Gesamter Gesetzestext

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 3. Senat — 3 S 276/21 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-27

Aktenzeichen: 3 S 276/21

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0527.3S276.21.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 8 Abs 1 WHG, § 57 Abs 1 WHG, § 2 Nr 2 AbwV, § 5 Abs 1 AbwV, § 6 Abs 1 AbwV ... mehr

Leitsatz

Die in Art. 21 Abs. 3 Satz 1 RL 2010/75/EU i.d.F. vom 24.11.2010 (Industrieemissions-Richtlinie; IERL 2010) vorgesehene Frist, BVT-Schlussfolgerungen innerhalb von vier Jahren nach deren Veröffentlichung umzusetzen, gilt auch für bestehende, bereits genehmigte Anlagen, für die binnen vier Jahren nach Veröffentlichung einer BVT-Schlussfolgerung eine neue Genehmigung erteilt wird.
Enthält eine BVT-Schlussfolgerung für einen Schadstoff eine Bandbreite von Emissionsgrenzwerten, ergibt sich aus dem Unionsrecht, insbesondere aus Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 und den Durchführungsbeschlüssen (EU) 2017/1442 und (EU) 2021/2326, lediglich die Pflicht, diese Bandbreite nicht zu überschreiten.
Der Einsatz bester verfügbarer Techniken ist nach der IERL 2010 nicht darauf gerichtet, einen geringstmöglichen Konzentrationsgrenzwert für Schadstoffe anhand der für die konkrete Feuerungsanlage besten verfügbaren Technik festzusetzen, sondern darauf bezogen, den in den BVT-Schlussfolgerungen vorgesehenen Emissionsgrenzwert nicht zu überschreiten.
Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 und die Durchführungsbeschlüsse (EU) 2017/1442 und (EU) 2021/2326 schreiben keine Erhebung der Quecksilberkonzentration mittels eines Tagesmittelwerts vor.
§ 6 Abs. 1 AbwV ist unionsrechtsgemäß.
In einer Feuerungsanlage nach Anhang 47 der Abwasserverordnung findet keine unzulässige „Vermischung mit anderem Abwasser“ statt, wenn das Abwasser aus verschiedenen Blöcken der Feuerungsanlage vor der Einleitungsstelle vermischt wird.
Das Ziel eines guten Zustands eines oberirdischen Gewässers gemäß § 27 Abs. 2 WHG ist nicht mit der erforderlichen hinreichenden Wahrscheinlichkeit gefährdet, wenn eine rechnerisch prognostizierte Erhöhung der Schadstoffkonzentration messtechnisch nicht erfasst werden kann (Anschluss an BVerwG, Urt. v. 19.02.2025 - 9 A 9.23 -, BVerwGE 185, 19 <juris Rn. 186>).

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Der Kläger ist eine mit Bescheid des Umweltbundesamtes vom 12. Februar 2009 anerkannte Vereinigung gemäß § 3 UmwRG. Er wendet sich mit seiner am 22. Januar 2021 erhobenen Klage gegen die der Beigeladenen von der Beklagten erteilte gehobene wasserrechtliche Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 für die Einleitung von Wasser in den Rhein. Der Kläger macht vor allem geltend, dass die durch die Erlaubnis zugelassene Konzentration der Einleitung quecksilberhaltigen Abwassers gegen unionsrechtliche Vorschriften verstößt.

2 Die Beigeladene ist eine Aktiengesellschaft, die in Mannheim ein Steinkohlekraftwerk betreibt. Dieses hat neun Blöcke. Im Zeitpunkt der Erteilung der gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis und im Zeitpunkt der Klageerhebung betrieb die Beigeladene die Blöcke 6, 7, 8 und 9. Die Blöcke 1 bis 5 waren zu diesen Zeitpunkten bereits stillgelegt. Inzwischen sind die Blöcke 7 und 8 in die Netzreserve überführt. Sie bleiben ausweislich des Geschäftsberichts 2024 der Beigeladenen vorerst bis 2031 als Reserveanlagen am Netz. Der 2005 in Betrieb genommene Block 6 und der 2015 in Betrieb genommene Block 9 sind weiterhin in Betrieb.

3 Der Beklagte erteilte der Beigeladenen mit Bescheid vom 31. Januar 2006 die bis zum 31. Dezember 2020 befristete wasserrechtliche Erlaubnis, Abwasser aus der Rauchgasabwasserbehandlungsanlage (im Folgenden: RAA) über den vorhandenen Kühlwasserauslaufkanal bei Kilometer 415,7075 in einer Menge von maximal 37 m³/h und maximal 160.000 m³/a in den Rhein einzuleiten und legte für Quecksilber folgende Einleitungswerte fest: Konzentration 0,01 mg/l; Fracht: 1,1 mg/kg Chlorid.

4 Mit Schreiben vom 2. März 2020, bei dem Beklagten am 5. März 2020 eingegangen, reichte die Beigeladene - im Hinblick auf die Befristung der 2006 erteilten Erlaubnis - einen vom 20. Dezember 2019 datierenden Antrag auf Erteilung einer gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis, hilfsweise einer wasserrechtlichen Erlaubnis zur Einleitung von gereinigtem Abwasser aus der RAA Block 6/7/8 in einer Menge von 30 m³/h und 160.000 m³/a, mit dem Kühlwasser des Blocks 7 vermischt, über den vorhandenen Kühlwasserauslaufkanal bei Kilometer 415,7075 ein. Für den Parameter Quecksilber beantragte sie, dass die Höchstkonzentration von 0,003 mg/l vor Einleitung in das Hauptkühlwasser nicht überschritten werden dürfe.

5 Im Antrag führte die Beigeladene u.a. aus: Die Blöcke 6, 7 und 8 seien mit Rauchgasentschwefelungsanlagen (REA) ausgerüstet. Mittels Kalksteinsuspension werde Schwefeldioxid aus dem Rauchgas absorbiert und als Gips ausgefällt. Die Gipssuspension werde auf den Vakuumbandfiltern gewaschen und anschließend entwässert. Dieses Gipswaschwasser werde der gemeinsamen, einstufig ausgeführten RAA zugeführt. Um betriebsbedingte Schwankungen bezüglich der Quecksilberkonzentration im Auslauf sicher abzufangen, werde eine Erweiterung der Abwasserreinigungsanlage um eine zusätzliche, nachgeschaltete Filtrationsstufe erforderlich. Da die Blöcke 6, 7 und 8 vor dem Inkrafttreten des ersten UVPG vom 16. November 1989 genehmigt worden seien, gelte für die Beurteilung der UVP-Pflicht § 9 Abs. 2 UVPG. Die erforderliche allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls habe ergeben, dass die Änderung keine zusätzlichen erheblichen nachteiligen oder andere erhebliche nachteiligen Umweltauswirkungen hervorrufe.

6 Im Verwaltungsverfahren gab der mit Schreiben vom 5. März 2020 angehörte Kläger mit Schreiben vom 24. April 2020 eine Stellungnahme ab und nahm am Erörterungstermin vom 12. Oktober 2020 teil.

7 Der Beklagte erteilte der Beigeladenen mit Bescheid vom 15. Dezember 2020 die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis zur Einleitung von gereinigtem Abwasser aus der RAA bei Block 7 zusammen mit dem Kühlwasser des Blocks 7, über den vorhandenen Kühlwasserauslaufkanal bei km 415,7075 in den Rhein und bestimmte, dass die zugelassenen Mengen max. 30 m³/h und max. 150.000 m³/a betragen sowie dass das der RAA zugeführte Abwasser in der Rauchgasentschwefelung (REA-Abwässer) der Kraftwerksblöcke 6, 7 und 8 anfällt (Ziffer I.1 des Bescheids). Er verfügte, dass die Erlaubnis am 1. Januar 2021 in Kraft tritt und bis 31. Dezember 2038 befristet ist, dass sie ausschließlich für den Betrieb der Blöcke 6, 7 und 8 gilt und dass die Nutzung der Erlaubnis nicht auf andere Betriebsteile oder Kraftwerksblöcke übertragen werden kann (Ziffer I.2 des Bescheids). Zudem sprach er aus, dass die wasserrechtliche Erlaubnis vom 31. Januar 2006 unberührt bleibt (Ziffer I.5 des Bescheids), und ordnete die sofortige Vollziehung von Ziffer I.1 an (Ziffer I.6 des Bescheids). Der wasserrechtlichen Erlaubnis liegen gemäß Ziffer II des Bescheids Einleitungswerte für verschiedene Parameter zugrunde. Danach werden an das behandelte Abwasser vor Einleitung in den Kühlwasserstrom näher bestimmte Anforderungen gestellt (Ziffer II.1 des Bescheids). Für den Parameter Quecksilber werden als Anforderungen gemäß Abwasserverordnung Anhang 47 folgende Anforderungen gestellt: Konzentration 0,003 mg/l; Fracht: 1,1 mg/kg Chlorid.Die Bestimmung der Einleitungswerte erfolgt aus der Originalprobe. Für die Probenahme gilt die qualifizierte Stichprobe oder die 2-Stunden-Mischprobe (Ziffer II.1.2 des Bescheids). Unter den Inhalts- und Nebenbestimmungen ist unter anderem verfügt, dass die Abwasserbehandlungsanlage entsprechend den Antragsunterlagen sowie den nachfolgend genannten Auflagen und Bedingungen zu errichten und zu betreiben ist (Ziffer V.1.1 Satz 1 des Bescheids).

8 In der Begründung des Bescheids vom 15. Dezember 2020 ist zur Zurückweisung von Einwendungen unter 5.3. u.a. ausgeführt, es finde keine Verschlechterung des Gewässerzustandes i.S.v. Art 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (im Folgenden: WRRL) statt. Die vorhabenbedingte Belastung durch Quecksilber verringere sich durch den Einbau der neuen Filtrationsstufe und die Festsetzung des strengeren Konzentrationswerts von 3 µg/l (= 0,003 mg/l). Das Verbesserungsgebot werde eingehalten. Der Bewirtschaftungsplan für den Oberflächenwasserkörper halte die Zielerreichung für nicht erreichbar und nehme deshalb eine Verlängerung in Anspruch. Weitere Maßnahmen insbesondere für Quecksilber sehe der Bewirtschaftungsplan nicht vor. Die Beigeladene habe dargelegt, dass der Eintrag von Schwermetallen durch die RAA-Einleitung das Signifikanzkriterium von 0,5 % der Umweltqualitätsnorm (im Folgenden: UQN) unterschreite. Durch die geplante Maßnahme sei eine Verbesserung der stofflichen Belastung, insbesondere von Schwermetallen, im Rhein durch Berücksichtigung der besten verfügbaren Technik (im Folgenden: BVT) zu erwarten. Bezogen auf den Oberflächenwasserkörper OWK 3-OR6 lägen die im Bewirtschaftungsplan konkretisierten Maßnahmen (Hydromorphologie Programmstrecken, Hydromorphologie Einzelmaßnahmen) zwar unterhalb der Einleitung der RAA, jedoch seien die durch die Einleitung der RAA zu erwartenden Konzentrationserhöhungen so gering, dass sie unter der Nachweisgrenze bzw. innerhalb der natürlichen Schwankungsbreiten lägen. Die Phasing Out-Verpflichtung sei derzeit nicht in einer vollziehbaren Weise konkretisiert, so dass zwingende Vorgaben zur schrittweisen Verringerung und Einstellung aller Quecksilbereinträge nicht bestünden. Unter 5.4. wird zu Einwendungen zur Einhaltung der BVT u.a. ausgeführt, Anhang 47 der Abwasserverordnung sehe für Quecksilber einen Grenzwert von 30 µg/l vor, befinde sich aber in der Novellierung. Denn der BVT-assoziierte Emissionswert für direkte Einleitungen von Quecksilber aus der Abgasbehandlung in ein Aufnahmegewässer liege zwischen 0,2-3 µg/l (Tagesmittelwert). Der beantrage Überwachungswert von 3 µg/l beziehe sich auf die „Qualifizierte Stichprobe“ oder den „2-Stunden-Mittelwert“ und sei daher bei jeder einzelnen Beprobung einzuhalten und nicht nur im Tagesmittel. Die in den BVT-Schlussfolgerungen genannten und beschriebenen Techniken seien weder normativ noch erschöpfend. Jede dieser Techniken sei für sich genommen die beste verfügbare Technik, wenn durch ihren Einsatz die BVT-assoziierten Emissionswerte eingehalten würden.

9 Mit Schreiben vom 15. Dezember 2020 übersandte der Beklagte dem Kläger den Bescheid vom 15. Dezember 2020 zur Kenntnisnahme. Der Bescheid vom 15. Dezember 2020 wurde am 30. Dezember 2020 auf der Homepage des Regierungspräsidiums Karlsruhe und am selben Tag im Staatsanzeiger öffentlich bekanntgemacht.

10 Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 22. Januar 2021, taggleich beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen, Klage erhoben. Er trägt vor, den Bescheid vom 15. Dezember 2020 am 28. Dezember 2020 erhalten zu haben. Die Monatsfrist zur Erhebung der Klage sei somit eingehalten. Er sei gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt. Zum Sachverhalt trägt der Kläger im Schriftsatz vom 31. März 2021, taggleich beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen, u.a. vor, aus einer von der Beigeladenen vorgelegten Auswertung aus der Eigenüberwachung gehe hervor, dass in den Jahren 2018 bis 2020 teilweise Werte von knapp 10 µg/l im Ablauf gemessen worden seien. Der höchste Wert habe am 24. Oktober 2019 bei 9,4 µg/l gelegen. Die Reinigungsleistung eines Mehrschichtfilters könne mit 50-70 % angesetzt werden. Mit diesem Filter könnten also grob geschätzt Werte erreicht werden, die im Bereich des jetzt in der wasserrechtlichen Erlaubnis festgesetzten Wertes von 3 µg/l lägen. Die erteilte Erlaubnis sei rechtswidrig, da die Festsetzung eines Grenzwerts von 3 µg/l Quecksilber gegen unionsrechtliche Vorgaben, die bei der Festsetzung des Grenzwerts direkt zu beachten seien, und gegen Vorschriften des nationalen Wasserrechts verstoße. Das Kraftwerk Mannheim unterfalle als Feuerungsanlage dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2010/75/EU vom 24. November 2010 über Indu-strieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzungen - IERL; im Folgenden: IERL 2010). Die darauf beruhende BVT-Schlussfolgerung für Großfeuerungsanlagen sei der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 der Kommission vom 31. Juli 2017 über Schlussfolgerungen zu den BVT für Großfeuerungsanlagen (ABl. EU v. 17.08.2017, L 212, S. 1 ff.; im Folgenden: Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442). Für Quecksilber setze dieser einen Tagesmittelwert von 0,2-3 µg/l fest.

11 Die Festsetzung des Konzentrationsgrenzwerts in der angefochtenen Erlaubnis widerspreche unionsrechtlichen Vorgaben. Es existierten - nach dem vom Kläger beauftragten Gutachten des xxx (xxx) vom 21. Januar 2021 - mit einer zweistufigen Fällung, einer Membranfiltration und dem Ionenaustauscherverfahren drei Techniken, die unter der Annahme, dass der Mehrschichtfilter/Kiesfilter bereits eingesetzt werde, eine deutlich niedrigere Konzentration von Quecksilber im Abwasser aus der Rauchgasreinigung ermöglichten, nämlich mindestens um einen Faktor 10 unterhalb des in der wasserrechtlichen Erlaubnis festgesetzten Wertes von 3 µg/l. Der Beklagte habe diese Möglichkeiten nicht geprüft, sondern stattdessen den obersten Wert aus der in den BVT-Schlussfolgerungen genannten Bandbreite festgesetzt. Die Pflicht nach Art. 3 Nr. 10 Buchst. c IERL 2010, die Technik einzusetzen, die am wirksamsten zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt sei, werde lediglich durch deren Verfügbarkeit und die wirtschaftliche Vertretbarkeit unter Berücksichtigung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses eingeschränkt. Es bestehe eine Rechtspflicht der Behörde zur Festsetzung des besten konkret erreichbaren Grenzwerts. Die materiell-rechtlichen Vorgaben seien durch den Erlass allgemeiner bindender Vorschriften nicht geändert worden. Die in der Abwasserverordnung geregelten Vorgaben seien nach § 1 Abs. 2 Satz 1 AbwV, der die Festlegung weitergehender Anforderungen erlaube, nicht abschließend.

12 Die erteilte wasserrechtliche Erlaubnis sei auch deswegen rechtswidrig, da sie unzureichende Vorgaben zur Ermittlung der Quecksilberkonzentration im Abwasser und damit zum Nachweis der Einhaltung des Grenzwerts enthalte. Ausweislich des Schreibens der Beigeladenen vom 22. Oktober 2020 komme es bei den Überwachungswerten wegen der stark variierenden Zusammensetzung des Abwassers vereinzelt zu Ausreißern. Nach dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 müssten die BVT-assoziierten Emissionswerte als Tagesmittelwerte ermittelt werden. Die mit dem Bescheid zugelassene 2-Stunden-Mischprobe sei entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen nicht strenger als der gemittelte Tagesmittelwert. Ein 24-Stunden-Mittelwert lasse eine deutlich verlässlichere Aussage zu, wie hoch die gemittelte Konzentration im Abwasser sei, welche Werte die Anlage tatsächlich einhalten könne und ob ein möglichst hohes Umweltschutzniveau erreicht werde. Hingegen erlaube die erteilte Erlaubnis dem Anlagenbetreiber, diese mit einer kontinuierlichen Konzentration zu betreiben, die nach den Angaben des Betreibers nur als Konzentrationsspitze vorkommen solle. Eine Konzentrationsermittlung durch eine 2-Stunden-Mischprobe sei höchst manipulationsanfällig. Im Übrigen gelte für die staatliche Überwachung nach § 6 Abs. 1 AbwV die sogenannte 4-aus-5-Regelung, nach der der Wert auch dann eingehalten werde, wenn von fünf aufeinander folgenden Proben der verfügte Grenzwert lediglich in vier Proben eingehalten werde. Da im Rahmen der staatlichen Überwachung nur vier Proben gezogen würden, könnte über einen Zeitraum von 15 Monaten der Grenzwert bei insgesamt 125 % des festgesetzten Grenzwerts, damit der Grenzwert hier bei 3,75 µg/l liegen. In der IERL 2010 gebe es jedoch keine der 4-aus-5-Regelung vergleichbare Aufweichung des Grenzwerts. Rechtswidrig sei auch die Regelung in Ziffer 3.1 der wasserrechtlichen Erlaubnis, wonach die staatliche Probe bis zu viermal jährlich gezogen werde. Diese Formulierung bedeute, dass die staatliche Überwachung auch null bis viermal im Jahr stattfinden könne.

