VG Freiburg (Breisgau) 9. Kammer — 9 K 5912/25 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-03-24

Aktenzeichen: 9 K 5912/25

ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2026:0324.9K5912.25.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 80 Abs 5 VwGO, § 3 Abs 1 Nr 1 TAMG, Art 4 Abs 1 Buchst a EUV 2019/6, § 9 Abs 8 TAMG, § 37 Abs 1 TAMG ... mehr

Leitsatz

1. Eine nicht rechtskräftige Entscheidung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit betreffend die Zulassungsfähigkeit von Tierarzneimitteln entfaltet keine Bindungswirkung für die zur Durchführung des Tierarzneimittelgesetzes zuständigen Landesbehörden.

2. Die zuständigen Landesbehörden sind durch die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Entscheidung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit nicht daran gehindert, die Tierarzneimitteleigenschaft eines Produkts eigenständig zu prüfen und entsprechende Maßnahmen an diese Einordnung zu knüpfen.

3. Cannabidiolhaltige Pflegeöle sind bei einer entsprechenden Wirkstoffkonzentration und Dosierungsempfehlung als Funktionsarzneimittel einzuordnen.

4. Cannabidiolhaltige Pflegeöle können auch als Präsentationsarzneimittel eingestuft werden, wenn anhand einer aus der objektivierten Verbraucherperspektive anzustellenden Gesamtbetrachtung ein arzneimittelartiges Erscheinungsbild entsteht.

5. Ist die Tierarzneimitteleigenschaft mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben, ist für eine Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit einer Maßnahme der Nachweis einer konkreten Gefährdung der Tiergesundheit nicht erforderlich. Es genügt das Bestehen einer abstrakten Gefahr, dass bei der Anwendung eines nicht zugelassenen Arzneimittels eine Schädigung eintreten kann, weil die entsprechende Zulassungsprüfung nicht durchgeführt worden ist, sowie die weitergehende Überlegung, dass derjenige, der sich nicht an die Zulassungsvorschriften für Arzneimittel halte, nicht bessergestellt sein soll als derjenige, der das Zulassungsverfahren ordnungsgemäß durchführt hat.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 75.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1 Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen ein Verbot, cannabidiolhaltige Öl-Produkte für Tiere in den Verkehr zu bringen.

2 Die Antragstellerin vertreibt seit 2019 über Tierarztpraxen verschiedene als „Pflegeöle für Tiere“ bezeichnete cannabidiolhaltige Produkte.

3 Nachdem diese Produkte im Rahmen arzneimittelrechtlicher Kontrollen in tierärztlichen Hausapotheken festgestellt worden waren, stellte das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) auf Antrag der Stabstelle Tiergesundheit, Tierschutz und Verbraucherschutz (STV) am Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 07.04.2025 fest, dass diese Produkte einer Zulassungspflicht unterliegen, da es sich um Tierarzneimittel i.S.v. Artikel 4 Abs. 1 a und 1 b der Verordnung (EU) 2019/6 handele. Die Produkte ließen sich als zulassungspflichtige Präsentationsarzneimitttel klassifizieren. So werde zum einen eine hohe Bioverfügbarkeit suggeriert und zum anderen auf eine beruhigende Wirkung des Präparats hingewiesen, die sich mit dem allgemeinen Verständnis über die Wirkungen von CBD in der Bevölkerung decke. Unabhängig hiervon seien die Produkte angesichts der Wirkungen, die CBD im Körper von jeglichen Säugetieren aufweise, der Anwendung der Produkte in der Mundhöhle und der Gesundheitsgefahren von CBD, die bei Überschreitungen gewisser Mengen auch für Tiere gegeben seien, auch als Funktionsarzneimittel einzuordnen. Über die gegen diesen Bescheid am 20.05.2025 beim Verwaltungsgericht Braunschweig erhobene Klage der Antragstellerin ist bislang nicht entschieden.

4 Nach vorheriger Anhörung untersagte das Regierungspräsidium Freiburg der Antragstellerin mit Bescheid vom 29.08.2025 das Inverkehrbringen der CBD-haltigen Produkte Cx 5% CBD Pflegeöl, CX 10 % CBD Pflegeöl, Cx 15% CBD Pflegeöl, Cx 20% CBD Pflegeöl, Lx Pflegeöl, sowie Tx Pflegeöl, solange für diese keine Zulassung, Registrierung oder Freistellung als Tierarzneimittel vorliege (Ziff. 1) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziff. 2). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziff. 1 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR angedroht (Ziff. 3). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Freiburg im Wesentlichen aus, die Einstufung der Produkte als Tierarzneimittel stütze sich auf Artikel 4 Nr. 1 der VO (EU) 2019/6 i. V. m. § 3 TAMG. Danach bezeichne der Begriff „Tierarzneimittel“ alle Stoffe oder Stoffzusammenstellungen, denen Eigenschaften zur Behandlung oder zur Verhütung von Tierkrankheiten zugeschrieben würden (sog. Präsentationsarzneimittel) und/oder die dazu bestimmt seien, im oder am tierischen Körper angewendet oder einem Tier verabreicht zu werden, um die physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen (sog. Funktionsarzneimittel). Bei den von der Antragstellerin vertriebenen Produkten handele es sich gemäß dem feststellenden Bescheid des BVL vom 07.04.2025 um derartige Tierarzneimittel. An diese Einstufungsentscheidung des BVL sei man als Landesbehörde gebunden. An der Einstufung als Arzneimittel ändere sich auch nichts dadurch, dass die ursprünglichen Produktnamen, wie sie im Bescheid des BVL genannt seien, jeweils geändert bzw. ergänzt worden und Änderungen auf der Internetseite erfolgt seien. Das der Behörde eingeräumte Ermessen sei maßgeblich dadurch bestimmt, dass das Inverkehrbringen oder Bereitstellen eines zulassungsbedürftigen Tierarzneimittels auf dem Markt ohne Zulassung gem. § 87 Abs.1 Nr. 1 TAMG eine Straftat darstelle. Außerdem sei der Tierschutz angemessen zu berücksichtigen. Es sei die Intention des Gesetzgebers, über die Zulassungspflicht von Arzneimitteln sowohl die erforderliche Qualität, z. B. hinsichtlich der Reinheit der eingesetzten Substanzen als auch die Verträglichkeit des Arzneimittels sicherzustellen. Stoffe, die weder zugelassen noch von einem Apotheker nach Prüfung abgegeben worden seien, könnten ein Gesundheitsrisiko für die behandelten Tiere darstellen, da Arzneimittel verwendet würden, deren Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nicht geprüft worden sei. Mildere, gleich wirksame Mittel stünden nicht zur Verfügung. Ferner sei eine Untersagung auch bei Abwägung mit den Interessen der Antragstellerin an der Freiheit der Berufsausübung aus Art. 12 GG sowie dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art.14 GG angemessen. Die Kosten für ein Zulassungsverfahren seien der Antragstellerin zuzumuten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung für die unter Ziffer 1 verfügte Untersagung sei nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse geboten. Dies gelte unabhängig davon, dass die Verkehrsfähigkeit des Produkts bereits seit einigen Jahren zwischen der Antragstellerin und dem Regierungspräsidium Freiburg in Diskussion stehe. Denn mit dem Bescheid vom 07.04.2025 habe das BVL die Tierarzneimitteleigenschaft der Produkte nun verbindlich festgestellt. lm Rahmen von verschiedenen Studien bzw. Tierversuchen seien nicht nur eine pharmakologische Wirkung von CBD nachgewiesen worden, sondern z. T. auch erhebliche unerwünschte bzw. schädliche Wirkungen. Ob die in Frage stehenden CBD-haltigen Produkte tatsächlich schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit der Tiere haben, sei im Rahmen eines Zulassungsverfahrens zu prüfen. Das Erfordernis der sofortigen Vollziehbarkeit sei aber auch unabhängig vom Bestehen einer konkreten Gesundheitsgefahr für die behandelten Tiere gegeben. Denn ein durch eine Klage eintretender Suspensiveffekt würde die Antragstellerin berechtigen, ihre Produkte unter Unterlaufen des vorgesehenen Zulassungsverfahrens in Verkehr zu bringen, womit sie bessergestellt würde als andere Unternehmen, die sich an die tierarzneimittelrechtlichen Bestimmungen hielten. Dieser Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Herstellern sei nicht hinnehmbar und hätte im Übrigen auch eine negative Vorbildfunktion für andere Betriebe.

5 Die Antragstellerin hat am 10.09.2025 beim Verwaltungsgericht Freiburg gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.08.2025 Klage erhoben (9 K 5911/25) und gleichzeitig beantragt, die aufschiebende Wirkung dieser Klage wiederherzustellen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, da eine Beschränkung der Verfügung auf die örtliche Zuständigkeit des Antragsgegners nicht erfolgt sei. Das RP Freiburg habe mit der angefochtenen Verfügung faktisch über die Einordnung der streitgegenständlichen Produkte als Tierarzneimittel entschieden. Für eine solche bundesweit wirkende Einordnung sei jedoch ausschließlich das BVL zuständig, deren Entscheidung hier jedoch nicht berücksichtigt werden könne, weil die insoweit vor dem Verwaltungsgericht Braunschweig erhobene Anfechtungsklage (4 A 224/25) aufschiebende Wirkung entfalte. Zudem habe das RP Freiburg zu Unrecht die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet. Die hierfür angegebenen Gründe einer „Tierwohlgefährdung“ und „Wettbewerbsverzerrung“ würden die Anordnung nicht tragen. Meldungen über negative Auswirkungen oder Erfahrungen mit den streitgegenständlichen Produkten lägen nicht vor. Konkrete Gesundheitsgefahren für Tiere seien für den Einsatz der Produkte nicht nachgewiesen.

