VG Sigmaringen 8. Kammer — 8 K 1713/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-06

Aktenzeichen: 8 K 1713/24

ECLI: ECLI:DE:VGSIGMA:2026:0506.8K1713.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Dem Ausnahmetatbestand nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der VO (EU) 2016/425 unterfallen lediglich persönliche Schutzausrüstungen (PSA), die ausschließlich für militärische und polizeiliche Zwecke entworfen wurden.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, in dem die Bereitstellung ballistischer Schutzplatten für Schutzwesten auf dem deutschen Markt untersagt wird, bis eine EU-Baumusterprüfung nach Anhang V der Verordnung (EU) 2016/425 im Rahmen eines Konformitätsbewertungsverfahrens von einer notifizierten Prüfstelle durchgeführt wurde.

2 Ein in L ansässiger Amazon-Händler informierte mit E-Mail vom 8. März 2023 den Beklagten, dass die Klägerin im Internet auf der Plattform „e-bay“ ballistische Schutzplatten für Schutzwesten zum Kauf anbiete. Bei dem Produkt handele es sich um eine persönliche Schutzausrüstung (PSA) im Sinne der Verordnung (EU) 2016/425 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über persönliche Schutzausrüstungen und zur Aufhebung der Richtlinie 89/686/EWG des Rates (im Folgenden: VO (EU) 2016/425). Ein Ausnahmetatbestand nach Art. 2 Abs. 2 der VO (EU) 2016/425 sei nicht einschlägig.

3 Mit Schreiben vom 22. Mai 2023 unterrichtete der Beklagte die Klägerin über die Beschwerde und forderte sie auf, Nachweise zur Übereinstimmung der ballistischen Schutzplatten mit den Anforderungen der VO (EU) 2016/425 vorzulegen. Unter anderem verlangte der Beklagte die Vorlage von EU-Konformitätserklärungen und EU-Baumusterprüfbescheinigungen nach Ziff. 6 des Anhangs V zur VO (EU) 2016/425. Ergänzend bat der Beklagte um die Beantwortung einiger Fragen.

4 Die Prozessbevollmächtigte der Klägerin erläuterte mit Schreiben vom 21. Juni 2023, dass das Produkt nicht der VO (EU) 2016/425 unterliege. Es sei nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a VO (EU) 2016/425 von deren Anwendungsbereich ausgenommen. Allein die Tatsache, dass es an Private und nicht an Streit- oder Ordnungskräfte abgegeben werde, ändere an dieser Kategorisierung nichts. Es habe eine Beschussprüfung durch das Beschussamt in M. stattgefunden. Der hierzu ergangene Prüfbericht stelle den Nachweis dar, dass sich die Prüfung gemäß der VPAM-Prüfrichtlinie an einer ordnungspolizeilichen oder militärischen Verwendung orientiere. Die Klägerin habe größtes Interesse an einer Zertifizierung. Es sei ihr aber bislang nicht gelungen, eine Zertifizierungsstelle zu finden.

5 Der Beklagte führte mit einem weiteren Schreiben vom 30. Juni 2023 unter Verweis auf die Leitlinien der Kommission zur VO (EU) 2016/425 (im Folgenden: PPE-Guidelines) gegenüber der Prozessbevollmächtigten der Klägerin aus, dass die VO (EU) 2016/425 nur bei ausschließlicher Bestimmung der PSA für Streit- und Ordnungskräfte nicht anwendbar sei. Bei den angebotenen ballistischen Einschubplatten für Schutzwesten handele es sich nicht um eine entsprechende PSA. Geeignete Zertifizierungsstellen für den vorliegenden Bereich existierten und könnten über die Nando-Datenbank der Europäischen Kommission gefunden werden.

