Feuerwerk der Kategorie F2 zu den Jahreswechseln 2020/2021 und 2021/2022 hätten aufgrund der Grundrechtsintensität der Eingriffe nur durch den parlamentarischen Gesetzgeber erfolgen dürfen, eine Regelung durch Rechtsverordnung sei dagegen unzulässig. Dem ist nicht zu folgen.

112 aa) Das Verwaltungsgericht hat im erstinstanzlichen Urteil insoweit ausgeführt, zwar verpflichteten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen, wobei es vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes abhänge, wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedürfe. Artikel 80 Abs. 1 GG ermögliche es dem Gesetzgeber jedoch auch, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermöge als der Gesetzgeber (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. November 2020 - OVG 11 S 120/20 -, juris Rn. 30). In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass dieser Aspekt es gerade zur Eindämmung der gegenwärtigen Pandemie erlaube, eine Regelung im Verordnungswege anstatt in einem vergleichsweise schwerfälligen, längere Zeit in Anspruch nehmenden Gesetzgebungsverfahren zu treffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 30). Diese Überlegung trage auch hier. Die im Verordnungswege getroffene Regelung solle den Gefahren der Nutzung von Silvesterfeuerwerk durch Verbraucher begegnen, wozu § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG ausdrücklich ermächtige. Vor dem Hintergrund, dass aufgrund des aktuellen Corona-Infektionsgeschehens derzeit Engpässe in der medizinischen Versorgung bestünden, ermögliche das Instrument der Rechtsverordnung eine schnelle und zielgenaue Intervention, um eine an diesen Umständen ausgerichtete aktuelle Einschätzung der Gefahrenlage normativ umzusetzen. Dieser Einschätzung schließt sich der erkennende Senat an. Die von der Klägerin hiergegen vorgebrachten Einwände überzeugen nicht.

113 bb) Durch ihren Vortrag, eine Regelung durch Verordnung sei jedenfalls Ende des Jahres 2020, also mit Blick auf die 3. ÄndV 1. SprengV, nicht notwendig gewesen, weil der Bundestag in der Sitzungswoche vom 14. bis zum 18. Dezember 2020 selbst eine Regelung hätte treffen können, das Gesetzgebungsverfahren wäre auch nicht zu schwerfällig gewesen, um dies rechtzeitig umzusetzen, werden die vorstehenden Erwägungen nicht in Frage gestellt. Insbesondere hat die Klägerin nicht dargelegt und es ist auch nicht ersichtlich, dass das Parlament sich in der fraglichen Sitzungswoche mit dieser Thematik befasst und sich entschieden habe, kein Verkaufsverbot von pyrotechnischen Gegenständen der Kategorie F2 zum folgenden Jahreswechsel vorzusehen. Im Übrigen mag das Parlament die Möglichkeit haben, Sachverhalte, die vom Regelungsbereich der Verordnungsermächtigung erfasst sind, auch selbst zu regeln. Sofern dies - wie hier - nicht geschehen ist, ändert das am Vorliegen der Verordnungsermächtigung und an der Möglichkeit des Verordnungsgebers hiervon Gebrauch zu machen indessen nichts.

114 cc) Der Einwand der Klägerin, beide Verordnungen verstießen gegen den Parlamentsvorbehalt, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Zuteilung knapper Krankenhauskapazitäten allein dem parlamentarischen Gesetzgeber und nicht der Ministerialverwaltung vorbehalten sei, liegt neben der Sache. Es geht vorliegend nicht um die Zuteilung, also die Schaffung neuer oder die Streichung vorhandener Krankenhauskapazitäten, sondern um die Nutzbarkeit vorhandener Krankenhauskapazitäten.

115 dd) Der Hinweis der Klägerin auf den Beschluss des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 28. August 2020 - Lv 15/20 - (LVerfGE 31, 359 ff., juris Rn. 84 ff.) rechtfertigt ebenfalls keine andere Einschätzung. Der Verfassungsgerichtshof befasst sich nicht mit § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG und den auf seiner Grundlage ergangenen Verordnungen. Er erörtert die §§ 28 und 32 IfSG und die darin enthaltene Befugnis, "die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen". Hierzu führt er aus, die genannte Formulierung sei als Ermächtigungsgrundlage zu unbestimmt, um einen Eingriff in das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten vorzunehmen. Welche Erkenntnisse daraus für die Auslegung und Anwendung des § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG zu ziehen seien, erschließt sich nicht.

116 c) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin durch die hier streitigen Rechtsverordnungen ist auch gerechtfertigt. Eine Einschränkung der Berufsausübung ist gerechtfertigt, wenn "vernünftige Gründe des Allgemeinwohls" vorliegen und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Das ist hier der Fall.

117 aa) Das fragliche Überlassungsverbot diente vernünftigen Gründen des Allgemeinwohls und verfolgte damit einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck.

118 Hinsichtlich der 3. ÄndV 1. SprengV ist in der amtlichen Begründung (BR-Drs. 765/20 vom 17. Dezember 2020) ausgeführt, das Überlassungsverbot bezwecke die Bewältigung der Auswirkungen der fortschreitenden Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und der hierdurch verursachten Coronavirus-Erkrankung (COVID-19) auf das Gesundheitswesen. Aufgrund des damaligen Corona-Infektionsgeschehens seien Engpässe in der medizinischen Versorgung kurz- und mittelfristig nicht auszuschließen. Es sei daher aus Gründen des Gesundheitsschutzes geboten, diese Kapazitäten soweit wie möglich zu schonen und absehbare, erhebliche und vermeidbare Steigerungen des allgemeinen medizinischen Behandlungsbedarfs insbesondere in Krankenhäusern zu verhindern. An den Jahreswechseln komme es jedoch trotz strenger Regelungen bei der Zulassung und Nutzung von Pyrotechnik immer wieder zu vielen, teils schweren Verletzungen bei der Verwendung von Feuerwerkskörpern. Die Auslastung der Krankenhäuser, insbesondere der Notfallambulanzen, sei auch deswegen an diesen Tagen im Vergleich zum Rest des Jahres ungewöhnlich hoch. Durch die Nutzung von Silvesterfeuerwerk durch Verbraucher und die in diesem Zusammenhang entstehenden Verletzungen bestehe daher absehbar das Risiko eines erhöhten Behandlungsbedarfs. Das generelle, temporäre Überlassungsverbot sei ein deshalb notwendiges und auch geeignetes Mittel, eine Reduzierung der Unfälle und damit eine Schonung der Krankenhauskapazitäten zu erreichen, da die Nutzung von pyrotechnischen Gegenständen durch Verbraucher zum Jahreswechsel, sofern diese im Jahr 2020 kein Feuerwerk erwerben könnten, rein quantitativ auf ein Minimum gesenkt werde. Eine Alternative gebe es nicht. Ein bloßes Verbot des Abbrennens pyrotechnischer Gegenstände sei nicht ausreichend, da die Erfahrung immer wieder gezeigt habe, dass viele Verbraucher gegen das bereits bestehende Verbot der Verwendung von Feuerwerkskörpern an anderen Tagen als dem 31. Dezember und 1. Januar verstoßen würden. Auch teilweise Überlassungsverbote oder Auflagen seien vergleichsweise weniger effektiv in Bezug auf die Reduzierung von Unfällen. Die mit dem Überlassungsverbot verbundene Einschränkung der Grundrechte der Hersteller und Händler von Feuerwerk sei in Abwägung mit der staatlichen Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit angesichts der dramatischen Pandemielage gerechtfertigt.

119 Mit der 4. ÄndV 1. SprengV verfolgte der Verordnungsgeber die gleichen Zwecke. In der amtlichen Begründung (BR-Drs. 839/21) heißt es, in Zusammenhang mit dem Abbrennen von Feuerwerkskörpern zum Jahreswechsel sei es in der Vergangenheit immer wieder zu vielen, teils schweren Verletzungen gekommen. Die Auslastung der Krankenhäuser, insbesondere der Notfallambulanzen, sei zum Jahreswechsel regelmäßig bereits ungewöhnlich hoch. Infolge des mit der 3. ÄndV 1. SprengV für das Jahr 2020 verfügten Überlassungsverbots seien Unfälle in der Silvesternacht sowie Einsätze von Notärzten und Rettungsdiensten im Vergleich zum Vorjahr erheblich zurückgegangen. Die Auslastung der Intensivbetten in Krankenhäusern sei im Dezember 2021 pandemiebedingt erneut sehr hoch und bereits höher als im Vergleichszeitraum 2020. Eine weitere Belastung durch Verletzungen im Zusammenhang mit Feuerwerk müsse verhindert werden.

120 Die Begründung der 4. ÄndV 1. SprengV beschreibt wie die Begründung der 3. ÄndV 1. SprengG in ihrem allgemeinen Teil vertiefend den Zusammenhang zwischen dem Abbrennen von Feuerwerkskörpern und dabei auftretenden zahlreichen, teils schweren Verletzungen einerseits und der Auslastung der medizinischen Behandlungskapazitäten durch die fortschreitende Verbreitung des Coronavirus andererseits. Hieraus leitet die Begründung die Notwendigkeit ab, eine weitere Belastung und Überlastung der Gesundheitsversorgung durch ein Überlassungsverbot für Silvesterfeuerwerk zu verhindern.

121 Der jeweils identische Zweck der Überlassungsverbote, eine Überlastung des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhauskapazitäten und Rettungsdienste zu vermeiden, verfolgt hinreichende Gründe des Allgemeinwohls, die den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit legitimieren können. Der Staat ist zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kraft seiner grundrechtlichen Schutzpflichten aus Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht nur berechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet (vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. November 2020 - OVG 11 S 120/20 - juris Rn. 36).

122 bb) Die Überlassungsverbote waren geeignet, den durch den Gebrauch von Feuerwerk der Kategorie F2 bestehenden Gefahren zu begegnen und so zur Vermeidung der Überforderung des Gesundheitssystems und insbesondere der Krankenhauskapazitäten beizutragen.

123 (1) Für die verfassungsrechtliche Eignung einer gesetzlichen Regelung zur Erreichung eines verfassungsrechtlich legitimen Zwecks genügt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits die Möglichkeit, durch die Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks zu fördern. Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 26. November 2024 - 1 BvL 1/24 -, juris Rn. 124).