6 In der Sache handle es sich bei den Produkten nicht um Tierarzneimittel, sondern um Pflegeprodukte. Die Produkte „Cx“, „Tx“ und „Lx“ seien nicht für die Behandlung von Krankheiten vorgesehen. Sie enthielten auch keine wirksamen Substanzen, sodass diese weder nach ihrer Präsentation noch nach ihrer Funktion als Tierarzneimittel einzuordnen seien. Weder Verpackung, Etikettierung noch Packungsbeilage enthielten Aussagen, die auf eine medizinische Zweckbestimmung hindeuteten. Vielmehr seien die mit dem Vertrieb der Produkte getroffenen Aussagen durchweg pflegebezogen. Sie zielten auf die Pflege der Mundschleimhaut sowie teilweise auf die Verbesserung der Maulhygiene einschließlich des Geruchs ab. Auch seien die Produktnamen - “Cx”, “Tx”, “Lx” - nicht indikativ, sondern allenfalls assoziativ. Auch der Einsatz von CBD als Inhaltsstoff rechtfertige nicht die Einordnung solcher Produkte als Präsentationsarzneimittel. Maßgeblich für die Einordnung eines Produkts sei allein die objektive Zweckbestimmung im bestimmungsgemäßen Gebrauch, wie sie sich dem durchschnittlich verständigen Verbraucher der angesprochenen Kreise darstelle. Der ursprünglich gegebene Hinweis auf CBD als verbotener Substanz habe sich auf Anti-Doping- und Medikamentenkontrollregeln der Deutschen Reiterlichen Vereinigung (FN) bezogen und stelle damit keine Bewerbung einer pharmakologischen Wirkung, sondern lediglich einen rechtlichen Hinweis dar. Es sei außerdem unzutreffend, dass Aussagen zu einer „hohen Bioverfügbarkeit“, oder Angaben zu einem Anwendungsausschluss der Produkte bei Vollnarkose, Trächtigkeit und Laktation bei dem durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Verbraucher den Eindruck erwecken würden, dass mit diesen Produkten eine Heilung, Linderung oder Vorbeugung von Krankheiten erzielt werden könne. Auch das Abstellen auf die Anwendung der Produkte im Maul reiche als Begründung für die Annahme des Vorliegens eines Präsentationstierarzneimittels nicht aus. Maßgeblich sei vielmehr die Zweckbestimmung des Herstellers oder das Vorliegen einer pharmakologischen, immunologischen oder metabolischen Wirkung. Hierzu mache die Antragstellerin aber keine Angaben. Die Produkte seien auch nicht als Funktionstierarzneimittel einzuordnen. Denn die Produkte hätten aufgrund ihrer Zusammensetzung bei bestimmungsgemäßer Einnahme keine nennenswerte pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung auf die physiologischen Funktionen der Tiere. Jedenfalls habe die Antragstellerin eine solche Wirkung nicht nachgewiesen. Die von dem Antragsgegner behaupteten Effekte von CBD (z.B. antikonvulsiv, anxiolytisch, neuroprotektiv) würden in Studien nur bei gezielten therapeutischen Anwendungen und mit sehr hohen Dosen nachgewiesen. Demgegenüber zeigten Produkte wie die streitgegenständlichen “Cx”, “Tx” oder “Lx”, die allenfalls mit 0,5–2 mg/kg Körpergewicht/Tag CBD angewendet würden, in wissenschaftlichen Studien keine nachweisbare systemische pharmakologische Wirkung. Der pauschale Verweis des BVL auf ein CBD-haltiges Humanarzneimittel sei für die Einordnung der Produkte der Antragstellerin als Funktionsarzneimittel ohne Bedeutung, da die pharmakologische Wirkung von CBD nicht nur dosis-, sondern auch speziesabhängig sei. Auch die EFSA-Stellungnahme zu Cannabidiol (CBD) mit Toxizitätsstudien (Leber-, Fortpflanzungstoxizität) rechtfertige die Einordnung der Produkte der Antragstellerin als Funktionstierarzneimittel nicht. Denn diese Studien dienten nicht der Einordnung oder Abgrenzung von Präparaten als Arzneimittel, sondern ausschließlich der Risikobewertung in Zulassungsverfahren von Arzneimitteln, Pflanzenschutzmitteln, Futtermittelzusatzstoffen oder Bioziden. Eine Übertragung der Aussagekraft dieser Daten auf niedrig dosierte Pflegeprodukte mit völlig anderem Verwendungszweck und Risikoprofil sei methodisch unzulässig. Die Werte bei “Cx”, “Tx” oder “Lx” lägen selbst bei Unterstellung einer vollständigen oralen Aufnahme des eingesetzten CBD zwischen 0,6 und 2,6 mg/kg Körpergewicht/Tag, während die den vom RP Freiburg zitierten Studien zugrunde liegenden Tagesdosen zwischen 130 mg/kg Körpergewicht/Tag und 65 mg/kg Körpergewicht/Tag betragen hätten. Ungeachtet, dass es sich bei den Produkten „Cx“, „Tx“ und „Lx“ damit nicht um zulassungspflichtige Tierarzneimittel, sondern um Pflegeprodukte handele, greife die sofortige Vollziehbarkeit der Untersagung des Inverkehrbringens dieser Produkte wegen des Fehlens einer tierarzneimittelrechtlichen Zulassung schwerwiegend in Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsausübungsfreiheit) und Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum am eingerichteten und ausgebübten Gewerbebetrieb) ein. Die Produkte seien für das Geschäft der Antragstellerin von großer wirtschaftlicher Bedeutung. Hinzu komme der mit der sofortigen Untersagung der Produkte verbundene Reputationsschaden. Wirtschaftliche Wettbewerbsinteressen könnten allenfalls ein allgemeines Vollzugsinteresse begründen, nicht aber das besondere Interesse des Sofortvollzugs. Schließlich umgehe das RP Freiburg mit der Anordnung des Sofortvollzugs den Grundsatz der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bezogen auf das Verfahren der Antragstellerin gegen die Entscheidung des BVL.

7 Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen.

8 Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstands sowie zum Vorbringen der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichts- sowie die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

II.

9 Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag ist unbegründet.

10 Die Anordnung des Sofortvollzugs hinsichtlich des Verbots des Inverkehrbringens der genannten Produkte ist formell rechtmäßig (dazu 1.) und auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden (dazu zu 2.). Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verbots, die als zulassungspflichtige Arzneimittel einzuordnenden Produkte der Antragstellerin ohne eine Zulassung in den Verkehr zu bringen, überwiegt gegenüber dem privaten Interesse der Antragstellerin, die betroffenen Produkte auch weiterhin zumindest vorläufig während des Klageverfahrens vertreiben zu können. Denn es bestehen nach der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung, sodass die hiergegen rechtzeitig erhobene Klage mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben wird (dazu zu 2.1.). Angesichts der mit dem Verbot des Inverkehrbringens von nicht zugelassenen Tierarzneimitteln verfolgten Zwecke des Schutzes der Tiergesundheit sowie der Notwendigkeit des Schutzes eines fairen Wettbewerbs auch während eines Rechtsschutzverfahrens ist auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieses Verbots gegeben, das über das bloße Interesse an der Durchsetzung des materiellen Rechts als solches hinausgeht und auch den mit dem Verbot verbundenen gravierenden Eingriff in die durch Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit der Antragstellerin sowie den durch Art. 14 GG verbürgten Schutz ihres Gewerbebetriebs zu rechtfertigen geeignet ist (dazu zu 2.2.).

11 1.) Die Anordnung des Sofortvollzugs ist formell rechtmäßig. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse der Behörde an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgesehene aufschiebende Wirkung ist eine Ausprägung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist mithin auch Ausdruck des aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Gebots effektiven Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Pflicht zur Begründung soll der Behörde den auch von Verfassungs wegen bestehenden Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Es bedarf grundsätzlich einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.07.2025 - 2 VR 14.25 - juris Rn. 20 ff. und vom 18.09.2001 - 1 DB 26.01 - juris Rn. 6). Allerdings normiert § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO lediglich eine - von der materiellen Prüfung des Bestehens eines Sofortvollzugsinteresses zu unterscheidende - formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Für die Einhaltung dieses formellen Begründungserfordernisses kommt es nicht darauf an, ob die von der Behörde angeführten Erwägungen die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch inhaltlich tragen. Denn das Gericht nimmt im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Interessenabwägung vor und ist nicht auf die bloße Überprüfung der von der Behörde getroffenen Entscheidung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO beschränkt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.12.2020 - 4 VR 4.20 - juris Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.11.2024 - 13 S 1336/24 - juris Rn. 10).

12 Die im Bescheid vom 29.08.2025 wiedergegebene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den vorstehend bezeichneten Anforderungen. Sie erschöpft sich weder in den Gründen, die das angefochtene Verbot des Inverkehrbringens der bezeichneten Produkte der Antragsgegnerin als solches tragen, noch ist sie floskelhaft. Der Antragsgegner hat vielmehr bei der von ihm vorgenommenen Abwägung die konkreten Umstände des vorliegenden Falls in den Blick genommen und ist dabei mit einer nachvollziehbaren Begründung zu dem Ergebnis gelangt, dass hier das öffentliche Interesse an der sofortigen Unterbindung des Inverkehrbringens der CBD-haltigen Pflegeöle der Antragstellerin aufgrund einer durch Studien zu teilweise auch erheblichen unerwünschten bzw. schädlichen Wirkungen des in den Produkten enthaltenen Canabidiols begründeten Gefahr der Produkte für die Tiergesundheit einerseits sowie der anderenfalls gegebenen Verfälschung des Wettbewerbs zu Lasten der legal operierenden Arzneimittelunternehmer andererseits das private und wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an einem weiteren Vertrieb dieser Produkte während eines möglicherweise langwierigen Rechtsstreits überwiegt. Soweit die Antragstellerin die diesbezüglichen Ausführungen des Antragsgegners inhaltlich für nicht tragfähig hält, kommt es hierauf für die Einhaltung des lediglich formellen Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht an.

13 2. Die in Ziffer 2 des Bescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.08.2025 verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit des dort unter Ziffer 1 ausgesprochenen Verbots des Inverkehrbringens mehrerer – näher bezeichneter – CBD-haltiger Produkte der Antragstellerin, ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

14 2.1. Dieses Verbot ist mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtmäßig und verletzt die Antragstellerin nicht in ihren Rechten.