6 Nach weiteren E-Mails und Schreiben forderte der Beklagte mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 den Prüfauftrag an das Beschussamt in M. und die entsprechenden Prüfberichte sowie weitere Informationen an. Insbesondere bat der Beklagte um Nennung der belieferten Streit- und Ordnungskräfte. Nach Vorlage entsprechender Prüfberichte des Beschussamts in M. teilte ein dortiger Mitarbeiter dem Beklagten in einem Telefonat am 7. November 2023 mit, dass der durch den Hersteller beauftragte Prüfungsumfang nur einem Bruchteil des Prüfungsprogramms nach der VPAM-Prüfrichtlinie entspreche. Mit dieser Prüfung könne der Hersteller diese Produkte nicht an Streit- und Ordnungskräfte veräußern, sofern von dort eine vollständige VPAM-Beschussprüfung gefordert werde. Mit E-Mail vom 7. November 2023 teilte der Beklagte der Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit, dass die durchgeführten Prüfungen in keiner Weise den üblichen Vorgaben bei einer Ausschreibung für Beschaffungen durch Streit- und Ordnungskräfte entsprächen. Es sei daher davon auszugehen, dass die ballistischen Schutzplatten nicht für eine entsprechende Verwendung entworfen worden seien.

7 Nachdem die Klägerin bei ihrer rechtlichen Einschätzung blieb, hörte der Beklagte sie mit Schreiben vom 14. Februar 2024 zum Erlass einer Anordnung dergestalt an, dass ihr die Bereitstellung der im Einzelnen bezeichneten ballistischen Schutzplatten auf dem Markt bis zur Durchführung eines Konformitätsbewertungsverfahrens durch eine notifizierte Prüfstelle entsprechend der VO (EU) 2016/425 untersagt werde. Der Beklagte forderte die Klägerin letztmalig auf, die Nichtkonformität zu beenden, und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 8. März 2024.

8 Mit Bescheid vom 18. April 2024 - der Klägerin zugestellt am 20. April 2024 - untersagte der Beklagte die Bereitstellung der im Einzelnen bezeichneten ballistischen Schutzplatten auf dem deutschen Markt, bis eine EU-Baumusterprüfung (Modul B) gemäß Anhang V der VO (EU) 2016/425 im Rahmen des Konformitätsbewertungsverfahrens von einer notifizierten Prüfstelle durchgeführt wurde (Ziff. 1). Für den Fall, dass die Klägerin der Verpflichtung nicht oder nicht vollständig binnen sieben Tagen nach Bestandskraft nachkommt, drohte ihr der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR an (Ziff. 2).

9 Zur Begründung führte der Beklagte maßgeblich aus, dass die Schutzplatten als persönliche Schutzausrüstung der VO (EU) 2016/425 unterfielen. Insbesondere seien sie nicht gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der Verordnung (EU) 2016/425 vom Anwendungsbereich ausgenommen. Die Schutzplatten seien nicht speziell zur Verwendung durch Streit- oder Ordnungskräfte entworfen worden. Entsprechende Nachweise habe die Klägerin nicht vorgelegt. Die Durchführung eines Konformitätsbewertungsverfahrens nach Artikel 19 Buchst. c. und damit eine Verwaltungsanforderung im Sinne des Art. 41 Abs. 1 Buchst. g. in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 der VO (EU) 2016/425 habe die Klägerin nicht nachweisen können. Die Produkte, die online zum Verkauf angeboten würden, seien vorliegend gemäß Art. 6 der Verordnung (EU) 2019/1020 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten sowie zur Änderung der Richtlinie 2004/42/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 765/2008 und (EU) Nr. 305/2011 (im Folgenden: Verordnung (EU) 2019/1020) als auf dem Markt bereitgestellt anzusehen.

10 Die Marktüberwachungsbehörden träfen gemäß Art. 41 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 VO (EU) 2016/425 alle geeigneten vorläufigen Maßnahmen, um die Bereitstellung der persönlichen Schutzausrüstung auf ihrem nationalen Markt zu beschränken, zu untersagen, einzuschränken oder sie zurückzunehmen oder zurückzurufen, sofern der jeweilige Wirtschaftsakteur die Nichtkonformität nicht beendet habe. In Ausübung pflichtgemäßen Ermessens sei vorliegend eine Untersagung der Bereitstellung auf dem Markt nach Art. 41 Abs. 2 VO (EU) 2016/425 gewählt worden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sei die Untersagung mit einer auflösenden Bedingung versehen worden, die von der Rangfolge im Maßnahmenkatalog des Art. 41 Abs. 2 VO (EU) 2016/425 eines der mildesten der dort vorgesehenen Mittel sei. Durch die auflösende Bedingung werde der Klägerin die Möglichkeit gegeben, selbst Einfluss auf die Untersagung zu nehmen, indem sie das Konformitätsbewertungsverfahren nach Art. 19 Buchst. c. VO (EU) 2016/425 durchführen und somit den Eintritt der auflösenden Bedingung herbeiführen könne.