13 Die erteilte wasserrechtliche Erlaubnis sei auch deswegen rechtswidrig, da die gemeinsame Abwasserbehandlung für die Blöcke 6-8 unzulässig sei. Ausweislich Anhang 47 Abschnitt D zur Abwasserverordnung müssten die Konzentrationswerte vor der Vermischung mit anderem Abwasser eingehalten werden. Sinn der Vorschrift sei, dass es zu keiner Mittelung der Schadstofffracht aus unterschiedlichen Quellen komme. Ausweislich des Schreibens der Beigeladenen vom 22. Oktober 2020 komme es in der REA-Block 6/7/8 zu einzelnen Ausreißern, da Abwasser aus drei verschiedenen Blöcken zusammenfließe. Damit begründe die Beigeladene, dass der Grenzwert so hoch anzusetzen sei, wie er von dem Beklagten dann auch festgesetzt worden sei. Gerade diese Konstellation zeige, dass die gemeinsame Abwasserbehandlung mit den Vorgaben des Wasserrechts nicht vereinbar sei.

14 Der Kläger macht in einem weiteren Schriftsatz vom 1. April 2021 geltend, zu Art. 4 WRRL sei ein Vorabentscheidungsverfahren mit Vorlage an den Europäischen Gerichtshof erforderlich. Zum Sachverhalt trägt der Kläger insoweit vor, der chemische Zustand des Rheins sei schlecht, was insbesondere an Quecksilber liege. Zwar werde die zulässige Höchstkonzentration für Quecksilber und Quecksilberverbindungen in der Wasserphase von 0,07 µg/l eingehalten. Die Biota-UQN für Quecksilber von 20 µg/kg Fischgewicht sei aber um ein Vielfaches überschritten. Der Bewirtschaftungsplan 2015 halte eine Überschreitung des Grenzwerts aufgrund der langen Verweildauer von Quecksilber in der Umwelt im Bewirtschaftungszeitraum für nicht möglich bzw. überhaupt nur für langfristig erreichbar, sehe aber für Quecksilber keine Maßnahmen vor, sondern halte weitere Studien und Untersuchungsanleitungen auf EU-Ebene für nötig. Nach dem von der Beigeladenen mit dem Erlaubnisantrag vorgelegten wasserrechtlichen Fachbeitrag vom Dezember 2019 erhöhe sich die Konzentration von Quecksilber im Rhein um 0,000228 µg/l, was unter der Bestimmungsgrenze und unterhalb von 0,5 % der UQN liege. Da sich die geplante Einleitung gegenüber der bisherigen Einleitung verringere, sei eine Verschlechterung nicht zu befürchten. Eine Beeinträchtigung der Ziele des Verbesserungsgebots sei - so der Fachbeitrag - ebenfalls nicht zu erwarten, da Maßnahmen hinsichtlich Quecksilber im Bewirtschaftungsplan nicht enthalten seien. Unberücksichtigt bleibe jedoch, dass es sich bei Quecksilber um einen bioakkumulierenden Stoff handele. Die Beurteilung eines Verstoßes gegen das Verschlechterungsverbot dürfe nicht allein auf die Biota-Werte abstellen, sondern müsse auch die Bedeutung des Stoffs für die Biota berücksichtigen. Bei der Überschreitung des Biota-Werts im Rhein stelle aber jeder weitere Eintrag an Quecksilber eine weitere Verschlechterung des Gewässerzustands dar. Beim Phasing Out nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a iv WRRL habe nicht außer Acht gelassen werden dürfen, dass die Frist von 20 Jahren i.S.v. Art. 16 Abs. 6 WRRL durch die Richtlinie 2008/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien des Rates 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG und 86/280/EWG sowie zur Änderung der Richtlinie 2000/60/EG (im Folgenden: UQN-Richtlinie 2008) in Gang gesetzt worden sei. Von einem konkreten Maßnahmenprogramm habe die Kommission lediglich Abstand genommen, um dies in Konformität mit dem Subsidiaritätsprinzip den Mitgliedstaaten zu überlassen.

15 In rechtlicher Hinsicht macht der Kläger geltend, es sei sehr zweifelhaft, ob die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Verschlechterungs-verbot, zum Verbesserungsgebot und zum Phasing Out mit Unionsrecht vereinbar sei. Art. 4 Abs. 1 Buchst. a i bis iii WRRL sei in seinem Wortlaut hinsichtlich des für die Prüfung einer Verletzung der Bewirtschaftungsziele anzulegenden Maßstabs nicht eindeutig. Zum Wahrscheinlichkeitsmaßstab habe sich der Gerichtshof der Europäischen Union nicht verhalten. Das Bundesverwaltungsgericht verstehe den Gerichtshof der Europäischen Union dahin, dass er in der Formulierung von dem in seiner Rechtsprechung für das Habitatrecht entwickelten Maßstäbe abweiche. Wie in seiner Rechtsprechung zum Umweltschadensrecht nehme das Bundesverwaltungsgericht an, für die Definition von Tatbestandsmerkmalen, die nicht durch eine Richtlinie selbst konkretisiert würden, seien die Mitgliedstaaten zuständig. Dies erscheine jedoch eher abwegig. Das Verschlechterungsverbot diene nicht allein der Gefahrenabwehr, sondern bereits der Risikovorsorge. Hierfür spreche auch, dass die Umweltpolitik der Union, auf deren Grundlage die WRRL ergangen sei, nach Art. 191 Abs. 2 Satz 2 AEUV auch auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung beruhe. Gestützt werde dieses Verständnis auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Erheblichkeit der aufgrund eines Vorhabens zu befürchtenden Verschlechterungen eines Gewässerkörpers. Die Schwelle, bei deren Überschreitung ein Verstoß gegen die Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers vorliege, müsse niedrig sein. Folglich müssten auch die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit, mit der eine Verschlechterung zu befürchten sei, niedrig angesetzt werden. Der Gerichtshof der Europäischen Union habe auch festgestellt, dass die (Un-)Erheblichkeit einer Beeinträchtigung nur im Rahmen einer Abwägung Eingang in eine Entscheidung finden könne. Die Abwägung habe der europäische Gesetzgeber aber der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 7 WRRL vorbehalten. Andernfalls würden die Grenzen zwischen Art. 4 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 7 WRRL verwischt. Dies müsse auch für die Bestimmung des Wahrscheinlichkeitsgrads gelten.

16 Im Hinblick auf das Verbesserungsgebot dürfe sich die Behörde bei der Zulassung eines konkreten Vorhabens nicht darauf zurückziehen, die Beeinträchtigung der im Bewirtschaftungsplan vorgesehenen Maßnahmen zu prüfen. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass jede Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers, vorbehaltlich der Gewährung einer Ausnahme, zu vermeiden sei, sei auch auf das Verbesserungsgebot bezogen. Es könne nicht allein auf die Vereinbarkeit mit den in den Bewirtschaftungsplänen vorgesehenen Maßnahmen ankommen.

17 Ein anderer Wahrscheinlichkeitsmaßstab für das Verschlechterungsverbot hätte auch Folgen für das Verbesserungsgebot. Deutlicher als hinsichtlich des Verschlechterungsverbots seien hier die bereits ergangenen Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union. Danach seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Genehmigung eines Vorhabens zu versagen, wenn es geeignet sei, die Erreichung eines guten Standes der Oberflächenwasserkörper zu gefährden. Entgegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei daher auch im Hinblick auf das Verbesserungsgebot darauf abzustellen, dass eine Gefährdung der Erreichung eines guten Gewässerzustands sicher ausgeschlossen werden könne.

18 Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Phasing Out-Verpflichtung noch nicht durch einen Vorschlag der Kommission nach Art. 16 Abs. 6 und 8 WRRL konkretisiert worden und daher nicht auf einzelne Vorhaben anwendbar sei, sei sehr zweifelhaft. Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL entfalte insgesamt verbindliche Wirkungen und enthalte nicht bloß programmatische Zielvorgaben. Zwar enthalte das Phasing Out einen Verweis auf Art. 16 Abs. 1 und 8 WRRL und sei auf weitere Umsetzungsmaßnahmen angelegt. Mit der UQN-Richtlinie 2008 liege jedoch eine hinreichende Umsetzungsmaßnahme vor. Mit dem Vorschlag der Kommission für die UQN-Richtlinie vom 17. Juli 2006 (KOM(2006) 398) liege ein Vorschlag i.S.v. Art. 16 Abs. 6 und 8 WWRL vor, der vom europäischen Parlament und vom Rat weitgehend angenommen worden sei. Nach dem Vorschlag würden spezifische und zusätzliche Maßnahmen i.S.v. Art. 16 Abs. 6 WRRL aus Rücksicht auf das unionsrechtliche Subsidiaritätsprinzip den Mitgliedstaaten überlassen. Dies stelle keinen gänzlichen Verzicht auf einen Vorschlag dar. Die Tatsache, dass spezifische und zusätzliche Maßnahmen den Mitgliedsstaaten überlassen werden sollten, bedinge vielmehr, dass mit dem Vorschlag bereits eine allgemeine und verbindliche Regelung zum Phasing Out habe getroffen werden sollen. Art. 16 Abs. 6 WRRL sehe vor, dass der Zeitplan für die Umsetzung 20 Jahren nicht überschreiten dürfe. Mit dem Erlass der UQN-Richtlinie 2008 sei diese Frist in Gang gesetzt worden. Dass die UQN-Richtlinie selbst, wie das Bundesverwaltungsgericht anführe, lediglich die Festsetzung von Umweltqualitätsnormen i.S.v. Art. 16 Abs. 7 WRRL enthalte, sei nicht richtig. Art. 5 Abs. 5 UQN-RL 2008 gehe über die Definition von Umweltqualitätsnormen hinaus. Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, der Vorschlag der Kommission genüge mangels Regelung einer schrittweisen Reduzierung oder Einstellung von Einleitungen und Festlegung eines konkreten Zeitplans nicht den Anforderungen des Art. 16 Abs. 6 WRRL, treffe nicht zu.

19 Mangels einer erkennbaren Verschlechterung des Ist-Zustands der Oberflächenwasserkörper durch die zugelassene Einleitung erübrige sich im konkreten Fall eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union zum Wahrscheinlichkeitsmaßstab für das Verschlechterungsverbot. Es stellten sich jedoch entscheidungserhebliche Vorlagefragen zum materiellen Beurteilungsmaßstab und zum Wahrscheinlichkeitsmaßstab des Verbesserungsgebots und zur Phasing Out-Verpflichtung; wegen der vom Kläger formulierten Vorlagefragen wird auf den Schriftsatz vom 1. April 2021 Bezug genommen (Bl. 401 ff.). Im vorliegenden Fall sei das Ermessen des Senats zur Vorlage aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes und der Prozessökonomie auf Null reduziert.

20 Der Kläger beantragt:

21 1. Der Bescheid des Beklagten vom 15.12.2020 (gehobene wasserrechtliche Erlaubnis zur Einleitung von gereinigtem Abwasser aus der Abwasserbehandlungsanlage (RAA) bei Block 7 zusammen mit dem Kühlwasser des Blocks 7*,* über den vorhandenen Kühlwasserauslaufkanal bei KM 415,7075 in den Rhein, maximal zugelassene Mengen 30 m³/h und 150.000 m³/a - REA-Abwässer der Kraftwerksblöcke 6,7 und 8 -) wird aufgehoben.

22 2. Hilfsweise zu 1.:

23 Der im Antrag zu 1. benannte Bescheid wird für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt.

24 3. Hilfsweise zu 1. und 2.:

25 Der Beklagte wird verpflichtet, den Bescheid dahingehend zu ändern, dass der Einleitwert für Quecksilber gemäß II. Einleitungswerte Ziff. 1.2 (S. 3 des Bescheids) von in dem Bescheid zugelassenen 0,003 mg/l (entsprechend 3 µg/l) reduziert wird auf 0,2 µg/l.

26 4. Hilfsweise zu 3.:

27 Der Beklagte wird verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts den zulässigen Konzentrationswert für die Einleitung von Quecksilber im behandelten Abwasser neu festzulegen.

28 Der Beklagte beantragt,

29 die Klage abzuweisen.

30 Zum Sachverhalt trägt er im Schriftsatz vom 30. Juli 2021 vor, im Kraftwerk der Beigeladenen komme es durch wechselweisen Betrieb der Kraftwerkblöcke und der unterschiedlichen Zusammensetzung der verfeuerten Steinkohle zu Schwankungen in der Abwasserzusammensetzung. Daher sei die RAA um einen Mehrschichtfilter (Kies) baulich ergänzt sowie alternativ ein weiteres Schwermetallfällungsmittel (Netfloc) eingesetzt worden. Weitere Anlagenteile des Mehrschichtfilters seien Dosier-, Zulauf-, Rückspülpumpen, Rückspülwasserbehälter und Rückspülabwasserbehälter. Der Mehrschichtfilter diene zur Vergleichmäßigung und zur Reduktion insbesondere des partikular gebundenen, ungelösten Quecksilbers. Mit dem Einsatz des weiteren Fällungsmittels Netfloc anstelle des TMT15 könne der Fällmitteleinsatz deutlich reduziert werden.

31 In rechtlicher Hinsicht macht er geltend, die Klage sei zulässig, aber unbegründet.Die Festsetzung eines Grenzwerts von 3 µg/l Quecksilber in der Abwassereinleitung der RAA stehe im Einklang mit dem europäischen Recht.Durch die vollständige Umsetzung der IERL 2010 ins nationale Recht erstrecke sich der Prüfungsmaßstab der Erlaubnisbehörde bezüglich des Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen nur auf die Prüfung des deutschen Rechts, das richtlinienkonform ausgelegt werden solle.Der Anhang 47 der AbwV sei nicht rechtzeitig bis zum 18. August 2018 angepasst worden. Es habe im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids nur ein Änderungsentwurf des Anhangs 47 vorgelegen, der einen Grenzwert für Quecksilber von 3 µg/l in der qualifizierten Stichprobe oder 2-Stunden-Mischprobe vorgesehen habe. Daher seien die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte aus dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1441 unmittelbar anzuwenden gewesen. In der Tabelle 1 zur BVT 15 werde der BVT-assoziierte Emissionswert für direkte Einleitungen von Quecksilber aus der Abgasbehandlung in ein Aufnahmegewässer mit einer Bandbreite von 0,2 - 3 µg/l als Tagesmittelwert angegeben.Der Kläger gehe davon aus, dass der in der Erlaubnis festgesetzte Wert von 3 µg/l der oberste und damit der schlechteste Wert der Bandbreite darstelle. Er verkenne aber, dass die Überwachung des Werts strenger formuliert worden sei als in der BVT 15. Die festgesetzten 3 µg/l Quecksilber müssten in jeder qualifizierten Stichprobe oder 2-Stunden-Mischprobe eingehalten werden. Ein Tagesmittelwert von 3 µg/l erlaube auch viel höhere Werte in der Stichprobe.

32 Angenommen, der in der Erlaubnis festgesetzte Wert würde sich tatsächlich am oberen Ende der nach der BVT-Schlussfolgerung angegebenen Bandbreite befinden, so wäre dies auch im Einklang mit den Vorgaben des Unionrechts. Die Anforderungen der BVT-Schlussfolgerungen würden nicht nur dadurch erfüllt, dass die Mitgliedstaaten und die zuständigen Behörden Grenzwerte im unteren Bereich der Bandbreite festsetzen. Gemäß dem ersten Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/1441 sollten die zuständigen Behörden Emissionsgrenzwerte festlegen, mit denen sichergestellt werde, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen nicht über den mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerten gemäß den BVT-Schlussfolgerungen lägen. Maßgeblich sei also, dass eine Großfeuerungsanlage beste verfügbare Techniken anwende, um die mit den BVT assoziierten Emissionswerte nicht zu überschreiten.