15 a) Die Anordnung des Regierungspräsidiums findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 76 Abs.1 Satz 1 und 3 Nr. 1 TAMG. Hiernach treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße, zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Sicherheit im Verkehr mit Tierarzneimitteln und mit veterinärmedizintechnischen Produkten oder zum Schutz vor Täuschung erforderlich sind. Dabei können sie unbeschadet der in den Artikeln 129 bis 134 der Verordnung (EU) 2019/6 genannten Maßnahmen insbesondere das Herstellen, Behandeln oder Inverkehrbringen von Tierarzneimitteln, Wirkstoffen oder veterinärmedizintechnischen Produkten verbieten oder beschränken.

16 b) Die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen gegen die formelle Rechtsmäßigkeit der angefochtenen Untersagung des Inverkehrbringens ihrer Produkte sind nicht begründet.

17 aa) Das Regierungspräsidium Freiburg ist gem. § 2 Abs. 1 Pharmazie- und Medizinproduktezuständigkeitsverordnung zuständig für die Durchführung der Tierarzneimittelverordnung (VO (EU) 2019/6) und des Tierarzneimittelgesetzes (TAMG, in der Fassung 21.12.2022, BGBl. S. 2852). Darunter fallen gem. § 2 Abs. 1 S. 2 auch Maßnahmen nach den §§ 66 bis 77 TAMG. Die örtliche Zuständigkeit folgt gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG i.V.m. § 12 LVG. Denn das der Antragstellerin untersagte Inverkehrbringen verschiedener, von ihr vertriebenen Produkte stellt eine Angelegenheit dar, die sich auf den in Lörrach und damit im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Regierungspräsidiums Freiburg ansässigen Betrieb der Antragstellerin bezieht.

18 bb) Auch eine Anhörung der Antragstellerin gem. § 28 LVwVfG ist mit den Schreiben des Regierungspräsidiums Freiburg vom 06.05.2025 und vom 03.07.2025 erfolgt.

19 cc) Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Antragstellerin ist die Untersagungsverfügung in dem Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg auch im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG hinreichend bestimmt, denn die Antragstellerin als Adressatin der Verbotsverfügung kann ohne weiteres erkennen, was von ihr gefordert und welche Handlungen ggfs. zur Grundlage einer zwangsweisen Durchsetzung dieses Verbots gemacht werden.

20 Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich eine fehlende Bestimmtheit der Verbotsregelung nicht aus dem Umstand, dass die Untersagung des Inverkehrbringens der bezeichneten Produkte nach ihrer Auffassung auf den Bereich der örtlichen Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg bzw. auf das Land Baden-Württemberg beschränkt sein müsste. Denn dieser Einwand zur zulässigen Reichweite der Untersagungsverfügung betrifft deren materielle Rechtmäßigkeit, nicht aber die hiervon unabhängige Frage, ob ihr Adressat erkennen kann, welche Handlungen ihm nach dem – und sei es auch überschießenden – konkreten Regelungsgehalt der Verfügung untersagt sind.

21 Unabhängig von der unzutreffenden Verortung des Einwands der zulässigen örtlichen Reichweite des Verbots des Inverkehrbringens von Tierarzneimitteln in die Frage seiner hinreichenden Bestimmtheit, ist der Einwand auch inhaltlich nicht begründet. Vielmehr ermächtigt die hier maßgebliche Regelung des § 76 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 TAMG das Regierungspräsidium Freiburg – bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen – gegenüber der in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich ansässigen Antragstellerin ohne Weiteres zum Erlass des Verbots des bundesweiten Inverkehrbringens von nicht zugelassenen Arzneimitteln. Dies ergibt sich unmittelbar aus der förderalen Kompetenzverteilung in Art. 83 GG, nach welcher die Länder Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit ausführen. Denn die hiermit verbundene Verwaltungskompetenz der Länder zum Vollzug von Bundesrecht lässt den bundesweiten Geltungsanspruch der Gesetze unberührt. Damit kann eine Verbotsverfügung bei einer – wie hier nach § 2 Abs. 1 Pharmazie- und Medizinproduktezuständigkeitsverordnung i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG und § 12 LVG begründeten - örtlichen Zuständigkeit einer Behörde ohne Weiteres auch solche Handlungen erfassen, die bundesweit außerhalb dieses Zuständigkeitsbereiches vorgenommen werden oder Wirkung entfalten.

22 c) Der angefochtene Bescheid dürfte nach summarischer Prüfung auch materiell rechtmäßig sein.

23 aa) Die Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 S. 1 und 3 Nr. 1 TAMG sind aller Voraussicht nach erfüllt. Das Regierungspräsidium Freiburg dürfte zurecht davon ausgegangen sein, dass mit dem Vertrieb der in seiner Verfügung näher bezeichneten Produkte der Antragstellerin gegen § 37 Abs. 1 TAMG verstoßen wird. Nach dieser Norm ist es verboten, ein Tierarzneimittel oder ein veterinärmedizintechnisches Produkt ohne die erforderliche Zulassung, Registrierung oder Freistellung in den Verkehr zu bringen oder im Geltungsbereich dieses Gesetzes auf dem Markt bereitzustellen.

24 (1.) Eine Zulassung, Registrierung oder Freistellung für die von der Antragstellerin genannten Produkte existiert unstreitig nicht.

25 (2.) Bei den Produkten handelt es sich auch entgegen der Auffassung der Antragstellerin aller Voraussicht nach um Tierarzneimittel im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 TAMG.

26 (a.) Zwar dürfte die Entscheidung des BVL vom 07.04.2025, die Produkte als zulassungspflichtige Tierarzneimittel einzustufen aufgrund der Anfechtung durch die Antragstellerin für die Antragsgegnerin noch keine Bindungswirkung in Form einer Tatbestandswirkung entfalten (so jedoch ausdrücklich: Bixius, AMG, 4. Auflage 2024, § 21 Rn. 55 und § 69 Rn. 12 mit Verweis auf die sog. „Atemtest II“-Entscheidung des BGH vom 24.09.2013 – I ZR 73/12, juris; offengelassen: BVerwG, Urteil vom 24.10.2019 – 3 C 4/18 –, BVerwGE 167, 1-9, Rn. 25). Denn die nach § 80 Abs. 1 VwGO eingetretene aufschiebende Wirkung der gegen diesen Feststellungsbescheid erhobenen Klage der Antragstellerin vor dem Verwaltungsgericht Braunschweig hat ungeachtet der Einordnung dieser Wirkung als Vollzugs- oder als Wirksamkeitshemmung das Verbot zur Folge, an die angefochtene Feststellung rechtliche Folgen zu knüpfen (vgl. Schoch/Schneider/Schoch, 48. EL Juli 2025, VwGO § 80 Rn. 108).

27 (b.) Allerdings hat die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Feststellung des BVL zur Tierarzneimitteleigenschaft der hier in Rede stehenden Produkte der Antragstellerin – entgegen der Einlassung ihres Bevollmächtigten – nicht zur Folge, dass die Antragsgegnerin und hiermit auch das Gericht im vorliegenden Verfahren gehindert wären, eine solche Tierarzneimitteleigenschaft nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 TAMG eigenständig feststellen. Denn die Ermächtigung der zuständigen Bundesoberbehörde zur Einstufung eines Präparats als Tierarzneimittel in § 9 Abs. 8 TAMG (in der aktuellen Fassung vom 04.03.2026: § 9 Abs. 10 TAMG) stellt keine abschließende Regelung dar.

28 Zwar weist die Antragstellerin zu Recht darauf hin, dass die Regelung des § 9 Abs. 8 TAMG darauf ziele, eine bundeseinheitliche Klärung der Frage der Zulassungspflicht von Tierarzneimitteln nach den Vorschriften der Verordnung (EU) 2019/6 herbeizuführen und deshalb die Entscheidungen der zuständige Bundesoberbehörde dann auch verbindlich seien (so zum inhaltsgleichen § 21 Abs. 4 AMG Weber/Kornprobst/Maier/Dietsch, AMG, 7. Auflage 2025, § 21 Rn. 30). Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass die für die Durchführung des Tierarzneimittelgesetzes im Übrigen zuständigen Landesbehörden auch dann daran gehindert wären, die Tierarzneimitteleigenschaft eines Produkts eigenständig zu prüfen, wenn eine bindende Entscheidung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit nach § 9 Abs. 8 TAMG hierzu noch nicht ergangen ist (vgl. auch (so auch Bayer. VGH, Beschluss vom 27.02.2023 – 20 CS 22.2652, 20 CS 22.2654 –, Rn. 14, juris).

29 Dies ergibt sich unmittelbar daraus, dass die etwa die Verbotsnorm des § 37 TAMG, die über die Regelung des § 76 Abs. 1 TAMG durch die Landesbehörden durchgesetzt werden soll, tatbestandlich auf das Inverkehrbringen von Tierarzneimitteln und damit auf die Eigenschaft eines Produkts bezogen ist, die sich über § 3 TAMG aus dem - grundsätzlich von der handelnden Behörde anzuwendenden - materiellen Recht und nicht erst aus dem Umstand einer entsprechenden Feststellung der Bundesoberbehörde ergibt. Für die eigenständige Prüfungskompetenz der Landesbehörden sprechen zudem auch praktische Erwägungen. Müsste die zuständige Landesbehörde beim jedem noch so offensichtlichen Tierarzneimittel (mit möglicherweise hoch schädlichen Wirkungen) einen Antrag bei der zuständige Bundesoberbehörde stellen und das (rechtskräftige) Ergebnis abwarten, ohne einschreiten zu können, könnten in der Konsequenz eindeutig als Tierarzneimittel zu qualifizierende Produkte jahrelang vermarktet werden. Dies stünde im Gegensatz zu der - unter anderem auch in der Gesetzesbegründung zu § 9 Abs. 8 TAMG zum Ausdruck kommenden - Zielsetzung des Tierarzneimittelgesetzes der Sicherstellung eines hohen Schutzniveaus für die Tiergesundheit, den Tierschutz und die Umwelt sowie des Schutzes der öffentlichen Gesundheit.