11 Die Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat gegen diesen Bescheid am 21. Mai 2024 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie maßgeblich geltend, dass das Produkt der Klägerin nicht den Regelungen der VO (EU) 2016/425 unterfalle. Bei den ballistischen Schutzplatten handele es sich um speziell für militärische und polizeiliche Ordnungskräfte entwickelte und hergestellte Teile von Schutzausrüstungen. Allein die Tatsache, dass dieses Produkt nicht an Streit- oder Ordnungskräfte, sondern an andere Personen, die größtenteils Mitarbeiter von Streitkräften oder privaten Sicherheitsdiensten seien, abgegeben werde, ändere nichts an dessen Kategorisierung. Gegen die Auffassung des Beklagten spreche bereits der Wortlaut der Norm. Aufgrund der Beschussprüfung durch das Beschussamt in M. existiere für das Produkt der Nachweis, dass es sich aufgrund der Prüfung gemäß der VPAM-Prüfrichtlinie an einer ordnungspolizeilichen oder militärischen Verwendung orientiere. Eine Nichtkonformität im Sinne der streitgegenständlichen Verordnung liege also nicht vor. Die Produkte verfügten stattdessen über entsprechende Prüfkennzeichen, die nachwiesen, dass die erforderlichen Sicherheitsstandards erfüllt seien. Nach den PPE-Guidelines sei es einem Hersteller von speziell für Streit- und Ordnungskräfte entwickelter und hergestellter Schutzausrüstung erlaubt, die Schutzausrüstung ohne CE-Kennzeichen zu vermarkten.

12 Die von der Beklagten geforderte Zertifizierung sei nicht möglich. Die Klägerin habe selbst größtes Interesse an einer ordnungsgemäßen Zertifizierung ihres Produktes. Es sei ihr allerdings bislang nicht gelungen, eine Zertifizierungsstelle zu finden, welche bereit und in der Lage sei, das von der Beklagten verlangte Zertifikat zu erteilen. Etliche Anbieter ballistischer Schutzausrüstung böten ihre Waren folglich ohne entsprechende CE-Kennzeichnung an. Die entsprechende Prüfstelle der Firma S aus Irland zertifiziere allerdings grundlegend nur Schutzkleidung und befasse sich nicht mit ballistischer Schutzausrüstung. Die Klägerin habe dort einen Antrag auf Zertifizierung gestellt, welcher allerdings bislang nicht bearbeitet werde.

13 Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

14 den Bescheid des Beklagten vom 18. April 2024 aufzuheben.

15 Der Beklagte beantragt,

16 die Klage abzuweisen.

17 Zur Begründung macht der Beklagte im Wesentlichen geltend, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach der VO (EU) 2016/425 nicht gegeben seien. In den PPE-Guidelines werde eindeutig ausgeführt, dass die Verordnung nur bei ausschließlicher Bestimmung für Streit- und Ordnungskräfte nicht anwendbar sei. Eine solche ausschließliche Zweckbestimmung sei im vorliegenden Fall nicht gegeben. Die von der Klägerin aufgeführten Prüfberichte vom Beschussamt in M. stellten keinen geeigneten Nachweis dar, um eine „Herstellung für Streit- und Ordnungskräfte“ anzunehmen. Die beim Beschussamt in M. durchgeführten Prüfungen nach Vorgaben der VPAM (Vereinigung der Prüfstellen für angriffshemmende Materialien und Konstruktionen) stellten lediglich eine Teilprüfung dar, weshalb eine „Herstellung für Streit- und Ordnungskräfte“ nicht gegeben sei. Einen Nachweis habe die Klägerin trotz mehrfacher Aufforderung nicht erbracht. Allein der Vortrag der Klägerin, die streitgegenständlichen Produkte seien ursprünglich für Streit- und Ordnungskräfte hergestellt worden, sei nicht ausreichend, um die Ausnahme nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 anzunehmen. Diese Frage sei bereits in der Sitzung der „PPE Administrative Cooperation (AdCo)“ (Verordnung (EU) 2016/425) am 15. und 16. November 2023 diskutiert worden. Laut Aussage der anwesenden Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission reiche eine Aussage des Herstellers, das Produkt sei für den Einsatz bei Streit- oder Ordnungskräften entworfen worden, allein nicht aus. Der Hersteller müsse auch berücksichtigen, wo und an wen diese abgegeben würden. Würden die Produkte beispielsweise online verkauft und seien somit auch für „nicht-militärische“ Einsatzzwecke und Personen verfügbar, unterlägen diese der VO (EU) 2016/425.