124 Dem Verordnungsgeber stand bei der Beurteilung der Eignung der Überlassungsverbote zur Förderung des verfolgten Zwecks jeweils ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog (OVG Lüneburg, Urteil vom 30. März 2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 68).

125 Der Beurteilung von Prognoseentscheidungen durch den Gesetzgeber legt das Bundesverfassungsgericht je nach Zusammenhang differenzierte Maßstäbe zugrunde, die von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Im Einzelnen maßgebend sind Faktoren wie die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen dürfen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Erfolgt der Eingriff jedoch zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der Eignungsprognose beschränkt (OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2023 - 1 4 KN 36/22 -, juris Rn. 113 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 185).

126 Dabei ist die Eignung nicht nach der späteren Entwicklung, sondern lediglich danach zu beurteilen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, die Maßnahme sei zur Erreichung des gesetzten Ziels geeignet. Die Eignung setzt nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirksamkeit der Maßnahmen gibt (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 186). Sie ist vielmehr bereits dann anzunehmen, wenn die Prognose des Gesetzgebers sachgerecht und vertretbar war (vgl. im Einzelnen: OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 -, juris Rn. 114 m.w.N.). Für Rechtsverordnungen gelten keine abweichenden verfassungsrechtlichen Maßstäbe.

127 Es ist daher für die Eignung der angegriffenen Maßnahmen lediglich zu prüfen, ob die Prognosen des Verordnungsgebers jeweils aus einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials herrührten und er sich Kenntnis von der zur Zeit des Erlasses der jeweiligen Norm bestehenden tatsächlichen Ausgangslage in korrekter und ausreichender Weise verschafft hat (OVG Lüneburg, a.a.O., juris Rn. 118).

128 (2) Hieran gemessen sind die Prognoseentscheidungen des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden.

129 Mit der bereits dargelegten Begründung zur 3. ÄndV 1. SprengV hat der Verordnungsgeber die maßgeblichen Gesichtspunkte für die seinerzeitige Prognoseentscheidung deutlich gemacht und damit auch den von der Klägerin in Bezug genommenen, vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 15. November 2023 - 2 BvF 1/22 - (juris Rn. 149) formulierten Anforderungen entsprochen. Er hat dargelegt, dass es ihm um den Schutz der Rechtsgüter Leben und Gesundheit der Bevölkerung geht. Jedenfalls im Hinblick auf die insbesondere seinerzeit allgemein bekannte, außergewöhnlich hohe bundesweite Auslastung der Krankenhäuser während der Corona-Pandemie und den ebenfalls allgemein bekannten Umstand, dass außerdem die Belastung der Notfallambulanzen zu den Jahreswechseln infolge von Gebrauch und Missbrauch von Feuerwerkskörpern überdurchschnittlich hoch ist, ist nicht ersichtlich, welche weiteren Erwägungen oder Darlegungen tatsächlicher Annahmen die vom Verordnungsgeber vorgenommene Gefahrenprognose hätte erfordern sollen. Zumal zum damaligen Zeitpunkt die jeweils tagesaktuellen Inzidenzen und die Krankenhausauslastung sowohl in nahezu sämtlichen Printmedien als auch in den digitalen und den Rundfunkmedien und über die Internetauftritte der zuständigen Ministerien abrufbar und Gegenstand der allgemeinen öffentlichen Erörterung waren. Dazu zählen auch die täglichen Lageberichte des Robert-Koch-Instituts - RKI - zu COVID-19. Aus ihnen ergibt sich exemplarisch die Krankenhausauslastung und die "dramatische Pandemielage", auf die der Verordnungsgeber in der dargestellten Begründung ausdrücklich Bezug nimmt. Beispielhaft sei hierzu auf die Lageberichte vom 6. und vom 24. Dezember 2020 hingewiesen. Daraus ergibt sich eine im Wesentlichen gleichbleibend angespannte Pandemie-Situation, mit der damit verbundenen Gefahr einer Überforderung der vorhandenen Krankenhausressourcen.

130 Nach dem Lagebericht vom 6. Dezember 2020 (Tabelle 2) waren an das RKI 6.087 COVID-19-Fälle bei hospitalisierten Personen gemeldet. Der Anteil der über 60-jährigen betrug davon 68 %. Am 24. Dezember 2020 wurden 8.236 hospitalisierte Personen, die an COVID-19 erkrankt waren an das RKI übermittelt. Der Anteil der über 60-ährigen betrug 71 %.

131 Zu den Ausbrüchen wurde im Lagebericht vom 6. Dezember 2020 ausgeführt:

132 "In beinahe allen Kreisen (402 von 412) liegt eine erhöhte 7-Tage-Inzidenz mit über 25 Fällen/100.000 EW vor. In der Gruppe der Inzidenz von > 250 bis 500 Fällen/100.000 EW in den letzten 7 Tagen liegen 30 Kreise, in zwei Kreisen liegt sie bei über 500 Fällen/100.000 EW."

133 Im Lagebericht vom 24. Dezember 2020 heißt es hierzu:

134 "In allen Kreisen (412/412) liegt eine erhöhte 7-Tage-Inzidenz mit über 25 Fällen/100.000 EW vor. In der Kategorie der Inzidenz von >250 bis 500 Fällen/100.000 EW in den letzten 7 Tagen liegen 87 Kreise, in 5 Kreisen liegt sie bei über 500 Fällen/100.000 EW."

135 In den Risikobewertungen durch das RKI vermerkt der Lagebericht vom 6. Dezember 2020:

136 "Aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen wurde der Abschnitt `Allgemein´ der Risikobewertung des RKI am 01.12.2020 nochmals angepasst. Hervorgehoben wird das zunehmend diffuse Infektionsgeschehen sowie das Auftreten von Ausbrüchen vor allem in Haushalten, beruflichen Settings sowie Alten- und Pflegeheimen. Daher ist eine konsequentere Umsetzung der Fallfindung und Kontaktpersonennachverfolgung als auch der Schutz der Risikogruppen notwendig. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten deutlich sinkt, können auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden."

137 Vor dem Hintergrund, dass der Krankheitsverlauf individuell unterschiedlich war, ein Verlauf, der eine Behandlung im Krankenhaus erforderlich machte, aber insbesondere bei älteren Menschen einkalkuliert werden musste, bestand die Gefahr unzureichender medizinischer Versorgungsmöglichkeiten. Dabei ist es nicht unsachgemäß oder unvertretbar, wenn der Verordnungsgeber auf die allgemeine Pandemielage abstellt, die keine durchgängig gleichhohe Anzahl oder lineare Entwicklung der Inzidenzen kennzeichnete. Dass die allgemeine Pandemielage in der gesamten Zeit vor dem Jahreswechsel 2020/2021 vergleichbar angespannt gewesen ist, ergibt ein Blick auf spätere Lageberichte des RKI. Bspw. in dem vom 24. Dezember 2020 wird hierzu ausgeführt:

138 "Das Robert Koch-Institut schätzt aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein."

139 Dem kann entnommen werden, dass zur fraglichen Zeit im Vorfeld des Jahreswechsels 2020/2021 weder eine Entspannung der Infektionslage und eine daraus zu prognostizierende Entspannung der Krankenhausauslastung zu erwarten war noch sich eine Tendenz in diese Richtung abzeichnete.

140 Entsprechendes galt mit Blick auf die zum Zeitpunkt des Erlasses der 4. ÄndV 1. SprengV bestehende Situation Ende 2021. Insoweit sei auf die bereits zitierten Schilderungen der zusammenfassenden Bewertung der aktuellen Situation im Lagebericht des RKI vom 16. Dezember 2021 verwiesen.

141 (3) Die Ausführungen der Klägerin lassen diese Umstände unberücksichtigt und beschränken sich auf den Vortrag, es hätte weiterer Darlegungen bedurft.

142 Vor dem geschilderten Hintergrund kommt es zum einen nicht darauf an, ob dem jeweiligen Verordnungsgeber das Protokoll der Sitzung des RKI-Krisenstabs vom (Vor-)Tag des jeweiligen Verordnungserlasses vorgelegen hat. Weiter ist es unerheblich, ob die Beklagte ihre Gefahrenprognose ausdrücklich auf die vom Verwaltungsgericht angeführten "Zeitreihen im Intensivregister des Robert-Koch-Instituts" hätte stützen müssen, wie die Klägerin meint.

143 Dessen ungeachtet, ergibt sich die Belastung des Gesundheitssystems auch aus der vom Verwaltungsgericht im Einzelnen dargelegten Auslastung der Intensivbetten in jener Zeit. Daran ändert auch der Einwand der Klägerin nichts, das Verwaltungsgericht habe die in beiden Jahren bestehende Notreserve an Intensivbetten unberücksichtigt gelassen. Daraus erschließt sich nicht, weshalb der Verordnungsgeber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums zu einer anderen Gefahrenprognose gezwungen gewesen wäre. Die Vertretbarkeit der von ihm getroffenen Gefahrenprognose wird hierdurch nicht in Frage gestellt.

144 (4) Der Hinweis der Klägerin auf das Urteil des OVG Lüneburg vom 16. Februar 2023 - 14 KN 30/22 - (juris Rn. 108), das festgestellt habe, eine Überlastung des Gesundheitssystems sei nicht zu erwarten gewesen, rechtfertigt keine andere Einschätzung.

145 Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hatte über eine auf infektionsschutzrechtliche Vorschriften gestützte Verordnung des Landesrechts zu entscheiden, die den Verkauf, die Abgabe, das Mitführen und das Abbrennen von Feuerwerkskörpern und anderen pyrotechnischen Gegenständen sowie das Veranstalten von Feuerwerk für die Öffentlichkeit untersagte. Insoweit hat es ausgeführt, die Eignung der fraglichen Regelung erscheine im Hinblick auf das Ziel, eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden, fraglich. Es sei nicht ersichtlich, dass davon ausgegangen werden müsse, die mit behandlungsbedürftigen Verletzungen verbundene Belastung hätte neben den zu behandelnden Corona-Erkrankungen zu einer Überlastung des Gesundheitssystems geführt. Es sei fragwürdig, ob hierdurch (kurzzeitig) gebundene medizinische Behandlungskapazitäten (wohl vorrangig der Notaufnahme) überhaupt erforderliche medizinische Kapazitäten zur Behandlung Covid-19-Erkrankter reduziert hätten. Es sei nicht "offensichtlich", dass zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses eine Überlastung des Gesundheitssystems zu erwarten gewesen sei.