30 Zuletzt geht auch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit von der primären Zuständigkeit der Landesbehörden zur Quaifizierung eines Präparats als Tierarzneimittel aus, wenn es auf seiner Internetseite ausführt: „Die Frage, ob ein Produkt als Arzneimittel einzustufen ist und der Zulassungspflicht unterliegt, ist zuständigkeitshalber von der Landesbehörde des Bundeslandes zu klären, in dem das pharmazeutische Unternehmen seinen Sitz hat. Sofern die Landesbehörde die Entscheidung über das Bestehen einer Zulassungspflicht vom BVL erwirken möchte, ist das von ihr beim BVL zu beantragen […]“ (https://www.bvl.bund.de/DE/Arbeitsbereiche/05_Tierarzneimittel/01_Aufgaben/02_ZulassungTAM/02_Nationale_Zulassung/tam_natZulassVerf_node.html;jsessionid=CF65547DE92F65CE118FC0DAE1C1D456.internet942, zuletzt aufgerufen 12.03.2026).

31 (c.) Besteht zur Tierarzneimitteleigenschaft der cannabidiolhaltigen Pflegeöle der Antragsgegnerin keine Bindungswirkung einer Entscheidung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, so hat das Regierungspräsidium Freiburg eine solche voraussichtlich zu Recht bejaht.

32 Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 TAMG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 a und 1b der VO (EU) 2019/6 „Tierarzneimittel“ alle Stoffe oder Stoffzusammenstellungen, die (a) zur Heilung oder zur Verhütung von Tierkrankheiten bestimmt sind [Präsentationsarzneimittel] und oder (b) dazu bestimmt sind, im oder am tierischen Körper angewendet oder einem Tier verabreicht zu werden, um entweder die physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen [Funktionsarzneimittel].

33 (aa.) Die Produkte Calmin 5% CBD Pflegeöl, Calmin 10% CBD Pflegeöl, Calmin 15% CBD Pflegeöl, Calmin 20% CBD Pflegeöl, Lindiol Pflegeöl, sowie Travel Pflegeöl sind bei Anlegung des im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfungsmaßstabs aller Voraussicht als Funktionsarzneimittel anzusehen.

34 Bei der von Fall zu Fall zu treffenden Einordnungsentscheidung sind alle Merkmale des Erzeugnisses zu berücksichtigen, insbesondere seine Zusammensetzung, seine pharmakologischen, immunologischen oder metabolischen Eigenschaften – wie sie sich beim jeweiligen Stand der Wissenschaft feststellen lassen –, die Modalitäten seines Gebrauchs, den Umfang seiner Verbreitung, seine Bekanntheit bei den Verbrauchern und die Risiken, die seine Verwendung mit sich bringen kann (zur Definition des Funktionsarzneimittels im Sinne der Richtlinie 2001/83/EG: EuGH, Urteil vom 03.10.2013 - C-109/12 -, juris, Rn. 42). Im Rahmen dieser Einzelfallprüfung sind die pharmakologischen, immunologischen oder metabolischen Eigenschaften eines Erzeugnisses der Faktor, auf dessen Grundlage ausgehend von den Wirkungsmöglichkeiten des Erzeugnisses zu beurteilen ist, ob es im oder am Körper zur Wiederherstellung, Korrektur oder Beeinflussung der physiologischen Funktionen angewandt werden kann (zum menschlichen Körper: EuGH, Urteil vom 03.10.2013 - C-109/12 -, juris, Rn. 43). Diese Wirkungen sind zwar kein hinreichendes, aber ein notwendiges Kriterium für die Entscheidung, ob ein Erzeugnis unter die Definition des Funktionsarzneimittels fällt (BVerwG, Urteil vom 07.11.2019 - 3 C 19.18 -, juris, Rn. 19). Der Begriff des Funktionsarzneimittels ist deshalb nicht auf ein Produkt anwendbar, dessen Eignung, physiologische Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder in einer der Gesundheit zuträglichen Weise zu beeinflussen oder eine medizinische Diagnose zu erstellen, nicht wissenschaftlich festgestellt wurde, ohne dass jedoch für die Annahme eines Funktionsarzneimittels der Nachweis einer therapeutischen Wirksamkeit erforderlich ist (BVerwG, Urteil vom 07.11.2019 - 3 C 19.18 -, juris, Rn. 17 f.). Die Entscheidung erfordert stets eine Gesamtbetrachtung der Produktmerkmale, bei der auch die möglichen Gesundheitsrisiken bei seiner Verwendung zu berücksichtigen sind (BVerwG, Urteil vom 07.11.2019 - 3 C 19.18 -, juris, Rn. 30).

35 Unter Anwendung dieser Maßstäbe sind die verfahrensgegenständlichen Öle mit unterschiedlichen CBD-Anteilen als Funktionsarzneimittel einzustufen (s. zu CBD-Öl als Funktionsarzneimittel beim Menschen ausführlich Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652, 20 CS 22.654 -, Rn. 9 ff. sowie VG Gießen, Urteil vom 19.09.2023 – 10 K 3158/20.GI –, Rn. 56, juris).

36 Bei Cannabidiol, einem quantitativ bedeutenden Wirkstoff aus Cannabis, handelt es sich um eine stark lipophile Substanz, die ins Gehirn penetriert, trotz Fehlens einer psychoaktiven Wirkung eine nachgewiesen antikonvulsive und antiepileptische Wirkung besitzt und unter anderem auch antiinflammatorische, antioxidative, muskelrelaxierende, anxiolytische, neuroprotektive und antipsychotische Wirkungen aufweist. Die pharmakologischen Eigenschaften des Wirkstoffs CBD, d.h. seine Eignung, durch die Entfaltung nennenswerter Auswirkungen auf den Stoffwechsel und die Beeinflussung der Funktionsbedingungen des menschlichen Körpers eine gezielte Steuerung der Körperfunktionen von außen herbeizuführen, die über dasjenige hinausgeht, was physiologisch auch mit der Nahrungsaufnahme im menschlichen Körper ausgelöst wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2006 - 3 C 40.05 -, juris, Rn. 22), ist durch wissenschaftliche Veröffentlichungen belegt. Die Beurteilung, dass Cannabidiol die oben genannten Eigenschaften aufweist, die eindeutig als pharmakologisch zu beschreiben sind, und dass es über verschiedene Rezeptoren oder andere biologische Mechanismen im menschlichen Körper wirkt, wodurch es physiologische Funktionen durch pharmakologische, immunologische oder auch metabolische Wirkungen erheblich beeinflusst, wird durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) und durch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) geteilt (vgl. https://www.bvl.bund.de/DE/Arbeitsbereiche/01_Lebensmittel/04_Antragsteller Unternehmen/13_FAQ/FAQ_Hanf_THC_CBD/FAQ_Cannabidiol_node.html). Dass diese Wirkungen grundsätzlich auch bei Tieren eintreten, hat die Antragsgegnerin in dem Bescheid ausführlich dargelegt. Hierauf wird verwiesen. Auch in der Rechtsprechung zur menschlichen Verwendung von CBD-Öl wird explizit auf Tierversuche Bezug genommen. Danach zeigen diese Versuche an Tieren signifikante schädliche Wirkungen von CBD, insbesondere in Bezug auf die Fortpflanzung (s. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2025 – 9 S 1424/24 –, Rn. 9, juris mit Verweis auf die Pressemitteilung der European Food Safety Authority [EFSA] vom 07.06.2022). Die von dem Regierungspräsidium Freiburg in dem angefochtenen Bescheid aufgeführten Ergebnisse von Tierversuchsstudien, werden von der Antragstellerin (bis auf deren Aussagekraft auf den vorliegenden Fall) nicht in Frage gestellt.

37 Danach ergibt sich aus Toxizitätsstudien mit CBD-Extrakten über einen Zeitraum von bis zu 39 Wochen an Ratten, Mäusen, Hunden und Rhesusaffen durchweg ein Anstieg des absoluten und relativen Lebergewichts, eine Hypertrophie der Leberzellen und einen Anstieg der Leberenzyme Alanin-Aminotransferase, Alkalische Phosphatase und Gamma-Glutamyttransferase sowie von Bilirubin. Orale Toxizitätstests bei Ratten führten zu einer dosisabhängigen Abnahme von T4, einer Zunahme von TSH und Veränderungen des Schilddrüsengewichts in Verbindung mit einer Hypertrophie der Schilddrüsenfollikelzellen bei beiden Geschlechtern. Ähnlich führte die subchronische orale Exposition von Rhesusaffen zu einer signifikanten Abnahme des relativen Schilddrüsengewichts. ln oralen in-vivo-Toxizitätsstudien an geschlechtsreifen Mäusen und Affen zeigte CBD das Potenzial, die Gonadotropin- und Sexualhormonspiegel zu beeinflussen. Eine Reihe von Studien zur einmaligen intrauterinen und perinatalen CBD-Exposition an Mäusen führten bei männlichen Tieren im Erwachsenenalter zu ähnlichen Veränderungen. Bei Ratten führte eine in-vivo-Studie zur oralen embryonalen und fetalen Entwicklungstoxizität bei 10% der weiblichen Tiere zum vollständigen Vertust des Wurfs und bei einer erhöhten Anzahl von Föten zu einem überzähligen Leberlappen. Bei Kaninchen war das Gewicht der Föten im Vergleich zu den Kontrolltieren nach der Exposition gegenüber CBD reduziert. Bei zahlreichen Föten wurden bei einer Dosis von 125 mg/kg KG pro Tag nicht verknöcherte Mittelhandknochen, hervorquellende Augen und nicht durchgebrochene Schneidezähne bei behandelten Tieren beobachtet. Die orale Exposition mit CBD in Maus- und Affenmodellen wurde mit Veränderungen des Gewichts der Fortpflanzungsorgane ab 30 mg/kg pro Tag in Verbindung gebracht. Literaturdaten deuten darauf hin, dass eine subchronische orale Exposition gegenüber CBD bei erwachsenen männlichen Mäusen und Ratten zu einer statistisch signifikanten Abnahme der Fruchtbarkeit, der Trächtigkeitsrate und der Anzahl der Würfe sowie zu einer Zunahme der prä- und postnatalen Mortalität führte. Vor diesem Hintergrund ist der Vortrag der Antragstellerin, die beim Menschen klinisch festgestellte Wirkweise von CBD sei nicht auf Tiere übertragbar, nicht haltbar.

