VG Karlsruhe 10. Kammer — 10 K 21/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-11

Aktenzeichen: 10 K 21/25

ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2026:0511.10K21.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 21 Abs 3 GemO BW, § 21 Abs 2 Nr 6 GemO BW, § 8 Abs 2 BauGB, § 1 Abs 4 BauGB

Rechtskraft: ja

Leitsatz

1. Befasst sich ein Gemeinderat nach einer gerichtlichen Unwirksamkeitserklärung eines Bebauungsplans mit der Frage, ob er an der ursprünglichen Entscheidung einer Überplanung festhalten oder davon nun absehen möchte, handelt es sich bei dem Beschluss um eine bürgerbegehrensfähige Grundsatzentscheidung; der dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan vorangegangene Aufstellungsbeschluss entfaltet keine Sperrwirkung für ein neues Bürgerbegehren.

2. Führte ein mit einem Bürgerbegehren erstrebter Planungsverzicht zur Beibehaltung eines nicht überplanten Zustands, folgt daraus selbst dann keine Verletzung des Anpassungsgebots, wenn dies mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht in Einklang steht; denn das Entwicklungsgebot greift nur dann, wenn die Gemeinde einen Bebauungsplan erlässt, nicht jedoch im Falle der Beibehaltung eines Zustands ohne Überplanung.

Tenor

1. Die Beklagte wird unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 03.05.2023 und der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 02.12.2024 verpflichtet, ein Bürgerbegehren mit folgendem Gegenstand zuzulassen:

„Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „…“ ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?".

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1 Die Kläger erstreben die Zulassung eines Bürgerbegehrens über die Aufstellung des Bebauungsplans „…“ durch die Beklagte.

2 Der Gemeinderat der Beklagten beschloss am 05.04.2017 die Aufstellung des Bebauungsplans „…“ betreffend ein bislang nicht überplantes und im Wesentlichen landwirtschaftlich genutztes Gebiet (ca. 11,36 ha). In der Sitzung vom 22.05.2019 erfolgte der Beschluss des Bebauungsplans als Satzung. Darin wurde im Wesentlichen ein Gewerbegebiet sowie – im westlichen Bereich – ein eingeschränktes Gewerbegebiet festgesetzt. Im Flächennutzungsplan der Beklagten aus dem Jahr 2004 ist der Bereich als gewerbliche Baufläche dargestellt. Der Einheitliche Regionalplan … aus 2014 sieht dort als Ziel einen „Siedlungsbereich Gewerbe“ vor.

3 Auf den Normenkontrollantrag eines in der Nähe des Plangebiets gelegenen landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs erklärte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 24. Mai 2022 den Bebauungsplan Nr. 1/02-17 „…“ vom 22.05.2019 für unwirksam (- 3 S 1813/19 -, juris). Der Unwirksamkeitserklärung lag die Annahme formeller Mängel wegen einer fehlerhaften öffentlichen Auslegung des Planentwurfs und eines Verstoßes gegen § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB sowie materieller Mängel, unter anderem hinsichtlich der Planerforderlichkeit, zugrunde.

4 Daraufhin fasste der Gemeinderat der Beklagten in seiner Sitzung vom 16.11.2022 folgende Beschlüsse:

5 „1. Der Gemeinderat hält an der Zielstellung fest, in dem Bereich „…" (siehe Anlage 1) ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die erforderlichen planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen.

6 2. Der Gemeinderat beauftragt die Verwaltung, ein ergänzendes Verfahren mit dem Ziel vorzubereiten, die in der Normenkontrollentscheidung festgestellten

7 Mängel des Bebauungsplans Nr. 1/02-17 für den Bereich „…" zu beheben.“

8 Am 15.02.2023 wurde bei der Beklagten ein Bürgerbegehren mit 4.465 Unterschriften mit der Fragestellung eingereicht:

9 „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „…" ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?“

10 In der Begründung heißt es:

11 „Der Gemeinderat hat am 16.11.2022 nach kontroverser Diskussion mit knapper Mehrheit beschlossen: „Der Gemeinderat hält an der Zielstellung fest, in dem Bereich „…“ ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die erforderlichen planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen.“ Zielsetzung des vorliegenden Bürgerbegehrens ist die Aufhebung dieses Beschlusses. Bei dem Beschluss handelt es sich um eine städtebauliche Grundsatzentscheidung zum „Ob“ einer Bebauung in diesem Bereich, bei der der Gemeinderat nochmals in grundsätzlicher Weise das Für und Wider einer dortigen Bebauung neu diskutiert und darüber abgestimmt hat. Ein derartiger Gemeinderatsbeschluss ist einem Bürgerbegehren zugänglich. Dem Gemeinderatsbeschluss voraus ging eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24.5.2022, mit der ein bereits beschlossener Bebauungsplan für die „…“ für unwirksam erklärt wurde. Das vorliegende Bürgerbegehren bezieht sich jedoch nicht auf das für ungültig erklärte frühere Bauleitplanungsverfahren oder dessen Wiederaufnahme im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens, sondern ausschließlich auf den zitierten städtebaulichen Grundsatzbeschluss. Wir sind für den Erhalt des Bereichs „…“ als landwirtschaftlich genutzte Fläche. So kann sie weiterhin zum Schutz von Klima und Ökologie unserer Stadt beitragen. (…) Die Aufhebung des genannten Gemeinderatsbeschlusses löst keine neuen zusätzlichen Kosten aus, deshalb ist kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich.“

12 Der Gemeinderat der Beklagten beriet in seiner Sitzung vom 29.03.2023 über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und hörte die Vertrauenspersonen an. Er beschloss im Anschluss, das Bürgerbegehren sei nicht zulässig. Mit Bescheiden vom 03.05.2023 stellte die Beklagte gegenüber den drei Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens fest, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.

13 Über die unter anderem von den Klägern dagegen erhobenen Widersprüche beriet der Gemeinderat der Beklagte in seiner Sitzung vom 20.03.2024; er beschloss den Widersprüchen nicht abzuhelfen und diese der Widerspruchsbehörde zur Entscheidung vorzulegen. An der Sitzung nahm ein Stadtrat teil, dessen Ehefrau, die Klägerin zu 6, das Bürgerbegehren unterzeichnet hatte.

14 Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies die Widersprüche der Kläger mit Bescheiden vom 02.12.2024 zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen jeweils aus, Bürgerbegehren über Bauleitpläne seien nach § 21 Absatz 2 Nr. 6 GemO grundsätzlich ausgeschlossen. Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans sei bereits durch Beschluss vom 05.04.2017 eingeleitet worden. Da der Bebauungsplan für unwirksam erklärt worden sei, sei das Verfahren nicht beendet.