18 Der Aussage der Klägerin, die von dem Beklagten geforderte Zertifizierung sei nicht möglich, werde widersprochen. Eine Recherche habe ergeben, dass sowohl die S in Dublin (Irland) als auch die A in Alicante (Spanien) über eine entsprechende Notifizierung verfügten, bei ballistischer Schutzkleidung Baumusterprüfungen nach Modul B gemäß Anhang V und eine Überwachung nach den Modulen C2 gemäß Anhang VII und D gemäß Anhang VIII durchzuführen.

19 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die Schriftsätze und den sonstigen Akteninhalt verwiesen. Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Beklagten in elektronischer Form vor. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Hierauf wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

20 Das Gericht konnte verhandeln und entscheiden, obwohl die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war, weil in der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).

21 I. Die zulässige, insbesondere fristgerecht (am Tag nach Pfingstmontag) erhobene Klage ist unbegründet.

22 Der Bescheid des Beklagten vom 18. April 2024 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Entscheidung ist formell (dazu 1.) und materiell (dazu 2.) rechtmäßig.

23 1. Die Entscheidung ist formell rechtmäßig. Das Regierungspräsidium Tübingen war gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 MüG für den Erlass des Bescheids zuständig. Nach dieser Vorschrift ist bei Beschwerden über online oder über eine andere Form des Fernabsatzes zum Verkauf angebotene Produkte diejenige Marktüberwachungsbehörde zuständig, in deren Bezirk der Betriebs- oder Wohnort der beschwerdeführenden Person liegt. Nachdem die in dem Bescheid einzeln aufgezählten ballistischen Schutzplatten online zum Verkauf angeboten wurden und die Beschwerdeführerin ihren Betriebsort in Laupheim hat, bestand eine Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen.

24 2. Weiterhin ist die Entscheidung auch materiell rechtmäßig. Sowohl Ziff. 1 (dazu a.) als auch Ziff. 2 (dazu b.) des streitgegenständlichen Bescheids sind rechtmäßig.

25 a. Die Anordnung in Ziff. 1 des streitgegenständlichen Bescheids ist rechtmäßig.

26 Die in dem Bescheid genannten ballistischen Schutzplatten unterfallen der VO (EU) 2016/425. Insbesondere ist der Anwendungsbereich nicht nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 ausgeschlossen (dazu aa.). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig (dazu bb.).

27 aa. Die in dem streitgegenständlichen Bescheid aufgeführten ballistischen Schutzplatten unterfallen als PSA der VO (EU) 2016/425. Es handelt sich hierbei erkennbar um Ausrüstungen, die entworfen und hergestellt wurden, um von einer Person als Schutz gegen ein oder mehrere Risiken für ihre Gesundheit oder ihre Sicherheit getragen oder gehalten zu werden (vgl. Art. 3 Nr. 1 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425)).

28 Der Anwendungsbereich ist vorliegend nicht gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der VO (EU) 2016/425 ausgeschlossen. Danach gilt die Verordnung nicht für PSA, die speziell zur Verwendung durch Streit- oder Ordnungskräfte entworfen wurden. Die in dem Bescheid des Beklagten vom 18. April 2024 aufgezählten ballistischen Schutzplatten stellen indessen keine entsprechende PSA dar. Entgegen der Auffassung der Klägerin unterfallen diesem Ausnahmetatbestand lediglich PSA, die ausschließlich für militärische und polizeiliche Zwecke entworfen wurden. Dem entspricht bereits der Wortlaut der Verordnung. Diese gilt nämlich nicht für PSA, die „speziell“ zur entsprechenden Verwendung entworfen wurden („gilt nicht“ beziehungsweise „does not apply“ in der englischen Fassung). Dies lässt sich bereits so verstehen, dass ein zielgerichteter und spezifischer Entwurf für die dort genannten Zwecke gefordert wird.