38 Soweit die Antragstellerin gegen die Annahme einer pharmakologischen Wirkung der streitgegenständlichen CBD-Öle vorbringt, dass eine solche Wirkung erst ab einer höheren Dosis auftrete und die von dem Regierungspräsidium zitierten Studien aufgrund deren Studiendesign (Hervorrufen toxischer Reaktionen unter Extrembedingungen) nicht zur Abgrenzung von Präparaten als Arzneimittel geeignet seien, dringt sie damit nicht durch.

39 Obwohl der Begriff der pharmakologischen Wirkung dosierungsbezogen zu interpretieren ist und es maßgeblich auf die Dosis-Wirkungs-Beziehung ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.2012 - 3 C 15.11 -, juris, Rn. 12; BGH, Urteil vom 01.07.2010 - I ZR 19/08 -, juris, Rn. 17; Müller, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 3. Aufl. 2022, § 2 Rn. 94 m.w.N.), führt – auch im vorliegenden Fall – der bloße Umstand, dass bislang nicht geklärt ist, ab welcher Aufnahmemenge von CBD von pharmakologischen Effekten auszugehen ist (Kraft/Schmidt, Ist Cannabidiol ein Lebensmittel oder Arzneimittel?, ZPT - Zeitschrift für Phytotherapie 2021, 82, 90, abrufbar unter https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/abstract/10.1055/a-1336-6273), nicht dazu, dass im Zweifel die Arzneimitteleigenschaft zu verneinen ist. Dies gilt insbesondere wenn durch eine z. B. mittels Lipiden und Mikronisierung verbesserte Bioverfügbarkeit pharmakologische Effekte auch bei deutlich geringeren Dosen möglich werden. Letztendlich können unzureichende Kenntnisse der Pharmakokinetik und Pharmakodynamik nicht dazu führen, einen potentiellen Arzneimittelstoff als Lebensmittel bzw. hier als Pflegeprodukt einzuordnen (Bayer. VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652, 20 CS 22.654 -, juris, Rn. 14, mit Verweis auf Kraft/Schmidt, Ist Cannabidiol ein Lebensmittel, ZPT – Zeitschrift für Phytotherapie 2021; S. 90).

40 Unabhängig davon dürfte auch nach den Dosierungsangaben der Antragstellerin von einer pharmakologischen Wirkung bei Tieren auszugehen sein. Zunächst ist festzuhalten, dass die Antragstellerin widersprüchliche Angaben zu der Menge des potentiell aufgenommenen Canabiols bei einer ordnungsgemäßen Anwendung macht. Auf der zuletzt verfügbaren Anwendungsempfehlung wird bei Tieren mit einem Gewicht von unter fünf Kilogramm zweimal täglich ein Tropfen Calmin empfohlen. Ausweislich der Antragsbegründung durch die Antragstellerin enthält ein Tropfen des am schwächsten dosierten Calmin (5 %) etwa 1,79 mg CBD. Dies würde bei zwei Tropfen pro Tag eine Dosis vom 3,58 mg/kg Körpergewicht bedeuten. Die Angabe der Antragstellerin, bei einer ordnungsgemäßen Anwendung käme es allenfalls zu Aufnahmen zwischen 0,5 und 2 mg/kg Körpergewicht/Tag (S. 17 der Antragsschrift), ist somit bei kleineren Tieren nicht stimmig. An anderer Stelle gibt die Antragstellerin zudem an, die Werte bei “Calmin”, “Travel” oder “Lindiol” lägen selbst bei Unterstellung einer vollständigen oralen Aufnahme des eingesetzten CBD zwischen 0,6 und 2,6 mg/kg Körpergewicht/Tag (S. 22 der Antragsschrift). Wie die Antragstellerin diese Werte ermittelt hat und woraus die Unterscheide in der Berechnung resultieren, ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht. Eine junge Katze mit einem Gewicht von einem Kilogramm würde (nach der Berechnung der Antragstellerin) bereits 3,58 mg CBD/kg Körpergewicht/Tag aufnehmen. Zudem findet sich auf der Packung der Hinweis, dass die Tropfenanzahl (nach Rücksprache mit einem Tierarzt) bei Bedarf angepasst werden kann. Eine maximale Tagesdosis, bis zu der die Einnahme unbedenklich sein soll, lässt sich diesen Angaben nicht entnehmen. Hinzukommt, dass es bei der Einnahme durch Tropfen direkt in den Maulraum und einem den Tierhaltern oft nur möglichen Schätzgewicht des Tieres leicht zu einer unbeabsichtigten Überdosierung kommen kann. Die Antragstellerin selbst muss von einer möglichen Überdosierung ausgehen, wenn sie angibt, „die bei der empfohlenen Anwendung zur Pflege des Zahnfleischs und Verbesserung der Maulhygiene zu verabreichenden Mengen für ein Tier betragen ca. 0,54 mg/kg Körpergewicht/Tag“. Da die Dosierungsempfehlung von Tieren bis zu fünf Kg Körpergewicht mindestens einen Tropfen pro Anwendung beträgt, ist die von der Antragstellerin empfohlene Menge von 0,54 mg/kg Körpergewicht und einem CBD-Anteil von 1,79 CBD pro Tropfen bei kleinen Tieren für den Verbraucher nicht umsetzbar, da halbe Tropfen mittels einer Pipette nicht verabreicht werden können. Deshalb muss hier in Bezug auf sämtliche CBD-Öle, die von der Antragstellerin vertrieben wurden, jeweils davon ausgegangen werden, dass es im Rahmen des normalen Gebrauchs auch zu einer hochdosierten Anwendung kommen kann bzw. muss. Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass auch in Fachforen auf das Produkt der Antragstellerin verwiesen wird und teilweise eine hohe Dosis empfohlen wird. So ist von der Autorin Viola Schillinger, die mit „Kaninchenwiese“ und „Meerschweinchenwiese“ das größte deutschsprachige Ratgeberportal betreibt, folgendes zu lesen:

41 „Einige Kaninchen sprechen auch sehr gut auf CBD-Öl als Schmerzmittel an. Beispielsweise ist Cx oder Cx forte sehr gut geeignet. Es muss für Kaninchen recht hoch dosiert werden, z.B. 4 Tropfen pro Kilo Körpergewicht und Tag vom 15%igen Cx forte.“

42 Zwar sind werbende Beschreibungen durch Dritte nicht zwingend der Antragstellerin zuzurechnen und können daher nicht herangezogen werden, um das Produkt als Präsentationsarzneimittel einzuordnen (s. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.03.2019 – 9 S 1668/18 –, Rn. 26, juris); die Ausführungen zeigen jedoch, dass die Produkte durch die Verbraucher in der Annahme einer pharmazeutischen Wirkung höher dosiert werden können.

43 Unabhängig davon baut sich die pharmakologische Wirkung eines Stoffs schon unterhalb der Wirksamkeitsschwelle sukzessive auf und tritt nicht erst abrupt mit Erreichen dieser Wirksamkeitsschwelle ein, weshalb auch bei geringeren CBD-Dosierungen von einer pharmakologischen Wirkung ausgegangen werden kann (s. VG Köln, Urteil vom 22.03.2022 - 7 K 954/20 -, juris, Rn. 80). Hinzukommt eine Veränderung der Dosis durch verbesserte Bioverfügbarkeit (s.o.).

44 Entgegen der Einschätzung der Antragstellerin ist auch die erhebliche Beeinflussung der Funktionsbedingungen des Körpers und das Vorliegen erheblicher pharmakologischer Wirkungen durch belastbare wissenschaftliche Erkenntnisse belegt (zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urteil vom 25.07.2007 – 3 C 21/06 –, Rn. 30, juris und vom 16.05.2007 - 3 C 34.06 -, juris). So werden die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte „Erheblichkeitsschwelle“ ebenso wie der wissenschaftliche Nachweis einer nennenswerten pharmakologischen Wirkung von CBD im Bereich des Fertigarzneimittels „Epidiolex“ jedenfalls ab einer Einzeldosierung von 2,5 bis 10 mg/kg Körpergewicht bzw. von 5 bis 20 mg/kg Körpergewicht angenommen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2025 - 9 S 1424/24 -, Rn. 26, juris; vgl. zur Berechnung Niermann/Beitzke/Nahler/Kruse, ZLR 2024, 32, 37). Für ein junges oder kleines Tier ist die pharmakologische Wirkung nach der von der Antragstellerin angegebenen Dosierung danach bereits bei dem am schwächsten dosierten Cx (5 %) gegeben. Dies gilt erst Recht für die höher dosierten Varianten. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Dosierung mittels Pipette nicht trivial ist und es ohne weiteres zu einer versehentlichen Überdosierung kommen kann.

45 Zuletzt hat auch die Antragstellerin selbst auf Studien verwiesen, die eine neuroprotektive / antiinflammatorische (also pharmakologische) Wirkung von CBD gerade bei Tiermodellen mit systemischer Applikation bei Dosen zwischen 5 und 30 mg/kg belegen (S. 17 der Antragsschrift: Verweis auf Campos et al., 2012; Kozela et al., 2010). Wie bereits dargelegt, können Dosierungen von 5 mg/kg Körpergewicht bei kleinen Tieren selbst bei ordnungsgemäßer Anwendung des am schwächsten dosierten Produkts Cx (5 %) ohne weiteres erreicht werden. Die weiteren von der Antragstellerin in Bezug genommenen Studien, wonach eine (bestimmte) pharmakologische Wirkung bei Tieren bei geringer Dosis nicht nachgewiesen werden könne, führen nicht weiter. Soweit die Antragstellerin auf die Studie Corson, J. A., et al. (2023), “Efficacy of cannabidiol for the treatment of canine noise aversion”, Journal of the American Veterinary Medical Association, 261(3), 413–422, verweist, ist darauf hinzuweisen, dass die Studie lediglich die Wirkung von CBD bei Hunden mit Geräuschangst untersuchte. Sollte dabei - wie die Antragstellerin behauptet - zu Tage getreten sein, dass eine Gabe von 1,4 mg/kg Körpergewicht/Tag CBD über 14 Tage zu keinem signifikanten Unterschied in Verhalten, in Cortisolspiegel oder Aktivitätsprofil geführt habe, so ist damit beispielsweise die neuroprotektive / antiinflammatorische Wirkung von CBD keinesfalls ausgeschlossen.