15 Der Ausschuss für Technik, Umwelt und Stadtentwicklung des Gemeinderats der Beklagten hat in seiner Sitzung am 02.04.2025 die Veröffentlichung der neuen Entwürfe nach § 3 Abs. 2 BauGB beschlossen. Dies wurde am 05.04.2025 amtlich bekannt gemacht. Der Planentwurf wurde im Zeitraum 08.04.2025 bis 23.05.2025 im Internet veröffentlicht.

16 Am 02.01.2025 haben die Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Sie begehren damit weiter die Zulassung des von ihnen unterstützten Bürgerbegehrens. Zur Begründung führen sie insbesondere aus, der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stehe § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO nicht entgegen. Bei Beschluss Nr. 1 des Gemeinderats vom 16.11.2022 handle es sich um eine städtebauliche Grundsatzentscheidung im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens, mit der die Frage der Überplanung des Gebietes der „…“ mit einer gewerblichen Nutzung nochmals grundsätzlich zur Abstimmung gestellt worden sei. Das durch den Aufstellungsbeschluss vom 05.04.2017 initiierte Bauleitplanverfahren sei durch den Satzungsbeschluss vom 24.05.2022 abgeschlossen und der Bebauungsplan durch das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg für unwirksam erklärt worden. Da es keine rechtliche Pflicht zur Durchführung eines ergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB oder zu einer Beschlussfassung über seine (Nicht-)Einleitung gebe, ende ein Bebauungsplanverfahren grundsätzlich mit dem Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan. In jedem Fall werde dadurch ein eigenständiger Planungsschritt abgeschlossen. Sofern es eine Gemeinde nach einer gerichtlichen Unwirksamkeitserklärung dabei nicht belassen wolle, könne sie ein neues Verfahren in Gang setzen, an dessen Ende ein neuer Satzungsbeschluss über einen Bebauungsplan stehe. Es habe daher einer erneuten Beschlussfassung des Gemeinderats darüber gebraucht, ob er an seiner bisherigen Planungsabsicht festhalten und ein neues Bebauungsplanverfahren in die Wege leiten wolle. Das ergänzende Verfahren beginne zwingend mit einem gemeindlichen Beschluss über seine Einleitung, der seiner Funktion nach einem Aufstellungsbeschluss gleichstehe. Denn beide initiierten ein Planungsverfahren, an dessen Ende ein jeweils selbstständiger Normgebungsakt stehe; das ergänzende Verfahren stelle nicht lediglich eine Fortführung des ursprünglichen Bebauungsplanverfahrens dar. Damit liege ein „weichenstellender" Grundsatzbeschluss vor, mit dem ein bereits abgeschlossenes Planaufstellungsverfahren wieder in Gang gesetzt und damit in eine neue Planungsstufe gebracht werde. Beschluss Nr. 2 des Gemeinderats vom 16.11.2022 sei ein verfahrenseinleitender Beschluss i.S.d. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO. „Einleitende Verfahrensbeschlüsse“ im Sinne der Norm umfassten neben dem Aufstellungsbeschluss auch andere Verfahrensschritte, mit denen ein Verfahren in Gang gesetzt werde und die sich nur auf das „Ob“, nicht aber auf das „Wie“ der Bauleitplanung bezögen.

17 Das Bürgerbegehren verstoße weder gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans noch gegen die Ziele der Raumordnung. Weder die Darstellungen eines Flächennutzungsplans noch die Ziele der Raumordnung verpflichteten eine Kommune dazu, für die darin vorgesehenen Nutzungen durch Aufstellung eines Bebauungsplans Baurecht zu schaffen, so dass ein entsprechendes Unterlassen nicht gegen übergeordnetes Planungsrecht verstoße. § 8 Abs. 2 BauGB statuiere lediglich eine Bindung der Gemeinde dahingehend, dass sie für den Fall der Aufstellung eines Bebauungsplans diesen aus dem Flächennutzungsplan heraus entwickeln müsse. Ein dauerhafter Planungsverzicht sei rechtlich zulässig. Aus denselben Gründen verstoße das Bürgerbegehren auch nicht gegen die Ziele der Raumordnung. Es bestehe keine aus § 1 Abs. 4 BauGB herleitbare Pflicht einer Gemeinde zur Erstplanung zwecks Anpassung an die Ziele der Raumordnung.

18 Die Kläger beantragen, die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 03.05.2023 und der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 02.12.2024 zu verpflichten, ein Bürgerbegehren mit folgendem Gegenstand zuzulassen: „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „…“ ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?";

19 hilfsweise: festzustellen, dass das beantragte Bürgerbegehren mit der Frage „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „…" ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?" zulässig ist.

20 Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

21 Sie hält das Bürgerbegehren für unzulässig. Bei den Beschlüssen des Gemeinderats vom 16.11.2022 handele es sich nicht um einen verfahrenseinleitenden Beschluss i.S.d. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO, sondern um einen verfahrensfortführenden Beschluss, der nicht bürgerbegehrensfähig sei. Der Begriff des „verfahrenseinleitenden Beschlusses“ sei eng auszulegen. Ein Beschluss über die Einleitung eines ergänzenden Verfahrens sei kein verfahrenseinleitender Beschluss im Sinne von § 21 Abs. 2 GemO. Denn die Entscheidung ein ergänzendes Verfahren durchzuführen, stelle keine einfache Ja/Nein-Entscheidung dar, die der Vorlage an die Bürger offenstehe. Vielmehr müsse die Gemeinde bei der Entscheidung über die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung darüber treffen, ob sie den Bebauungsplan nach Heilung des Fehlers in Kraft setzen möchte. Es sei Natur einer Ermessensentscheidung, dass dieser eine komplexe Abwägung verschiedener Belange zugrunde liege; eine solche Abwägung könne nicht im Wege des Bürgerentscheids getroffen werden. Der verfahrensfortführende Beschluss baue zudem auf bereits entwickelten Planinhalten und abwägenden Vorentscheidungen auf. Es widerspräche dem bauplanungsrechtlichen Verständnis des ergänzenden Verfahrens hier einen verfahrenseinleitenden Beschluss zu sehen. Gelte ein Verfahren nach bauplanungsrechtlichen Maßstäben als eingeleitet, könne es nicht kommunalrechtlich als abgeschlossen gelten. Der Gesetzgeber habe mit der Beschränkung der Bürgerentscheide auf den Aufstellungsbeschluss Rechts- und Planungssicherheit schaffen wollen. Das ergänzende Verfahren wirke als eine Art „Wiedereinsetzung in den letzten verfahrensfehlerfreien Stand“ des Ursprungsverfahrens und stelle einen „verfahrensfortführenden“ Beschluss dar. Die Annahme, mit der Bekanntmachung des fehlerbehafteten und deshalb unwirksamen Plans sei das ursprüngliche Planaufstellungsverfahren abgeschlossen, widerspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Der ursprüngliche (unwirksame) Bebauungsplan und der geänderte Plan seien als Einheit zu betrachten, die sich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammensetzten und in ihrer Gesamtheit als ein Bebauungsplan Wirksamkeit erlangen.