146 Diese Ausführungen stellen schon für sich genommen die Gefahrenprognose des Verordnungsgebers der hier streitigen Verordnungen nicht in Frage. Dieser hat nicht darauf abgestellt, dass Engpässe in der medizinischen Versorgung "offensichtlich" erwartbar, sondern dass sie kurz- und mittelfristig "nicht auszuschließen" seien. Dass und aus welchen Gründen der Prognosemaßstab des Verordnungsgebers unrichtig sei, zeigt die Klägerin nicht auf und es ist auch bei Berücksichtigung der oben dargelegten Maßstäbe angesichts der in Rede stehenden geschützten Rechtsgüter nicht anzunehmen.

147 Darüber hinaus berücksichtigt die Klägerin nicht, dass der Einschätzungsspielraum des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers besteht, weil sich die ex-ante anzustellende Gefahrenprognose auch am Gewicht der gefährdeten Rechtsgüter zu orientieren hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u.a. - juris Rn. 104 m.w.N.). Demnach überschreitet es die Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungsgeber in § 6 Abs. 1 Nr. 4 SprengG und den dem Verordnungsgeber zustehenden Einschätzungsspielraum nicht, wenn der Verordnungsgeber bei einer von ihm ex ante erkannten Gefahr für ein besonders hochrangiges Rechtsgut nicht erst tätig wird, wenn diese Gefahr schon den Grad der Offensichtlichkeit erreicht hat und bereits konkret droht. Bei dem Schutz der Rechtsgüter Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems handelt es sich um verfassungsrechtlich überragend bedeutsame Rechtsgüter (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 -, juris Rn. 29). Demnach erschien das Einschreiten des Verordnungsgebers bereits im Stadium einer deutlich eingeschränkten Betriebssituation vieler (Intensivbereiche der) Krankenhäuser im Bundesgebiet, in der eine kurz- oder mittelfristig eintretende vollständige Überlastung des Gesundheitssystems in der Situation der Pandemie durch zusätzliche Feuerwerksverletzte am Jahreswechsel nicht mehr auszuschließen war, bei Beurteilung des erreichbaren Materials als Schutzmaßnahme sachgerecht und vertretbar. Der Umstand, dass man auch eine andere Gefahrenprognose hätte treffen können, rechtfertigt nicht die Annahme der Ungeeignetheit der angestellten Gefahrenprognose.

148 (5) Die Gefahrenprognose des Verordnungsgebers wird auch nicht durch die Behauptung der Klägerin in Frage gestellt, in Deutschland habe in der zweiten Hälfte des Dezembers 2020 keine Überlastung des Gesundheitssystems gedroht. Dass die Klägerin selbst bei einem ihr zustehenden Einschätzungsspielraum zu einer anderen Gefahrenprognose gekommen wäre, führt auch insoweit nicht zu der Annahme, die Prognose des Verordnungsgebers beruhe auf einer nicht sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials.

149 Im Übrigen berechtigt die Ermächtigungsgrundlage den Verordnungsgeber zum Eingreifen - wie bereits dargelegt - nicht erst bei einer unmittelbar drohenden, konkreten Gefahr, sondern bereits zum Schutz vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen Dritter. Das Verwaltungsgericht hat zu der Belastungssituation des Gesundheitssystems näher ausgeführt, am 22. Dezember 2020 hätten bundesweit nur noch 3.812 freie Intensivbetten zur Verfügung gestanden, 20.242 Intensivbetten seien belegt gewesen, 432 Krankenhäuser hätten einen regulären, 456 einen eingeschränkten und 312 einen teilweise eingeschränkten Betrieb gemeldet (wobei 138 Krankenhäuser keine Angaben gemacht hätten). Am 23. Dezember 2021 seien noch 2.864 Intensivbetten frei gewesen, 19.181 Intensivbetten seien belegt gewesen, 288 Krankenhäuser hätten einen regulären Betrieb gemeldet, 621 einen eingeschränkten und 280 einen teilweise eingeschränkten. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, dürfte die deutlich eingeschränkte Betriebssituation vieler Intensivbereiche der Krankenhäuser im Bundesgebiet den beschränkten personellen Ressourcen geschuldet gewesen sein, deren Schutz die Überlassungsverbote gerade dienen sollten.

150 Die Klägerin hat auch keine über die bereits erörterten Aspekte hinausgehenden Gesichtspunkte angeführt, die Anlass gegeben hätten, den Sachverhalt insoweit weiter aufzuklären. Ihre Behauptung, der Anteil freier Krankenhausbetten auf Intensivstationen im Bundesgebiet habe im Dezember 2020 und im Dezember 2021 jeweils bei mehr als 50 % gelegen, ist nicht näher substanziiert. Ihr schriftsätzliches Vorbringen belegt die behaupteten Zahlen nicht. Daraus geht lediglich hervor, dass nach ihrer Einschätzung die Auslastung der Krankenhäuser nicht hinreichend war, um die Gefahrenprognose des Verordnungsgebers zu rechtfertigen. Ungeachtet dessen stellt der Vortrag für sich genommen die sachliche Vertretbarkeit der Gefahrenprognose des Verordnungsgebers nicht in Frage. Daher war auch der entsprechende Beweisantrag Nr. 8 abzulehnen, der konkrete Anknüpfungstatsachen nicht benannt hat. Darüber hilft auch nicht der pauschale Hinweis der Klägerin auf schriftsätzliches Vorbringen hinweg.

151 Zu Unrecht führt die Klägerin in ihrer Gegenvorstellung insoweit aus, die Ablehnung des Beweisantrages mit der Begründung, es komme dafür auf die Vertretbarkeit der Gefahrenprognose des Verordnungsgebers nicht an, sei eine vorweggenommene Beweiswürdigung. Denn hinsichtlich eines nicht für erheblich gehaltenen Vorbringens wird auf eine Beweiswürdigung gerade verzichtet.

152 (6) Weiter führt auch der Vortrag der Klägerin, es fehle an einer Tatsachengrundlage für etwaige Verletzungen durch Feuerwerk der Kategorie F2, nicht auf die Unrichtigkeit der Gefahrenprognose. Es erschließt sich nicht, weshalb der Verordnungsgeber nicht von allgemein vorhandener Kenntnis der Gefährlichkeit des Feuerwerks der Kategorie F2 hätte ausgehen können. Insbesondere ist nicht erkennbar, aus welchem Grund Anlass bestanden haben soll, zu ermitteln, welcher Anteil der Inanspruchnahme von Krankenhauskapazitäten zu den Jahreswechseln durch legales und illegales Feuerwerk verursacht werde. Die Klägerin verkennt den Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers und überspannt die Anforderungen an die anzustellende Gefahrenprognose.

153 Das gilt auch mit Blick auf die Darlegungen der Klägerin zu den umfangreichen Sicherheitsvorschriften, die die Verwendung in Deutschland hergestellter Feuerwerksartikel regulieren. Die Behauptung der Klägerin, die von ihr vertriebenen pyrotechnischen Gegenstände der Kategorie F2 könnten selbst bei evident falscher Benutzung durch den Verbraucher allenfalls zu geringfügigen Verletzungen führen, die aber in keinem Fall einen Aufenthalt auf einer Beatmungsstation eines Krankenhauses erforderlich machten, führt nicht auf eine Ungeeignetheit.

154 Zunächst ist es evident, dass auch Feuerwerk der Kategorie F2 erhebliche Verletzungen verursachen kann, wenn es entgegen den Sicherheitsvorschriften z.B. in geschlossenen Räumen oder ohne Sicherheitsabstand direkt gegenüber Personen oder sonst unsachgemäß verwendet wird. Zu Recht verweist die Beklagte darauf, das Abbrennen pyrotechnischer Produkte der Kategorie F2 stelle eine gefahrgeneigte Tätigkeit dar, die grundsätzlich einem ganzjährigen Überlassungsverbot an ungeschulte Verbraucher unterliege, das lediglich an drei Werktagen im Jahr als eng begrenzte Ausnahme aus Brauchtumsgründen gelockert werde.

155 Ungeachtet dessen war Zweck der Überlassungsverbote - wie oben bereits ausgeführt - nicht allein die Entlastung von Beatmungs- und/oder Intensivstationen, sondern allgemein der Schutz der bereits durch die Pandemie besonders stark belasteten Krankenhäuser und Rettungsdienste vor einer Überlastung. Auch vergleichsweise geringfügigere Verletzungen durch unsachgemäßen Umgang mit Feuerwerk z.B. an Sinnesorganen (Augenverletzungen, Knalltraumata), Haut (Verbrennungen) oder Gliedmaßen (abgerissene Finger und ähnliche Verstümmelungen), die keine Beatmung oder Intensivbehandlung erfordern, binden Krankenhaus- und Rettungsdienstpersonal sowie entsprechende räumliche und sonstige Ressourcen, die dann auf anderen Stationen und für andere Behandlungsfälle nicht zur Verfügung stehen. Die Beklagte verweist mit Recht darauf, ein erhöhtes Aufkommen akut Verletzter in den Notaufnahmen der Krankenhäuser hätte auch Auswirkungen auf die Versorgung von COVID-19-Patienten auf den Beatmungs- und Intensivstationen gehabt, da Behandlungspersonal als Pool nur einmal zur Verfügung stehe und nicht gleichzeitig in Notaufnahme und Intensivstation eingesetzt werden könne. Damit hätte eine Vielzahl derartiger auch leichter Verletzter zu einer weiteren Anspannung der ohnehin pandemiebedingt kritischen Personalsituation in diesen medizinischen Einrichtungen beigetragen, die begrenzten Ressourcen weiter verknappt und die Gefahr des Eintretens kritischer Engpässe erhöht. Zudem ist zu berücksichtigen, dass zu den Jahreswechseln eine medizinische Versorgung durch niedergelassene Ärzte in der Regel nicht zu erlangen ist. Deshalb trifft die notfallmäßige Behandlung ggf. auch nur leicht Verletzter das am Jahreswechsel in besonderer Weise belastete Krankenhauspersonal und beansprucht die dortigen Kapazitäten zusätzlich (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 21. Dezember 2021 - OVG 1 B 475/21 -, juris Rn. 50).