46 Bei der im Rahmen der Einordnung von Arzneimitteln vorzunehmenden Gesamtbetrachtung sind ferner die Modalitäten des Produktgebrauchs in den Blick zu nehmen. Im Falle von Cannabidiol lässt sich dabei jedoch keine andere Verwendung als diejenige eines Heilmittels feststellen, da ein ernährungsphysiologischer Nutzen ebenso fehlt wie ein lebensmittelbezogener Zweck der Einnahme (Bayer. VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652, 20 CS 22.654 -, juris, Rn. 12; VG Köln, Urteil vom 22.03.2022 - 7 K 954/20 -, juris, Rn. 84). Auch die von der Antragstellerin behauptete Anwendung als Maul- bzw. Zahnfleischpflege ist nach der auch insoweit anzustellenden Gesamtbetrachtung nicht plausibel. Das Produkt dienst ersichtlich nicht ausschließlich oder zumindest überwiegend der Pflege des Mundraums (s. dazu auch: VG Würzburg, Beschluss vom 19.12.2022 - W 8 S 22.1678 -, Rn. 50, juris). Es muss davon ausgegangen werden, dass Verbraucher CBD-Produkte in erster Linie aus gesundheitlichen Gründen, d.h. mit einer medizinischen Zweckbestimmung, anwenden, wobei diese Zweckbestimmung aufgrund zahlreicher im Internet auffindbarer Artikel, die die Wirksamkeit von CBD bei verschiedenen (Tier-)Erkrankungen beschreiben, auch dann im Bewusstsein des Verbrauchers präsent sein wird, wenn sie nicht ausdrücklich auf dem Etikett des jeweiligen CBD-Produkts genannt wird (Kraft/Schmidt, Ist Cannabidiol ein Lebensmittel oder Arzneimittel?, ZPT - Zeitschrift für Phytotherapie 2021, 82, 91). Hierzu ist auf den nach wie vor abrufbaren Internetauftritt der Antragstellerin zu verweisen. Unter der Überschrift „Pick & Mix: Bestelle jetzt 20 Produkte aus der Cx-Familie und sichere dir Popcorn für deine Praxis!“ unter anderem die Produkte Cx 5%, Cx 10 %, Cx 15 % und Cx 20 % beworben (https:/x, zuletzt aufgerufen 12.03.2026). Auf dem Werbebild ist ein Hund und eine Katze zu sehen, die ersichtlich gestresst von Silvesterraketen umgeben sind. Dies in Kombination mit dem Produktnamen Cx spricht eindeutig für eine beabsichtigte Einordnung durch den Verbrauch als Beruhigungs(arznei-)mittel.

47 Auch der Einwand der Antragstellerin, dass CBD regelmäßig als Bestandteil in Kosmetika verwendet werde, führt zu keinem anderen Ergebnis. Wie sie selbst stets betont, kommt es bei der Einordnung als Arzneimittel darauf an, ob das das konkrete Produkt in seiner Zweckbestimmung und Darreichung auf eine therapeutische Wirkung ausgelegt sei. Dies ist hier aus Sicht der Kammer der Fall. Da ausweislich der Produktbeschreibung im Internet lediglich dem in dem Produkt ebenfalls enthaltenen MCT-Öl pflegende Wirkung zugeschrieben wird, die Produkte jedoch auf der Vorderseite mit auf den CBD-Anteil bezogenen Hinweisen 5%, 10 %, 15 % und 20 % vermarktet werden, wird dem CBD-Öl von der Antragstellerin zumindest implizit eine andere nämlich (aus Sicht des Verbrauchers) pharmakologische Wirkung zugesprochen.

48 Schließlich sind mit der Einnahme von Cannabidiol - wie bereits dargelegt - auch gesundheitliche Risiken verbunden. Nach den Angaben der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vom 07.06.2022, die sich auf die für Cannabidiol gestellten Novel-Food-Zulassungsanträge beziehen (abrufbar unter https://www.efsa.europa.eu/de/news/cannabidiol-novel-food-evaluations-hold-pending-new-data), liegen derzeit keine ausreichenden Daten über die Wirkungen von CBD auf die Leber, den Magen-Darm-Trakt, das endokrine System, das Nervensystem und das psychische Wohlbefinden der Menschen vor. Tierversuche zeigten zudem signifikante schädliche Wirkungen insbesondere in Bezug auf die Fortpflanzung. Die sich daraus ergebenden Zweifel an der gesundheitlichen Unbedenklichkeit von Cannabidiol sprechen für die Einbeziehung der verfahrensgegenständlichen CBD-haltigen Hanföle in das Regime des (Tier-)Arzneimittelrechts. Denn wegen der potentiell gesundheitsschädlichen Wirkungen erscheint es gerechtfertigt, die Marktfreigabe für Produkte mit dem Inhaltsstoff CBD nur dann zu erteilen, wenn im Rahmen der Prüfung der therapeutischen Wirksamkeit im Zulassungsverfahren aufgrund einer Abwägung entschieden wird, unter welchen Voraussetzungen die Gesundheitsrisiken (im Sinne arzneilicher Nebenwirkungen) angesichts eines therapeutischen Nutzens der Substanz für bestimmte Krankheitsbilder hingenommen werden können (zum Ganzen: Bayer. VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652, 20 CS 22.654 -, juris, Rn. 15).

49 (bb.) Unabhängig von der Einordnung als Funktionsarzneimittel sind die Produkte der Antragstellerin jedenfalls als Präsentationsarzneimittel einzuordnen.

50 Unter den Begriff des Präsentationsarzneimittels fällt ein Erzeugnis, wenn es ausdrücklich als ein Mittel zur Heilung oder zur Verhütung von Tierkrankheiten bezeichnet oder empfohlen wird, oder wenn sonst bei einem durchschnittlich informierten Verbraucher auch nur schlüssig, aber mit Gewissheit der Eindruck entsteht, dass dieses Erzeugnis in Anbetracht seiner Aufmachung die betreffenden Eigenschaften haben müsse (vgl. zur gleich lautenden Vorschrift Art. 1 Nr. 2 lit. a der Richtlinie 2001/83/EG in Bezug auf die Humanmedizin: EuGH, Urteil vom 15.11.2007 - C-319/05 -, juris, Rn. 44, 46; Urteil vom 19.01.2023 - C-495/21 -, juris, Rn. 45 f.; BVerwG, Urteil vom 17.09.2021 - 3 C 20.20 -, juris, Rn. 20). Erfasst werden damit nicht nur Arzneimittel, die tatsächlich eine therapeutische oder medizinische Wirkung haben, sondern auch solche Erzeugnisse, die nicht ausreichend wirksam sind oder die nicht die Wirkung haben, die der Verbraucher nach ihrer Präsentation von ihnen erwarten darf (vgl. EuGH, Urteil vom 15.11.2007 - C-319/05 -, juris, Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 17.09.2021 - 3 C 20.20 -, juris, Rn. 21). Denn der Arzneimittelbegriff soll den Verbraucher nicht nur vor schädlichen oder giftigen Arzneimitteln, sondern auch vor verschiedenen nicht ausreichend wirksamen Erzeugnissen schützen, die anstelle geeigneter Heilmittel verwendet werden (vgl. EuGH, Urteil vom 15.11.2007 - C-319/05 -, juris, Rn. 43, 61; BVerwG, Urteil vom 17.09.2021 - 3 C 20.20 -, juris, Rn. 21). Maßgebend für die Einstufung eines Erzeugnisses als Präsentationsarzneimittel ist mithin nicht seine tatsächliche Wirkungsweise, sondern seine Bestimmung als Mittel mit Eigenschaften zur Heilung, Linderung oder Verhütung von Krankheiten oder krankhafter Beschwerden (ebenfalls zu Arzneimitteln bei Menschen: BVerwG, Urteil vom 17.09.2021 - 3 C 20.20 -, juris, Rn. 22). Dabei ist der arzneimittelrechtliche Krankheitsbegriff denkbar weit gefasst. Eine Krankheit ist hiernach jede Störung der normalen Beschaffenheit oder der normalen Tätigkeit des Körpers, die geheilt, d.h. beseitigt oder gelindert, werden kann. Eingeschlossen werden alle Beschwerden, die von der gesundheitlichen Norm abweichen, ohne Rücksicht darauf, ob die Normabweichungen nur vorübergehend oder nicht erheblich sind (BVerwG, Urteil vom 16.02.1971 - I C 25.66 -, juris, Rn 48; Nieders. OVG, Beschluss vom 07.10.2020 - 13 ME 332/20 -, juris, Rn. 9).