33 Die beste verfügbare Technik zur Reduzierung von Emissionen aus der Abgasbehandlung in Gewässer bestehe darin, eine geeignete Kombination der in BVT 15 genannten Techniken sowie Sekundärtechniken zu nutzen, die zur Vermeidung einer Verdünnung möglichst nahe an der Quelle einzusetzen seien. Als Primärtechnik würden in der BVT 15 optimierte Verbrennungs- und Abgasbehandlungssysteme vorgesehen. Als Sekundärtechniken würden 13 Maßnahmen aufgezählt, unter anderem auch die von der Beigeladenen beantragte und eingesetzte Filtration (g). Die Beigeladene wende außerdem auch die Oxidation (k), Flockung (e), Fällung (I) und Sedimentation (m) als Abwasser-behandlungstechniken an. Mit dieser Kombination aus Sekundärtechniken erreiche sie Quecksilberwerte, die nach eigenen Angaben den obersten Wert der Bandbreite deutlich unterschritten. Jede in BVT 15 genannte Technik sei für sich genommen die beste verfügbare Technik, wenn durch ihren Einsatz die BVT-assoziierten Emissionswerte eingehalten würden. Die Erlaubnisbehörde sei nicht verpflichtet gewesen, die Technik zu verlangen, die den absolut besten Quecksilberwert erreichen könne.Das von dem Kläger vorgelegte Gutachten könne nicht nachweisen, dass die von der Beigeladene eingesetzte Reinigungstechnik nicht dem Stand der Technik nach § 57 Abs. 1 WHG oder den Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen entspreche. Es zeige nicht, dass die von der Beigeladenen eingesetzte Filtration die nach der BVT-Schlussfolgerung zulässigen Werte nicht erreiche. Das Gutachten zeige nur, dass die anderen besten verfügbaren Techniken auch Werte erreichten, die sich innerhalb der Bandbreite von 0,2 - 3 µg/l Quecksilber befänden.

34 Gemäß § 1 Abs. 1 AbwV könne die zuständige Behörde auch strengere Anforderungen festsetzen, wenn dies aus Gründen des Gewässerschutzes und um vermeidbare Gewässerbeeinträchtigungen zu verhindern, erforderlich sei. Die Entscheidung über die Festlegung eines Grenzwerts für Quecksilber habe damit im Ermessen der Erlaubnisbehörde, eingeschränkt durch die Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen, gestanden. Dieses Ermessen habe die Behörde pflichtgemäß ausgeübt. Zum einen habe sie geprüft, ob die von der Beigeladenen beantragte Abwasserreinigungstechnik als „beste verfügbare Technik“ von den BVT-Schlussfolgerungen umfasst werde. Weiterhin habe die Behörde untersucht, ob mit dieser Technik Werte erreicht würden, die die mit den BVT assoziierten Emissionswerte nicht überschritten.Die Beigeladene habe in den Antragsunterlagen glaubhaft dargelegt, dass mit der neuen Technik eine höhere Reinigungsleistung und damit Werte unter 3 µg/l sogar in der qualifizierten Stichprobe oder in der 2-Stunden-Mischprobe erzielt würden. Ein weiterer Anknüpfungspunkt für die Ermessensausübung sei der angekündigte neue Anhang 47 der Abwasserverordnung gewesen, der einen Grenzwert für Quecksilber von 3 µg/l in der qualifizierten Stichprobe oder in der 2-Stunden-Mischprobe vorsehe. Aus diesen Gründen und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit habe die Erlaubnisbehörde einen Überwachungswert für Quecksilber von 3 µg/l festgelegt.

35 Die angefochtene Erlaubnis sei auch bezüglich der Vorgaben zur Ermittlung der Quecksilberkonzentration im Abwasser rechtmäßig. Für die zur Überwachung zu verwendende Probenahme sei nach Ziffer II.1.2 der Erlaubnis entweder eine qualifizierte Stichprobe oder eine 2-Stunden-Mischprobe vorzunehmen. Das bestimme sich nach § 2 AbwV.Die Probenahme für die amtliche Überwachung als Tagesmittelwert, d.h. in Form durchflussproportionaler Mischproben über jeweils 24 Stunden, sei in der Abwasserverordnung nicht vorgesehen und damit nicht anzuwenden.Die Regelungen im wasserrechtlichen Bescheid vom 15. Dezember 2020 zu Ziffer V.2.5 (Ablaufbezogene Eigenkontrolle) seien gemäß der Eigenkontrollverordnung vom 20. Februar 2001 (GBl. 2001, S. 309 - im Folgenden: EKVO) vorgenommen worden. Danach sei im zugehörigen Industrieanhang 2 Nr. 3.2 bestimmt, dass die Probenahme als qualifizierte Stichprobe erfolge, sofern im wasserrechtlichen Bescheid keine davon abweichenden Regelungen getroffen seien.Im Vergleich zu einem einzuhaltenden Tagesmittelwert sei eine qualifizierte Stichprobe bzw. eine 2-Stunden-Mischprobe die strengere Anforderung. Im Rahmen der amtlichen Probenahme würden vorliegend ausschließlich qualifizierte Stichproben entnommen. Da es sich um eine Mindestanforderung handele, sei der festgelegte Überwachungswert von 3 µg/l jederzeit und bei allen Betriebszuständen einzuhalten. Die amtliche Überwachung erfolge in unregelmäßigen Zeitabständen und zu unregelmäßigen Uhrzeiten sowie unangekündigt. Aus diesem Grund müsse die Abwasseranlage so betrieben werden, dass auch auftretende Spitzen und Abwasserschwankungen sicher beherrscht werden könnten, um den Überwachungswert einhalten zu können. Die regelmäßig festgestellten Konzentrationen lägen dann stets unter dem Überwachungswert. Demgegenüber könnten bei einem Tagesmittelwert Überschreitungen durch eine nachfolgende geringe Konzentration wieder ausgeglichen werden. Folglich stelle die Festlegung der Überwachung mit einer qualifizierten Stichprobe bzw. einer 2-Stunden-Mischprobe immer die strengere Anforderung dar als ein Tagesmittelwert. Bei der Festlegung des einzuhaltenden Überwachungswerts als qualifizierter Stichprobe bzw. einer 2-Stunden-Mischprobe sei zu beachten, dass der dazu gehörige Tagesmittelwert auf einem entsprechend niedrigeren Niveau liege.Zum Beispiel habe der Mittelwert für den Parameter Quecksilber in der Eigenüberwachung 2019 bei 2,3 µg/l, der Maximalwert bei 9,4 µg/l und der amtliche Überwachungswert (qualifizierte Stichprobe bzw. einer 2-Stunden-Mischprobe) bei 10 µg/l gelegen. Nach Angaben der Beigeladenen lägen nach der Inbetriebnahme des Mehrschichtfilters der Mittelwert bei 0,7 µg/l, der Maximalwert bei 1,5 µg/l und der Überwachungswert bei 3 µg/l. Dem festgelegten Überwachungswert entspreche mithin ein deutlich niedriger (Tages-)Mittelwert.

36 Die gemeinsame Abwasserbehandlung der Blöcke 6, 7 und 8 sei zulässig. Bei der Beigeladenen werde mittels Kalksteinsuspension Schwefeldioxid aus dem Rauchgas absorbiert und als Gips ausgefällt. Die aus den Absorbern der REA abgezogene Gipssuspension werde auf den Vakuumbandfiltern gewaschen und anschließend entwässert. Dieses Gipswaschwasser werde der gemeinsamen RAA zugeführt. Das dort anfallende Abwasser stamme damit ausschließlich aus der „Wäsche von Rauchgasen aus Feuerungsanlagen“ und sei insgesamt dem Anhang 47 der Abwasserverordnung zuzuordnen. Eine unzulässige Vermischung von Abwasser liege damit nicht vor. Insoweit werde auf § 5 UmwRG hingewiesen, denn Einwendungen bezüglich einer unzulässigen Vermischung mit anderem Abwasser seien im Erörterungstermin am 12. Oktober 2020 nicht geltend gemacht worden.

37 Es trete keine Gefährdung der Bewirtschaftungsziele der WRRL ein.Die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL formulierten Ziele seien in jedem Abschnitt des nach dieser Richtlinie vorgeschriebenen Verfahrens zu berücksichtigen.In Europa sei die Kohleverbrennung der wichtigste anthropogene Eintragspfad für Quecksilber. Der Eintrag erfolge dabei primär in die Luft. Direkte Gewässereinträge seien mittlerweile deutlich reduziert. Für die Erstellung der Maßnahmenpläne der Wasserrahmenrichtlinie oder des „internationalen Rheinmessprogramms Chemie“ sei Quecksilber flächendeckend untersucht worden. Die Konzentrationen überschritten an fast allen Messstellen die Umweltqualitätsnorm, die für den Gehalt in Biota festgelegt worden sei. Der größte Eintragspfad für Quecksilber sei die atmosphärische Deposition mit ca. 23 %. Der Anteil aus industriellem Abwasser, zu dem auch die Abwässer aus der Rauchgasreinigung gehörten, betrage lediglich 9%.Da die durch die Einleitung der RAA zu erwartenden Konzentrationserhöhungen im Rhein unterhalb der Bestimmungsgrenze bzw. im Rahmen der natürlichen Schwankungsbreite lägen und insgesamt der Anteil der industriellen Abwässer gering - mit noch geringeren Anteilen aus der RAA der Beigeladenen - sei, vereitele das konkrete Vorhaben die Bewirtschaftungsziele nicht.Der Kläger erkenne richtig, dass die erlaubte Einleitung den Ist-Zustand des Wasserkörpers nicht verschlechtere und daher das Verschlechterungsverbot nicht verletze. Für das Verbesserungsgebot komme es auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab an. Diese Rechtsprechung überzeuge auch in der Sache. Art. 4 Abs. 1 Buchst. a i WRRL („um zu verhindern“) sei weniger streng formuliert als Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL („nicht beeinträchtigt wird“). Auch der Begriff „gefährden“ sei weniger strikt als der im FFH-Recht geforderte sichere Ausschluss von erheblichen Beeinträchtigungen. Es sei zudem konsequent, dass der ordnungsrechtliche Begriff der „Gefährdung“ im Wasserrecht gelte, da dieses besonderes Ordnungsrecht sei.Das Bundesverwaltungsgericht besitze auch die Befugnis zur Auslegung der europäischen Richtlinie. Die WRRL sei eine Rahmenrichtlinie und ziele nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten.

38 Das Phasing Out-Ziel des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a iv WRRL stehe unter dem Vorbehalt, dass dazu erst noch nähere Regelungen auf europäischer Ebene getroffen werden müssten. Die These des Klägers, aus Art. 16 Abs. 8 Satz 2 und 3 WRRL ergäben sich subsidiäre Phasing Out-Pflichten der Mitgliedstaaten im Hinblick auf sämtliche im Anhang der Richtlinie aufgeführten prioritären Stoffe, sei weder mit dem Richtlinientext noch mit der unionsweiten Vollzugspraxis vereinbar. Die UQN-Richtlinie 2008 bestätige, dass der europäische Gesetzgeber derzeit ein vollständiges Phasing Out aller prioritären Stoffe nicht für möglich halte; verschiedene Stoffe fänden sich daher lediglich auf einer Beobachtungsliste nach Art. 8b der UQN-Richtlinie 2008, mit der sich keinerlei Reduktionspflichten verbänden. Die UQN-Richtlinie 2008 sehe zwar Umweltqualitätsstandards i.S.v. Art. 16 Abs. 7 WRRL vor. Auf die in Art. 16 Abs. 6 und 8 WRRL vorgesehene Festlegung von Emissionsbegrenzungen verzichte die Richtlinie jedoch; diese Aufgabe weise sie den Mitgliedstaaten zu. Die Auffassung, mit Erlass der UQN-Richtlinie 2008 sei die 20-Jahres-Frist des Art. 16 Abs. 6 WRRL in Lauf gesetzt worden, überzeuge nicht. Diese habe den Handlungsauftrag nicht auf die Mitgliedstaaten übertragen und lasse den Mitgliedstaaten gerade ein Wahlrecht zwischen verschiedenen Regelungsmöglichkeiten. Sie lege insbesondere auch keine Frist für das Phasing Out fest, sondern sehe lediglich eine Überprüfung der Fortschritte bis spätestens 2018 vor. In Erwägungsgrund 20 weise sie darauf hin, dass ein Zeitplan für die Beendigung oder schrittweise Einstellung noch aufgestellt werden müsse.

39 Der aktuelle Bewirtschaftungsplan Oberrhein, Stand 2015 treffe dazu die Aussage, dass in allen Flusswasserkörpern Beeinträchtigungen durch ubiquitär vorkommende Stoffe, wie z. B. Quecksilber, vorlägen. Als Maßnahmen seien lediglich „weitere Studien und die Festlegung einer einheitlichen Untersuchungsanleitung (Art, Alter der Fische) auf EU-Ebene notwendig, um die bisherigen Messungen zu validieren und Trends zu ermitteln“. Weitere konkrete Maßnahmen sehe der aktuelle Bewirtschaftungsplan nicht vor. Zu keinem anderen Ergebnis komme der Entwurf des Bewirtschaftungsplans, Stand 2021 für den baden-württembergischen Anteil der Flussgebietseinheit Rhein sowie des dazu gehörenden Maßnahmenprogrammes für den 3. Bewirtschaftungszyklus. Danach müsse im baden-württembergischen Rheineinzugsgebiet für alle Oberflächenwasserkörper (OWK) aufgrund der flächendeckenden Verfehlung des guten chemischen Zustands wegen der ubiquitären Schadstoffe Quecksilber und Bromierte Diphenylether (BDE) eine Fristverlängerung in Anspruch genommen werden. Für Quecksilber sei „meist keine Maßnahmenplanung über Konzeptionelle Maßnahmen hinaus möglich“. Es seien „weitere Studien und die Festlegung einer einheitlichen Untersuchungsanleitung (Art, Alter der Fische) notwendig, um die bisherigen Messungen zu validieren und Trends zu ermitteln. Weitergehende Anforderungen an die Abwassereinleitung aus der RAA der Beigeladenen über die schon festgelegten 3 µg/l hinaus ließen sich auch aus dem Entwurf des Maßnahmenprogrammes 2021 nicht ableiten.

40 Daher sei ein Vorabentscheidungsverfahren über die von dem Kläger formulierten Vorlagefragen nicht erforderlich. Der Gerichtshof der Europäischen Union habe diese Fragen in seinem Urteil vom 1. Juli 2015 (Rs. C-461/13) in einem Vorabentscheidungsverfahren, an dem der Kläger beteiligt gewesen sei, bereits beantwortet und dies im Urteil vom 28. Mai 2020 (Rs. C-535/18) bestätigt.

41 Es liege eine pflichtgemäße Ausübung des Ermessens der Erlaubnisbehörde vor. Das Bewirtschaftungsermessen nach § 12 Abs. 2 WHG sei hier durch § 57 Abs. 1 WHG weiter eingeschränkt gewesen. Die Behörde habe bei der Festlegung des Grenzwertes für Quecksilber nur prüfen müssen, ob die beantragte Reinigungstechnik von den besten verfügbaren Techniken nach den BVT-Schlussfolgerungen umfasst sei und ob hiermit Grenzwerte unter 3 µg/l im Tagesmittel erreicht würden. Ob andere Techniken an anderen Standorten zur Erreichung von niedrigeren Werten führten, liege außerhalb des behördlichen Prüfungsumfangs. Darüber hinaus sei die Forderung der Grenzwertüberwachung mittels amtlicher Proben (qualifizierte Stichproben oder 2-Stunden-Mischproben) bis zu viermal jährlich ermessensfehlerfrei. Die Gewässerüberwachung liege im Ermessen der zuständigen Wasserbehörde nach § 100 WHG, § 75 WG. Die amtliche Überwachung werde ergänzt durch die Eigenkontrolle nach der Eigenkontrollverordnung.

42 Die Beigeladene beantragt,

43 die Klage abzuweisen.

44 Zum Sachverhalt trägt sie im Schriftsatz vom 28. Juli 2021 vor, eines der effizientesten Steinkohlekraftwerk Europas zu betreiben. Dieses erzeuge Strom für rund 2,5 Millionen Menschen, Gewerbe und Industrie sowie Fernwärme für rund 220.000 Haushalte. Für die DB Energie GmbH sei das Kraftwerk zudem ein bedeutender Lieferant von Eisenbahnstrom. Die Bundesnetzagentur habe auf Antrag des Übertragungsnetzbetreibers mit Bescheid vom 3. August 2020 Block 7 als systemrelevant eingestuft. Dies bestätige, dass auch der Betrieb der Blöcke 6, 8 und 9, deren Verfügbarkeit der Übertragungsnetzbetreiber bei seinen Analysen unterstellt habe, dringend geboten sei, um Gefahren für die Systemsicherheit abzuwenden.

45 Für die Behandlung der anfallenden Abwässer aus der REA der Blöcke 6, 7 und 8 betreibe die Beigeladene bei Block 7 eine RAA. Die gereinigten Abwässer aus der RAA würden zusammen mit dem Kühlwasser des Blocks 7 in den Rhein eingeleitet. Die RAA sei mit einer einstufigen Fällung und Flockung ausgeführt. Der Begriff dürfe nicht den Blick darauf verstellen, dass die Abwasserreinigung unter Einsatz einer Kombination der besten verfügbaren Techniken in mehreren Schritten mit einer zusätzlichen Mehrschichtfiltration erfolge. Die neue Filtrationsstufe sei mittlerweile errichtet und in Betrieb genommen.