156 Vor diesem Hintergrund bestand kein Anlass, dem Beweisantrag Nr. 9 nachzugehen. Die in der Gegenvorstellung der Klägerin geäußerte Auffassung, die in der mündlichen Verhandlung gegebene Begründung der Ablehnung des Beweisantrags, dieser sei nicht entscheidungserheblich, bei den Verordnungen sei es nicht allein um die Entlastung von Beatmungs- und/oder Intensivstationen, sondern allgemein um den Schutz der durch die Pandemie besonders stark belasteten Krankenhäuser und Rettungsdienste vor einer weiteren Belastung gegangen, konfligiere mit der zum Beweisantrag Nr. 7 getroffenen Feststellung des Senats, die Verordnungen hätten nicht das Ziel verfolgt, Infektionen zu verhindern, ist nicht nachvollziehbar. Gegenstand des Beweisantrags Nr. 7 war die Behauptung der Klägerin, im Dezember 2020 und Dezember 2021 habe die Wahrscheinlichkeit für eine Infektion mit Covid-19 beim Tragen einer medizinischen Mund-Nasebedeckung bei Ansammlungen unter freiem Himmel unter 5 % gelegen. Der der Gegenvorstellung zugrunde liegende Zusammenhang zur Gefährlichkeit von durch Feuerwerk verursachte Verletzungen erschließt sich nicht.

157 (7) Die Eignung des Überlassungsverbots wird weiter nicht dadurch in Frage gestellt, dass mit diesem allein nicht jedes Silvesterfeuerwerk unterbunden werden kann. Die Klägerin meint, hierzu hätte zusätzlich die Einfuhr von Feuerwerkskörpern aus dem Ausland untersagt und generell das Abbrennen von Feuerwerk verboten werden müssen. Abgesehen davon, dass derartige Verbote zum Jahreswechsel 2020/2021 teilweise von den zuständigen Behörden angeordnet worden waren (vgl. dazu etwa: OVG Lüneburg, Beschluss vom 20. Dezember 2023 - 1 S 4108/20 - : landesrechtliches Feuerwerksverbot im öffentlichen Raum), dass zum Teil landesrechtlich Quarantäneregelungen bei der Wiedereinreise aus dem Ausland galten, dass eine Beschaffung im Ausland realistischerweise nur für Bewohner grenznaher Gebiete attraktiv war und dass eine Verbringung illegaler Feuerwerkskörper (d.h. von Feuerwerk anderer Kategorien als der Kategorie F2) nach Deutschland nach Darlegung der Beklagten bereits verboten war und behördlicherseits auch verfolgt wurde, stellt dies die Richtigkeit der Prognose, es sei jedenfalls möglich, dass die Überlassungsverbote den hier angestrebten Zweck förderten, die Anzahl der Personen, die Behandlungskapazitäten im stark belasteten Gesundheitssystem bänden, zu verringern, auch nicht durchgreifend in Frage.

158 Die Gegenvorstellung der Klägerin zur Ablehnung des Beweisantrags Nr. 10, dieser Aspekt sei wesentlich für eine etwaige Gefahrenprognose des Verordnungsgebers gewesen, lässt den aufgezeigten Prognosemaßstab unberücksichtigt. Die Klägerin stellt der Sache nach lediglich eine eigene Prognose an, ohne jedoch aufzuzeigen, weshalb diejenige des Verordnungsgebers sachlich unrichtig oder unvertretbar sei. Dasselbe gilt für die Gegenvorstellung zur Ablehnung des Beweisantrags Nr. 12. Die damit behauptete Tatsache, von der Benutzung in Deutschland verkaufter pyrotechnischer Gegenstände der Kategorie F2 gehe eine deutlich niedrigere Verletzungsgefahr aus als von im Ausland erworbenen pyrotechnischen Gegenständen, war aus der maßgeblichen Sicht des Verordnungsgebers für die Gefahrenprognose nicht wesentlich. Dessen ungeachtet war der Beweisantrag auch deshalb zu unbestimmt, weil er nicht bezeichnet, welche konkreten im Ausland erworbenen pyrotechnischen Gegenstände gefährlicher seien als die in Deutschland verkauften pyrotechnischen Gegenstände der Kategorie F2.

159 (8) Soweit die Klägerin ausführt, die Überlassungsverbote seien bereits nicht zur Erreichung der Zwecke des Infektionsschutzes und einer Verringerung des Infektionsgeschehens geeignet, übersieht sie, dass der Infektionsschutz und eine Verringerung des Infektionsgeschehens keine Zwecke der fraglichen Regelungen waren (vgl. zu einem Verbot von Feuerwerkskörpern zur Erreichung infektionsschutzrechtlicher Ziele: OVG Lüneburg, Urteil vom 16. Februar 2023 - 14 KN 30/22 - juris Rn. 104 ff.). Dass nach § 28a Abs. 3, § 28 Abs. 1 IfSG infektionsschutzrechtliche Regelungen u.a. am Kriterium der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten sind und die Überlassungsverbote auch dem Zweck dienten, dessen Funktionsfähigkeit zu schützen, macht die Überlassungsverbote nicht zu infektionsschutzrechtlichen Regelungen. Denn sie zielen auf den Schutz vor Verletzungen durch Sprengstoffe und nicht vor Virus-Ansteckungen und COVID-19-Erkrankungen ab. Sie sollten damit sicherstellen, dass die pandemiebedingt strapazierten intensiv-medizinischen Behandlungskapazitäten möglichst weitgehend zur Verfügung stehen.

160 (9) Die Gefahrenprognose des Verordnungsgebers hinsichtlich der 4. ÄndV 1. SprengV wird auch nicht durch den Hinweis der Klägerin auf den Bericht in der Berliner Zeitung vom 3. Januar 2022 (Anlage Bk8) über den Abbau der in Berlin zum Kampf gegen die Pandemie auf dem Messegelände errichteten Notfallklinik, die nie habe genutzt werden müssen, durchgreifend in Frage gestellt. Die Gefahrenprognose bezog sich nicht ausschließlich auf die Situation in Berlin, sondern auf das gesamte Bundesgebiet. Überdies lässt sich dem Umstand des Abbaus der Notfallklinik nichts über die Auslastung des während des Jahreswechsels zur Verfügung stehenden medizinischen Personals entnehmen.

161 (10) Ohne Erfolg wendet die Klägerin mit Blick auf die 4. ÄndV 1. SprengV weiter ein, aus Ziffer 19 des Beschlusspapiers der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 2. Dezember 2021 (Anlage K 20) folge, dass Feuerwerksverbote nur für publikumsträchtige Plätze für erforderlich angesehen wurden. Das von der Klägerin behauptete Verständnis lässt sich dem Beschlusspapier nicht entnehmen.

162 Dort heißt es insoweit wörtlich:

163 "Am Silvestertag und Neujahrstag wird bundesweit ein An- und Versammlungsverbot umgesetzt. Darüber hinaus gilt ein Feuerwerksverbot auf durch die Kommunen zu definierenden publikumsträchtigen Plätzen. Der Verkauf von Pyrotechnik vor Silvester wird in diesem Jahr generell verboten und vom Zünden von Silvesterfeuerwerk generell dringend abgeraten, auch vor dem Hintergrund der hohen Verletzungsgefahr und der bereits enormen Belastung des Gesundheitssystems. Für die hiervon betroffenen Unternehmen ist wie im vergangenen Jahr eine entsprechende Kompensation im Rahmen der Wirtschaftshilfen vorzusehen."

164 Danach wurde das Verbot des Verkaufs von Feuerwerk neben dem Abbrennverbot auf publikumsträchtigen Plätzen für notwendig erachtet.

165 (11) Ohne Erfolg trägt die Klägerin zur Ungeeignetheit des Überlassungsverbots der 4. ÄndV 1. SprengV vor, in den sozialen Medien sei der Aufruf eines Händlers mit Sitz in Polen vom 8. Dezember 2021 bereits nach zwei Stunden 231 Mal "geliked" und 81 Mal geteilt worden. Dies lässt nicht auf eine Ungeeignetheit des Überlassungsverbots aus der maßgeblichen ex-ante-Perspektive schließen. Gleiches gilt für die Darlegung der Klägerin, eine besonders große Gefahr gehe von illegalen oder selbst gebauten Silvesterböllern aus, wie z.B. das Abbrennen von deutlich gefährlicherem Feuerwerk durch Privatpersonen in einigen niedersächsischen Kreisen zeige.

166 (12) Im Übrigen wird die Prognose und Geeignetheit der Maßnahme hinsichtlich der 4. ÄndV 1. SprengV durch die Erfahrungen mit dem ersten Überlassungsverbot bestätigt.

167 Durch Erwerb von nicht im Bundesgebiet zugelassenem und deutlich riskanterem Silvesterfeuerwerk aus dem Ausland, z.B. detonierende Blitzknallkörper der Kategorien F3 und F4, und sonstiges Umgehungsverhalten kam es am Jahreswechsel 2020/2021 entgegen der Behauptung der Klägerin nicht zu einer gleichbleibenden und erst recht nicht zu einer höheren Anzahl Verletzter. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, in der Silvesternacht und am Neujahrstag würden üblicherweise 50 bis 75 Personen in die Notaufnahme des Unfallkrankenhauses Berlin eingeliefert, darunter solche mit schweren Verbrennungen und Verletzungen durch Silvesterfeuerwerk. Am Jahreswechsel 2020/2021 sei die Zahl dieser Personen jedoch auf zehn gesunken. In der Hansestadt Bremen nahm in der Nacht des Jahreswechsels 2020/2021 die Zahl der Rettungsdiensteinsätze gegenüber dem Vorjahr um mehr als ein Drittel ab. Während es nach Darstellung des OVG Bremen in der Silvesternacht 2019/2020 noch 166 Rettungsdiensteinsätze gegeben habe, seien es in der Silvesternacht 2020/2021 lediglich 102 Rettungsdiensteinsätze gewesen (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 21. Dezember 2021 - OVG 1 B 475/21 -, juris Rn. 50).