51 Für ein arzneimittelartiges Erscheinungsbild eines Produkts reicht es nicht aus, dass diesem nach allgemeiner Verkehrsanschauung gesundheitsbezogene Wirkungen zugeschrieben werden. Vielmehr wird ein Produkt nur dann als Arzneimittel „präsentiert“, wenn es auf dem Etikett, durch die Angaben auf der Verpackung oder in sonstiger Weise den Eindruck erweckt, dass es Eigenschaften zur Heilung oder zur Verhütung von Krankheiten besitzt. Für den erforderlichen Heilmittelbezug genügt es daher nicht, dass einem Erzeugnis Eigenschaften zugeschrieben werden, die der Gesundheit im Allgemeinen förderlich sind. Es muss vielmehr gerade um die Funktion der Verhütung oder Heilung von Krankheiten gehen (Nieders. OVG, Beschluss vom 07.10.2020 - 13 ME 332/20 -, juris, Rn. 11). Die Entscheidung über die Einordnung als Präsentationsarzneimittel ist jeweils einzelfallbezogen anhand einer aus der objektivierten Verbraucherperspektive anzustellenden Gesamtbetrachtung der konkreten Merkmale des Produkts und seiner Präsentation zu treffen, wobei auf einen verständigen, aufmerksamen und durchschnittlich informierten Verbraucher abzustellen ist (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 29.09.2018 - 13 B 995/18 -, juris, Rn. 7; Urteil vom 26.09.2019 - 13 A 3290/17 -, juris, Rn. 54 ff.). Zu berücksichtigen sind die stoffliche Zusammensetzung des Erzeugnisses, seine Darreichungsform und Verpackung ebenso wie seine Bezeichnung, der Beipackzettel mit möglichen Hinweisen auf pharmazeutische Forschungen oder ärztliche Zeugnisse über bestimmte Eigenschaften sowie weitere dem Hersteller oder dem Vertreiber zurechenbare Informationen, Veröffentlichungen und Produktwerbung, die für den Verbraucher verfügbar sind (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 29.09.2018 - 13 B 995/18 -, juris, Rn. 7; Urteil vom 26.09.2019 - 13 A 3290/17 -, juris, Rn. 56; Nieders. OVG, Beschluss vom 07.10.2020 - 13 ME 332/20 -, juris, Rn. 11). Das Erscheinungsbild und mit ihm die Zweckbestimmung eines Präparats hängen dabei weitgehend von der Konzeption ab, mit der Hersteller oder Vertreiber es dem Markt präsentieren (BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 3 C 2.93 -, juris, Rn. 26; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 06.02.2020 - 13 A 3137/17 -, juris, Rn. 17; zum Ganzen: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27.02.2023 – 20 CS 22.2652, 20 CS 22.2654 –, Rn. 8, juris; VG Gießen, Urteil vom 19.09.2023 – 10 K 3158/20.GI –, Rn. 66, juris). Die zur Einordnung von CBD-Ölen ergangene Rechtsprechung im Hinblick auf menschliche Verwender ist jedenfalls dem Grunde nach auf die Einordnung von CBD-Ölen als Tierarzneimittel anzuwenden. Die Vorschriften betreffend die Einordnung als Tierarzneimittel stimmen mit denen betreffend (Human-)Arzneimittel überein, auch die Zielrichtung der Gesetze bzw. Verordnungen entsprechen sich inhaltlich.

52 Unter Zugrundelegung dieser Kriterien erweisen sich die verfahrensgegenständlichen CBD-Öle als Präsentationsarzneimittel.

53 Zwar wurden sie von der Antragstellerin nicht ausdrücklich als Arzneimittel vertrieben, sondern auf dem Etikett, mit dem die Fläschchen versehen waren, findet sich die Bezeichnung „Pflegeöl“, und auch im Online-Shop der Klägerin (https://x) werden die CBD-Öle als Pflegeprodukt für die Maulhygiene bei Hunden und Katzen bezeichnet. Im Gegensatz zu dieser von der Antragstellerin gewählten Bezeichnung handelte es sich bei den Produkten jedoch nicht um Pflegeprodukte. Dies ist unabhängig von der zu bejahenden Funktionsarzneimitteleigenschaft auch deswegen nicht der Fall, weil der durchschnittliche Verbraucher aufgrund der Vermarktung, die die Antragstellerin auf der von ihr betriebenen Internetseite zur Verfügung gestellt hat, bei der anzustellenden Gesamtschau den Eindruck gewinnen muss, die CBD-Öle dienten der Linderung von Krankheitsbeschwerden, nämlich als Beruhigungs- und Schmerzmittel.

54 Sofern ein Erzeugnis nicht ausdrücklich als Arzneimittel, sondern als Produkt einer anderen Kategorie auf den Markt gebracht wird, kommt dieser Einordnung (nur) eine indizielle Bedeutung zu (vgl. EuGH, Urteil vom 21.03.1991 - C-369/88 -, juris Rn. 41). Denn der Hersteller könnte sonst allein durch die Angabe einer bestimmten Produktkategorie die Anwendbarkeit des Arzneimittelrechts und die Zulassungspflicht für Arzneimittel umgehen (Nieders. OVG, Beschluss vom 07.10.2020 - 13 ME 332/20 -, juris, Rn. 12).

55 Soweit die Antragstellerin unter Hinweis auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 27.02.2023 (Az.: 20 CS 22.2652/2654, juris) darlegt dass eine arzneiliche Zweckbestimmung nicht aus Verbraucherassoziationen oder allgemeinen Wirkstoffeigenschaften abgeleitet werden könne, sondern hierfür ausschließlich auf die Darstellungen des Herstellers abzustellen sei, ist dem nicht zu folgen. Eine entsprechende Aussage lässt sich dem zitierten Beschluss nicht entnehmen. Im Gegenteil wird in dem Beschluss ausgeführt, dass der Maßstab die Zweckbestimmung sei, wie sie sich für einen durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsbetrachter darstelle. Diese Verkehrsanschauung werde regelmäßig durch eine schon bestehende Auffassung über den Zweck vergleichbarer Mittel und deren Anwendung geprägt. Sie hänge ihrerseits davon ab, welche Verwendungsmöglichkeiten solche Mittel ihrer Art nach hätten. Dabei könne die Vorstellung der Verbraucher auch durch die Auffassungen der pharmazeutischen oder medizinischen Wissenschaft beeinflusst sein, ferner durch die dem Mittel beigefügten oder in Werbeprospekten enthaltenen Medikationshinweise und Gebrauchsanweisungen sowie die Aufmachung, in der das Mittel dem Verkehr allgemein entgegentritt (Bayer. VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652, 20 CS 22.2654 -, Rn. 5, juris).

56 Insoweit genügt es für den Ausschluss des Arzneimittelcharakters nicht, dass das Produkt – wie hier – auf der äußeren Umhüllung und auf der Homepage des Vertreibers als Pflegeöl bezeichnet wird (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 14.12.2011 - 14 L 346.11 -, juris, Rn. 26; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 10.10.2017 - 7 K 3344/14 -, juris, Rn. 82). Entsprechende Angaben sind zwar in die aus der objektivierten Verbraucherperspektive anzustellende Gesamtbetrachtung der konkreten Merkmale der jeweiligen Präsentation mit einzustellen. Auch wird ein verständiger Durchschnittsverbraucher im Allgemeinen nicht annehmen, dass ein Produkt entgegen eines ausdrücklichen Hinweises oder einer anderen Bezeichnung ein Arzneimittel ist. Allerdings können im Einzelfall Umstände hinzutreten, die es gleichwohl aus der Sicht der Verbraucher als Arzneimittel erscheinen lassen, etwa die Art der Bewerbung oder die preisende Nennung von (vermeintlich) arzneilich wirksamen Bestandteilen (BVerwG, Urteil vom 26.05.2009 - 3 C 5.09 -, juris, Rn. 22; Nieders. OVG, Beschluss vom 07.10.2020 - 13 ME 332/20 -, juris, Rn. 12).

57 Für einen solchen ausnahmsweisen Eindruck vom Vorliegen eines Tierarzneimittels spricht hier, wie bereits dargelegt, der Internetauftritt der Antragstellerin mit der aktuellen Werbeaktion. Hinzukommt, dass die Produkte ausschließlich über Tierarztpraxen erhältlich sind. Dabei kann offen gelassen werden, ob – wie die Antragstellerin unter Hinweis auf ein so nicht auffindbares Urteil des BGH vom 26.05.2009 - I ZR 99/07 - vorträgt (das Urteil vom 26.03.2009 – I ZR 99/07 – betrifft die Einstufung eines Medizinprodukts) - die bloße Präsentation eines Produkts in Apotheken oder Arztpraxen für eine Einstufung als Arzneimittel nicht genügt denn hier erweckt der ausschließliche Vertrieb über Tierarztpraxen bei dem Verbraucher jedenfalls in der Gesamtschau den Eindruck, dass es sich bei den Pflegeölen tatsächlich um ein Arzneimittel handelt, das nur unter Inanspruchnahme einer eingehenden Beratung angewendet werden kann. Denn in ihrem der Internetauftritt weist die Antragstellerin ausdrücklich darauf hin, dass es die Produkte ausschließlich in der Tierarztpraxis „zusammen mit der kompetenten Beratung des Praxisteams“ gebe. Dass Tierärzte bei CBD-Tropfen von einer Wirkung als Beruhigungsmittel und als Schmerzmittel ausgehen, lässt sich zum einen aus dem genannten Artikel betreffend die Behandlung von Entzündungen bei Kaninchen, aber auch daraus ableiten, dass nach den Angaben der Stabstelle Tiergesundheit, Tierschutz und Verbraucherschutz (STV) des Regierungspräsidiums Tübingen die Tierärzte, bei denen im Rahmen der arzneimittelrechtlichen Kontrolle 2019 die Produkte der Antragstellerin in der Apotheke vorgefunden wurden, angegeben hatten, die Produkte würden u.a. zur Beruhigung, zur Schmerzlinderung und gegen Übelkeit und Erbrechen bei Tieren eingesetzt. Dass Tierärzte bei der wohl allgemein und auch in Fachkreisen anerkannten Wirkung von CBD als Beruhigungsmittel und Schmerzmittel von einer Anwendung als Pflegemittel zur Maulhygiene ausgehen, ist fernliegend. Schließlich lassen auch die Produktnamen „Cx“ und „Tx“ auf die beruhigende und stresslindernde Wirkung des Öls schließen. Hinzu kommt folgendes: Ausweislich der Produktbeschreibung im Internet wird die pflegende Wirkung lediglich dem MCT-Öl zugeschrieben. Die darin enthaltenen mittelkettigen Fettsäuren könnten eine feuchtigkeitsbewahrende Schicht auf der Schleimhaut bilden und sollten helfen, die Schleimhaut vor dem Austrocknen und vor mechanischen Reizen zu schützen. Dem Inhaltsstoff CBD wird in der Beschreibung überhaupt keine Wirkung zugeschrieben, das Cannabidiol „ergänze die Formulierung und trage zur Stabilität bei, insbesondere im Hinblick auf oxidative Einflüsse“. Sollte dem CBD jedoch keine Wirkung zugeschrieben werden, ist nicht erklärbar, weshalb sich die Produktnamen Cx 5 %, 15% und 20 % explizit auf den Prozentsatz des enthaltenen CBD-Öls beziehen. Die unterschiedlichen Anteile von CBD-Öl sprechen ganz eindeutig dafür, dass die Antragstellerin zumindest eine Wirkung des CBD suggerieren möchte. Die Entscheidung des Verbrauchers, welches der Öle er bevorzugt, soll entsprechend der Vermarktung durch die Antragstellerin ganz maßgeblich von dem Anteil des enthaltenen CBD abhängen.