46 Die Beigeladene macht geltend, die Erlaubnis sei mit den Bewirtschaftungszielen der WRRL im Hinblick auf Verschlechterungsverbot, Verbesserungsgebot und Phasing Out vereinbar. Zum Verschlechterungsverbot gehe der Kläger selbst davon aus, dass dieses durch die erteilte Erlaubnis nicht verletzt werde, da sich der Ist-Zustand, für den bisherige Einleitungen zu berücksichtigen seien, nicht erkennbar verschlechtere. Der Argumentation des Klägers zum Verschlechterungsverbot sei jedoch entgegenzutreten, da sie für die Bewertung des Verbesserungsgebots und der Phasing Out-Verpflichtung von Bedeutung sei. Im Erlaubnisverfahren führten § 12 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Nr.10 WHG zur Prüfung des Verschlechterungsverbots nach § 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG, das seine unionsrechtliche Grundlage in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a i WRRL habe. Dessen Voraussetzungen seien in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Eine Verschlechterung des chemischen Zustandes eines OWK liege danach vor, sobald mindestens eine UQN für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten werde. Für Schadstoffe, die den maßgeblichen Schwellenwert bereits im Ist-Zustand überschritten, stelle jede weitere messtechnisch erfassbare Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung dar. Schließe die Geltung einer Erlaubnis zeitlich unmittelbar an eine vorangegangene Erlaubnis an, so sei der Zustand des Gewässers bei gleichbleibenden Einleitungen unverändert. Eine Verschlechterung trete nur bei einer Erlaubnis für höhere schadstoffhaltige Einleitungen ein. Das Verschlechterungsverbot knüpfe an eine nachteilige Veränderung tatsächlicher Verhältnisse an. Auf eine nur rechnerisch ableitbare, ggfs. minimale Erhöhung könne es dann nicht ankommen. Ob ein (Neu- )Vorhaben eine Verschlechterung des Zustandes eines OWK bewirken könne, beurteile sich nach dem allgemeinen ordnungsrechtlichen Maßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts.

47 Die Argumentation des Klägers werfe keine unionsrechtlichen Zweifel an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf. Der vom Bundesverwaltungsgericht herangezogene Wahrscheinlichkeitsmaßstab habe für die Erteilung einer wasserrechtlichen Anschlusserlaubnis keine tragende Bedeutung. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts zum Wahrscheinlichkeitsmaßstab hätten Vorhaben zum Gegenstand gehabt, bei denen der Oberflächenwasserkörper erstmals tangiert worden sei. Hingegen sei eine Anschlusserlaubnis bei gleichbleibenden Einleitungen schon grundsätzlich nicht geeignet, eine Verschlechterung des Gewässerzustandes herbeizuführen.Die vom Kläger behaupteten Unterschiede zwischen dem ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab und dem Prüfungsmaßstab des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie wirkten sich hier nicht aus. Zudem sei der Gerichtshof der Europäischen Union dem Ansatz, den Maßstab des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a i WRRL ebenso wie in Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie auszulegen, im Verfahren zur Ortsumgehung Ummeln entgegen den Schlussanträgen des Generalanwalts (Rn. 41 ff.) nicht gefolgt (vgl. EuGH, Urt. v. 28.05.2020 - C-535/18 - Rn. 64 bis 90).

48 Das Bundesverwaltungsgericht habe sich mit der Argumentation des Klägers bereits ausführlich auseinandergesetzt. Aus dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip, das nach Art. 191 Abs. 2 Satz 2 AEUV auch für das Unionsrecht Geltung beanspruche, lasse sich ein Prüfungsmaßstab wie im Habitatrecht nicht ableiten. Der Verweis auf die allgemeine Bezugnahme zum primärrechtlichen Rahmen in Erwägungsgrund 11 der WRRL sei ohne Aussagekraft, denn der Vorsorgegrundsatz habe aufgrund seiner Weite und Offenheit als solcher keine unmittelbare Wirkung für das Verständnis einzelner unionsrechtlicher Bestimmungen. Er bedürfe der Umsetzung in den jeweiligen sekundärrechtlichen Normen. Die wasserrechtlichen Bestimmungen enthielten anders als die habitatrechtlichen Bestimmungen der FFH-Richtlinie keine besonderen verfahrensrechtlichen Vorkehrungen oder in besonderer Weise gesteigerte materiell-rechtliche Anforderungen für die Vorhabenzulassung. Im Wasserrecht werde das Vorsorgeprinzip insbesondere bereits bei der Festlegung der Umweltqualitätsnormen verwirklicht. Mit diesen Vorgaben werde dem Grundsatz der Vorsorge Rechnung getragen. Die wissenschaftliche Bewertung der Risiken sei im Wasserrecht bei der Festlegung von Umweltqualitätsnormen und nicht - wie im Habitatrecht - im Genehmigungsverfahren erfolgt.

49 Hier sei ein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot ausgeschlossen. Denn durch die angegriffene Anschlusserlaubnis würden die zulässige stündliche und jährliche Abwassermenge sowie der Konzentrationswert von 10 µg/l auf 3 µg/l reduziert.

50 Der Kläger zitiere den von der Beigeladenen als Anlage 6 zum Genehmigungsantrag vorgelegten Fachbeitrag WRRL, den das xxx xxx (xxx) erstellt habe, unvollständig. Dieser argumentiere nicht ausschließlich mit der Reduktion der Quecksilbereinträge im Hinblick auf das Verschlechterungsverbot. xxx habe außerdem rechnerische Prognosen mit Worst-Case-Annahmen an den maßgeblichen Messstellen durchgeführt. xxx sei zu dem Ergebnis gekommen, dass Auswirkungen auf Quecksilber in Biota auch bei Annahme von Worst-Case-Bedingungen mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgrund der fehlenden Messbarkeit der Quecksilberkonzentrationen im Wasser an der maßgeblichen Messstelle ausgeschlossen seien. Da es auf eine nur rechnerisch ableitbare, ggfs. minimale Erhöhung nicht ankomme, sei auch insoweit ein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot ausgeschlossen. Damit würde keine auf einer Interessenabwägung beruhende Erheblichkeitsschwelle angewandt. Vielmehr werde durch den Bezug auf die Messbarkeit den durch die verfügbaren naturwissenschaftlichen Methoden bedingten Grenzen der empirischen Erkennbarkeit einer Veränderung Rechnung getragen.

51 Der Vortrag des Klägers zum Verbesserungsgebot sei in tatsachlicher und rechtlicher Hinsicht unzutreffend.Nach der zutreffenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Verbesserungsgebot vor allem durch die wasserwirtschaftliche Planung zu verwirklichen. Die Umsetzung der in der WRRL und den Tochter-Richtlinien sowie der Oberflächengewässerverordnung abstrakt beschriebenen Vorgaben müsse durch Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne erfolgen.Angesichts der in der WRRL angelegten Vorrangstellung der wasserwirtschaftlichen Planung dürften sich die Genehmigungsbehörden bei der Vorhabenzulassung nach deren Inhalt richten. Das Bundesverwaltungsgericht greife angesichts des in der WRRL (Art. 4 Abs. 6 Buchst. a und c, Abs. 8) und im Wasserhaushaltsgesetz (§ 28 Nr. 3, § 29 Abs. 2 Satz 2, § 31 Abs. 1 Nr. 2 und 3) verwendeten Begriffs „gefährden“ ebenfalls auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zurück.Maßgeblich sei, ob die Folgewirkungen des Vorhabens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit faktisch zu einer Vereitelung der Bewirtschaftungsziele führen könnten.

52 Der Bewirtschaftungsplan enthalte keine speziell auf die Einleitung von Quecksilber bezogenen Bewirtschaftungsziele. Das Verbesserungsgebot laufe aber nicht leer. Im Bewirtschaftungsplan seien für andere Substanzen konkrete Maßnahmen bestimmt, die vom Fachbeitrag WRRL auch berücksichtigt würden. Für Quecksilber stelle der Bewirtschaftungsplan fest, dass die Einhaltung der UQN in Biota nur langfristig erreicht werden könne. Auch im Hinblick auf Quecksilber begnüge sich der Fachbeitrag damit nicht mit der Feststellung, dass keine spezifischen Maßnahmen im Bewirtschaftungsplan bzw. im Maßnahmeprogramm vorgesehen seien. Der Fachbeitrag prüfe vielmehr, ob das Vorhaben geeignet sei, eine Verbesserung des Gewässerzustands zu vereiteln. Insoweit werde festgestellt, dass die durch die geplanten Einleitungen zu erwartenden Konzentrationserhöhungen unterhalb der Bestimmungsgrenze bzw. im Rahmen der natürlichen Schwankungsbreite lägen.

53 Nach der zutreffenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gelte auch im Rahmen der Prüfung des Verbesserungsgebots der ordnungsrechtliche Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der keinen unionsrechtlichen Zweifeln unterliege. Im Übrigen sei die vom Kläger aufgeworfene Frage nach dem zutreffenden Wahrscheinlichkeitsmaßstab nicht entscheidungserheblich. Selbst wenn maßgeblich sei, ob ein Vorhaben geeignet sei, die Zielerreichung zu gefährden, bleibe die Klage erfolglos. Denn die durch das Vorhaben zu erwartenden Konzentrationserhöhungen lägen unter der Bestimmungsgrenze bzw. innerhalb der natürlichen Schwankungsbreiten.

54 Die klägerische Behauptung, der Fachbeitrag WRRL habe die Maßgaben des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts im Fall Staudinger zum Verbesserungsgebot nicht korrekt umgesetzt, treffe nicht zu. Im Fachbeitrag WRRL und im angefochtenen Bescheid seien die Einhaltung des Verbesserungsgebots mit einer Prognose der Einhaltung der Umweltqualitätsnormen unter Darlegung der Bewirtschaftungsplanung eigenständig geprüft worden.

55 Der angefochtene Bescheid und der ihm zugrunde liegende Fachbeitrag WRRL wahrten die Anforderungen des Unionsrechts zum Phasing Out nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a iv i.V.m Art. 16 Abs. 6 - 8 WRRL. Es fehle für die Emissionsbegrenzung von Punktquellen an einem den Anforderungen des Art. 16 Abs. 6 WRRL genügenden Vorschlag der Kommission. Eine Einigung auf Unionsebene gebe es nicht. Die Phasing Out-Verpflichtung sei daher derzeit nicht in einer nachvollziehbaren Weise konkretisiert. Auch die UQN-Richtlinie 2008 verzichte bewusst auf weitergehende Festlegungen von Maßnahmen zur Begrenzung von Emissionen prioritärer Stoffe einschließlich eines Zeitplans auf Unionsebene i.S.d. Art. 16 Abs. 6 WRRL. Auch auf Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL könne sich der Kläger nicht berufen. Abgesehen von Umweltqualitätsnormen, die in der Oberflächengewässerverordnung umgesetzt worden seien, regele das nationale Recht keine Maßnahmen zur Begrenzung der Emissionen von prioritären Stoffen. Der Fachbeitrag WRRL genüge den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die Einstufung des chemischen Zustands der Oberflächengewässer nach § 6 OGewV. Er benenne die maßgebliche Umweltqualitätsnorm für Quecksilber, stufe den chemischen Zustand des Oberflächenwasserkörpers als „nicht gut“ ein, untersuche, ob sich durch die Einleitung messbare Konzentrationserhöhungen ergeben könnten und komme zu dem Ergebnis, dass die Konzentrationserhöhungen unter dem Vergleichswert der EU-Leitlinie von 0,5 % der UQN lägen und deshalb nicht signifikant seien. Es schließe sich eine ausführliche Wirkungsanalyse an, insbesondere zu Quecksilber in Biota. Der Beitrag bewerte unter Auswertung des Bewirtschaftungsplans und des Maßnahmenprogramms abschließend den chemischen Zustand im Hinblick auf das Verschlechterungsverbot, das Verbesserungsgebot und auch im Hinblick auf die Phasing Out-Verpflichtung. Das Vorhaben entspreche mit der deutlichen Reduzierung der Quecksilbereinleitung dieser Verpflichtung. Allerdings lägen keine definierten Zwischenschritte für die Reduktion vor. Auch der Kläger sei nicht in der Lage, irgendwelche Zwischenschritte zu benennen. Er leite vielmehr - ohne anknüpfbare unionsrechtliche Grundlage - aus der bisher nicht konkretisierten Phasing Out-Verpflichtung ein Einleiteverbot für Quecksilber ab dem 15. Dezember 2028 ab. Ein solches Einleiteverbot lasse sich den zitierten Bestimmungen der WRRL und der UQN-Richtlinie 2008 nicht mit der für gravierende Grundrechtseingriffe erforderlichen hinreichenden Bestimmtheit entnehmen.

56 Eine Vorlagepflicht an den Gerichtshof der Europäischen Union bestehe nicht. Die vom Kläger aufgeworfenen Rechtsfragen zum Verbesserungsgebot seien in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt und nicht entscheidungserheblich. Die Fragen zur Phasing Out-Verpflichtung ließen sich mit dem Bundesverwaltungsgericht nach entsprechender Auslegung des Unionsrechts klar beantworten. Sie seien ebenfalls nicht entscheidungserheblich.

57 Die Regelungen zur Begrenzung der Quecksilbereinleitung in der Erlaubnis seien rechtmäßig. Dies gelte für den festgesetzten Grenzwert, die Vorgaben zur Einhaltung des Grenzwertes und die gemeinsame Abwasserbehandlung. Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs für den Grenzwert lege die nach § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG erlassene Abwasserverordnung den Stand der Technik i.S.v. § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG abschließend fest, wenn und soweit sie für den konkreten Sachverhalt Grenzwerte bestimmten, die die gesetzlichen Anforderungen an den Stand der Technik i.S.v. § 3 Nr. 11 WHG erfüllten. Der in Anhang 47 zur Abwasserverordnung für Quecksilber festgelegte Konzentrationswert von 30 µg/l in der qualifizierten Stichprobe oder 2-Stunden-Mischprobe werde mit dem im Bescheid festgelegten Einleitungswert von 3 µg/l bei weitem erfüllt. Der Stand der Technik werde in § 3 Nr. 11 WHG allgemein umschrieben. Nach der Anlage 1 zum WHG seien bei der Bestimmung des Stands der Technik unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen sowie des Grundsatzes der Vorsorge und der Vorbeugung, jeweils bezogen auf Anlagen einer bestimmten Art, insbesondere die im Weiteren benannten 13 Kriterien zu berücksichtigen. Dazu gehörten die Informationen, die in BVT-Merkblättern enthalten seien. In rechtlicher Hinsicht sei damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen auch für die Bestimmung des Stands der Technik von ausschlaggebender Bedeutung. Für Industrieanlagen entfalteten die BVT-Schlussfolgerungen nach Maßgabe des § 57 Abs. 3 WHG rechtliche Wirkung. Für Großfeuerungsanlagen gelte der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 über Schlussfolgerungen zu den BVT. In der Tabelle 1 zur BVT 15 werde für Quecksilber der BVT-assoziierte Emissionswert mit einer Emissionsbandbreite von 0,2-3 µg/l als Tagesmittelwerte benannt. Den Mitgliedstaaten und ihren Behörden stehe bei der Festlegung des konkreten Werts innerhalb der Bandbreite ein Gestaltungsspielraum zu.

58 Die von der Beigeladenen eingesetzte Abwasserreinigungstechnik zähle zu den besten verfügbaren Techniken nach Maßgabe der BVT 15. Es würden eine einstufige Fällung und Flockung sowie ein Mehrschichtfilter eingesetzt. Es werde damit eine Kombination der in BVT 15 genannten Sekundärtechniken „Gerinnung und Flockung“ (e), „Filtration“ (g), „Oxidation“ (k), „Ausfällung“ (I) sowie „Sedimentation“ (m) angewandt.Im tatsächlichen Betrieb zeige sich, dass die neue Anlage eine sehr gute Reinigungsleistung erziele. Die Auswertung der ersten Messergebnisse mit der neuen Filtrationsstufe zeige eine stabile Minderung der Quecksilberwerte durch den neuen Filter von ca. 37 %. Die statistische Auswertung der Messergebnisse zeige aktuell einen mittleren Wert von 0,7 µg/l. Der höchste Wert habe bei 1,5 µg/l, der niedrigste bei 0,2 µg/l gelegen. 17 von 21 Messwerten (80 %) lägen unter 1 µg/l. Die tatsächlich mit der Abwasserreinigungsanlage erreichten Emissionsbandbreiten lägen damit innerhalb der BVT-assoziierten Emissionswerte von 0,2 bis 3 µg/l. Damit setze die Beigeladene eine Technik ein, die die BVT-assoziierten Emissionswerte in keinem Fall überschreite. Der niedrigste Wert liege mit 0,2 µg/l am unteren Rand der Bandbreite. 80 % der gemessenen Werte lägen ebenfalls im unteren Bereich der Bandbreite. Kein einziger Messwert überschreite die Bandbreite.

59 Die vom Kläger vorgeschlagene zweistufige Fällung sei ebenfalls eine in der BVT 15 genannte beste verfügbare Technik. Diese verfolge nicht das Ziel, niedrigere Quecksilberkonzentrationen im Abwasser zu erzeugen. Die Erzeugung der zweiten Schlammfraktion in der zweiten Fällungsstufe diene vielmehr dazu, den Anteil des quecksilberhaltigen Schlamms geringer zu halten. Durch die zweistufige Fällung könnten deshalb die Entsorgungskosten optimiert werden. Die Qualität des gereinigten REA-Abwassers sei jedoch bei der einstufigen Fällung die gleiche wie bei der zweistufigen Fällung. Soweit der Kläger behaupte, dass mit Ultrafiltrationsanlagen weitaus bessere Reinigungsleistungen erzielt werden könnten, könne damit nicht belegt werden, dass die von der Beigeladenen eingesetzte Anlage nicht dem Stand der Technik entspreche.Die BVT zeichneten sich durch Technologieoffenheit aus. Die Ionenaustauscheranlage sei ebenfalls eine beste verfügbare Technik. Wegen der Technologieoffenheit der BVT habe der Beklagte allerdings auch insoweit nicht auf die Wahl dieser Reinigungstechnik hinwirken müssen.

60 Aus den BVT lasse sich keine Verpflichtung der Behörde ableiten, Überwachungswerte im mittleren oder unteren Bereich der Bandbreite festzulegen. Die mit den BVT verbundenen Emissionswerte seien zunächst Betriebswerte, keine Überwachungswerte.