22 Bei den Beschlüssen des Gemeinderats vom 16.11.2025 handele es sich auch nicht um sog. „weichenstellende“ Grundsatzbeschlüsse, die bürgerbegehrensfähig seien. Denn dies setze voraus, dass das Bürgerbegehren zeitlich vor der Einleitung des förmlichen Bebauungsplanverfahrens liege. Ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe des Aufstellungsbeschlusses komme ein Bürgerentscheid nicht mehr in Betracht. Der Aufstellungsbeschluss des Gemeinderates vom 05.04.2017 stelle eine Zäsur dar, nach der eine erneute Grundsatzentscheidung nicht mehr möglich sei.

23 Das Bürgerbegehren verfolge zudem ein gesetzeswidriges Ziel. Das auf einen dauerhaften Planungsverzicht gerichtete Bürgerbegehren würde zur Änderung des Flächennutzungsplans verpflichten und damit eine gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoßende Planungspflicht auslösen. Ferner stehe das Ziel des Bürgerbegehrens im Widerspruch zum Entwicklungsgebot für Bebauungspläne (§ 8 Abs. 2 BauGB). Das Bürgerbegehren sei darauf gerichtet, die dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende planerische Konzeption insgesamt auszuhebeln und damit dessen Grundzüge anzutasten. Denn im Flächennutzungsplan aus 2004 werde das Plangebiet als gewerbliche Baufläche ausgewiesen; derzeit würden die Flächen dort jedoch vorwiegend landwirtschaftlich genutzt. Dieser Widerspruch beträfe keinen untergeordneten Nebenpunkt der Planung, sondern mit 11,36 ha fast die gesamte gewerbliche Baufläche, die im Flächennutzungsplan mit der Bezeichnung „WM 13“ und einer Größe von ca. 12,0 ha angegeben sei. Ein Planungsverzicht durch Bürgerentscheid könne nicht mit einem (gedachten) Gemeinderatsbeschluss verglichen werden; denn während ein Gemeinderatsbeschluss jederzeit vom Gemeinderat revidiert werden könne, binde der Bürgerentscheid die Gemeinde für drei Jahre (§ 21 Abs. 8 GemO). Zuletzt widerspreche das Ziel des Bürgerbegehrens dem Anpassungsgebot an die Ziele der Raumordnung. Im einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar seien Ziele für die Entwicklung der gewerblichen Bauflächen enthalten. Aus § 1 Abs. 4 BauGB könne die Pflicht Bauleitpläne erstmals aufzustellen folgen, sobald dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich sei.

24 Demgegenüber vertiefen die Kläger ihre Auffassung. Der Gesetzgeber habe mit der seit dem 01.12.2015 bestehenden Möglichkeit, den das Verfahren der Bauleitplanung einleitenden Beschluss zum Gegenstand eines Bürgerentscheids zu machen, den Anwendungsbereich für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide zur Stärkung der direkten Demokratie erweitern wollen. Nicht gefolgt werden könne der Beklagten in ihrer Rechtsauffassung, es liege ein verfahrensfortsetzender und kein verfahrenseinleitender Beschluss vor; denn bei der Einleitung eines ergänzenden Verfahrens mit erneutem Satzungsbeschlusses zwecks Fehlerheilung handele es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht um eine Fortführung des ursprünglichen Planaufstellungsverfahrens. Die Entscheidung, ob die Gemeinde nach Aufhebung ihres Satzungsbeschlusses über den Bebauungsplan „…“ durch das Normenkontrollurteil ein ergänzendes Verfahren mit dem Ziel einer erneuten Beschlussfassung über einen geänderten Bebauungsplan einleiten wolle, sei einer Ja/Nein-Entscheidung zugänglich. Über das „Wie“ der Planung sei ersichtlich kein Beschluss gefasst worden. Ungeachtet dessen könne ein verfahrenseinleitender Beschluss auch dann vorliegen, wenn einzelne Verfahrensschritte des früheren Verfahrens noch irgendeine Wirkung entfalteten. Die von der Beklagten behauptete Zäsurwirkung eines Aufstellungsbeschlusses bestehe weder in zeitlicher noch in räumlicher Hinsicht.

25 Schließlich verfolge das Bürgerbegehren entgegen der Auffassung der Beklagten ein zulässiges Ziel. Die Darstellungen eines Flächennutzungsplans verpflichteten eine Kommune nicht, für die solchermaßen vorgesehenen Nutzungen durch Aufstellung eines Bebauungsplans Baurecht zu schaffen. Ebenso wenig verstoße das Bürgerbegehren gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB. Denn dieses statuiere lediglich eine Selbstbindung der Gemeinde dahingehend, dass sie für den Fall der Aufstellung des Bebauungsplans diesen aus dem Flächennutzungsplan heraus zu entwickeln habe. Von einer Verdichtung der Planungsbefugnis zu einer Planungspflicht könne vorliegend keine Rede sein. Andernfalls wäre die Beklagte vorliegend zur Weiterverfolgung ihrer Planung verpflichtet gewesen.

26 Die Kammer hat mit Beschluss vom 06.08.2026 im Wege einer einstweiligen Anordnung (- 10 K 4171/25 -, juris) vorläufig festgestellt, dass das beantragte Bürgerbegehren zulässig ist und der Beklagten bis zu einer erstinstanzlichen gerichtlichen Entscheidung im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorläufig untersagt, das Bebauungsplanverfahren Nr. 1/02-17 für den Bereich „…“ fortzuführen.

27 Neben den Schriftsätzen der Beteiligten liegen der Kammer die beigezogene Akte der Beklagten sowie die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe vor. Darauf sowie auf die Gerichtsakte des Verfahrens 10 K 4171/25 wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

28 Die Klage ist zulässig und begründet. Die Beklagte ist verpflichtet, das beantragte Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Die eine Zulassung ablehnenden Bescheide der Beklagten vom 03.05.2023 sowie die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 02.12.2024 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

29 I. Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage, gerichtet auf

30 Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären (§ 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG).