168 Der Einwand der Klägerin, die Betrachtung der Notfallaufnahme des Unfallkrankenhauses Berlin verzerre die objektive Sachlage, weil es sich dabei um ein Zentrum für Schwerbrandverletzte mit plastischer Chirurgie handele, das eines der größten Verbrennungszentren Europas sei, führt nicht auf eine Unbeachtlichkeit der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Zahlen. Das Verwaltungsgericht hat nur die jeweiligen Aufnahmen in der Silvesternacht und am Neujahrstag betrachtet und für den Jahreswechsel 2020/2021 gegenüber den Vorjahren einen erheblichen Rückgang von üblicherweise 50 bis 70 Personen auf lediglich zehn Personen konstatiert, ohne den jeweiligen Anteil der durch Feuerwerk Verletzten näher zu quantifizieren. Die zeitliche Beschränkung der Betrachtung auf die beiden Tage des Jahreswechsels und die Größenordnung des Rückgangs der Notfälle insgesamt erlauben - auch mit Blick auf die vom OVG Bremen festgestellten Einsatzzahlen des dortigen Rettungsdienstes - nicht den exemplarischen, verallgemeinerungsfähigen Schluss, dass es durch das erste Überlassungsverbot zu einer gleichbleibenden oder sogar steigenden Verletztenzahl gekommen sein könnte, wovon die Klägerin aber ausgeht. Vielmehr rechtfertigen sie die Annahme, dass im Gegenteil die Zahl der durch Feuerwerk Verletzten zum Jahreswechsel 2020/2021 gegenüber den Vorjahren gesunken sein dürfte und dass sich das erste Überlassungsverbot daher auch in der ex-post-Sicht nicht als evident ungeeignet erwiesen hat. Dem entsprechenden Beweisantrag und den Beweisangeboten der Klägerin zu diesem Aspekt nachzugehen hatte der Senat daher keinen Anlass.

169 Entsprechendes gilt auch für ihren Einwand, die Überlassungsverbote seien ungeeignet gewesen, weil es keine Sanktionsregelungen gegeben habe. Die Prognose, dass sich die Zahl der durch unsachgemäßen Umgang mit Feuerwerk Verletzten bei einem gesetzlichen Verbot auch ohne Sanktionsregelung verringern könne, erscheint schlüssig und nachvollziehbar und überschreitet den dem Verordnungsgeber zustehenden Einschätzungsspielraum nicht, weil die Annahme, dass sich ein erheblicher Teil der gewerblichen Hersteller und Händler auch ohne Sanktionsregelung rechtstreu verhalten werde und damit erheblich weniger Feuerwerkskörper der Kategorie F2 in die Hände der Endverbraucher gelangten, nicht zu beanstanden ist.

170 cc) Die Überlassungsverbote waren zur Erreichung des jeweils angestrebten Zwecks erforderlich. Gegenüber dem Überlassungsverbot in seiner Eingriffsintensität mildere, zur Erreichung in der damaligen Situation aber gleichermaßen geeignete Maßnahmen sind weder ersichtlich noch dargelegt.

171 (1) Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das die Grundrechtsträger weniger sowie Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür allerdings in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a.-, juris Rn. 203 ff.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2/21 -, juris Rn. 15).

172 Dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber steht grundsätzlich auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit ein Einschätzungsspielraum zu. Dieser bezieht sich u.a. darauf, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 28. November 2024 - 1 BvR 460/23 u.a. -, juris Rn. 95). Angesichts der überragenden verfassungsrechtlichen Bedeutung des Schutzes von Leben und körperlicher Unversehrtheit sowie des ihm auch bei noch unsicherer Tatsachengrundlage zustehenden Einschätzungsspielraums ist der Verordnungsgeber danach grundsätzlich auch dazu berechtigt, gewerbliche Tätigkeiten vorübergehend einzuschränken (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. November 2020 - OVG 11 S 120/20 - juris Rn. 38).

173 Ein in diesem Sinne eindeutig gleichwertiges, alternatives Mittel zur Zweckerreichung, das die Klägerin weniger stark und Dritte und die Allgemeinheit, hier insbesondere das im Gesundheitssystem und den Rettungsdiensten mit der Versorgung von (COVID-19-)Patienten befasste medizinische Personal, nicht stärker belastet hätte, stand nicht zur Verfügung. Die von ihr vorgeschlagenen Alternativmaßnahmen stellen diese Einschätzung nicht in Frage.

174 (2) Eine Kontingentierung der Abgabe von F2-Feuerwerk, die die Klägerin weniger stark belastet hätte, hätte keine vergleichbar effektive Wirkung gehabt, da ein unsachgemäßer Gebrauch des Feuerwerks mit dem Risiko von Verletzungen damit nicht ebenso sicher hätte ausgeschlossen werden können.

175 (3) Eine differenziertere Kategorisierung pyrotechnischer Gegenstände nach ihrem Verletzungspotenzial erscheint angesichts der bereits vom Gesetzgeber in § 3a SprengG vorgenommenen Kategorisierung nicht angezeigt und wäre zudem auch in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht leistbar gewesen. Unabhängig davon legt die Klägerin nicht dar, inwiefern eine solche Differenzierung sie wirtschaftlich weniger stark belastet hätte.

176 (4) Auch die Beschränkung auf ein Abbrennverbot wäre nicht gleich geeignet gewesen, weil den Verbrauchern die Beschaffung damit weiterhin möglich gewesen wäre. In einem solchen Fall wäre weiterhin mit zahlreichen Verletzten zu rechnen gewesen, weil es nach wie vor möglich gewesen wäre, sich entsprechendes Feuerwerk zu beschaffen und abzubrennen. Eine dies verhindernde flächendeckende Kontrolle der Einhaltung des Abbrennverbots wäre nicht leistbar gewesen. Mit Recht verweist die Beklagte darauf, dass die Erfahrung in den Jahren vor 2020 gezeigt habe, dass zahlreiche Personen zuvor erworbenes Feuerwerk auch außerhalb des zulässigen Zeitfensters in der Silvesternacht abgebrannt hätten, ab dem der Verkauf dieser Gegenstände möglich gewesen sei.

177 Selbst wenn man unterstellt, dass sich die Bevölkerung zum größten Teil an ein Abbrennverbot gehalten hätte, wäre die Erwägung der Klägerin der Sache nach nicht schlüssig. Ein Abbrennverbot wäre für die Klägerin nur dann spürbar weniger belastend gewesen, wenn es dazu geführt hätte, dass gleichwohl Feuerwerk verkauft wird. Dass dieses Feuerwerk gekauft würde, ohne es abbrennen zu können, liegt indessen nicht nahe. Vielmehr ist davon auszugehen, dass bei lebensnaher Betrachtung zumindest ein Teil der Käufer sich nicht an das Abbrennverbot gehalten hätte. Der angestrebte Effekt einer Entlastung des Krankenhaussystems wäre damit erkennbar nicht gleichermaßen sicher zu erreichen gewesen.

178 (5) Entsprechendes gilt für eine Beschränkung der Überlassungsverbote nur gegenüber bestimmten Altersgruppen. Der Gesetzgeber hat bereits durch § 22 Abs. 1 und 3 SprengG und § 20 Abs. 1 1. SprengV - mit wenigen Ausnahmen - eine Altersgrenze von 18 Jahren für Feuerwerkskörper der Kategorie F2 festgelegt. Auch wäre eine weitere Beschränkung für bestimmte Altersgruppen nicht gleich geeignet gewesen, da auch diese Beschränkung einfach zu umgehen und die Einhaltung nicht flächendeckend kontrollierbar gewesen wäre.

179 (6) Ein Alkoholverbot für Gebiete mit stark ausgelastetem Gesundheitssystem wäre ebenfalls nicht gleichermaßen geeignet gewesen, den angestrebten Zweck zu erreichen. Auch wenn Alkoholintoxikation um den Jahreswechsel ebenfalls Kapazitäten im Gesundheitssystem in erhöhtem Maße binden mag, wäre dadurch der Gefahr von Verletzungen durch Feuerwerk jedenfalls nicht gleich effektiv begegnet worden.

180 (7) Auch das zu den damaligen Jahreswechseln jeweils bestehende bundesweite Ansammlungs- und Versammlungsverbot ließ die Erforderlichkeit nicht entfallen. Die Verletzungsgefahr beim Abbrennen von Feuerwerk der Kategorie F2 besteht nicht nur im Rahmen von Ansammlungen und Versammlungen, sondern auch z.B. beim Zünden von Feuerwerkskörpern entgegen der gesetzlichen Vorschrift des § 3a Abs. 1b SprengG innerhalb geschlossener Räume, Privatwohnungen usw., durch von unsachgemäßem Gebrauch verursachte Brände oder Selbstverletzungen, durch eine gezielte Anwendung gegenüber Einzelpersonen in kurzer Distanz und bei zufälligen Begegnungen im öffentlichen Raum.

181 (8) Eine Beschränkung des Überlassungsverbots auf Regionen, in denen das Gesundheitssystem besonders hoch belastet war oder auf publikumsträchtige Plätze wäre schon wegen der Möglichkeit der Umgehung durch Ausweichen auf nahegelegene Gebiete ohne Beschränkung ebenfalls nicht gleich effektiv gewesen.

182 Einer bundeseinheitlichen Regelung steht auch nicht entgegen, dass eine vollständige Überlastung aller Krankenhäuser im gesamten Bundesgebiet bei Erlass der Verordnungen tatsächlich nicht vorgelegen haben mag und auch später nicht eingetreten ist. Denn die Überlassungsverbote sollten gerade die Krankenhäuser und Rettungsdienste vor dem Eintreten einer derartigen vollständigen und bundesweiten Überlastung und damit Leben und Gesundheit aller Patienten schützen. Dass der Verordnungsgeber dieser Gefahr angesichts regional unterschiedlicher, zugleich aber auch sehr volatiler und dynamischer Infektions- und Erkrankungszahlen unter Pandemiebedingungen im Rahmen seines Einschätzungsspielraums durch die Überlassungsverbote jeweils für die besonders problematische Zeit des Jahreswechsels für das gesamte Bundesgebiet einheitlich entgegentreten wollte, ist angesichts der von der Klägerin angenommenen Anzahl freier Krankenhauskapazitäten in einer Größenordnung von zehn bis 15 Prozent im Zeitraum zwischen November 2020 und Mai 2021 jedenfalls nicht zu beanstanden.