61 Die Argumentation des Klägers zur Probenahme greife nicht durch. Diese sei in der Abwasserverordnung verbindlich geregelt. Diese Anforderungen verstießen nicht gegen die BVT für Großfeuerungsanlagen. Die Anforderungen der BVT an die Überwachung der Einhaltung der Emissionsgrenzwerte als Tagesmittelwerte seien geringer als die Anforderungen der Abwasserverordnung. Die BVT-assoziierten Emissionsgrenzwerte bezögen sich auf Tagesmittelwerte, d.h. durchflussproportionale Mischproben über jeweils 24 Stunden. Zeitproportionale Mischproben könnten unter der Voraussetzung verwendet werden, dass eine ausreichende Durchflussstabilität nachgewiesen werden könne. BVT 5 regele weitere Details zur Überwachung. Auf der Basis der so ermittelten Werte werde dann der Tagesmittelwert gebildet. Diese Anforderungen seien damit definitiv geringer als die Überwachungsanforderungen nach der Abwasserverordnung. Bei einem Tagesmittelwert könnten mehrere Einzelwerte über dem Emissionswert liegen. Diese Überschreitung könne durch Unterschreitungen im Laufe des Tages ausgeglichen werden. Bei einer qualifizierten Stichprobe bzw. 2-Stunden-Mischprobe würde die Überschreitung des Emissionswerts demgegenüber zu einem Verstoß gegen den Grenzwert führen.

62 Die gemeinsame Behandlung der gleichartigen REA-Abwässer aus drei Blöcken in einer Anlage verstoße nicht gegen Anhang 47 Abschnitt D zur Abwasserverordnung. Grundsätzlich bezögen sich alle Anforderungen der Abwasserverordnung nach § 5 Abs. 1 AbwV auf die Stelle, an der das Abwasser in das Gewässer eingeleitet werde. Der Einleitungsstelle stehe der Ablauf der Abwasseranlage, in der das Abwasser letztmalig behandelt werde, gleich. Die Vermischung mit Kühlwasser, also Abwasser, für das der Anhang 47 zur Abwasserverordnung nicht gelte (vgl. § 2 Nr. 6 AbwV), erfolge erst nach der Abwasserbehandlungsanlage und nach der Messung der Anforderungen nach Anhang 47.

63 Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2025 begründet der Kläger die Klage ergänzend. Die Feststellung des Beklagten im angefochtenen Bescheid unter Bezugnahme auf den Fachbeitrag WRRL, dass die durch das Vorhaben zu erwartenden Konzentrationserhöhungen unter der Bestimmungsgrenze an der maßgeblichen Messstelle bzw. innerhalb der natürlichen Schwankungsbreite lägen und dass durch die betrachtete Gewässerbenutzung keine Gefährdung des Bewirtschaftungsziel zu besorgen sei, lasse sich unter Berücksichtigung der vom Kläger angesetzten niedrigeren Schwelle gerade nicht mehr in dieser Einfachheit treffen; dies gelte unabhängig davon, welche Bedeutung der natürliche Schwankungsbereich der Messwerte habe oder in welchem Bereich die natürliche Schwankungsbreite der Quecksilberwerte im betroffenen OWK überhaupt liege. Der Gerichtshof der Europäischen Union habe im Urteil vom 5. Mai 2022 - C-525/20 -, das die Vereinbarkeit eines französischen Dekrets mit der WRRL zum Gegenstand habe, entschieden, dass Verschlechterungen des Zustands eines Wasserkörpers, seien sie auch vorübergehend, nur unter sehr strengen Bedingungen zulässig seien und dass die Schwelle, bei deren Überschreitung ein Verstoß gegen die Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers vorliege, so niedrig wie möglich sein müsse. Vorbehaltlich der Anwendung von Art. 4 Abs. 6 und 7 WRRL und unbeschadet von Art. 4 Abs. 8 WRRL müsse jede Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers, auch wenn sie vorübergehend und von kurzer Dauer sei, vermieden werden. Mit diesen Ausführungen des Gerichtshofs der Europäischen Union sei ein ordnungsrechtlicher Wahrscheinlichkeitsmaßstab unvereinbar. Dieser sei ungeeignet für eine unionsrechtskonforme Auslegung und Anwendung der Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetz über die Bewirtschaftungsziele. Im Urteil vom 21. März 2024 - C-671/22 -, das den Bau einer Bootshütte am Ufer des Weißensees zum Gegenstand habe, habe der Gerichtshof der Europäischen Union entschieden, dass unter anthropogener Störung i.S.v. Anhang V Rn. 1.2.2 WRRL jede Störung zu verstehen sei, der eine menschliche Tätigkeit zugrunde liege, einschließlich jeder Änderung, die die Zusammensetzung und Abundanz der Fischarten beeinträchtigen könne, und dass jede dieser Störungen für die Einstufung des ökologischen Zustands der Fischfauna von Bedeutung sei. Dieses Urteil schließe folglich die Anwendung eines ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab aus, da dieser nicht zu der Annahme hätte führen können, dass die Errichtung einer vergleichsweise kleinen Bootshütte die Erreichung des guten Zustands der Qualitätskomponente Fischfauna gefährde. Daher sei ein überaus strenger Maßstab bei der Auslegung der Regelungen der WRRL anzulegen.

64 Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 12. August 2025 auf die Klageerwiderungen des Beklagten und der Beigeladenen repliziert und trägt vor: Die BVT gäben nicht vor, welcher Grenzwert für die jeweilige Anlage festzulegen sei. Vielmehr habe die zuständige Behörde nach Art. 3 Nr. 10 IERL 2010 zu prüfen, welcher Wert durch die konkrete Anlage erreicht werden müsse. Dies gelte auch, wenn wie in Deutschland in allgemeinen bindenden Vorschriften ein Grenzwert am oberen Bandbreitenende festgelegt worden sei. Hierzu habe Prof. Dr. Hxxx-xxx im als Anlage K 5 vorgelegten Gutachten „Rechtliche Fragestellungen zur Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen in Deutschland“ vom 28. Februar 2021, erstellt für ClientEarth, dargelegt, dass die Bandbreiten Ergebnis eines Aushandlungsprozesses zwischen Kommission, Industrie, Umweltverbänden und Mitgliedstaaten und so formuliert seien, dass möglichst viele der betroffenen Anlagen sie einhalten könnten. In diesem Aushandlungsprozess stehe nicht das Ziel der IERL im Vordergrund, ein möglichst hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt zu erreichen. Dieses müsse daher durch die Grenzwertfestsetzung im Einzelnen erreicht werden. Zudem übersehe die Fokussierung der Umsetzung der europäischen Emissionsbandbreiten grundsätzlich am oberen Ende die Tatsache, dass auch Informationen und Daten von deutschen Anlagen für das Setzen der unteren Bandbreite verantwortlich sein könnten. Es sei widersinnig, dann aber im untergesetzlichen nationalen Regelwerk die obere Bandbreite des Emissionswertes als Grenzwert zu formulieren. Eine am oberen Rand der Emissionsbandbreite orientierte Grenzwertvorgabe sei auch nicht mit Verhältnismäßigkeitserwägungen zu begründen, da bei der Festlegung der BVT bereits die Verhältnismäßigkeit der Umsetzung der Maßnahmen mitberücksichtigt sei. Die IERL 2010 gehe von einem konkreten Anlagenbezug aus. Die Möglichkeit gemäß Art. 6 IERL 2010, allgemeine bindende Vorschriften zu erlassen, entbinde nicht von der Pflicht zur Prüfung im Einzelfall. Prof. Dr. Hxxx zeige in dem weiteren, als Anlage K 6 vorgelegten Gutachten „Rechtliche Fragestellungen zur Überwachung und Grenzwertfestsetzung nach der Industrieemissionsrichtlinie“ vom 19. Juni 2025, erstellt für ClientEarth, unter Ziffer 2.2, dass in dem Fall, dass ein Mitgliedstaat richtlinienwidrig in allgemeinen bindenden Vorschriften den obersten Bandbreitenwert festgelegt habe, die entsprechenden nationalen Vorgaben nicht angewendet werden dürften. Die Grenzwertfestsetzung für Quecksilber in Anhang 47 der Abwasserverordnung am obersten Wert der Emissionsbandbreite aus den BVT-Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen sei mit Art. 17 Abs. 1 IERL 2010 nicht vereinbar und müsse daher wegen des Anwendungsvorrang des Unionsrechts unangewendet bleiben. Unter Ziffer 3 zeige das Gutachten, das die IERL 2010 durch die Richtlinie (EU) 2024/1785 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. April 2024 zur Änderung der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) und der Richtlinie 1999/31/EG des Rates über Abfalldeponien (im Folgenden: lE-Änderungs-RL 2024) geändert worden sei, weil die Kommission festgestellt habe, dass die Praxis einer Festlegung des obersten Bandbreitenwerts mit der Zielstellung der Richtlinie nicht übereinstimme. Das Gutachten stelle klar, dass es sich bei dieser Änderung der IERL nicht um neue Maßgaben handele, die erst nach Ablauf der entsprechenden Übergangszeiträume berücksichtigt werden müssten. Vielmehr sei es darum gegangen, die Praktik der Festsetzung von Emissionsgrenzwerten am weniger strengen Ende der BVT-assoziierten Emissionswertespannen zu beenden. Die Anordnung der Probenahme als qualifizierte Stichprobe oder 2-Stunden-Mischprobe führe nicht dazu, dass der Grenzwert dadurch faktisch verschärft werde. In dem als Anlage K 7 vorgelegten zweiten Gutachten des xxx vom 24. Juli 2025 werde unter Ziffer 5 gezeigt, dass die Behauptung der Beigeladenen und des Beklagten, eine qualifizierte Stichprobe oder eine 2-Stunden-Mischprobe sei grundsätzlich strenger als eine 24-Stunden-Mischprobe, falsch sei. Wie bereits in der Klagebegründung vorgetragen, sei die Ermittelbarkeit der Quecksilberkonzentration über eine qualifizierte Stichprobe oder eine 2-Stunden-Mischprobe deutlich zufälliger und damit unzuverlässiger als über die in BVT-Schlussfolgerungen vorgesehene 24-Stunden-Mischprobe. Sowohl aus § 1 Abs. 1 als auch aus § 1 Abs. 2 AbwV folge, dass das nationale Recht offen für die behördliche Festsetzung eines strengeren Grenzwerts als des in den Anhängen zur Abwasserverordnung vorgegeben Werts sei. Die Auffassung des Beklagten, dass sich für die nationalen Behörden aus Unionsrecht keine Handlungsspielraume herleiten ließen, da für sie allein die nationalen Umsetzungsvorschriften bindend seien, treffe daher nicht zu. Für die Ansicht, dass gemäß § 1 Abs. 1 AbwV die zuständige Behörde strengere Anforderungen festsetzen könne, wenn dies aus Gründen des Gewässerschutzes und zur Verhinderung vermeidbarer Gewässerbeeinträchtigungen erforderlich sei, gebe § 1 Abs. 1 AbwV nichts her. Die Einschränkung, dass strengere Anforderungen nur bei ihrer Erforderlichkeit zulässig seien, enthalte die Vorschrift nicht.

65 Aus der IERL 2010 ergäben sich materielle Anforderungen an die Grenzwertfestsetzung. Diese habe sich auch am Vorsorgeprinzip zu orientieren. Wie im Gutachten von Prof. Dr. Hxxx vom 19. Juni 2025 unter Ziffer 2.2 aufgezeigt, müsse grundsätzlich der niedrigste von der Anlage erreichbare Emissionsgrenzwert festgelegt werden. Relevant sei hierbei zudem, welche Reduktion der Schadstoffkonzentration in den Anlagenemissionen durch eine Technik erreicht werde und ob sie konstant erfolge oder die erreichte Reduktion schwanke. Die Benennung einer Technik in den BVT-Schlussfolgerungen bedeute, dass diese grundsätzlich wirtschaftlich vertretbar eingesetzt werden könne, ihr Einsatz also verhältnismäßig sei. Die Behörde müsse daher prüfen, ob dem verhältnismäßigen Einsatz der Technik an einem konkreten Standort Hindernisse entgegenstünden, die gemessen am Umweltnutzen zur wirtschaftlichen Unvertretbarkeit führten. Da es nicht die Aufgabe der Behörde sei, eine bestimmte Technik vorzugeben, könne sie von der grundsätzlichen Verhältnismäßigkeit aller in den BVT-Schlussfolgerungen genannten Techniken ausgehen und anhand derer den Emissionsgrenzwert festlegen. Halte ein Anlagenbetreiber den Emissionsgrenzwert für unverhältnismäßig, müsse er der Behörde eine nachvollziehbare Berechnung der wirtschaftlichen Unvertretbarkeit vorlegen. Bei schwankenden Schadstoffkonzentrationen hänge der durch eine bestimmte Technik erreichbare und damit festzusetzende Wert auch von der zu seiner Überwachung verwendeten Messmethode ab.

66 Nach dem Gutachten des xxx vom 23. Juni 2025 sei eine zweistufige Fällung besser in der Lage, die Ausfällung von schädlichen Metallen zu erreichen; ihre Anpassungsmöglichkeiten auch für andere Schadstoffe seien vorteilhaft. Sie sei schon deshalb vorzuziehen, weil die Schadstofffracht grundsätzlich für alle Schadstoffe reduziert werden müsse. Die Werte des Kraftwerks Staudinger mit einer zweistufigen Fällung seien sowohl in der Eigenüberwachung als auch in der Fremdüberwachung deutlich besser sind als die der Blöcke 6 bis 8 des Kraftwerks Mannheim und unterlägen auch deutlich geringeren Schwankungen. Für eine Ultrafiltrationsanlage belege das Gutachten, dass eine solche Anlage im Kraftwerk Heyden zu besseren und deutlich weniger schwankenden Werten als das Kraftwerk der Beigeladenen führe. Gleiches gelte für die Ionenaustauscheranlage im Kraftwerk Datteln 4. Der Nachweis der wirtschaftlichen Unvertretbarkeit gelinge nicht. Ausweislich der Aktualisierung durch das Gutachten des xxx vom 23. Juni 2025 seien für eine zweistufige Fällung Kosten von rund 800.000 € ohne Umbauarbeiten anzusetzen, die Investitionskosten für eine komplett neue zweistufige RAA hätten im Jahr 2021 bei 2,5 bis 3 Mio. € gelegen. Für das Ionenaustauschverfahren würden Investitionskosten bezogen auf das Jahr 2023 bei 0,3 bis 1,0 Mio. € liegen.

67 Sei man der Auffassung, dass für die Festlegung des Emissionsgrenzwerts nicht die genannten alternativen Techniken zugrunde zu legen seien, hätte der Beklagte jedenfalls prüfen müssen, welcher Wert unter Zugrundelegung der in den Blocken 6 bis 8 existierenden Technik erreichbar sei. Das Gutachten des xxx vom 23. Juni 2025 belege, dass sowohl an den Blöcken 6 bis 8 als auch an dem Block 9 des Kraftwerks Mannheim in den Jahren 2021 bis 2023 deutlich bessere Werte erreicht worden seien als der festgelegte Grenzwert von 3 µg/l; rechne man die Ausreißer heraus, seien Werte von durchgehend unter 1,0 µg/l bereits mit der jetzigen Technik möglich. Es zeige auch, dass sich aus den schwankenden Werten ergebe, dass es bisher nicht benannte Einflüsse auf die Quecksilberemissionen gebe.Die Behörde habe nicht ermittelt, welche Einflüsse, die zu hohen Werten führten, eliminiert werden müssten. Von der Beigeladenen sei nicht verlangt worden, eine Korrelation zwischen hohen Messwerten und unterschiedlichen Betriebszuständen der Anlage herzustellen. Wie Ziff. 2.3 des Gutachtens von Prof. Dr. Hxxx vom 19. Juni 2025 darlege, werde ein Grenzwert, der sich an den mit einem Kraftwerksbetrieb einhergehenden Schwankungen der Emissionen orientiere und so hoch angesetzt werde, dass derartige Schwankungen innerhalb des Grenzwerts lägen, dem Ziel der IERL 2010 nicht gerecht. Das Ziel der Begrenzung von Schadstoffemissionen bestehe grundsätzlich darin, zu erreichen, dass möglichst wenige Schadstoffe in die Umwelt gelangten. Ausschlaggebend für die Grenzwertfestsetzung sei daher nicht die Höhe schwankender Emissionen und damit der schwankende Schadstoffaustrag, sondern die über einen bestimmten Zeitraum von Emittenten in die Umwelt eingeleitete Menge eines Schadstoffs. Ziel sei, den kontinuierlichen Schadstoffeintrag möglichst gering zu halten. Rechtlich geboten sei folglich, bei Schwankungen in den Schadstoffemissionen neben dem „normalen" Grenzwert in der Genehmigung einen weiteren Konzentrationsgrenzwert festzulegen, der im Durchschnitt über einen längeren Zeitraum, beispielsweise ein Jahr, einzuhalten sei (Durchschnittskonzentrationsgrenzwert).Eine solche Vorgabe sei auch in der Richtlinie angelegt, da sie nach Art. 3 Nr. 5 unter Emissionsgrenzwert die Masse, die Konzentration und/oder das Niveau einer Emission verstehe, die in einem oder mehreren Zeiträumen nicht überschritten werden dürfe. Das Urteil des Senats vom 8. November 2011 - 3 S 1728/09 - zeige, dass ein solches Vorgehen zulässig sei.