29 Des Weiteren folgt aus der abschließenden Aufzählung und dem erkennbaren Ausnahmecharakter der in Art. 2 Abs. 2 der VO (EU) 2016/425 genannten PSA, dass diese Bestimmung eng auszulegen ist. Die Ausnahme ist demzufolge nicht auf Ausrüstungen anwendbar, die nicht ihrem Wortlaut entsprechen. Diese Einschätzung deckt sich mit dem in Art. 1 der VO (EU) 2016/425 genannten Zweck. Die VO (EU) 2016/425 enthält danach Anforderungen an den Entwurf und die Herstellung von PSA, die auf dem Markt bereitgestellt werden sollen, um den Schutz und die Sicherheit der Nutzer zu gewährleisten, sowie Regelungen für den freien Verkehr von PSA in der Union aufzustellen. Selbiges lässt sich auch aus den Erwägungsgründen der Verordnung entnehmen. Insbesondere aus Nr. 4 Satz 1, Nr. 8, Nr. 11, Nr. 41 Satz 1 und Nr. 56 Satz 1 der Erwägungsgründe zur VO (EU) 2016/425 folgt, dass mit der Verordnung die Gesundheit, die Sicherheit und der Schutz der Nutzer gewährleistet werden soll. Weiterhin ergibt sich aus den Erwägungsgründen Nr. 29 Satz 1, Nr. 30 Satz 1, Nr. 32 Satz 1, Nr. 33 und Nr. 4 zur VO (EU) 2016/425, dass zur Erfüllung der in dieser Verordnung niedergelegten grundlegenden Gesundheitsschutz- und Sicherheitsanforderungen geeignete Konformitätsbewertungsverfahren festzulegen sind, die von den Herstellern einzuhalten sind. Des Weiteren zeigen insbesondere die Nr. 11, Nr. 41 Satz 1 und Nr. 56 Satz 1 der Erwägungsgründe zur VO (EU) 2016/425 auf, dass mit deren Regelungen neben dem Schutz der Nutzer auch das Funktionieren des Binnenmarktes bezweckt wird.

30 Aus den genannten Erwägungsgründen lässt sich somit in eindeutiger Weise ableiten, dass der Schutz und die Sicherheit der Nutzer vorrangiger Zweck der Verordnung ist. Grundsätzlich sollen nur solche PSA auf dem Markt bereitgestellt werden, bei welchen die Gesundheit und Sicherheit der Nutzer gewährleistet sind. Die Verordnung verfolgt weiterhin erkennbar das Ziel, dass ein Nutzer darauf vertrauen kann, dass entsprechende PSA in dem jeweils für sie erforderlichen Konformitätsbewertungsverfahren geprüft und für sicher befunden wurden. Dementsprechend lässt sich hieraus entnehmen, dass PSA, die letztlich an Nutzer außerhalb der Streit- und Ordnungskräfte abgegeben werden, auch der VO (EU) 2016/425 unterliegen sollen, um das mit ihr verfolgte Schutzniveau zu erreichen. Dies rechtfertigt ebenfalls den Schluss, dass PSA, die nicht explizit und ausschließlich zur Verwendung von Streit- und Ordnungskräften entworfen und bereitgestellt sind, sondern zumindest auch an andere natürliche und juristische Personen auf dem Binnenmarkt der Union angeboten werden, dem Anwendungsbereich der VO (EU) 2016/425 zuzuordnen sind. Letztlich untermauert auch das mit der Verordnung bezweckte Funktionieren des Binnenmarktes die vorgenannte Einschätzung. Es sollen nur solche PSA auf dem Markt bereitgestellt werden, die das entsprechende Schutzniveau aufweisen. Eine entsprechende Marktrelevanz besteht immer dann, wenn PSA an Nutzer abgegeben werden sollen.