183 Weiterer Ermittlungen des Senats zu den damaligen Inzidenzen an einzelnen Orten oder in einzelnen Bundesländern und zu den Infektions- und Behandlungszahlen und zu den freien Kapazitäten in den Krankenhäusern bedurfte es vor diesem Hintergrund nicht.

184 Dessen ungeachtet legt die Klägerin nicht dar, in welchem Maße sich ihre wirtschaftliche Belastung durch lokal begrenzte Überlassungsverbote verringert hätte und ob sie auf solche möglicherweise sehr kurzfristig erlassenen regionalen Beschränkungen mit ihrer Produktion und ihrem Vertrieb überhaupt noch hätte reagieren können.

185 dd) Die Überlassungsverbote waren jeweils im Hinblick auf das Gewicht des damit einhergehenden Eingriffs in die von Artikel 12 Abs. 1 i.V.m. Artikel 19 Abs. 3 GG geschützte Unternehmensfreiheit nicht unangemessen.

186 (1) Die verfassungsrechtliche Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs stehen. Angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist eine gesetzliche Regelung dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Urteil vom 26. November 2024 - 1 BvL 1/24 - juris Rn. 139). Für die Beurteilung der Angemessenheit einer in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingreifenden gesetzlichen Maßnahme ist nicht die Interessenlage der Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig als Ganzen abstellt (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 31). Dabei ist auch grundsätzlich das von dem Unternehmer zu tragende Unternehmerrisiko zu berücksichtigen (BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 - juris Rn. 43).

187 (2) Der Eingriff in die Unternehmensfreiheit des betroffenen Wirtschaftszweigs und damit auch der Klägerin gemäß Artikel 12 Abs. 1 i.V.m. Artikel 19 Abs. 3 GG war danach nicht unverhältnismäßig. Eine Abwägung der Schwere des Eingriffs mit dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt unter Berücksichtigung aller einschlägigen Umstände zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist.

188 (a) Es ist davon auszugehen, dass die Überlassungsverbote auf die Unternehmensausübung pyrotechnischer Unternehmen gravierende Auswirkungen hatten. Die Überlassungsverbote erreichten zwar kein Eingriffsgewicht, das einem temporären oder faktischen Berufsverbot gleichkäme, weil sie nicht mit einer völligen Betriebsschließung einhergingen, wie dies z.B. bei bestimmten Einzelhandelsunternehmen und Freizeiteinrichtungen der Fall war. Sie betrafen aber den Wirtschaftszweig der Pyrotechnik und nach ihrem eigenen Vortrag auch bei der Klägerin das für den wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb wesentliche Produkt, nämlich das Feuerwerk der Kategorie F2, und den wirtschaftlich wichtigsten Zeitraum, nämlich den Silvester- und Neujahrstag, und das in zwei aufeinanderfolgenden Jahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2024 - BVerwG 6 B 10.24 -, juris Rn. 17).

189 Der Senat geht davon aus, dass in dem betroffenen Wirtschaftszweig der pyrotechnischen Unternehmen durch das Überlassungsverbot in den Geschäftsjahren 2020 und 2021 jeweils erhebliche Umsatzrückgänge in einer Größenordnung von ca. 85 % realistisch erscheinen. Das entspricht in seiner Größenordnung auch dem auf den eigenen Geschäftsbetrieb bezogenen Vortrag der Klägerin im für das Überlassungsverbot zum Jahreswechsel 2021/2022 vorangegangenen Eilrechtsschutzverfahren - VG 1 L 554/21 - (dort Schriftsatz vom 16. Dezember 2021; s.a. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2024 - 6 B 10.24 -, juris Rn. 4).

190 Das Gewicht des Eingriffs verstärkte sich dabei noch dadurch, dass die Überlassungsverbote in zwei direkt aufeinanderfolgenden Jahren und jeweils nur mit sehr kurzer "Vorwarnzeit" von wenigen Tagen erlassen wurden, so dass es dem betroffenen Wirtschaftszweig praktisch nicht mehr möglich gewesen sein dürfte, sich auf die Verbote rechtzeitig einzustellen und Verluste zu minimieren. Entsprechendes hat auch die Klägerin vorgetragen.

191 Gemindert wird das Eingriffsgewicht allerdings dadurch, dass die Überlassungsverbote ihren Grund offensichtlich und für den betroffenen Wirtschaftszweig eindeutig erkennbar jeweils in den besonderen Umständen der Pandemie hatten und dass für die betroffenen Unternehmen der Pyrotechnik zumindest die Perspektive bestand, nach dem Ende der Pandemie werde der Verordnungsgeber keine derartigen Regelungen mehr erlassen, sondern die bisherige Rechtslage werde wieder gelten und die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen würden sich normalisieren. Das Überlassungsverbot zielte demnach nicht auf eine grundsätzliche und endgültige Neuregelung der Überlassung von Feuerwerk der Kategorie F2 ab, sondern es handelte sich um eine Ausnahmeregelung aus Gründen, die außerhalb des betroffenen Wirtschaftszweiges lagen, wie es aus infektionsschutzrechtlichen Gründen in den Jahren 2020 und 2021 auch in anderen Wirtschaftszweigen (z.B. Gaststätten, Einzelhandel, Freizeiteinrichtungen, Luftverkehr usw.) der Fall war.

192 Mildernd fällt weiter ins Gewicht, dass es sich nicht um ein temporäres oder faktisches Berufsverbot handelte, sondern dass sich das Verbot nur auf das Überlassen von Feuerwerk der Kategorie F2 bezog, während das Überlassen von Feuerwerk der Kategorie F1 (Kleinstfeuerwerk, z.B. Wunderkerzen, Tischfeuerwerk) an Endverbraucher und der Verkauf pyrotechnischer Gegenstände (F3, F4, P1, P2) an gewerbliche Kunden und Inhaber der entsprechenden sprengstoffrechtlichen Erlaubnisse weiterhin erlaubt waren, auch wenn anzunehmen ist, dass auf solche Überlassungen nur ein geringer Teil des Gesamtumsatzes der pyrotechnischen Unternehmen entfällt und zudem auch dieses Geschäftsfeld pandemiebedingt rückläufig gewesen sein dürfte.

193 Weiter mildern die Kompensationszahlungen, die die Bundesregierung an den betroffenen Wirtschaftszweig der pyrotechnischen Unternehmen geleistet hat, die Schwere des Eingriffs ab.

194 Dabei ist es unschädlich und führt nicht zu einer Unangemessenheit, dass der Verordnungsgeber nicht zeitgleich mit den beiden Überlassungsverboten auch Kompensationszahlungen geregelt hat. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Nichtannahmebeschluss zur "Bundesnotbremse" im Zusammenhang mit der Bejahung der Angemessenheit von Betriebsschließungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG i.d.F. des Gesetzes vom 22. April 2021 auch staatliche Hilfsprogramme eingriffsmindernd berücksichtigt, die nicht mit einem gesetzlich geregelten Anspruch der Betroffenen verknüpft waren. Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen, konkretisiert also im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Daher kann eine finanzielle Kompensation für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden. Gleichwohl vermindern Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützen die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können. Daher führen auch Hilfsprogramme, die nicht mit einem gesetzlich geregelten Anspruch der Betroffenen verknüpft sind, durch die auf ihrer Grundlage bewirkten Zahlungen tatsächlich zu einer Minderung der Belastungswirkung (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 -, juris Rn. 28, 34; ebenso BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris Rn. 42 und BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 - 3 CN 3.23 -, juris Rn. 49 m.w.N.). So ist es auch hier. Die Hilfsleistungen hat der jeweilige Verordnungsgeber auch in seine Überlegungen einbezogen. Diese werden in den amtlichen Begründungen zu den Verordnungen zwar nicht ausdrücklich erwähnt, allerdings ergibt es sich schon für die 3. ÄndV 1. SprengV aus dem Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 13. Dezember 2020 (VV Bl. 4 ff.). Dort heißt es unter Ziffer 4.: "Der Verkauf von Pyrotechnik vor Silvester wird in diesem Jahr generell verboten […]" Unter Ziffer 14. ist weiter ausgeführt: "Die Maßnahmen führen dazu, dass einige Wirtschaftsbereiche auch im kommenden Jahr weiterhin erhebliche Einschränkungen ihres Geschäftsbetriebes hinnehmen müssen. Daher wird der Bund die betroffenen Unternehmen […] auch weiterhin finanziell unterstützen. Dafür steht die verbesserte Überbrückungshilfe III bereit […]".

195 Diese finanzielle Unterstützung für den Umsatzausfall der Unternehmen während der Pandemie war erheblich. So wurden die insgesamt seit November 2020 geltenden Betriebsbeeinträchtigungen durch die nicht rückzahlbare Überbrückungshilfe II, die Novemberhilfe, die Dezemberhilfe und die Überbrückungshilfe III gemildert. Weitere Hilfen wurden etwa durch KfW-Kreditprogramme, durch den Wirtschaftsstabilisierungsfond, durch mittelständische Beteiligungsgesellschaften, Erleichterungen im steuerlichen Bereich, die Ausweitung des Kurzarbeitergeldes und durch die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht gewährt (vgl. zu den staatlichen Hilfsprogrammen während der Pandemie ausführlich: OVG Greifswald, Urteil vom 12. Juni 2024 - 1 K 410/21 OVG -, juris Rn. 76). Wie die Beklagte ausgeführt hat, wurde für die Pyrotechnikindustrie im Rahmen der Corona-Hilfen in der sog. Überbrückungshilfe III eine branchenspezifische Regelung geschaffen, wonach eine Förderung für die Monate März bis Dezember 2020 und zusätzlich Lager- und Transportkosten für den Zeitraum Dezember 2020 bis Juni 2021 beantragt werden konnten. Für den sich an die 4. ÄndV 1. SprengV anschließenden Zeitraum stand die Überbrückungshilfe IV zur Verfügung, die von Januar bis Juni 2022 auch von Unternehmen der Pyrotechnik-Industrie, die in Dezember 2021 einen Umsatzeinbruch von mindestens 80 % gegenüber Dezember 2019 erlitten hatten, beantragt werden konnte.