31 Die Kläger sind als Unterzeichner des Bürgerbegehrens klagebefugt (§ 21 Abs. 9

32 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG). Sie sind in Weinheim wahlberechtigt (§ 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 1 KomWG). Durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids ist daher eine Verletzung des den Klägern durch § 21 Abs. 3 GemO eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Beklagten mitzubestimmen, möglich. Das von den Klägern ordnungsgemäß durchgeführte Widerspruchsverfahren vor dem Regierungspräsidium Karlsruhe blieb erfolglos.

33 Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen sind gewahrt. Insbesondere führt der Umstand, dass die Beklagte im Bebauungsplanverfahren bereits einzelne Verfahrensschritte durchgeführt hat, nicht zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens und damit zum Entfallen des Rechtsschutzbedürfnisses der Kläger. Denn der von ihnen erstrebte Planungsverzicht ist weiterhin möglich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 87 ff.; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl., 36. Lfg. Januar 2025, § 21 Rn. 12i).

34 II. Die Klage ist begründet. Die Kläger haben einen Anspruch auf Zulassung des erstrebten Bürgerbegehrens. Die ablehnenden Bescheide der Beklagten sowie die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten.

35 Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist (§ 21 Abs. 3 Satz 2 GemO). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden. Richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein (§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO). Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO). Das Bürgerbegehren muss von mindestens 7 vom Hundert der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch von 20.000 Bürgern (§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO).

36 Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf das – unstreitig eine in die Verbandskompetenz der Beklagten und die Organkompetenz des Gemeinderats fallende Angelegenheit betreffende – Bürgerbegehren erfüllt. Es enthält eine hinreichend bestimmte Frage (dazu 1.) und seine Begründung entspricht den gesetzlichen Voraussetzungen (dazu 2.). Das Bürgerbegehren ist nicht durch § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO ausgeschlossen (dazu 3.) und auf ein rechtmäßiges Ziel gerichtet (dazu 4.). Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt (dazu 5.).

37 1. a) Das beantragte Bürgerbegehren enthält eine hinreichend bestimmte Frage (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO). Die zur Entscheidung zu bringende Frage muss sich aus dem Antrag unzweideutig und mit Bestimmtheit entnehmen lassen. Denn mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wird den Gemeindebürgern ein unmittelbarer Einfluss auf die Gemeindeangelegenheiten eingeräumt. Ein Bürgerentscheid hat die Wirkungen eines Gemeinderatsbeschlusses und ist nur eingeschränkt abänderbar. Daher muss die Frage aus dem Antrag selbst einschließlich seiner Begründung mit hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit zu entnehmen sein. Die Bürger müssen wissen, welchen Inhalt das von ihnen unterstützte Begehren hat. Da bei den Gemeindebürgern im Allgemeinen keine besonderen verwaltungsrechtlichen Kenntnisse vorausgesetzt werden können, dürfen an die Formulierung und die äußere Form eines Bürgerbegehrens jedoch keine übertriebenen formalen Anforderungen gestellt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.10.1976 - I 561/76 -, ESVGH 27, 73; Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 101; Beschluss vom 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, VBlBW 2018, 469, m.w.N.).

38 b) Diese Voraussetzungen erfüllt das hier in Rede stehende Bürgerbegehren.

39 Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris Rn. 27; Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 -,

NVwZ-RR 2009, 574; VG Freiburg, Beschluss vom 28.11.2024 - 10 K 4949/24 -, juris Rn. 38).

40 Die Fragestellung „Sind Sie dagegen, die Zielstellung weiter zu verfolgen, in dem Bereich „…“ ein Gewerbegebiet zu entwickeln und hierfür die planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen?“ ist eindeutig auf einen Verzicht der Beklagten auf die beabsichtigte weitere Überplanung des genannten Gebiets gerichtet. Dies wird aus der Fragestellung des Bürgerbegehrens hinreichend klar. Die Aufhebung der Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 wird in der genannten Fragestellung nicht explizit aufgegriffen. Jedoch ergibt sich aus der unmittelbar nachfolgenden Begründung des Bürgerbegehrens, dass auch deren Aufhebung (Beschluss Nr. 1 und Nr. 2) erstrebt wird. So nennt die Begründung als Zielsetzung des Bürgerbegehrens die Aufhebung des Beschlusses vom 16.11.2022, der als eine städtebauliche Grundsatzentscheidung zum „Ob“ einer Bebauung anzusehen sei; ersichtlich erachtet die Begründung die am 16.11.2022 gefassten Beschlüsse als Gesamtheit. Folglich ergibt sich aus dem Antrag einschließlich seiner Begründung mit hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit die Zielrichtung des Bürgerbegehrens.

41 2. Die Begründung des Bürgerbegehrens entspricht den gesetzlichen Voraussetzungen.

42 Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind jedoch keine hohen Anforderungen zu stellen. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist erst dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 111 m.w.N.).

43 Diesem Maßstab genügt die Begründung des beantragten Bürgerbegehens. Denn es wird daraus hinreichend deutlich, dass es sich gegen die Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 und damit gegen die (nochmalige) Schaffung der planungsrechtlichen Grundlagen für eine Überplanung des Gebiets „…“ wendet.

44 3. Das Bürgerbegehren ist nicht durch § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO ausgeschlossen.

45 a) Nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO findet ein Bürgerentscheid – und damit auch ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO – im Grundsatz nicht statt über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften; von diesem Ausschluss ausgenommen ist der verfahrenseinleitende Beschluss. Der Gesetzgeber begründete die Aufnahme von Bauleitplänen und örtlichen Bauvorschriften in den Negativkatalog des § 21 Abs. 2 GemO mit den in diesen Bereichen erforderlichen vielschichtigen Abwägungsprozessen, die dem Gemeinderat als Hauptorgan der Gemeinde vorbehalten bleiben sollten (LT-Drs. 13/4385, S. 18).

Die Möglichkeit, den das Verfahren der Bauleitplanung einleitenden Beschluss zum Gegenstand eines Bürgerentscheids zu machen, hat der Gesetzgeber zum 01.12.2015 eingeführt, um den Anwendungsbereich für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu erweitern. Der verfahrenseinleitende Beschluss soll der direktdemokratischen Entscheidung der Bürger unterworfen werden können. Im weiteren Verlauf des Verfahrens sollen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, insbesondere zum Beschluss über die Satzung nach § 10 BauGB nicht mehr möglich sein (LTDrs. 15/7265, S. 35 f.). Der verfahrenseinleitende Beschluss ist in der Regel der Aufstellungsbeschluss; wenn der nach dem Planungsrecht nicht zwingende Aufstellungsbeschluss unterbleibt, ist ein Bürgerbegehren gegen den später erfolgenden ersten Beschluss des Gemeinderats im Bauleitplanverfahren, beispielsweise den Auslegungsbeschluss, den Beschluss zur Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung oder sonstige Beschlüsse der Gemeinde zur Vorbereitung einer Bauleitplanung, möglich (LT-Drs. 15/7265, S. 36). Die Rückausnahme für verfahrenseinleitende Beschlüsse bezieht sich nicht nur auf die Fälle der erstmaligen Aufstellung eines Bebauungsplans, sondern umfasst nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck auch die Fälle der Änderung, Ergänzung oder Aufhebung, da auch hierfür jeweils ein verfahrenseinleitender Beschluss im Sinne der Regelung sowie ein abschließender Satzungsbeschluss erforderlich ist (so Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl., 37. Lfg. März 2025, § 21 Rn. 12b).