68 Aus dem Zusammenspiel von wasserrechtlicher Erlaubnis und nationalen rechtlichen Vorgaben (EKVO, Industriekläranlagen-Zulassungs- und Überwachungsverordnung [IZÜV], WHG) lasse sich keine Vereinbarkeit des Probe-nahme- und Überwachungssystems mit den Vorgaben aus den BVT-Schlussfolgerungen herleiten. Gemäß § 8 Abs. 5 IZÜV stellten die zuständigen Behörden Überwachungspläne und Überwachungsprogramme für regelmäßige Überwachungen gemäß § 9 IZÜV für alle Erlaubnisse und Genehmigungen in ihrem Zuständigkeitsbereich auf. Inhaltliche Vorgaben zur Überwachung enthalte Art. 14 IERL 2010. Die Probenahme als Tagesmittelwert sei in den BVT-Schlussfolgerungen zu Großfeuerungsanlagen geregelt. Der Tagesmittelwert sei der Mittelwert gültiger, durch kontinuierliche Messungen ermittelter Stundenmittelwerte über einen Zeitraum von 24 Stunden. Das Gutachten des xxx vom 23. Juni 2025 zeige unter Ziffer 5, dass die Behauptung der Beigeladenen und des Beklagten, eine qualifizierte Stichprobe oder eine 2-Stunden-Mischprobe sei grundsätzlich strenger als eine 24-Stunden-Mischprobe, falsch sei. Zu dem gleichen Ergebnis komme auch das Gutachten von Prof. Dr. Hxxx vom 19. Juni 2025 unter Ziffer 1.3.3. Die amtliche Überwachung sei nicht geeignet, die Einhaltung des Grenzwerts effektiv und im Sinne der BVT-Schlussfolgerungen zu überwachen. Nach den vorliegenden Daten hätten amtliche Überwachungen im Jahr 2020 zweimal, im Jahr 2021 dreimal, im Jahr 2022 viermal, im Jahr 2023 fünfmal und im Jahr 2024 bis Oktober drei Mal stattgefunden. Der minimale Zeitraum für eine qualifizierte Stichprobe liege bei 10 Minuten. Bei einer viermaligen Probenahme würde sich die Überwachung daher auf minimal 40 Minuten pro Jahr beschränken. Dies entspreche weniger als 1 ‰ des Jahres. Diese amtliche Überwachung könne nicht dazu führen, dass die nicht im Einklang mit den Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen stehende Eigenüberwachung kompensiert werde. Die Unionsrechtswidrigkeit der Vorgaben in der wasserrechtlichen Erlaubnis zeige sich auch daran, dass die Überschreitung des Grenzwerts im Rahmen der amtlichen Überwachung am 9. Februar 2022, als ein Wert von 4,4 µg/l ermittelt worden sei, folgenlos geblieben sei. Bei diesem Wert hätte der Beklagte Anlass gehabt, der Frage nachzugehen, warum er um 50 % über dem jederzeitig und bei allen Betriebszuständen einzuhaltenden Überwachungswert liege. Hinzuweisen sei auch darauf, dass am 9. Februar 2002 bei der Eigenüberwachung ein Wert von 2,9 µg/l festgestellt worden sei. Zudem seien die Vorgaben in der wasserrechtlichen Erlaubnis zur Probenahme und zur amtlichen Überwachung unbestimmt.

69 Der Kläger beantrage eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union und rege Vorlagefragen zur IERL 2010 und zu den BVT-Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen an. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 12. August 2025 Bezug genommen (Bl. 855 ff.).

70 Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 3. November 2025 dupliziert und trägt vor: Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 5. Mai 2022 - C-525/20 - treffe keine Aussage dahingehend, dass der nationalstaatlich praktizierte ordnungsrechtliche Maßstab unzulässig sei, und definiere auch die Geringfügigkeitsschwelle nicht genauer. Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 21. März 2024 - C-671/22 - verhalte sich lediglich zur Frage der Berücksichtigungspflichtigkeit anthropogener Einwirkungen, eine Verschärfung des Prognosemaßstabs für die Feststellung von Verstößen gegen die Bewirtschaftungsziele lasse sich hieraus nicht entnehmen. Der ordnungsrechtliche Maßstab sei durch den Gerichtshof der Europäischen Union in Bezug auf das Verschlechterungsverbot nicht beanstandet worden. Für das Verbesserungsgebot könne nichts Anderes gelten.

71 Auf die Vorgaben der derzeit gültigen Fassung der Abwasserverordnung komme es für den Hauptantrag nicht an, da entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Anfechtungsklage der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung sei. Dies gelte vor dem Hintergrund der Regelung des § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG auch für den hilfsweise gestellten Antrag auf Erklärung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit der Erlaubnis. Für die Verpflichtungsanträge sei entscheidungserheblicher Zeitpunkt der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die durch die IE-Änderungs-RL 2024 geänderte IERL sei nicht entscheidungserheblich. Die novellierten Regelungen dieser Richtlinie seien durch die Mitgliedsstaaten erst ab dem 1. Juli 2026 umzusetzen. Für bestehende Anlagen, die von BVT-Schlussfolgerungen, die vor dem 1. Juli 2026 veröffentlicht worden seien, erfasst würden, gelte die verschärfte Norm des Art. 15 Abs. 3 der novellierten lERL mangels einer entsprechenden Übergangsbestimmung in Art. 3 IE-Änderungs-RL 2024 ohnehin nicht.Dass die angefochtene Erlaubnis in Einklang mit der aktuellen Fassung des Anhangs 47 der Abwasserverordnung stehe, sei unstreitig.

72 Die klägerische Auffassung, dass der Beklagte unionsrechtswidrig, nämlich unter Verstoß gegen die IERL ohne nähere Prüfung einen Grenzwert am oberen Bandbreitenende der BVT-Schlussfolgerungen festgesetzt habe, treffe nicht zu. Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 verlange nach seinem eindeutigen Wortlaut lediglich, dass bei der Festsetzung von Grenzwerten in Einzelgenehmigungen sicherzustellen sei, dass die Emissionen die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte nicht überschritten. Durch Auslegung der Vorschrift ergebe sich nichts Anderes. Der Beklagte sei daher unionsrechtlich nicht verpflichtet gewesen zu prüfen, ob innerhalb der Emissionsbandbreite der einschlägigen BVT-Schlussfolgerung ein strengerer Wert als 3 µg/l erreichbar und festzusetzen gewesen sei. Vielmehr stehe den Mitgliedsstaaten ein Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Emissionsgrenzwerte innerhalb der Emissionsbandbreiten zu. Auch die Tatsache, dass die lERL im Jahr 2024 im Wortlaut verschärft worden sei, spreche für das dargelegte Verständnis der Richtlinie. In den Erwägungsgründen sei nicht von einer rein klarstellenden (deklaratorischen) Anpassung die Rede (vgl. Erwägungsgrund 29), auch der Gesetzentwurf der Bundesregierung dazu gehe ausdrücklich von einer Weiterentwicklung des Anforderungsniveaus aus.

73 Die Vorgaben in der Erlaubnis zur Ermittlung der Quecksilberkonzentration im Abwasser seien nicht unzureichend.Im Gegensatz zur Behauptung des Klägers enthalte die Erlaubnis unter Ziff. V.III.1 keine Vorgaben für die Durchführung der amtlichen Überwachung. Ausweislich der Überschrift des Abschnitts („Hinweise zur amtlichen Überwachung gemäß § 75 WG“) handele es sich um bloße Hinweise ohne Regelungscharakter, für die der Bestimmtheitsgrundsatz nicht gelte. Für die hinreichende Bestimmtheit der Erlaubnis in Bezug auf die Durchführung der Eigenkontrolle komme es auf den vorangegangenen, von dem Kläger problematisierten Schriftwechsel vom 28. September und 1. Oktober 2020 nicht an, sondern darauf, dass die Regelung zur Probenahme (Ziff. V.2.5 der Erlaubnis) aus sich heraus für die Beigeladene verständlich sei. Dies sei angesichts der eindeutigen Formulierung *„Die mit ) gekennzeichneten Parameter sind in der qualifizierten Stichprobe oder 2-Stunden-Mischprobe zu messen.“, die implizit, aber eindeutig auf § 2 Nrn. 2, 3 AbwV verweise, anzunehmen. Die Vorgabe einer 2-Stunden-Mischprobe bzw. qualifizierten Stichprobe sei rechtmäßig und mit den Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen vereinbar. Die 4-aus-5-Regelung (§ 6 Abs. 1 AbwV) sei unionsrechtsgemäß. Sie führe nicht dazu, dass ein Grenzwert nicht mehr jederzeit gelte. Die 4-aus-5-Regel betreffe lediglich die Führung des Nachweises für die Einhaltung des Grenzwerts. Sie gelte nur für von dem Beklagten veranlasste amtliche Überwachung, nicht dagegen für die Eigenkontrolle der Beigeladenen. Dies gehe aus der Regelung in Ziffer III.2.1 der Erlaubnis explizit hervor. Entgegen der klägerischen Behauptung unterlaufe die gemeinsame Behandlung des Abwassers aus den Blöcken 6 bis 8 nicht Art. 3 Nr. 10 IERL 2010. Die Vorschrift stelle lediglich die Legaldefinition der „besten verfügbaren Techniken“ dar. Auch Anhang 47 der Abwasserverordnung werde insoweit nicht verletzt. Der dortige Begriff „Vermischung“ meine die Zusammenführung von Abwasserströmen unterschiedlicher Herkunft. Mit dem Begriff der Herkunft werde der Herkunftsbereich im Sinne der jeweiligen Teile A der Anhänge der Abwasserverordnung gemeint, nicht ein einzelner Teil des Herkunftsbereiches, z.B. ein einzelner Kraftwerksblock.

74 Die Beigeladene hat mit Schriftsatz vom 16. Dezember 2025 dupliziert und trägt vor: Für die beiden Anfechtungsanträge (1 und 2) sei für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt der angefochtenen Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 maßgeblich. Für die Verpflichtungsanträge (3 und 4) auf Änderung des Erlaubnisbescheids sei zwar grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht maßgeblich. Die begehrte Verpflichtung sei eine Ermessensentscheidung der Behörde. Aus dem materiellen Recht ergäben sich bei Ermessensentscheidungen Abweichungen. Für die Ermessensentscheidung seien die im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung zur Verfügung stehenden Erkenntnismittel maßgeblich. Demnach sei grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Behördenentscheidung über den geltend gemachten Anspruch maßgeblich. Der Kläger trage insoweit nicht vor, dass er beim Beklagten bereits einen Antrag auf Änderung des Erlaubnisbescheids gestellt habe. Daher sei die Zulässigkeit der hilfsweise geltend gemachten Verpflichtungsbegehren fraglich. Wenn man zugunsten des Klägers unterstelle, dass in seiner Klageschrift auch ein entsprechender Antrag an den Beklagten zu sehen wäre, wäre maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage die Klageerwiderung des Beklagten vom 30. Juli 2021, mit der eine abweichende Festlegung des Einleitungswerts für Quecksilber abgelehnt und die Ermessenserwägungen im Erlaubnisbescheid ausdrücklich bestätigt worden seien.

75 Das Bundesverwaltungsgericht habe seine Rechtsprechung zu Art. 4 WRRL jüngst (vgl. Urteil v. 19.02.2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 178, 180 ff.) unter Würdigung der Kritik der klagenden Umweltverbände sowie der aktuellen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bestätigt.Der Gerichtshof der Europäischen Union habe das Tatbestandsmerkmal der Messbarkeit nicht beanstandet. Das Erfordernis der messtechnischen Nachweisbarkeit laufe nicht dem Verbesserungsgebot zuwider Das Bundesverwaltungsgericht habe auch das vom Kläger herangezogene Urteil vom 5. Mai 2022 (C-525/20) gewürdigt. Auch dieses Urteil lasse nicht erkennen, dass rechnerische Erhöhungen der Schadstoffkonzentration unabhängig von ihrer messtechnischen Nachweisbarkeit Berücksichtigung finden müssten. Entgegen dem Vortrag des Klägers lasse sich weder der IERL 2010 noch den BVT 2017 eine Verpflichtung der Behörden der Mitgliedstaaten entnehmen, die Emissionsgrenzwerte stets entsprechend dem unteren Rand der in den BVT-Schlussfolgerungen enthaltenen Bandbreite festzulegen oder jedenfalls den oberen Rand der Bandbreite - gleich in welchem Ausmaß - bei der Festlegung der Grenzwerte zu unterschreiten. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass der Beklagte hier seinen Ermessensspielraum fehlerhaft ausgeübt habe.

76 Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass mit der genehmigten Anlage deutlich geringere Emissionen erreichbar wären, als sie im Erlaubnisbescheid festgelegt worden seien. Es treffe zu, dass mit der von der Beigeladenen ertüchtigten Abwasserbehandlungsanlage sehr gute Ablaufwerte erreicht werden könnten. Die Mitgliedstaaten seien bei der Festlegung der Emissionsgrenzwerte innerhalb der durch die BVT-Schlussfolgerungen vorgegebenen Bandbreiten jedoch nicht verpflichtet zu prüfen, welche Grenzwerte mit der eingesetzten Anlagentechnik konkret erreichbar seien. Zudem sei der in der Erlaubnis festgelegte Einleitungswert für Quecksilber ein Überwachungswert, der entsprechend den Anforderungen der Abwasserverordnung Anhang 47 in jeder Phase des Betriebs eingehalten werden müsse. Die BVT-assoziierten Emissionswerte seien demgegenüber Emissionswerte, die als Tagesmittelwerte in einem deutlich längeren Mittelungszeitraum einzuhalten seien. Auf den Vortrag des Klägers zu den Vorteilen anderer verfügbarer Techniken und zu ihren Errichtungskosten komme es nicht an.Bei der Bewertung der Zumutbarkeit weiterer Techniken wäre außerdem zu berücksichtigen, dass bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten vom 15. Dezember 2020 sowohl der Kohleausstieg als auch die sukzessive Stilllegung der an die RAA angeschlossenen Kraftwerksblöcke absehbar gewesen sei. Daher seien der Beigeladenen Investitionen in die Abwasserreinigungsanlage in Millionenhöhe nicht zumutbar.

77 Die klägerische Auffassung, dass die Vorgaben zur Überwachung nicht den unionsrechtlichen Anforderungen aus der IERL 2010 und den BVT 2017 entsprächen, treffe nicht zu. Die vom Kläger gerügten Vorschriften der BVT 2017 hinsichtlich der Anlagenüberwachung seien im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis am 15. Dezember 2020 ebenso wenig anwendbar gewesen wie im Zeitpunkt der Ablehnung von Änderungen der Erlaubnis durch den Schriftsatz des Beklagten vom 30. Juli 2021.

78 Am 16. Februar 2026 hat vor dem Vorsitzenden des Senats ein Erörterungstermin stattgefunden, in dem ein verfahrensbeendender Vergleich sowie schriftlich formulierte Fragen und Hinweise des Gerichts für den Fall einer streitigen Entscheidung erörtert worden sind. Auf das Protokoll samt Anlage wird Bezug genommen (Bl. 1153, 1155). Ein auf diesem Termin beruhender gerichtlicher Vergleichsvorschlag mit Beschluss vom 17. Februar 2026 haben der Kläger und der Beklagte angenommen, die Beigeladene jedoch nicht. Mit Verfügung vom 1. April 2026 erhielten die Beteiligten Gelegenheit zur abschließenden Stellungnahme zu den im Erörterungstermine aufgeworfenen Gesichtspunkten bis zum 24. April 2026.

79 Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 15. April 2026 ergänzend ausgeführt, dass die Klage ohne Beweisaufnahme abweisungsreif ist. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit zusätzlicher technischer Maßnahmen der Rauchgasentwicklung sei unter anderem nach dem allgemeinen Kriterium Kosten-Nutzen-Verhältnis zu beurteilen. Der Bescheid sei nicht teilbar; eine etwaige Rechtswidrigkeit eines Teils des Bescheides hätte Auswirkungen auf den restlichen Teil des Bescheids.

80 Die Beigeladene hat mit Schriftsatz vom 24. April 2026 ergänzend vorgetragen, dass die Behörde an Anhang 47 der Abwasserverordnung gebunden sei. Sie habe keine Festlegungskompetenz für strengere Quecksilber-Grenzwerte. Die Klage sei ohne Beweisaufnahme über andere Techniken der Rauchgasreinigung abweisungsreif. Die von der Beigeladenen eingesetzte einstufige Fällung mit Mehrschichtfilter sei eine BVT. Die Frage nach allgemeinen Kriterien für die Bestimmung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit zusätzlicher technischer Maßnahmen der Rauchgasreinigung sei daher nicht entscheidungserheblich. Ob die im Beweisantrag des Klägers im Schriftsatz vom 31. März 2021 genannten Techniken technisch erprobt seien, könne die Beigeladene nicht abschließend beurteilen.