31 Untermauert wird die vorgenannte Auffassung auch durch die PPE-Regulation (EU) 2016/425 Guidelines (4th Edition - October 2024, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/62554) der Europäischen Kommission. Entsprechende Guidelines sind zwar Empfehlungen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV und daher nicht verbindlich. Sie entfalten demnach keine rechtliche bindende Wirkung und können demzufolge keine durchsetzbaren Rechte und Pflichten begründen. Indessen kommt ihnen eine erhebliche Steuerungskraft und Indizwirkung zu, da die Guidelines die Rechtsauffassung der Europäischen Kommission wiedergeben und von den Gerichten und den Behörden der Mitgliedstaaten zur Auslegung des Unionsrechts oder innerstaatlicher Rechtsvorschriften herangezogen werden können. Insbesondere bei interpretationsbedürftigen Regelungen bieten sie eine bedeutende Auslegungshilfe. Auf Seite 25 der Guidelines führt die Europäische Kommission aus, dass die Ausschlussregelung in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 nur PSA erfasst, die ausschließlich für militärische und polizeiliche Zwecke bestimmt ist („…intended to be used exclusively für such purposes.“). Demzufolge geht auch die Europäische Kommission davon aus, dass sich die Ausnahmeregelung in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 nur auf PSA bezieht, die ausschließlich für die Verwendung für Streit- und Ordnungskräfte entworfen wurden. Bei einer Abgabe an natürliche und juristische Personen außerhalb dieses Kreises soll die Verordnung demgegenüber Anwendung finden. Verdeutlicht hat die Europäische Kommission ihren in den genannten Guidelines zum Ausdruck kommenden Standpunkt in einer gemeinsamen Sitzung mit den Vertretern der Mitgliedstaaten in den Beratungsgremien der Europäischen Union („PPE Administrative Cooperation (AdCo)“ (Verordnung (EU) 2016/425)) am 15. und 16. November 2023. Der Ländervertreter der Bundesrepublik Deutschland schilderte den hier zu Grunde liegenden Fall. Auch hier vertraten die Vertreter der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union gemeinsam die Auffassung, dass die Aussage eines Herstellers, das Produkt sei nur für den Einsatz bei Streit- und Ordnungskräften bestimmt, allein nicht ausreiche. Vielmehr müsse der Hersteller auch berücksichtigen, wo und an wen die Produkte abgegeben würden. Würden diese beispielsweise online verkauft und seien auch für „nicht-militärische“ Einsatzzwecke und Personen verfügbar, unterlägen diese der VO (EU) 2016/425.

32 Die vorgenannte Auffassung steht auch in Übereinstimmung mit den Regelungen des Primärrechts der Europäischen Union. Vorliegend ist Art. 346 Abs. 1 Buchst. b des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu beachten. Danach stehen Vorschriften der Verträge folgenden Bestimmungen nicht entgegen: Jeder Mitgliedstaat kann die Maßnahmen ergreifen, die seines Erachtens für die Wahrung seiner wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich sind, soweit sie die Erzeugung von Waffen, Munition und Kriegsmaterial oder den Handel damit betreffen; diese Maßnahmen dürfen auf dem Binnenmarkt die Wettbewerbsbedingungen hinsichtlich der nicht eigens für militärische Zwecke bestimmten Waren nicht beeinträchtigen. Demzufolge besteht für Bestimmungen, die die Erzeugung von Waffen, Munition und Kriegsmaterial oder den Handel damit betreffen, eine Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, der Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 erkennbar Rechnung trägt. Sobald jedoch nicht eigens für militärische Zwecke bestimmte Waren betroffen sind, dürfen die Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt nicht beeinträchtigt sein. Daraus resultierend besteht immer dann, wenn Ausrüstungen nicht ausschließlich für militärische Zwecke bestimmt sind und an natürliche und juristische Personen außerhalb militärischer und polizeilicher Organisationen abgegeben werden, eine Binnenmarktrelevanz und damit eine Zuständigkeit der Europäischen Union. In diesem Kontext sind die Ausnahmeregelungen für PSA in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der VO (EU) 2016/425 zu verstehen und entsprechend anhand des Primärrechts auszulegen.

33 Ausgehend hiervon, kann sich die Klägerin nicht auf die Regelung Art. 2 Abs. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 berufen. Sie bietet die ballistischen Schutzplatten online zum Verkauf an natürliche und juristische Personen auf dem Binnenmarkt der Europäischen Union an. Eine Abgabe ausschließlich an Streit- und Ordnungskräfte konnte von der Klägerin nicht dargelegt werden.

34 bb. Der Bescheid des Beklagten vom 18. April 2024 ist auch im Übrigen rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für seinen Erlass liegen vor (dazu (1)). Die Entscheidung ist auch verhältnismäßig (dazu (2)). Auch ist die Durchführung des Konformitätsbewertungsverfahrens nicht unmöglich (dazu (3)). Letztlich kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass die ballistischen Schutzplatten stattdessen über Prüfkennzeichen verfügten, die nachwiesen, dass die erforderlichen Sicherheitsstandards erfüllt seien (dazu (4)).