46 Grundsätzlich zulässig ist daher ein Bürgerbegehren, das auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses gerichtet ist und das als solches stets ein kassatorisches Bürgerbegehren i.S.v. § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO ist. Wenn ein solches Bürgerbegehren die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt, folglich ein Bürgerentscheid durchgeführt wird und sich im Bürgerentscheid die Mehrheit der Bürger mit dem notwendigen Quorum für die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses ausspricht, ist dieser aufgehoben (vgl. § 21 Abs. 8 Satz 1 GemO). Ist der Bebauungsplan noch nicht nach § 10 BauGB als Satzung erlassen, hat die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses durch den Bürgerentscheid einen Planungsverzicht der Gemeinde zur Folge (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 89).

47 Nicht bürgerbegehrensfähig dagegen sind weitere Beschlüsse im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens nach einem erfolgten verfahrenseinleitenden Beschluss. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO bewirkt, dass „Zwischenentscheidungen“ des Gemeinderats im Bebauungsplanverfahren nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können. Wie ausgeführt ist Zweck dieses Ausschlussgrundes, solche Entscheidungen dem Bürgerbegehren zu entziehen, die einen komplexen Abwägungsprozess erfordern und daher einer bloßen Ja/Nein-Entscheidung nicht zugänglich sind (vgl. LT-Drs. 13/4385, S. 18; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 92 und vom 26.06.2011 - 1 S 1509/11 - juris Rn. 25; Brüning, NVwZ 2018, 299, 300). Im weiteren, dem verfahrenseinleitenden Beschluss nachfolgenden Verfahren sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheide folglich grundsätzlich nicht mehr möglich (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 36).

48 Bereits vor der Einfügung der Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses in § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO war jeder „weichenstellende“ Grundsatzbeschluss, der eine

Planung einleitet oder eine Planungsstufe abschließt, bürgerbegehrensfähig (vgl. LTDrs. 15/7265, S. 36). Daran hat sich durch die Rechtsänderung zum 01.12.2015 nichts geändert; denn dadurch wollte der Gesetzgeber den Anwendungsbereich von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid erweitern, nicht beschränken (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 18, 35; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 89; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl., 37. Lfg. März 2025, § 21 Rn. 12d). Vorangegangene Gemeinderatsbeschlüsse in derselben Angelegenheit sperren folglich ein Bürgerbegehren gegen einen nachfolgenden Gemeinderatsbeschluss, der eine Planungsstufe abschließt, nicht. Gerade in bürgerentscheidsfähigen Gemeindeangelegenheiten ergehen in der Regel mehrere, das Vorhaben stufenweise vorantreibende Entscheidungen des Gemeinderats, die neue sachliche Gesichtspunkte aufweisen und den Meinungs- und Willensbildungsprozess der Bürger beeinflussen können. Daher kann auch ein Gemeinderatsbeschluss, der eine Planungsstufe abschließt, die Ausschlussfrist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens wieder in Lauf setzen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 126 m.w.N.).

49 b) Unter Zugrundelegung dessen schließt § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO die Bürgerbegehrensfähigkeit der Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 nicht aus. Die Kammer hält insoweit an ihrer im Eilbeschluss vom 06.08.2025 (- 10 K 4171/25 -, juris; vgl. dazu Hüther, VBlBW 2026, 36 ff.) dargelegten Rechtsauffassung auch unter Einbeziehung der von Beklagtenseite im vorliegenden Verfahren dagegen vorgebrachten Einwände fest.

50 aa) Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens steht nicht entgegen, dass der Gemeinderat bereits am 05.04.2017 die Aufstellung des Bebauungsplans „…“ beschlossen hat. Die Beschlüsse vom 16.11.2022 sind nicht lediglich als Zwischenentscheidungen – oder „verfahrensfortführende“ Beschlüsse – in einem laufenden Bebauungsplanverfahren anzusehen, die nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können.

51 Infolge der Unwirksamkeitserklärung des am 22.05.2019 beschlossenen Bebauungsplans „…“ durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24.05.2022 hatte der Gemeinderat der Beklagten als das dafür zuständige Organ zu entscheiden, ob er an seiner ursprünglichen Entscheidung einer Überplanung des betroffenen Gebiets festhalten oder davon absehen möchte. Dabei handelt es sich nicht um eine Entscheidung über eine Fortführung des ursprünglichen Bebauungsplanverfahrens. Denn dieses wurde durch die ortsübliche Bekanntmachung des inzwischen für unwirksam erklärten Bebauungsplans nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB bereits im Jahr 2019 abgeschlossen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.12.2018 - 4 B 11.18 -, juris Rn. 4 m.w.N.). Folglich entfaltet der ursprüngliche Aufstellungsbeschluss des Gemeinderats vom 05.04.2017 keine Sperrwirkung (mehr) hinsichtlich der Durchführung eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids. Der Gemeinderatsbeschluss vom 16.11.2022 ist folglich kein weiterer Beschluss im Rahmen eines bereits eingeleiteten Bauleitplanverfahrens, den § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO einem Bürgerentscheid und Bürgerbegehren entzieht.