81 Der Kläger hat mit Schriftsätzen vom 24. April 2026 ergänzend vorgetragen, für die Anträge 1 und 2 komme es auf den Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Erlaubnis an. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Verpflichtungsanträge zu 3 und 4 sei der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die IERL 2010 verlange die Anwendung der BVT-Schlussfolgerungen im Zeitpunkt des Bescheiderlasses. Denn Art. 17 Abs. 3 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 besagten lediglich, dass auch bei Festsetzung von Emissionsgrenzwerten in allgemein bindenden Vorschriften zu gewährleisten sei, dass bestehende Genehmigungen binnen vier Jahren nach Erlass neuer BVT-Schlussfolgerungen angepasst würden. Art. 15 Abs. 3 IERL werde in der Neufassung der Richtlinie lediglich konkretisiert. Der generelle Zweck der Novellierung der IERL sei nicht, das erreichbare Schutzniveau zu verschärfen. Die Vorlagefragen unter Ziffer 4.1 im klägerischen Schriftsatz vom 12. August 2025 gingen aus Sicht des Klägers thematisch und damit auch zeitlich den Beweisfragen zur Erreichbarkeit und wirtschaftlichen Vertretbarkeit eines Grenzwerts von 0,3 µg/l vor. Zu Anhang 47 der Abwasserverordnung mache der Kläger primär geltend, dass § 1 Abs. 1 und Abs. 2 AbwV offen für die Festlegung eines strengeren Grenzwerts seien. Für den Fall, dass der Senat diese Auffassung nicht teile, mache der Kläger geltend, dass die Festlegung eines Grenzwerts von 3 µg/l in Anhang 47 der Abwasserverordnung für Quecksilber unionsrechtswidrig sei. Grundsätzlich seien alle in den BVT-Schlussfolgerungen gelisteten Technik als wirtschaftlich vertretbar anzusehen. Entscheidend sei, ob wegen des Einsatzes der Technik ein branchenüblicher Gewinn, der den Fortbestand des Anlagenbetriebs gewährleiste, nicht mehr erwirtschaftet werden könne. Die Erlaubnis dürfte insgesamt rechtswidrig sein, wenn die gemeinsame Abwasserbehandlung aus den Blöcken 6 bis 8 unzulässig sei. Wenn der Senat der Auffassung folge, dass Grenzwerthöhe und Probenahme in einem inhaltlichen Verhältnis stünden, sei der Bescheid diesbezüglich nicht teilbar. Da die Festlegung eines Jahresdurchschnittskonzentrationswerts eine zusätzliche Auflage im Bescheid darstellen würde, sei der Bescheid insoweit teilbar.

82 Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die Akten des Beklagten (2 Stehordner, 1 Band Akten, 1 Heftung Bescheid vom 31.01.2006) vor.

Entscheidungsgründe

83 I. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig (1), aber unbegründet (2).

84 1. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig.

85 a) Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs folgt aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VwGO. Die angefochtene Erlaubnis betrifft den Betrieb eines Kohlekraftwerks mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 300 MW.

86 b) Die Klagebefugnis des Klägers ergibt sich in Abweichung von § 42 Abs. 2 VwGO aus § 2 Abs. 1 UmwRG.

87 Der Kläger ist aufgrund des Anerkennungsbescheids des Umweltbundesamts vom 12. Februar 2009 eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung.

88 Die angefochtene Erlaubnis ist eine Entscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG. Denn die Erlaubnis nach § 8 Abs. 1 WHG ist die Genehmigung für eine Anlage, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) mit dem Buchstaben G gekennzeichnet ist, nämlich in Nr. 1.1 als eine Anlage zur Erzeugung von Strom in einer Verbrennungseinrichtung mit mehr als 50 MW.

89 Folglich ist der Kläger unter den weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 UmwRG befugt, gegen die streitige Erlaubnis zu klagen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Kläger macht geltend, dass die Erlaubnis Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, insbesondere unionsrechtlichen und nationalen Vorschriften des Unionsrechts, widerspricht (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG), und dass er durch die Erlaubnis, da die Förderung und Durchsetzung des Umwelt- und Naturschutzes gemäß § 2 Abs. 2 seiner Satzung sein Zweck ist, in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes, berührt ist (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG). Zudem war der Kläger im Verfahren zum Erlass der Erlaubnis gemäß § 6 Abs. 2 UVwG BW zur Beteiligung berechtigt (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a UmwRG).

90 c) Der auf Aufhebung der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist auch ein zulässiger Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung i.S.v. § 2 Abs. 1 UmwRG.

91 d) Die Klage wurde fristgerecht erhoben.

92 2. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag jedoch unbegründet. Die Erlaubnis verstößt nicht gegen Rechtsvorschriften, die der Kläger nach § 2 Abs. 4 Nr. 1 UmwRG, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu rügen befugt ist.

93 Die nach § 6 UmwRG, § 67 Abs. 4 VwGO berücksichtigungsfähigen Rügen des Klägers (a) lassen nicht erkennen, dass die Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 im hier maßgeblichen Zeitpunkt (b) gegen Rechtsvorschriften verstößt, die i.S.v. 2 Abs. 4 UmwRG für den Bescheid von Bedeutung sind und die im Falle eines Verstoßes Belange berühren, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert (c).

94 a) Nach § 6 Satz 1 UmwRG muss der Kläger innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung der Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel angeben. Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf dieser Frist vorgebracht werden, sind nur zuzulassen, wenn die Voraussetzung nach § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfüllt ist; § 87b Abs. 3 Satz 2 und 3 VwGO gelten entsprechend.

95 Die Anforderungen an den innerhalb der Frist beizubringenden Tatsachenvortrag richten sich dabei nach Sinn und Zweck von § 6 UmwRG. Dieser besteht darin, zur Straffung des Gerichtsverfahrens beizutragen, indem der Prozessstoff zu einem frühen Zeitpunkt handhabbar gemacht wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.06.2023 - 10 B 3.23 -, juris Rn. 5 ff; Senatsurt. v. 28.11.2023 - 3 S 821/21 -, juris Rn. 57 m.w.N.). Der Kläger hat den Prozessstoff grundsätzlich innerhalb der Begründungsfrist festzulegen. Damit soll für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststehen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen wird, was späteren lediglich vertiefenden Tatsachenvortrag nicht ausschließt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.03.2025 - 11 A 12.24 -, juris Rn. 11 und v. 14.06.2023, a.a.O.; Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8.17 -, BVerwGE 163, 380 <juris Rn. 14>; Senatsurt. v. 28.11.2023, a.a.O., m.w.N.).

96 Eine Vertiefung des Vorbringens nach Ablauf der Begründungsfrist ist nur beachtlich, wenn der Kläger den zugrundeliegenden Einwand innerhalb der Begründungsfrist substantiiert erhoben hat. Andernfalls ist ein späterer Vortrag nicht die bloße Vertiefung fristgerecht erhobener Einwände, sondern - verspätetes - erstmaliges Vorbringen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.03.2023 - 4 VR 4.22 -, juris Rn. 10 m.w.N.; Beschl. v. 27.01.2022 - 9 VR 1.22 -, juris Rn. 16; Senatsurt. v. 28.11.2023, a.a.O.). Der Kläger muss daher fristgerecht alle Tatsachenkomplexe benennen, die die Klage aus seiner Sicht in tatsächlicher Hinsicht begründen (vgl. Senatsurt. v. 28.11.2023, a.a.O.; Senatsurt. v. 21.10.2025 - 3 S 872/25 -, juris Rn. 42; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand 107. EL Mai 2025, § 6 UmwRG Rn. 56 ff.; jeweils m.w.N.).

97 Der erforderliche Tatsachenvortrag muss zwar nicht erschöpfend sein. Aus Sinn und Zweck der Regelung in § 6 UmwRG ist jedoch zu folgern, dass der Kläger die maßgeblichen Tatsachen mit einem Mindestmaß an Schlüssigkeit und Substanz vortragen muss. Der Vortrag muss geeignet sein, dem Gericht und den übrigen Verfahrensbeteiligten einen hinreichenden Eindruck von dem jeweiligen Tatsachenkomplex zu verschaffen, und es ihnen ermöglichen, bei verbleibenden Unsicherheiten gezielt nachzuforschen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.6.2023 - 10 B 3.23 -, juris Rn. 5 ff; Senatsurt. v. 28.11.2023, a.a.O.). Bei einer Anfechtungsklage muss sich die Klagebegründung zudem mit der angefochtenen Entscheidung selbst auseinandersetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.2020 - 9 A 12.19 -, BVerwGE 170, 33 <juris Rn. 89> [zu § 18e Abs. 5 Satz 1 AEG]), da allein diese Gegenstand des Verfahrens ist. Es genügt daher regelmäßig nicht, das Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren zu wiederholen bzw. pauschal hierauf zu verweisen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 05.07.2023 - 9 B 7.23 -, juris Rn. 17; Senatsurt. v. 28.11.2023, a.a.O. m.w.N.). Mit der Begründungspflicht einher geht die Pflicht des Klägerbevollmächtigten zur Sichtung und rechtlichen Einordnung der Tatsachen, auf welche die Klage gestützt werden soll, innerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.2020 a.a.O., Rn. 89 und v. 11.07.2019 - 9 A 13.18 -, BVerwGE 166, 132 <juris Rn. 133 ff.>). Dies dient dem dargestellten Zweck, den Streitstoff frühzeitig festzulegen, so dass Tatsachen und Beweismittel unberücksichtigt bleiben, die den Prozessstoff nach Ablauf der Klagebegründungsfrist erweitern (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.01.2025 - 11 A 24.23 -, BVerwGE 184, 253 <juris Rn. 20>; Urt. v. 07.07.2022 - 9 A 1.21 -, BVerwGE 176, 94 <juris Rn. 17>). Die fristgemäße Klagebegründung muss folglich darlegen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen wird, der Gegenstand der Rüge ist deutlich zu machen und rechtlich einzuordnen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.04.2025 - 11 A 8.24 -, BVerwGE 185, 347 <juris Rn. 18>; Urt. v. 04.05.2022 - 9 A 7.21 -, BVerwGE 175, 312 <juris Rn. 24>; ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.07.2025 - 5 S 1288/23 -, juris Rn. 46).

98 b) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer wasserrechtlichen Erlaubnis ist jedenfalls bei Anträgen auf Aufhebung der Erlaubnis derjenige der letzten Behördenentscheidung, hier also der Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 (vgl. Hbg. OVG, Urt. v. 01.09.2020 - 1 E 26/18 -, juris Rn. 169 m.w.N.).

99 c) Hiervon ausgehend, verstößt die Erlaubnis vom 15.12.2020, die in § 8 Abs. 1 WHG ihre Rechtsgrundlage hat, nicht gegen Vorschriften des nationalen oder des Unionsrechts.

100 Vorgaben des nationalen Rechts ergeben sich vor allem aus dem Wasserhaushaltsgesetz und der Abwasserverordnung. Unionsrechtlich bestehen Vorgaben aufgrund der IERL 2010. Denn das Kohlekraftwerk der Beigeladenen unterfällt als Feuerungsanlage dem Anwendungsbereich der IERL 2010 (Art. 2 Abs. 1, Art. 10, Anhang I Nr.1.1 IERL 2010); die IERL 2024 findet hier keine Anwendung, denn sie ist erst bis zum 1. Juli 2026 in nationales Recht umzusetzen (vgl. Art. 4 Abs. 1 IE-Änderungs-RL 2024) und bisher noch nicht umgesetzt. Zudem trifft Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL Regelungen für Oberflächengewässer, zu denen der Rhein gehört.

101 Die angefochtene Erlaubnis verstößt mit der Festsetzung eines Einleitewerts von 3 µg/l für Quecksilber in Ziff. II.1.2. und mit der Regelung in Ziff. V.1.1. Satz 1, dass die Abwasserbehandlungsanlage wie beantragt mit einem Mehrschichtfilter zu errichten und zu betreiben ist, weder gegen nationale Vorschriften des WHG und der AbwV noch gegen die unionsrechtlichen Vorschriften der IERL 2010 und des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/1442 (unten (1) – (3)). Auch die Vorgaben zur Ermittlung und Überwachung der Einleitung (unten (4)) und die Regelungen zur gemeinsamen Abwasserbehandlung der Blöcke 6 bis 8 des Kraftwerks der Beigeladenen (unten (5)) verletzen nationale oder unionsrechtliche Vorschriften des Wasserrechts nicht. Ebenso verstößt die Erlaubnis nicht gegen Vorschriften des nationalen oder unionsrechtlichen Wasserrechts, insbesondere nicht gegen die WRRL (unten (6)).

102 (1) Die Festsetzung eines Einleitewerts für Quecksilber von 3 µg/l in Ziff. II.1.2. der Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 entspricht den gesetzlichen nationalen und unionsrechtlichen Vorgaben*.*

103 (a) Eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer darf nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG nur erteilt werden, wenn die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist. Durch Rechtsverordnung können gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG an das Einleiten von Abwasser in Gewässer Anforderungen festgelegt werden, die nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG dem Stand der Technik entsprechen.

104 Mit dem Stand der Technik wird ein strengerer Maßstab angelegt, als ihn die allgemein anerkannten Regeln der Technik verlangen. Der rechtliche Maßstab für das Erlaubte oder Gebotene wird durch den Begriff des Stands der Technik an die Front der technischen Entwicklung verlagert, da die allgemeine Anerkennung und die praktische Bewährung allein für den Stand der Technik nicht ausschlaggebend sind (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 19.12.2024 - 7 A 14.23 -, BVerwGE 184, 227 <juris Rn. 22>). Die gesetzliche Ermächtigung, durch Rechtsverordnung Anforderungen an das Ableiten von Abwasser in Gewässer festzulegen, die dem Stand der Technik entsprechen, verfolgt das Ziel, den behördlichen Vollzug im Interesse der Rechtsklarheit zu vereinheitlichen und zu erleichtern. Die auf der Grundlage der Ermächtigung in § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG erlassenen Regelungen legen mithin den Stand der Technik i.S.v. § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG abschließend fest, wenn und soweit sie für den konkreten Sachverhalt Grenzwerte bestimmen, welche die gesetzlichen Anforderungen an den Stand der Technik i.S.d. § 3 Nr. 11 WHG erfüllen (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 39; Urt. v. 19.12.2024 - 7 A 14.23 -, BVerwGE 184, 227 <juris Rn. 25>)

105 Wie der Begriff des Stands der Technik zu verstehen ist, ist auch unionsrechtlich bestimmt, insbesondere da die IERL 2010 an die „beste verfügbare Technik“ anknüpft. Nach Art. 11 Buchst. b IERL 2010 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit beim Betrieb der Anlage die besten verfügbaren Techniken angewendet werden. Die besten Techniken sind diejenigen Techniken, die am wirksamsten zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt sind (Art. 3 Nr. 10 Buchst. c IERL 2010). Verfügbare Techniken sind solche Techniken, die nach einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht, unabhängig davon, ob diese Techniken innerhalb des betreffenden Mitgliedstaates verwendet oder hergestellt werden, sofern sie zu vertretbaren Bedingungen für den Betreiber zugänglich sind (Art. 3 Nr. 10 Buchst. b IERL 2010). Beste verfügbare Techniken und derzeitige Emissionswerte werden in BVT-Merkblättern beschrieben (Art. 3 Nr. 11 IERL 2010). Bestimmte Inhalte der BVT-Merkblätter, unter anderem mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte, werden in sogenannten BVT-Schlussfolgerungen gelistet (Art. 3 Nr. 12 IERL 2010).

106 Zwar hat der deutsche Gesetzgeber diesen Begriff der besten verfügbaren Techniken des Unionsrechts nicht übernommen. Die beiden unbestimmten Rechtsbegriffe des Stands der Technik und der besten verfügbaren Techniken sind jedoch kongruent. Der deutsche Gesetzgeber verwendet bei der Legaldefinition des „Stands der Technik“ in § 3 Nr. 11 WHG i.V.m. Anlage 1 zu § 3 Nr. 11 WHG nahezu denselben Kriterienkatalog, wie ihn Anhang III zur IERL 2010 für die Ermittlung der besten verfügbaren Techniken vorsieht. Mit dem Bezug auf BVT-Schlussfolgerungen in § 57 Abs. 3 WHG sowie auf BVT-Merkblätter in Nr. 13 der Anlage 1 zu § 3 Nr. 11 WHG wird die Übereinstimmung der beiden Begriffe mit hergestellt. Auch nach Ansicht der Bundesregierung umfasst der Begriff des Stands der Technik die beste verfügbare Technik (BVerwG, Urt. v. 19.12.2024 - 7 A 14.23 -, BVerwGE 184, 227 <juris Rn. 22> unter Hinweis u.a. auf BT-Drs. 13/1207, S. 10 f.; vgl. auch Weidemann/Krappel/von Süßkind-Schwendi, DVBl. 2012, 1457).

107 Stand der Technik ist danach der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere vergleichbare Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen heranzuziehen, die mit Erfolg im Betrieb erprobt worden sind. Es kommt nicht darauf an, ob sich bestimmte technische Verfahren und Einrichtungen in der Praxis bereits durchgesetzt und allgemeine Anerkennung gefunden haben. Vielmehr reicht es aus, dass die Eignung zur Begrenzung von Emissionen praktisch gesichert erscheint.Zur Bestimmung des Standes der Technik sind auch die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen und der Grundsatz der Vorsorge und der Vorbeugung zu berücksichtigen. Der Stand der Technik ist ein genereller Maßstab, für den die Umstände des jeweiligen Einzelfalls keine Rolle spielen, sondern bei dem es auf den durchschnittlichen Betreiber einer bestimmten Art von Anlage ankommt.Eine Überprüfung des Stands der Technik ist gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG entbehrlich, wenn durch Rechtsverordnung nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG an das Einleiten von Abwasser in Gewässer Anforderungen festgelegt werden, die dem Stand der Technik entsprechen (BVerwG, Urt. v. 19.12.2024 - 7 A 14.23 -, BVerwGE 184, 227 <juris Rn. 23 f.>).

108 (b) Die Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 erfüllte die im Zeitpunkt ihrer Erteilung geltenden Anforderungen der Abwasserverordnung in ihrem Anhang 47.

109 Diese bestimmt die Mindestanforderungen für das Einleiten von Abwasser in Gewässer aus den in den Anhängen bestimmten Herkunftsbereichen sowie Anforderungen an die Errichtung, den Betrieb und die Benutzung von Abwasseranlagen (§ 1 Abs. 1 AbwV). Die allgemeinen Anforderungen der Abwasserverordnung, die in den Anhängen zur Abwasserverordnung genannten Betreiberpflichten und die in den Anhängen zur Abwasserverordnung gekennzeichneten Emissionsgrenzwerte sind vom Einleiter einzuhalten, soweit nicht weitergehende Anforderungen in der wasserrechtlichen Zulassung für das Einleiten von Abwasser festgelegt sind. Die übrigen Anforderungen der Anhänge der Abwasserverordnung sind bei der Erteilung einer wasserrechtlichen Zulassung für das Einleiten von Abwasser festzusetzen (§ 1 Abs. 2 Satz 1, 2 AbwV). Die Beigeladene betreibt mit ihrem Kraftwerk eine Feuerungsanlage, daher ist hier - wovon auch die Beteiligten übereistimmend ausgehen - Anhang 47 der Abwasserverordnung anwendbar.