35 (1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides liegen vor. Der Beklagte hat seinen Bescheid zu Recht auf Art. 41 Abs. 2 und Abs. 1 Buchst. g. der VO (EU) 2016/425 gestützt. Nach Art. 41 Abs. 1 Buchst. g. der VO (EU) 2016/425 fordert ein Mitgliedstaat den betreffenden Wirtschaftsakteur dazu auf, die betreffende Nichtkonformität zu beenden, falls dieser unter anderem eine andere Verwaltungsanforderung nach Art. 8 der VO (EU) 2016/425 nicht erfüllt. Sofern die Nichtkonformität nach Art. 41 Abs. 1 der VO (EU) 2016/425 weiter besteht, trifft der betroffene Mitgliedstaat alle geeigneten Maßnahmen, um die Bereitstellung der PSA auf dem Markt zu beschränken oder zu untersagen oder um dafür zu sorgen, dass die PSA zurückgerufen oder vom Markt zurückgenommen werden.

36 Vorliegend hat der Beklagte den Bescheid an den betreffenden Wirtschaftsakteur gerichtet, die ballistischen Schutzplatten unterfallen ferner der VO (EU) 2016/425 (dazu (aa)). Diese sind als PSA auch auf dem Markt bereitgestellt (dazu (bb)). Letztlich hat die Klägerin nach Art. 8 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 19 Buchst. c. der VO (EU) 2016/425 das hier anwendbare Konformitätsbewertungsverfahren durchzuführen (dazu (cc)).

37 (aa) Der Beklagte hat den Bescheid an die Klägerin und damit an die Herstellerin als Wirtschaftsakteur gerichtet (vgl. Art. 3 Nr. 8 der VO (EU) 2016/425 und Art. 3 Nr. 8 der VO (EU) 2019/1020, § 9 Satz 1 MüG). Die ballistischen Schutzplatten unterfallen, wie dargestellt, als PSA im Sinne deren Art. 3 Nr. 1 der VO (EU) 2016/425. Die Ausnahmeregelung in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a. der VO (EU) 2016/425 greift hier, wie ausgeführt, nicht.

38 (bb) Die ballistischen Schutzplatten sind weiterhin auch auf dem Markt bereitgestellt. Sie werden nämlich online zum Verkauf angeboten. Auch richtet sich das Angebot an Endnutzer in der Europäischen Union (vgl. Art. 6 Satz 1 der VO (EU) 2019/1020). Demzufolge dürfen diese nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn sie bei angemessener Wartung und bestimmungsgemäßer Verwendung dieser Verordnung entsprechen und nicht die Gesundheit oder Sicherheit von Personen, Haustieren oder Eigentum gefährden (Art. 4 der VO (EU) 2016/425).

39 (cc) Schließlich ist für die ballistischen Schutzplatten gemäß Art. 8 Abs. 2, Art. 19 Buchst. c. der VO (EU) 2016/425 ein Konformitätsbewertungsverfahren durchzuführen. Sie unterfallen nämlich der Risikokategorie III im Sinne des Anhangs I zur VO (EU) 2016/425. Nach Buchst. l zu Kategorie III des Anhangs I zur VO (EU) 2016/425 umfasst diese Kategorie ausschließlich die Risiken, die zu sehr schwerwiegenden Folgen wie Tod oder irreversiblen Gesundheitsschäden infolge von Verletzungen durch Projektile oder Messerstiche führen können. Ballistische Schutzplatten sollen erkennbar vor diesen Risiken schützen. Demzufolge hat die Klägerin für die ballistischen Schutzplatten eine EU-Baumusterprüfung (Modul B) gemäß Anhang V durchzuführen. Darüber hinaus hat sie nach ihrer Wahl entweder die Konformität mit dem Baumuster auf der Grundlage einer internen Fertigungskontrolle mit überwachten Produktprüfungen in unregelmäßigen Abständen (Modul C2) gemäß Anhang VII oder die Konformität mit dem Baumuster auf der Grundlage einer Qualitätssicherung bezogen auf den Produktionsprozess (Modul D) gemäß Anhang VIII nachzuweisen.