52 Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass die Beklagte ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerheilung nach § 214 Abs. 4 BauGB durchführt. Denn auch in diesem Fall ist das ursprüngliche Planaufstellungsverfahren mit der Bekanntmachung des fehlerbehafteten und deshalb unwirksamen Plans bereits abgeschlossen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend der Fall – zur Fehlerheilung ein neuer Satzungsbeschluss erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 4 C 6.17 -, juris Rn. 35). Zwar entspricht es ständiger Rechtsprechung (z.B. BVerwG, Urteil vom 18.08.2015 - 4 CN 10.14 -, BVerwGE 152, 379 Rn. 9 m.w.N.), dass die Gemeinde beim ergänzenden Verfahren das von ihr ursprünglich eingeleitete Verfahren an der Stelle fortsetzen kann, an der ihr der zu korrigierende Fehler unterlaufen ist, während die schon bisher fehlerfrei durchgeführten Verfahrensschritte nicht wiederholt werden müssen. Diese Besonderheit des § 214 Abs. 4 BauGB hat aber nicht zur Folge, dass das ergänzende Verfahren als eine Art Fortführung der „Planaufstellung“ zu begreifen wäre. Denn mit dem erneuten Satzungsbeschluss entsteht auch im ergänzenden Verfahren ein neuer Bebauungsplan, der die Festsetzungen des bisherigen – unwirksamen – Satzungsbeschlusses ersetzt und auch die Möglichkeit der Normenkontrolle neu eröffnet. Dies gilt selbst dann, wenn der Satzungsbeschluss im ergänzenden Verfahren inhaltsgleich wiederholt wird (vgl. zu alldem BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 4 C 6.17 -, juris Rn. 35; Beschluss vom 06.12.2018 - 4 B 11.18 -, juris Rn. 4 m.w.N.). Dass die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, das ursprüngliche Planaufstellungsverfahren sei mit der Bekanntmachung des fehlerbehafteten Bebauungsplans abgeschlossen und das ergänzende Verfahren stelle keine Fortführung des ursprünglichen Verfahrens dar, lediglich Bedeutung im Rahmen von § 33 Abs. 1 Nr. 3 BauGB beansprucht, wie von Beklagtenseite eingewandt, vermag die Kammer angesichts der Allgemeinheit der Formulierung und der in Bezug genommenen Entscheidungen nicht zu erkennen.

53 Das Bundesverwaltungsgericht betont zudem, dass nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens der ursprüngliche Bauleitplan mit dem geänderten Bauleitplan insgesamt als eine Satzung, die sich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammensetzt, Wirksamkeit erlangt, während der ursprüngliche Plan nicht mehr existiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.06.2021 - 4 BN 67.20 -, juris Rn. 19 m.w.N.). Dies untermauert die Auffassung der Kammer, wonach der erste Aufstellungsbeschluss keine Sperrwirkung hinsichtlich eines Bürgerbegehrens gegen einen Ratsbeschluss zugunsten der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zukommt. Denn der erste, für unwirksam erklärte Bebauungsplan hat – im übertragenen Sinn – eine Planungsstufe bereits abgeschlossen und mit der Entscheidung für ein Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB treibt die Gemeinde ihr Vorhaben stufenweise weiter voran (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 126). Gerade die damit einhergehenden neuen sachlichen Gesichtspunkte beeinflussen den Meinungs- und Willensbildungsprozess der Bürger und eröffnen deshalb die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens erneut (vgl. ebd.).

54 Hinzu kommt, dass das mit dem Ausschluss des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO unter anderem verfolgte gesetzgeberische Ziel der Schaffung von Rechts- und Planungssicherheit zugunsten der planenden Gemeinde in einer Situation wie der vorliegenden nicht (mehr) erreichbar ist. Denn nach der Unwirksamkeitserklärung des ursprünglichen Bebauungsplans durch den Verwaltungsgerichtshof kann kein Vertrauen in ein Inkrafttreten dieser konkreten Festsetzungen mehr bestehen bzw. ist ein solches jedenfalls nicht mehr schutzwürdig. Vielmehr erfordert dies eine neue gemeindliche Willensentschließung. Dementsprechend geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass mit einem Inkrafttreten der Festsetzungen des rechtsunwirksamen Bebauungsplans auch im Fall einer Fehlerheilung im ergänzenden Verfahren nicht mehr zu rechnen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 4 C 6.17 -, juris Rn. 35).

55 bb) Die beiden Beschlüsse des Gemeinderats vom 16.11.2022 sind in ihrer Gesamtheit als „weichenstellende“ Grundsatzbeschlüsse anzusehen, die eine Planung einleiten und einem förmlichen Bebauungsplanverfahren zeitlich vorgelagert und damit bürgerbegehrensfähig sind (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 28, 30). Entscheidungen über das „Ob“ einer Planung sind typischerweise derartige Grundsatzentscheidungen (Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl., 37. Lfg. März 2025, § 21 Rn. 12d).

56 Über ein solches „Ob“ der Planung hatte der Gemeinderat der Beklagten erneut zu entscheiden. Wie ausgeführt, hatte er infolge der Unwirksamkeitserklärung des am 22.05.2019 beschlossenen Bebauungsplans „…“ durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 24.05.2022 darüber zu befinden, ob er an seiner ursprünglichen Entscheidung für eine Überplanung des betroffenen Gebiets festhalten und ob er dies bejahendenfalls im Wege eines ergänzenden Verfahrens angehen möchte. Denn es steht einer Gemeinde im Grundsatz frei, den von ihr selbst als unwirksam erkannten oder von einem Gericht für unwirksam erklärten Bebauungsplan in einem neuen Planaufstellungsverfahren durch einen wirksamen zu ersetzen (BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 4 C 6.17 -, juris Rn. 33). Ob dies erfolgen soll, stellt eine kommunalpolitische Entscheidung dar, die der Gesetzgeber einer Entscheidung durch die Bürgerschaft zugänglich machen wollte. Dies verdeutlicht insbesondere die im Jahr 2015 erfolgte Erweiterung der möglichen Abstimmungsgegenstände im Bauplanungsrecht. Ob eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich eine Gewerbeansiedlung zulassen will, ist eine primär politische Entscheidung im Rahmen ihrer Planungshoheit. Solche politischen Grundsatzentscheidungen, bei denen der Bürger lediglich entscheiden muss, ob er dafür oder dagegen stimmt, sind für ein Bürgerbegehren eröffnet (vgl.

57 VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Denn diese erweisen sich nicht als komplexe Abwägungsentscheidungen, die der Gesetzgeber einer Abstimmung durch die Bürgerschaft entziehen wollte, sondern als bloße Ja/Nein-Entscheidungen. Indem der Gemeinderat der Beklagten am 16.11.2022 entschieden hat, an seiner Planungsabsicht hinsichtlich des Bereichs „…“ festzuhalten und ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerheilung durchzuführen, hat er eine solche politische Grundsatzentscheidung getroffen, die sich außerhalb komplexer Abwägungsvorgänge vollzieht. Damit unterfällt das hier in Rede stehende Bürgerbegehren nicht dem Ausschluss des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO.

58 4. Das Bürgerbegehren ist nicht auf ein gesetzeswidriges Ziel gerichtet.

59 Ein Bürgerbegehren darf – wie sich jedenfalls mittelbar aus § 21 Abs. 8 Satz 1 und § 43 Abs. 2 GemO ergibt – nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein. Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist daher zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 100 und vom 22.08.2013 - 1 S 1047/13 -, juris Rn. 18, jew. m.w.N.)