58 Unabhängig davon, ob dem Verbraucher das Produkt der Antragstellerin von einem Tierarzt als Beruhigungs- und Schmerzmittel empfohlen wird, wird ihm die Arzneimitteleigenschaft auch durch den Internetauftritt der Antragsgegnerin suggeriert. So stößt ein Verbraucher bei einer einfachen Suche im Internet („Welche Wirkung hat XX?“) auf folgende Zusammenfassung:

59 „Calmin von Inuvet ist eine Produktfamilie, die speziell für das Wohlbefinden von Hunden und Katzen entwickelt wurde und in erster Linie beruhigend wirkt. Sie besteht hauptsächlich aus hochwertigen Pflegeölen, die Cannabidiol (CBD) und L-Tryptophan enthalten.

60 Hier sind die Hauptwirkungen und Anwendungsgebiete:

61 · Beruhigung in Stresssituationen: Cx (besonders Cx balance) wird zur Förderung des allgemeinen Wohlbefindens in stressigen Situationen eingesetzt. Dazu zählen Autofahrten, Umzüge oder Trennungsphasen.

62 · Unterstützung des Nervensystems: Die Kombination aus CBD und L-Tryptophan zielt darauf ab, die Entspannung zu fördern und das Tier in unruhigen Phasen zu unterstützen.

63 · Schmerzlinderung (Cx forte): Das spezifische Produkt Cx forte wird aufgrund des höheren CBD-Anteils (10%, 15% oder 20%) auch unterstützend bei Gelenkserkrankungen und zur Schmerzlinderung eingesetzt.

64 · Maulhygiene: Die Produktfamilie wird als hochwertige Pflege für die Maulhygiene bei Hunden und Katzen beschrieben.“

65 Diese Zusammenfassung wiederum verweist auf einen Beitrag der Antragstellerin auf der Social-Media-Plattform „Facebook“ in dem das Produkt „Cx Forte“ beworben wird. Unter dem Banner „++ PRODUKTNEUHEIT Cx FORTE ++CBD, CBD, CBD! Es ist soweit … Ab heute könnt ihr Cx forte bestellen. Cx forte ist das neue Pflegeöl mit CBD (Cannabidiol) und L-Tryptophan. Erhältlich ist es mit einem CBD-Anteil von 10%, 15% und 20%“ ist ein Hund mit einer Sprechblase zu sehen, in der zu lesen ist „Keep Cx and relax“ (s. https://X, zuletzt aufgerufen 12.03.2026).

66 Weisen die in dieser Präsentation auf Facebook für das Produkt „Cx“ für den durchschnittlichen Verbraucher generierten Assoziationen auf eine CBD-abhängige beruhigende pharmakologische Wirkung dieses Pflegeöls, so ergibt sich bei einer Gesamtschau der Produktpräsentation, zu der auch die arzneimitteltypischen Darreichungsform über Pipettenfläschchen gehört, die Erwartung einer solchen Wirkung auch für die anderen streitgegenständlichen CBD-Öle der Antragstellerin. Denn diese Produkte sind in ihren Hinweisen auf die Cannabidiole vergleichbar und verweisen mit dem Produktnamen „Tx“ und „Lx“ assoziativ ebenfalls auf für Hunde und Katzen häufig stressige Reisen bzw. eine schmerzlindernde Wirkung.

67 Ohne dass es dabei für die Qualifizierung der cannabidiolhaltigen Pflegeöle der Antragstellerin als Präsentationsarzneimittel noch maßgeblich ankäme, muss sich die Antragstellerin auch zurechnen lassen, dass die über eine Analyse der Informationen zu diesen im Internet generierte Kurzauskunft den Verbraucher ebenfalls auf eine beruhigende sowie – weitergehend – auf eine schmerzstillende Wirkung der Produkte hinweist. Denn auch wenn möglicherweise nicht alle hierbei maßgeblichen Quellen in dem Verantwortungsbereich der Antragstellerin liegen, so liegt insbesondere in der der Herausstellung der CBD-Anteile in den Produkten ein Umstand, über den sie an allgemeine, auch im Internet verbreitete Grundvorstellungen über eine pharmakologische Wirkung dieses Inhaltsstoffes anknüpft, die dann im Rahmen der Auskunft über die Produkte zum Tragen kommen.

68 (3.) Handelt es sich bei den von der Antragstellerin vertriebenen Produkten um Tierarzneimittel erfüllt der Vertrieb dieser Produkte durch die Antragstellerin den Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage des § 76 Abs. 1 Satz 1 TAMG, da hierdurch Tierarzneimittel entgegen § 37 Abs. 1 TAMG ohne die erforderliche Zulassung, Registrierung oder Freistellung in den Verkehr gebracht werden.

69 bb) Auf dieser Grundlage hat das Regierungspräsidium Freiburg bei seiner Entscheidung über das Verbot des Inverkehrbringens der cannabidiolhaltigen Pflegeöle der Antragstellerin das ihr hierbei eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insoweit prüft das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

70 Das in § 76 Abs. 1 Satz 3 TAMG zur Verhütung von Verstößen sowie zum Schutz vor Gefahren für die Sicherheit im Verkehr mit Arzneimitteln ausdrücklich vorgesehene Verbot des Inverkehrbringens von Tierarzneimitteln ist ohne weiteres geeignet, den festgestellten und auch zukünftig drohenden Verstoß gegen das Tierarzneimittelgesetz zu verhüten. Gleich geeignete, aber weniger belastende Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Auch die Verhältnismäßigkeit des Verbots im engeren Sinne ist gewahrt. Dies gilt auch unter Beachtung des durch das Verbot der Antragsgegnerin nicht unerheblich eingeschränkte Grundrecht der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Denn das Verbot des Vertriebs der mit hoher Wahrscheinlichkeit als Tierarzneimittel zu qualifizierenden cannabidiolhaltigen Tierpflegeöle ist - nach der gesetzlichen Grundlage und den individuellen Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin - durch vernünftige Zwecke des Gemeinwohls gerechtfertigt und ausdrücklich auf den Zeitraum des Fehlens der tierarzneimittelrechtlichen Zulassung, Registrierung oder Freistellung begrenzt. Es ist weder substantiiert dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die von der Antragsgegnerin zur Begründung ihres Vorgehens herangezogenen Aspekte der Untersagung eines grundsätzlich strafbewehrten Verhaltens und der Wahrung des Tierschutzes durch Sicherung der Qualität und Unbedenklichkeit eines Tierarzneimittels auf unzutreffenden Annahmen beruhen und nicht dem Zweck der gesetzlich begründeten Zulassungspflicht von Tierarzneimitteln zu dienen bestimmt sind. Dies gilt auch für den Einwand der Antragstellerin, dass die bisherige vieljährige Anwendung ihrer cannabidiolhaltigen Pflegeöle bislang keine Hinweise auf schädliche Wirkungen ihrer Anwendung ergeben hätten und deshalb der Tierschutz im konkreten Fall nicht berührt sei. Denn hierzu verweist die Antragsgegnerin zu Recht darauf, dass eine tatsächlich fehlende schädliche Wirkung der Produkte der Antragstellerin schon deshalb nicht angenommen werden könne, weil im Rahmen der Anwendung dieser Pflegeöle keine tierärztliche Dokumentationspflicht bestehe und damit – teilweise erst erheblich verzögert eintretende – Folgeschäden in ihrer Kausalität potentiell unerkannt blieben.

71 3. Es besteht schließlich ein besonderes Vollzugsinteresse. In Bezug auf die Maßnahmen nach § 76 Abs. 1 TAMG, für die der Gesetzgeber die aufschiebende Wirkung nicht nach § 76 Abs. 2 TAMG ausgeschlossen hat, hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verbots des Inverkehrbringens der Produkte der Antragstellerin eine eigenständige, auf den Zeitraum des Klageverfahrens bezogene unerhebliche Einschränkung der Berufsausübung der Antragstellerin als Vertrieb von Nahrungsergänzungsmitteln tätiges Unternehmen zur Folge (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.10.2003 - 1 BvR 1594/03 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.06.2019 - 9 S 1668/19 -, juris), die als solche ihrerseits durch vernünftige Zwecke des Gemeinwohls gerechtfertigt und in Anbetracht der mit ihr verbundenen Belastungen der Antragstellerin angemessen sein müssen.

72 Hier ist die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit – ebenso wie die angefochtene Grundverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg – durch die Notwendigkeit der Sicherstellung eines hohen Schutzniveaus für die Tiergesundheit begründet. Da hier – anders als in der Situation der Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 23.06.2019 – 9 S 1668/19 - juris Rn. 47– die Tierarzneimitteleigenschaft der in der Verbotsverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg bezeichneten Produkte der Antragstellerin mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist, bedarf es insoweit keiner konkreten Gefährdung der Tiergesundheit. Ausreichend auch für die Anordnung der sofortigen Vollziehung sind vielmehr das hier gegebene Bestehen einer abstrakten Gefahr, dass bei der Anwendung eines nicht zugelassenen Arzneimittels eine Schädigung eintreten kann, weil die entsprechende Zulassungsprüfung nicht durchgeführt worden ist, sowie die weitergehende Überlegung, dass derjenige, der sich nicht an die Zulassungsvorschriften für Arzneimittel halte, nicht bessergestellt sein soll als derjenige, der das Zulassungsverfahren ordnungsgemäß durchführt hat (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.02.2022 – 9 S 2271/21 –, juris Rn. 41).

73 III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

74 IV. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Dabei folgt die Kammer den Empfehlungen in Nr. 25.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025, wonach bei Verboten, bestimmte Erzeugnisse eines Betriebs in Verkehr zu bringen, der Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen bzw. die Gewinnerwartung in Anschlag zu bringen ist, die die Antragstellerin hier mit 150.000,00 EUR beziffert. Dieser Betrag ist nach Ziff. 1.5 des Streitwertkatalog aufgrund der Vorläufigkeit der Entscheidung zu halbieren.

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