196 Auch wenn diese staatlichen Hilfen für die pandemiebedingten Umsatzausfälle teilweise nur vorläufig gewährt wurden und unter Umständen zurückgefordert werden können, milderten sie doch die Eingriffstiefe, denn sie standen zum maßgeblichen Zeitpunkt des Eingriffs zur Minderung der wirtschaftlichen Schäden zur Verfügung und trugen dazu bei, im fraglichen Zeitraum das wirtschaftliche Überleben der Unternehmen zu sichern.

197 Für die Beurteilung der Schwere des Eingriffs kommt es - wie bereits oben ausgeführt - nicht auf die speziell bei der Klägerin bestehende Interessenlage an, sondern es sind in generalisierender Betrachtungsweise die Auswirkungen auf den betroffenen Wirtschaftszweig insgesamt zu beurteilen. Sollte die Klägerin auf eine Tätigkeit auf den Geschäftsfeldern von Pyrotechnik anderer Kategorien als der Kategorie F2 und auf Auslandsgeschäfte, die dem betroffenen Wirtschaftszweig auch während der Geltung der Überlassungsverbote noch möglich waren, verzichtet haben, so hätte sich in einem darauf beruhenden noch größeren Umsatzrückgang bei ihr lediglich das von ihr selbst zu tragende Unternehmerrisiko verwirklicht. Auch auf die exakte Höhe des von der Klägerin erzielten Gesamtumsatzes, den konkreten Anteil des dabei auf Feuerwerk der Kategorie F2 beruhenden Umsatzrückgangs im Geschäftsjahr 2020 und die exakte Höhe der der Klägerin gewährten Überbrückungshilfen kommt es aus diesem Grund nicht entscheidungserheblich an. Unerheblich ist ferner, dass ein Schlussbescheid über die ihr gewährten Überbrückungshilfen auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht vorliegen mag, wie sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgetragen hat.

198 Unabhängig davon überzeugt der Vortrag der Klägerin zu den ihr gewährten Corona-Überbrückungshilfen nicht, denn er ist widersprüchlich. Nach eigenem erstinstanzlichem Vortrag erhielt sie, wovon auch das Bundesverwaltungsgericht ausgegangen ist, allein für den Zeitraum März 2020 bis Juni 2020 vorläufige Corona-Überbrückungshilfen in Höhe von 6,5 Millionen Euro, während ihr Umsatz im Dezember 2020 gegenüber dem Umsatz im Dezember 2019 in Höhe von 1.499.084,64 Euro auf 305.769,13 EUR zurückgegangen sei (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2024 - 6 B 10.24 - BA Rn. 4). Ebenso hat die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, erstinstanzlich eingeräumt, die ihr gewährten staatlichen Hilfen ("Überbrückungshilfen III und IV") hätten ihr wirtschaftliches Überleben gesichert (juris Rn. 93, UA S. 27). Soweit sie im Berufungsverfahren im Widerspruch dazu behauptet, ihre Schäden seien durch die Corona-Hilfsprogramme der Beklagten nicht kompensiert und die Eingriffsintensität sei dementsprechend nicht abgemildert worden, hätte es angesichts der von der Klägerin zuvor selbst genannten Überbrückungshilfen in Höhe von 6,5 Millionen Euro und ihrer selbst angegebenen Umsatzzahlen einer schlüssigen und substanziierten Darlegung bedurft, warum diese erhaltenen Überbrückungshilfen nichts an ihrer wirtschaftlichen Existenzbedrohung und auch nichts an dem finanziellen Ausmaß ihrer Betroffenheit geändert haben sollen.

199 (b) Der in dieser Weise durch den Eingriff betroffenen Unternehmensfreiheit der von dem Überlassungsverbot erfassten Unternehmen der Pyrotechnik standen mit dem Lebens- und Gesundheitsschutz und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bereits für sich genommen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, BVerfGE 159, 223 ff., Rn. 176; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 - 3 CN 3.23 -, juris Rn. 50 m.w.N.). Diese geschützten Rechtsgüter als solche haben verfassungsrechtlich ein höheres Gewicht als das von dem Eingriff betroffene Grundrecht der Berufsfreiheit im Sinne der Unternehmensfreiheit gemäß Artikel 12 Abs. 1 i.V.m. Artikel 19 Abs. 3 GG.

200 Das Verhältnis zwischen den beiden wirtschaftlich gravierenden, aber als Ausnahmeregelungen erkennbaren und durch staatliche Hilfsleistungen abgemilderten Eingriffen in die Unternehmensfreiheit einerseits und der Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems angesichts einer schon in erheblichen Teilen eingeschränkten Funktionsfähigkeit von Krankenhäusern und Rettungsdiensten andererseits erscheint nicht unangemessen und die Überlassungsverbote damit nicht unzumutbar.

201 Das Verwaltungsgericht ist mit Recht davon ausgegangen, dass es bei einem erheblichen Teil der Krankenhäuser im Bundesgebiet bereits Einschränkungen des Betriebs gegeben habe und dass um den Jahreswechsel 2020/2021 nur noch 432 bzw. 288 (2021/2022) Krankenhäuser einen regulären Betrieb gemeldet hätten. Die Beklagte hat in dem Zusammenhang mit Recht darauf hingewiesen, dass das DIVI-Intensivbettenregister zum Jahreswechsel 2020/2021 laut DIVI Intensivregister Tagesreport vom 3. Januar 2021 den seitdem unerreichten Höchststand von 5.762 Patienten in intensivmedizinischer Behandlung erreicht habe. Diese Feststellungen wurden von der Klägerin nicht substanziiert in Zweifel gezogen.

202 Ein auch nur räumlich in einzelnen Orten, Regionen oder Bundesländern und zeitlich auf den jeweiligen Jahreswechsel begrenzter Kollaps des Gesundheitssystems durch ein Hinzutreten zahlreicher durch Silvesterfeuerwerk Verletzter zu den ohnehin schon vorhandenen COVID-19-Patienten und den sonstigen Behandlungsbedürftigen hätte zu nicht wieder behebbaren Schäden bei Leben und Gesundheit der von dem Kollaps betroffenen Patienten führen können.

203 (c) Der mit dem streitigen Überlassungsverbot verbundene Eingriff in die Berufungsausübungsfreiheit der betroffenen Grundrechtsträger wog danach zwar schwer. Aufgrund der zeitlichen und sachlichen Beschränkung verbunden mit den staatlichen Hilfsprogrammen war jedoch für hinreichenden Ausgleich gesorgt. Sie führen dazu, dass die Maßnahmen trotz der erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Betriebe auch ohne eine gesetzliche Entschädigungsregelung nicht unangemessen waren (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 12. Juni 2024 - 1 K 410/21 OVG -, juris Rn. 77).

204 (d) Die von der Klägerin angeführten Vertrauensschutzgesichtspunkte rechtfertigen keine andere Einschätzung. Sie beruft sich auf eine Äußerung der Bundeskanzlerin anlässlich der Sitzung des Bundestages am 26. November 2020. Dort hatte diese Folgendes geäußert:

205 "Wir werden im öffentlichen Bereich in Deutschland keine Feuerwerke haben, […] und auch auf bestimmten Plätzen und Straßen wird das örtlich dann verboten sein. Es wird insgesamt empfohlen, auf Silvesterfeuerwerk zu verzichten. Wer das in kleinem Umfang im privaten Bereich machen will, kann das tun; das wollen wir nicht völlig verbieten. Aber auch hier appellieren wir an die Verantwortlichkeit der Bürgerinnen und Bürger" (vgl. BT- Plenarprotokoll 19/195, 24567, 24568).

206 Aus dieser Äußerung kann die Klägerin nichts für sich herleiten. Schon inhaltlich befasste sich die Bundeskanzlerin nicht mit einem Verkaufsverbot für Feuerwerkskörper, sondern mit einem Gebrauchsverbot. Eine Aussage, die bei der Klägerin den Eindruck erwecken konnte, es werde zugesichert, dass es kein Verkaufsverbot gebe, ist dieser Äußerung nicht zu entnehmen.

207 Die Klägerin beruft sich weiter auf eine Äußerung des Bundesinnenministers gegenüber dem ZDF. Dieses hat unter dem 19. November 2020 über die von Gewerkschaften und Politikern geäußerte Forderung eines "Böllerverbots an Silvester" berichtet und in diesem Zusammenhang eine Äußerung des damaligen Bundesinnenministers zitiert, der geäußert habe:

208 "Feuerwerk muss Silvester trotz Corona möglich sein. Aber auch hier gilt ganz klar: Die Hygieneregeln mit Abstand und Masken müssen eingehalten werden. Dazu wird es auch Kontrollen geben."

209 Auch der Bundesinnenminister befasst sich nicht mit der Frage eines Verkaufsverbots von Feuerwerk zum Jahreswechsel. Eine Formulierung, die geeignet wäre, ein schützenswertes Vertrauen der Klägerin zu wecken, dass es kein Verkaufsverbot für Silvesterfeuerwerk geben werde, lässt sich auch dieser Formulierung nicht entnehmen.

210 Ungeachtet des Vorstehenden sind tagespolitische Äußerungen von Mitgliedern der Bundesregierung grundsätzlich nicht geeignet, ein im Rechtssinne schützenswertes Vertrauen zu begründen. Sie sind regelmäßig Beiträge in einem öffentlich geführten Diskurs über noch nicht feststehendes politisches Verhalten. Dies galt ganz besonders während der Corona-Pandemie, in der die Politik weltweit mit einer bis dahin unbekannten und gefährlichen Situation und der Frage, wie damit umzugehen sei, konfrontiert war. Das spiegelte sich auch im öffentlichen Diskurs wider, der sich mit Für und Wider jeder einzelnen pandemiebedingten Maßnahme eingehend befasste.