60 a) Das beantragte Bürgerbegehren steht in Einklang mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

61 Eine auf eine Einstellung von Bauleitplanverfahren, also auf einen Planungsverzicht zielende Fragestellung wie die vorliegende ist grundsätzlich unproblematisch und verstößt insbesondere nicht gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, solange sich die Planungsbefugnis der Gemeinde nicht ausnahmsweise zu einer Planungspflicht verdichtet hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.02.2024 - 1 S 1925/23 -, juris Rn. 89 und Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 21). Denn in erster Linie ist es Sache der Gemeinde, wie sie ihre Planungshoheit handhabt und welche Konzeption sie ihr zugrunde legt. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Die Gemeinde besitzt dazu ein sehr weites planerisches Ermessen. Sie ist grundsätzlich nicht gehindert, ihre Planungsabsicht zu ändern und etwa von einer Bauleitplanung Abstand zu nehmen. Ebenso wenig ist sie verpflichtet, ein einmal begonnenes Planaufstellungsverfahren zu Ende zu führen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 21; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl., 37. Lfg. März 2025, § 21 Rn. 12c).

62 Eine Planungspflicht hinsichtlich des Gebiets „…“ besteht vorliegend nicht. Denn eine Verdichtung des Planungsermessens zur Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB ist – neben § 1 Abs. 4 BauGB (dazu im Folgenden) – erst dann anzunehmen, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01. -, NVwZ 2004, 220). Ein qualifizierter (gesteigerter) Planungsbedarf besteht, wenn die Genehmigungspraxis auf der Grundlage von § 34 Abs. 1 und 2 BauGB städtebauliche Konflikte auslöst oder auszulösen droht, die eine Gesamtkoordination der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange in einem förmlichen Planungsverfahren dringend erfordern. Die Gemeinde muss planerisch einschreiten, wenn ihre Einschätzung, die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche zur Steuerung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung aus, eindeutig nicht mehr vertretbar ist. Dieser Zustand ist jedenfalls dann erreicht, wenn städtebauliche Missstände oder Fehlentwicklungen bereits eingetreten sind oder in naher Zukunft einzutreten drohen. Die Planungspflicht entsteht nicht schon dann, wenn ein planerisches Einschreiten einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen würde und deshalb „vernünftigerweise geboten” wäre. Sie setzt besonders gewichtige Gründe voraus und besitzt Ausnahmecharakter (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 220, 222).

63 Dass diese Voraussetzungen einer nur selten anzunehmenden Verdichtung des Planungsermessens im genannten Sinn hier gegeben sind, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Insbesondere ist nicht dargetan, dass eine Beibehaltung des bisherigen nicht überplanten Zustands des Gebiets zu erheblichen nachteiligen städtebaulichen Auswirkungen führen könnte, zumal vorliegend ein Gebiet nach § 35 BauGB betroffen sein dürfte.

64 b) Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stehen weder das Entwicklungsgebot für Bebauungspläne (§ 8 Abs. 2 BauGB; dazu aa) noch das Anpassungsgebot an die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB; dazu bb) entgegen.

65 Das Gebiet „…“ wird im Flächennutzungsplan der Beklagten aus dem Jahr 2004 als gewerbliche Baufläche dargestellt. Der Einheitliche Regionalplan … aus dem Jahr 2014 sieht in Nr. 1.5.2.2 i.V.m. Anhang Nr. 1.4 für die Kernstadt Weinheim, zu der die

66 „…“ zählt, das Ziel „Siedlungsbereich Gewerbe“ vor (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Das Bürgerbegehren zielt auf die Beibehaltung des Zustands als im Wesentlichen landwirtschaftlich genutzte und nicht überplante Fläche. Es sucht zu verhindern, dass die Gemeinde dort die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine gewerbliche Nutzung in Form eines Bebauungsplans schafft und ist damit auf einen Planungsverzicht gerichtet. Dass es auf Grund der nach § 21 Abs. 8 Satz 2 GemO auf drei Jahre beschränkten Bindungswirkung lediglich ein Planungsmoratorium bewirken kann, vermag an der erkennbar auf Dauer ausgerichteten Zielrichtung des Bürgerbegehrens nichts zu ändern (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 35).

67 aa) Das Bürgerbegehren steht gleichwohl nicht im Widerspruch zum Entwicklungsgebot für Bebauungspläne (§ 8 Abs. 2 BauGB).

68 (1) Grundsätzlich ist ein erstrebter Planungsverzicht als Grundsatzentscheidung nur innerhalb des durch den Flächennutzungsplan eröffneten planungsrechtlichen Rahmens möglich; er darf nicht im Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans stehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 30; Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 22).

69 Die Bauleitplanung ist mit der Unterscheidung zwischen der vorbereitenden Bauleitplanung in Gestalt des Flächennutzungsplans und der verbindlichen Bauleitplanung durch den Bebauungsplan als grundsätzlich zweistufiges Verfahren ausgestaltet (§ 1 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB als gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet auf die Darstellung der Arten der Bodennutzung in den Grundzügen beschränkt. Der zulässige Inhalt, die Regelungstiefe und die Parzellenschärfe des Flächennutzungsplans hängt dabei von der planerischen Konzeption der Gemeinde ab und kann auch ins Einzelne gehende Darstellungen enthalten (§ 5 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan weist allerdings in aller Regel ebenenspezifisch ein grobmaschiges Raster auf, das auf Verfeinerung in dem daraus gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu entwickelnden Bebauungsplan angelegt ist. Je nach dem Bestimmtheitsgrad der im Flächennutzungsplan niedergelegten planerischen Konzeption sind demnach auch vor der Aufstellung eines Bebauungsplans weitere bürgerentscheidsfähige Grundentscheidungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Diese müssen sich allerdings innerhalb der vom Flächennutzungsplan eröffneten Gestaltungsspielräume halten. Anderenfalls ist der Bürgerentscheid auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet und deswegen unzulässig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 31; Haug, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, GemO, 32. Ed. 01.02.2026, § 21 Rn. 21.3).

70 Vorliegend bliebe es im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids durch den dadurch bewirkten Planungsverzicht bei dem aktuellen nicht überplanten Zustand der betroffenen Fläche, der nicht der aktuellen Darstellung des Flächennutzungsplans entspricht. Dass durch einen Planungsverzicht die Grundzüge des Flächennutzungsplans unangetastet blieben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.02.2003 - 4 BN 9.03 -, NVwZ-RR 2003, 406 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.09.1998 - 8 S 290/98 -, juris Rn. 15) und eine Abweichung bereits aus diesem Grund zulässig wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 31), ist nicht anzunehmen.