40 (2) Die Entscheidung, die Bereitstellung der im Einzelnen bezeichneten ballistischen Schutzplatten auf dem deutschen Markt zu untersagen, bis eine EU-Baumusterprüfung (Modul B) gemäß Anhang V der VO (EU) 2016/425 im Rahmen des Konformitätsbewertungsverfahrens von einer notifizierten Prüfstelle durchgeführt wurde, ist ferner auch verhältnismäßig. Die gewählte Maßnahme ist erkennbar geeignet, um die Schutzziele der VO (EU) 2016/425 zu erreichen. Sie ist auch erforderlich. Nur durch eine Untersagung lässt sich erreichen, dass das notwendigen Konformitätsbewertungsverfahren für die ballistischen Schutzplatten von der Klägerin durchgeführt wird. Letztlich ist die Untersagung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Insbesondere hat der Beklagte die Untersagung der Bereitstellung der ballistischen Schutzplatten auf dem deutschen Markt mit der auflösenden Bedingung der Durchführung des Konformitätsbewertungsverfahrens im Sinne des Art. 19 Buchst. c. der VO (EU) 2016/425 versehen. Im Falle des Erfolgs steht es der Klägerin frei, die ballistischen Schutzplatten wieder auf dem deutschen Markt anzubieten. Sie hat es demzufolge selbst in der Hand, die auflösende Bedingung herbeizuführen.

41 Die Klägerin kann sich in diesem Kontext auch nicht darauf berufen, dass etliche Anbieter ballistische Schutzausrüstungen ohne CE-Kennzeichen anbieten würden. Die Durchführung eines Konformitätsbewertungsverfahrens nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 19 Buchst. c der VO (EU) 2016/425 steht nicht zur Disposition von Behörden und Herstellern.

42 (3) Auch ist es nicht unmöglich, das Konformitätsbewertungsverfahrens nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 19 Buchst. c. der VO (EU) 2016/425 durchzuführen. Der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren dargelegt, dass sowohl die S in Dublin (Irland) als auch die A in Alicante (Spanien) über eine entsprechende Notifizierung verfügen, um bei ballistischer Schutzkleidung Baumusterprüfungen nach Modul B gemäß Anhang V und eine Überwachung nach den Modulen C2 gemäß Anhang VII und D gemäß Anhang VIII durchzuführen. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.

43 (4) Letztlich kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass die ballistischen Schutzplatten stattdessen über entsprechende Prüfkennzeichen verfügten, die nachwiesen, dass die erforderlichen Sicherheitsstandards erfüllt seien. Denn die ballistischen Schutzplatten fallen unter die Verordnung (EU) 2016/425, so dass nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 19 Buchst. c. der Verordnung (EU) 2016/425 das erforderliche Konformitätsbewertungsverfahren durchzuführen ist. Eine entsprechende Durchführung ist hier nicht erfolgt. Dies steht nicht zur Disposition der Klägerin.

44 Soweit sie geltend macht, dass aufgrund der Beschussprüfung im Beschussamt in M. für das streitgegenständliche Produkt der Nachweis der Prüfung gemäß der VPAM-Prüfrichtlinie für die militärische und ordnungspolizeiliche Verwendung existiere, ändert dies nichts. Zum einen entspricht diese Prüfung nicht dem nach der VO (EU) 2016/425 durchzuführenden Konformitätsbewertungsverfahren. Zum anderen hat der Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass die beim Beschussamt in M. durchgeführten Prüfungen nach Vorgaben der VPAM lediglich eine Teilprüfung darstellten und eine „Herstellung für Streit- und Ordnungskräfte“ demzufolge nicht gegeben sei. Dass sie ihre ballistischen Schutzplatten überhaupt an Militär und Polizei abgibt, hat die Klägerin trotz entsprechender Aufforderung durch den Beklagten nicht nachgewiesen.

45 b. Ferner ist auch Ziff. 2 des streitgegenständlichen Bescheids rechtmäßig. Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,- EUR für den Fall, dass die Klägerin der Untersagungsentscheidung in Ziff. 1 des Bescheids nicht nachkommt, ist nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat die Entscheidung zutreffend auf § 20 Abs. 1 bis 4 in Verbindung mit §§ 18, 19 Abs. 1 Nr. 1 und 23 LVwVG gestützt. Die diesbezüglichen Ausführungen sind nicht zu beanstanden.

46 II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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