211 3. Eine Verletzung der Grundrechte der Klägerin aus Artikel 14 GG ist durch die Überlassungsverbote nicht gegeben.

212 a) Zu einer Enteignung im Sinne von Artikel 14 Abs. 3 Satz 1 GG haben die Verkaufsverbote für Feuerwerkskörper der Kategorie F2 zu den beiden Jahreswechseln entgegen der Auffassung der Klägerin nicht geführt.

213 Eine Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Artikel 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Artikel 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zu grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, BVerfGE 143, 246, Rn. 240 m.w.N.; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, BVerwGE 178, 298 ff., juris Rn. 63, und vom 25. Juli 2024 - 3 CN 3.22 -, BVerwGE 183, 119 ff., juris Rn. 43 zu coronabedingten Beschränkungen des Einzelhandels).

214 b) Ob und inwieweit die von dem Überlassungsverbot betroffenen Gewerbetreibenden in ihrem durch Artikel 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum beeinträchtigt sein konnten, bedarf keiner abschließenden Klärung. Ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht hier jedenfalls nicht weiter als der durch Artikel 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2025 - 3 CN 3.23 -, juris Rn. 56 und vom 25. Juli 2024 - 3 CN 3.22 - BVerwGE 183, 119 Rn. 43 jeweils m.w.N.).

215 Dass der Verordnungsgeber insoweit wegen der Intensität des Eingriffs aus dem Gleichheitsgebot und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Ausgleichsregelungen vorzusehen habe, wie die Klägerin meint, ist nicht ersichtlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, BVerwGE 178, 298 ff., juris Rn. 65 m.w.N.).

216 4. Der von der Klägerin "hilfsweise" geltend gemachte Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor.

217 Die Vorschrift gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Artikel 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 - 3 CN 3.23 -, juris Rn. 58 m.w.N.). Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung ist unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe nicht ersichtlich.

218 Die Klägerin meint, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liege darin, dass die hier streitigen Verordnungen die Überlassung von Kleinstfeuerwerk der Kategorie F1 nicht verböten. Dies verkennt, dass sachlicher Grund für die unterschiedliche Behandlung die geringere Gefährlichkeit des Feuerwerks der Kategorie F1 ist. Das zeigt sich schon daran, dass dieses, anders als Feuerwerk der Kategorie F2, in geschlossenen Räumen gezündet werden darf.

219 Ihr Einwand, pyrotechnische Munition im Sinne der Anlage 1, Abschnitt 1, Unterabschnitt 3 Nr. 1.4 WaffG habe weiter an Verbraucher überlassen werden dürfen, weil sie nicht unter den Begriff der pyrotechnischen Gegenstände fielen, obwohl sie nicht anders als die Feuerwerkskörper der Klägerin an Silvester durch Privatpersonen eingesetzt würden, übersieht, dass der gegenüber Feuerwerk der Kategorie F2 relativ seltene Einsatz der pyrotechnischen Munition in der Allgemeinheit hinreichender sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung war. In dem von der Klägerin angeführten Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 16. Dezember 2020 (Anlage K 14) wird selbst ausgeführt, dass den Umsatz mit der pyrotechnischen Munition niemand kenne, dieser aber "nicht annähernd an die 130 Millionen Euro heranreichen" dürfe, die die Feuerwerksindustrie erwirtschafte. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit Differenzierungen des Verordnungsgebers rechtfertigen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2024 - 3 CN 3.22 -, BVerwGE 183, 119 ff., juris Rn. 46).

220 5. Entgegen der Auffassung der Klägerin verstoßen die beiden Verordnungen auch nicht gegen Artikel 4 Abs. 2 der Richtlinie 2013/29/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juni 2013 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung pyrotechnischer Gegenstände auf dem Markt vom 28. Juni 2013 (Amtsblatt L 178, 27 ff.). Nach dieser Vorschrift hindert die Richtlinie einen Mitgliedstaat nicht daran, aus berechtigten Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der menschlichen Gesundheit oder Sicherheit oder des Umweltschutzes Maßnahmen zum Verbot oder zur Beschränkung des Besitzes, der Verwendung und/oder des Verkaufs von Feuerwerkskörpern der Kategorien F2 und F3, von pyrotechnischen Gegenständen für Bühne und Theater und anderen pyrotechnischen Gegenständen an die breite Öffentlichkeit zu ergreifen.

221 Die Klägerin meint, die Vorschrift sei vor dem Hintergrund der Erwägungsgründe 12 und 16 der genannten Richtlinie so auszulegen, dass ein vollständiges Verbot von Feuerwerkskörpern der Kategorie F2 im Rahmen von § 22 Abs. 1 Satz 1 1. SprengV nicht zulässig sei. Sie führt aus, der Wortlaut des Erwägungsgrunds 16 der Richtlinie spreche nur von Beschränkungen. Zudem verdeutliche Erwägungsgrund 58, dass bei sämtlichen Beschränkungen der Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten sei. Beschränkungen seien daher nur zulässig, wenn Herstellern und Einführern vor Inkrafttreten der Beschränkung eine angemessene Übergangsfrist gesetzt worden sei, innerhalb derer sie ihre Lagerbestände bereits hergestellter Produkte verkaufen könnten. Das sei hier nicht geschehen. Diese Ausführungen der Klägerin überzeugen nicht.

222 Artikel 4 Abs. 2 der Richtlinie ermächtigt die Mitgliedstaaten ihrem Wortlaut nach ausdrücklich auch zum Verbot des Verkaufs von Feuerwerkskörpern der Kategorie F2. Daran ändern auch die von der Klägerin angeführten Erwägungsgründe nichts. Weshalb die Vorschrift entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut so zu verstehen sei, dass lediglich Beschränkungen, aber keine Verkaufsverbote möglich seien, erschließt sich daher bereits für sich genommen nicht.

223 Ungeachtet dessen geht Erwägungsgrund 12 der Richtlinie zwar davon aus, dass es den Mitgliedstaaten nicht möglich sein solle, den freien Verkehr von pyrotechnischen Gegenständen zu verbieten, zu beschränken oder zu behindern, wenn die Anforderungen nach der Richtlinie erfüllt sind. Das ändert aber nichts an der Möglichkeit, im Rahmen des Artikels 4 Abs. 2 ausnahmsweise Verkaufsverbote vorzusehen. Dies ergibt sich zudem aus dem von der Klägerin angeführten Erwägungsgrund 16, der nicht für ihre Auffassung streitet, sondern gerade bestätigt, dass den Mitgliedstaaten Verkaufsverbote bestimmter Kategorien von pyrotechnischen Gegenständen an die breite Öffentlichkeit ermöglicht werden sollen. Er lautet:

224 "Die Verwendung von pyrotechnischen Gegenständen insbesondere von Feuerwerkskörpern unterliegt in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichen kulturellen Gepflogenheiten und Traditionen. Daher ist es erforderlich, den Mitgliedstaaten unter anderem aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder der menschlichen Gesundheit und Sicherheit die Einführung nationaler Maßnahmen zur Beschränkung der Verwendung oder des Verkaufs bestimmter Kategorien von pyrotechnischen Gegenständen an die breite Öffentlichkeit zu ermöglichen."

225 Soweit sich die Klägerin auf den Erwägungsgrund 58 bezieht, gilt nichts Anderes. Danach muss den Herstellern und den Einführern genügend Zeit gegeben werden, um ihre in den geltenden nationalen Rechtsvorschriften verankerten Rechte vor dem Zeitpunkt der Anwendung der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie wahrzunehmen, damit sie bspw. ihre Lagerbestände bereits hergestellter Produkte verkaufen können. Die Klägerin übersieht, dass dieser Erwägungsgrund vorliegend nicht einschlägig ist. Er relativiert daher auch das nach Artikel 4 Abs. 2 mögliche Verkaufsverbot nicht. Erwägungsgrund 58 zielt auf die Umsetzung der aus dem Jahr 2013 stammenden Richtlinie ab. Das ergibt sich aus den beiden nachfolgenden Sätzen, die lauten:

226 "Für die Bereitstellung von pyrotechnischen Gegenständen auf dem Markt, die vor dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie, bereits gemäß der Richtlinie 2007/23/EG in Verkehr gebracht wurden und keinen weiteren Produktanforderungen genügen müssen, ist deshalb eine angemessene Übergangszeit vorzusehen. Händler sollten deshalb vor dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie pyrotechnische Gegenstände, die bereits in Verkehr gebracht wurden, nämlich Lagerbestände, die sich bereits in der Vertriebskette befinden, vertreiben können."

227 B. Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg. Mit ihm begehrt die Klägerin die Feststellung, beide Verordnungen fänden auf die von ihr überlassenen pyrotechnischen Gegenstände keine Anwendung.

228 Hinsichtlich des geltend gemachten Verstoßes gegen Artikel 12 GG kann sie sich nicht auf einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Ausnahmen berufen. Das folgt aus dem Umstand, dass für die Beurteilung einer in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingreifenden gesetzlichen Maßnahme nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgeblich ist, sondern eine generalisierende Betrachtung (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 -, NJW 2022, 1672 ff., juris Rn. 31). Hinsichtlich der weiteren Grundrechte und der übrigen Aspekte gilt dies außerdem aus den zum Hauptantrag dargelegten Gründen.

229 C. Die weiter hilfsweise beantragte Aussetzung des Verfahrens und Einholung einer Entscheidung des EuGH stellt keinen "echten" Antrag dar. Hierüber entscheidet der Senat vielmehr von Amts wegen. Eine Verpflichtung zur Aussetzung des Verfahrens besteht nach Artikel 267 AEUV nicht, da der Senat nicht letztinstanzlich entscheidet.

230 Ein Anlass, das ihm insoweit zustehende Ermessen dahin auszuüben, dem EuGH unter Aussetzung des Verfahrens unionsrechtliche Fragen vorzulegen, besteht für den Senat nicht. Die unionsrechtliche Rechtslage gibt hierfür nichts her. Die Klägerin legt auch nicht dar, welche konkrete(n) Frage(n) der Auslegung von Unionsrechts dem EuGH vorzulegen sei.

231 D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

232 Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

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