71 (2) Gleichwohl geht die Kammer davon aus, dass das Bürgerbegehren nicht auf ein rechtswidriges Ziel in Form der Verletzung des Entwicklungsgebots aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB gerichtet ist.

72 Wie ausgeführt folgt der Umstand, dass bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zu prüfen ist, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist, insbesondere daraus, dass ein Bürgerentscheid die Wirkungen eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat (§ 21 Abs. 8 Satz 1 GemO).

73 Der mit dem Bürgerbegehren erstrebte Planungsverzicht hinsichtlich des Gebiets „…“ stünde als (gedachter) Gemeinderatsbeschluss in Einklang mit der Rechtsordnung. Denn er führte lediglich zur Beibehaltung des bisherigen nicht überplanten Zustands. Es geht folglich nicht um das Verlassen des durch den Flächennutzungsplan vorgegebenen Rahmens durch eine konkrete gemeindliche Planung. Eine Gemeinde ist nicht von Rechts wegen verpflichtet, die mit der Fortschreibung des Flächennutzungsplans begonnene Planung umgehend weiterzuführen. Aus der in § 1 Abs. 3 BauGB normierten Aufgabe der Bauleitplanung erwächst der Gemeinde nach § 5 Abs. 1 BauGB eine originäre Planungspflicht bei der vorbereitenden Bauleitplanung. Aus den Darstellungen des hiernach aufzustellenden Flächennutzungsplans folgt indessen keine Planungspflicht auf der nachfolgenden Ebene des Bebauungsplans. Das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind, greift nämlich nur dann, wenn die Gemeinde einen Bebauungsplan erlässt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris Rn. 33).

74 Entscheidet sich eine Gemeinde, die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht im Wege eines Bebauungsplans umzusetzen, sondern einen bislang bestehenden Zustand ohne Überplanung beizubehalten, verlässt sie folglich den durch § 8 Abs. 2 BauGB vorgegebenen Rahmen nicht. Die Entscheidung, im Hinblick auf eine bislang nicht überplante Fläche keine Anpassung an den Flächennutzungsplan vorzunehmen, verletzt daher § 8 Abs. 2 BauGB nicht. Ein anderes ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass hier nicht lediglich die Rechtswidrigkeit eines gemeindlichen Unterlassens, sondern eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses gedanklich zu prüfen ist. Denn aufgrund der Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans „…“ durch den Verwaltungsgerichtshof hatte sich der Gemeinderat als das dafür zuständige Organ mit den Folgen der Entscheidung und dem „ob“ des Weiterführens der ursprünglichen Planungsabsicht zu befassen; allein dieser Umstand vermag keine andere rechtliche Bewertung im Hinblick auf eine Verletzung von § 8 Abs. 2 BauGB zu rechtfertigen.

75 Da folglich ein Gemeinderatsbeschluss, der sich gegen ein Weiterverfolgen der Überplanung des Gebiets „…“ ausspräche, nicht gegen § 8 Abs. 2 BauGB verstieße, ist auch ein darauf gerichtetes Bürgerbegehren, dem die Wirkung eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses zukommen soll, nicht auf ein gesetzeswidriges Ziel gerichtet.

76 bb) Auch das Anpassungsgebot an die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) steht der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht entgegen.

77 Grundsätzlich können sich auch aus § 1 Abs. 4 BauGB Grenzen für eine Bürgerentscheidsfähigkeit ergeben (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bd. 1, 4. Aufl., 37. Lfg. März 2025, § 21 Rn. 12c). Vorliegend bestehen solche jedoch nicht.

78 Gemeinden sind nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht nur zur inhaltlichen Anpassung (Änderung) oder Aufhebung ihrer bestehenden Bauleitpläne, sondern auch zur erstmaligen Aufstellung eines Bebauungsplans im Innen- oder Außenbereich verpflichtet, sobald und soweit dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich ist. Die gemeindliche Planungspflicht jedoch setzt ein, wenn die Verwirklichung der Raumordnungsziele bei Fortschreiten der „planlosen” städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare (tatsächliche oder rechtliche) Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 224).

79 Die Kammer vermag nicht festzustellen, dass im vorliegenden Fall eine Planungspflicht der Beklagten zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung bestehen könnte. Denn dass die Verwirklichung des Raumordnungsziels „Siedlungsbereich Gewerbe“ des Einheitlichen Regionalplans … bei Fortschreiten der „planlosen“ städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde, ist angesichts der mit dem Bürgerbegehren erstrebten Beibehaltung der landwirtschaftlich genutzten Fläche des ca. 11,36 ha großen Gebiets „…“ nicht ersichtlich.

80 5. Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein Bürgerbegehren sind erfüllt.

81 Das Bürgerbegehren hat keine Angelegenheit zum Gegenstand, über die innerhalb der letzten drei Jahre bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2 GemO). Es ist schriftlich eingereicht worden und die Frist von drei Monaten für ein kassatorisches Bürgerbegehren gegen den Beschluss vom 16.11.2022 ist gewahrt (vgl. jeweils § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO). Auch das Unterschriftenquorum ist eingehalten (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO). Ein

82 Kostendeckungsvorschlag war entbehrlich, da mit dem Bürgerbegehren ein Planungsverzicht begehrt wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris Rn. 11).

83 Dass an dem Gemeinderatsbeschluss vom 20.03.2024 über die Nichtabhilfe der gegen die Ablehnungsbescheide erhobenen Widersprüche ein Stadtrat mitgewirkt hat, dessen Ehefrau, die Klägerin zu 6, den Antrag auf Durchführung des Bürgerbegehrens unterzeichnet und Widerspruch gegen die Ablehnungsentscheidung erhoben hatte, erweist sich vorliegend als unschädlich. Denn selbst unter Zugrundelegung einer Befangenheit nach § 18 Abs. 1 GemO führte dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Widerspruchsentscheidungen des Regierungspräsidiums Karlsruhe oder zur Annahme eines Anspruchs auf Zulassung des Bürgerbegehrens.

84 III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht sieht gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 124a Abs. 1, §124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.

B E S C H L U S S

85 Der Streitwert wird nach § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 15.000 Euro festgesetzt (vgl. zur Anwendbarkeit dieses Streitwertkatalogs vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.09.2025 - 12 S 1470/25 -, juris Rn. 28 m.w.N.).

86 Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde eingelegt werden, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Karlsruhe einzulegen. Die Adresse lautet: Nördliche Hildapromenade 1, 76133 Karlsruhe. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert jedoch später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann die Beschwerde noch innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe dieses Beschlusses eingelegt werden.

87 … … …

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