110 Im hier maßgeblichen Zeitpunkt vom 15. Dezember 2020 war in Anhang 47 der Abwasserverordnung vom 17. Juni 2004 (BGBl. I, S. 1108), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 16. Juni 2020 (BGBl. I, S. 1287) unter „D. Anforderungen an das Abwasser vor Vermischung“ für das Abwasser aus der Rauchgaswäsche vor der Vermischung mit anderem Abwasser ein Einleitewert für Quecksilber von 30 µg/l in der qualifizierten Stichprobe oder in der 2-Stunden-Mischprobe bestimmt; dieser wurde erst durch die Elfte Verordnung zur Änderung der Abwasserverordnung vom 20. Januar 2022 (BGBl. I S. 87) auf 3 µg/l festgelegt. Die Festsetzung des Einleitewerts für Quecksilber in der angefochtenen Erlaubnis auf 3 µg/l erfüllte mithin die damaligen gesetzlichen Vorgaben aus Anhang 47 der Abwasserverordnung.

111 Eine Rechtswidrigkeit der angefochtenen Erlaubnis aufgrund Verstoßes gegen nationales Recht ergibt sich auch nicht aus § 57 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 WHG. Nach dieser Norm ist für vorhandene Abwassereinleitungen aus Anlagen nach § 3 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen oder bei Anlagen nach § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 WHG innerhalb eines Jahres nach Veröffentlichung von BVT-Schlussfolgerungen zur Haupttätigkeit eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Rechtsverordnung vorzunehmen. Diese Pflicht der Bundesregierung dient dazu, nach der Veröffentlichung einer neuen BVT-Schlussfolgerung rechtzeitig Klarheit über künftig einzuhaltende Anforderungen zu schaffen, damit der Betreiber einer vorhandenen Anlage diese binnen der für ihn geltenden Frist von vier Jahren nach § 57 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 WHG anpassen kann (vgl. BT-Drs. 17/10486, S. 58; Reinhardt, in: Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 57 Rn. 54). Unmittelbare Pflichten der Behörden folgen hieraus nicht, die Anpassungsfrist für den Betreiber von vier Jahren bleibt unberührt (s. dazu auch sogleich unter (c)).

112 (c) Die Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 verstieß mit der Festsetzung eines Einleitewerts für Quecksilber auf 3 µg/l nicht gegen Unionsrecht.

113 (aa) Zwar entsprach Anhang 47 der Abwasserverordnung vom 17. Juni 2004 (BGBl. I, S. 1108), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 16. Juni 2020 (BGBl. I, S. 1287), mit dem Einleitewert von 30 µg/l für Quecksilber nicht den Anforderungen der BVT-Schlussfolgerungen aus dem Jahr 2017. Diese begründeten jedoch zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Erlaubnis noch keine hier zu beachtenden Pflichten.

114 Die BVT-Schlussfolgerung für Großfeuerungsanlagen war der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442, den das Europäische Gericht zwar aus formellen Gründen für ungültig, mit seinen Maßnahmen und Maßgaben aber bis zum 20. Januar 2022 für weiter anwendbar erklärte (EuG, Urt. v. 27.01.2021 - T-699/17 -, juris Rn. 31 ff., 65). Dieser Durchführungsbeschluss der Kommission richtet sich gemäß seinem Art. 2 an die Mitgliedstaaten und ist daher gemäß Art. 288 Abs. 4 Satz 2 AEUV nur für diese und ihre Behörden verbindlich, nicht hingegen für den Anlagenbetreiber (Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 3 Rn. 134a m.w.N.). Die vom deutschen Gesetzgeber vorgesehene, nach Art. 6, 17 IERL 2010 zulässige Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen durch allgemeine bindende untergesetzliche Regelungen war im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung noch nicht erfolgt. Jedoch waren für - wie hier im Fall der Beigeladenen - bestehende Anlagen die BVT-Schlussfolgerungen gemäß Art. 21 Abs. 3 Satz 1 IERL 2010 erst innerhalb von vier Jahren nach Veröffentlichung der Entscheidung über BVT-Schlussfolgerungen, die im Dezember 2020 noch nicht abgelaufen waren, umzusetzen.

115 Die Auffassung des Klägers, dass Art. 21 Abs. 3 Satz 1 IERL 2010 sich nur auf bestehende Genehmigungen, nicht jedoch auf bestehende Anlagen beziehe und neue BVT-Schlussfolgerungen daher bei der Neuerteilung einer Genehmigung für eine bestehende Anlage binnen der 4-Jahresfrist nach Veröffentlichung der Entscheidung über BVT-Schlussfolgerungen gelten würden, trifft nicht zu. Was eine „betreffende Anlage“ i.S.v. Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 ist, für die innerhalb von vier Jahren sicherzustellen ist, dass alle Genehmigungsauflagen für diese überprüft und erforderlichenfalls auf den neuesten Stand gebracht werden, um die Einhaltung dieser Richtlinie und gegebenenfalls insbesondere des Art. 15 Abs. 3 und 4 IERL 2010 zu gewährleisten, und dass sie diese Genehmigungsauflagen einhält, regelt die Vorschrift selbst nicht ausdrücklich. Eindeutig ist jedoch, dass Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 für die erfassten Anlagen eine Übergangsfrist von vier Jahren zur Anpassung an neue Techniken vorsieht (EuGH, Urt. v. 25.06.2024 - C-626/22 [Ilva u.a.] -, juris Rn. 126). Ebenso eindeutig ist, dass die in Erwägungsgrund 43 der Richtlinie angesprochene Übergangsfrist, die an den Beginn der Anwendung der Richtlinie anknüpft (vgl. dazu Art. 82 IERL 2010), für „die bestehenden Anlagen“ gilt (vgl. EuGH, Urt. v. 25.06.2024 - C-626/22 [Ilva u.a.] -, juris Rn. 130). Der deutsche Gesetzgeber ging bei der Umsetzung der IERL 2010 in nationales Recht explizit davon aus, dass die 4-Jahresfrist des Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 auch für bestehende Anlagen gilt, für die nach Veröffentlichung einer BVT-Schlussfolgerung eine neue Genehmigung zu einem Zeitpunkt, in dem die BVT-Schlussfolgerung noch nicht in deutsches Recht umgesetzt ist, erteilt wird. § 52 Abs. 1 Satz 6 BImSchG regelt genau diese Konstellation und sieht hierfür auch einen Anpassungszeitraum von vier Jahren vor. Denn die Richtlinie ermöglicht dies mit dem Verweis von Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 auf Art. 15 Abs. 4 IERL 2010 (so BT-Drs. 17/10486, S. 43; zust. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 52 Rn. 19 ff.; ders,. NVwZ 2013, 169, 173; ebenso zur Geltung des Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 für bestehende Anlagen Keller, UPR 2013, 128; Weidemann/Krappel/von Süßkind-Schwendi, DVBl. 2012, 1457, 1459; Halmschlag, juris-PR-UmwR 1/2018, Anm. 3; Bay. VGH, Urt. v. 22.07.2025 - 22 A 23.40033 -, juris Rn. 144 f.). Auch § 57 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 WHG sieht in Umsetzung von Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 (vgl. BT-Drs. 17/10486, S. 45) vor, dass für „vorhandene Abwassereinleitungen“ aus Anlagen wie der der Beigeladenen innerhalb von vier Jahren die Einhaltung der in der Abwasserverordnung umgesetzten BVT-Schlussfolgerungen sicherzustellen ist. Auch die Elfte Verordnung zur Änderung der Abwasserverordnung geht ausdrücklich davon aus, dass BVT-Schlussfolgerungen für bestehende Anlagen innerhalb von vier Jahren umgesetzt werden müssen (BR-Drs. 784/21, S. 1).

116 Der deutsche Gesetzgeber verstößt hiermit nicht gegen Unionsrecht. Nicht nur im Erwägungsgrund 43 der IERL 2010 - der freilich Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 nicht betrifft - stellt dieses auf die „bestehenden Anlagen“ ab. Es unterscheidet auch in seinen BVT-Schlussfolgerungen zwischen „bestehenden“ und „neuen“ Anlagen. Der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 definiert eine neue Anlage als eine Feuerungsanlage innerhalb der Gesamtanlage, die nach Veröffentlichung dieser BVT-Schlussfolgerungen erstmals genehmigt wird, oder eine nach Veröffentlichung dieser BVT-Schlussfolgerungen auf dem bestehenden Fundament einer alten Feuerungsanlage gänzlich neu errichtete Anlage (Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442, S. 6). Ähnlich bestimmen weitere, ebenfalls zur IERL 2010 ergangenen Durchführungsbeschlüsse eine neue Anlage als eine Anlage, die nach der Veröffentlichung der BVT-Schlussfolgerungen auf dem Betriebsgelände neu errichtet wurde oder die eine bestehende Anlage auf dem bestehenden Fundament nach der Veröffentlichung dieser BVT-Schlussfolgerungen vollständig ersetzt (Durchführungsbeschluss (EU) 2012/135 v. 28.02.2012, ABl. EU v. 08.03.2012, L 70, S. 63) bzw. als eine Anlage, die am Anlagenstandort erstmals nach der Veröffentlichung der BVT- Schlussfolgerungen genehmigt wird, oder eine vollständige Ersetzung einer Anlage nach der Veröffentlichung der BVT-Schlussfolgerungen (Durchführungsbeschluss (EU) 2022/2110 v. 11.10.2022, ABl. EU v. 04.11.2022, L 284, S. 69). Bestehende Anlagen sind demgegenüber Anlagen, die nicht neue Anlagen sind. Das Abstellen auf die erstmalige Genehmigung oder die vollständige Ersetzung einer vorhandenen Anlage zeigt, dass die Konstellation, dass für eine bestehende und bisher genehmigte, nicht vollständig ersetzte Anlage eine neue Genehmigung beantragt wird, nicht die einer neuen Anlage ist. Zwar besagen die genannten Definitionen in den BVT-Schlussfolgerungen unmittelbar nichts für die Auslegung des Begriffs der betreffenden Anlage i.S.v. Art. 21 Abs. 3 IERL 2010, sondern vor allem für die Anwendbarkeit bestimmter dort aufgeführter BVT. Sie sind jedoch ein Indiz für das allgemeine Begriffsverständnis im Rahmen der IERL 2010 und ein durchgängiges Konzept in den BVT-Schlussfolgerungen, bestimmte BVT nur für neue Anlagen vorzusehen und bestehende Anlagen auch dann hiervon auszunehmen, wenn eine Genehmigung zeitlich ausläuft und daher eine neue Genehmigung beantragt wird, es sei denn, mit der neuen Genehmigung wird die bisherige Anlage vollständig ersetzt. Dies spricht maßgeblich dafür, auch für die Auslegung von Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 von dieser Unterscheidung auszugehen.

117 Daher vermag der Senat der Argumentation des Klägers zu Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 in der mündlichen Verhandlung, eines Vertrauensschutzes bedürfe es für eine bestehende Anlage, deren Genehmigung ablaufe und für die ein Antrag auf Verlängerung der Genehmigung gestellt sei, nicht zu folgen. Auch für solche bestehenden Anlagen kann ein Vertrauensschutz veranlasst sein, die BVT-Schlussfolgerungen legen dies ausdrücklich zugrunde.

118 Ohne Erfolg verweist der Kläger für seine Argumentation auf Art. 13 Abs. 5 bis 7 IERL 2010. Zwar trifft es zu, dass diese Vorschriften keinen Aufschub für die Geltung von Durchführungsbeschlüssen mit BVT-Schlussfolgerungen regeln. Unbeschadet dessen sieht Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 eindeutig vor, dass diese Vorschrift für von ihr erfasste Anlagen eine Übergangsfrist von vier Jahren zur Anpassung an neue Techniken vorsieht (vgl. erneut EuGH, Urt. v. 25.06.2024 - C-626/22 -, juris Rn. 126). Für die Frage, was eine betreffende Anlage i.S.v. Art 21. Abs, 3 IERL ist, ergibt sich aus Art. 13 Abs. 5 bis 7 IERL 2010 jedoch nichts.

119 (bb) Unbeschadet dessen begründet der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 keine Pflicht, in der angefochtenen Erlaubnis einen geringeren Einleitewert für Quecksilber als 3 µg/l festzusetzen.

120 Der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 bestimmt in BVT 15 die BVT-assoziierten Emissionswerte für direkte Einleitungen von Schadstoffen aus der Abgasbehandlung in ein Aufnahmegewässer und dabei für Quecksilber als Tagesmittelwert 0,2-3 µg/l (S. 26). In der Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 setzte die Beklagte mit dem Einleitewert von 3 µg/l für Quecksilber - in Kenntnis der BVT-Schlussfolgerungen und des damals laufenden Verfahrens zur Änderung der Abwasserverordnung - einen Emissionswert in der Spanne der BVT 15 des Durchführungsbefugnisse (EU) 2017/1442 fest.

121 Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich aus der IERL 2010 keine darüber hinaus gehende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in ihren Regelungen bei der Festlegung der Grenzwerte den oberen Rand der in den BVT-Schlussfolgerungen 2017 vorgesehenen Bandbreite zu unterschreiten.

122 Zwar mag die Angabe einer Bandbreite von Emissionsgrenzwerten in den BVT-Schlussfolgerungen zunächst dafür sprechen, dass es nicht allein auf die Einhaltung des obersten Werts der Bandbreite ankommen könne. Aus dem Gesamtzusammenhang folgt jedoch Anderes: Denn nach Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 legt die zuständige Behörde Emissionsgrenzwerte fest, mit denen sichergestellt wird, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte, wie sie in den Entscheidungen über die BVT-Schlussfolgerungen festgelegt sind, nicht überschreiten. Weiter als die Überschreitung der Grenzwerte zu vermeiden reicht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus dieser Bestimmung nicht. Dies bestätigt der Erwägungsgrund 15 der IERL 2010; danach ist es wichtig, den Behörden ausreichenden Spielraum für die Festlegung von Emissionsgrenzwerten zu gewähren. Auch der Erwägungsgrund 1 der BVT-Schlussfolgerungen 2017 stellt lediglich darauf ab, dass durch die festgesetzten Emissionsgrenzwerte zu gewährleisten ist, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen nicht über den mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerten gemäß den Schlussfolgerungen liegen. Es kommt unionsrechtlich mithin lediglich auf die Einhaltung der Bandbreite an (ebenso Bay. VGH, Urt. v. 22.07.2025 - 22 A 23.40033 -, juris Rn. 127 f. m.w.N.; Jarass, NVwZ 2013, 169, 171; Röckinghausen, NVwZ 2026, 628, 630; vgl. auch GA’in Kokott, Schlussanträge in Rs. C-626/22, Rn. 128). Davon geht auch das Europäische Gericht aus (vgl. EuG, Beschl. v. 13.12.2018 - T-739/17 [Euracoal u.a.] -, juris Rn. 97, 100, 103).

123 Auch die Änderung der IERL 2010 durch IE-Änderungs-RL 2024 belegt, dass die Mitgliedstaaten nicht gegen die IERL 2010 verstießen, wenn sie in ihren Regelungen bei der Festlegung der Grenzwerte den oberen Rand der in den BVT-Schlussfolgerungen 2017 vorgesehenen Bandbreite nicht unterschritten. Denn die IE-Änderungs-RL 2024 bewirkt nicht bloß eine Konkretisierung der bisherigen Regelung in Art. 15 Abs. 3, sondern eine Rechtsänderung. Nach Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 ist sicherzustellen, dass die Emissionsgrenzwerte die BVT-assoziierten Emissionswerte nicht überschreiten. Nunmehr sieht Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 1 IERL 2024 vor, dass die zuständige Behörde die strengstmöglichen Emissionsgrenzwerte festlegt, die unter Berücksichtigung der gesamten Spanne der BVT-assoziierten Emissionswerte durch die Anwendung von BVT in der Anlage erreichbar seien, um sicherzustellen, dass die Emissionen die BVT-assoziierten Emissionswerte nicht überschreiten. Offensichtlich werden die Pflichten neu und strenger gefasst (ebenso Bay. VGH, Urt. v. 22.07.2025 - 22 A 23.40033 -, juris Rn. 130 ff.). Der Umstand, dass es sich um eine echte Änderung des bisherigen Rechts handelt, wird auch darin deutlich, dass die nun festzusetzenden Grenzwerte auf einer neuen tatsächlichen Grundlage beruhen, die das bisherige Recht nicht kannte, nämlich die Bewertung der gesamten Spanne der BVT-assoziierten Emissionsgrenzwerte seitens des Betreibers (Art 15 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 IERL 2024); aus dem Verweis des Klägers in der mündlichen Verhandlung darauf, dass schon nach der IERL 2010 der Genehmigungsantrag des Anlagenbetreibers die in Art. 12 IERL 2010 aufgeführten Angaben enthalten muss, folgt nichts Anderes. Denn Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 macht die Antragsunterlagen nicht zu Grundlage oder Maßstab der Festlegung der Emissionsgrenzwerte.

124 Auch der Erwägungsgrund 29 der IE-Änderungs-RL 2024 deutet nicht darauf hin, dass es sich um eine bloße Konkretisierung bisher schon geltenden Rechts handelt. Soweit dort ausgeführt ist, dass das Erreichen eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt bisher durch die Praktik gefährdet wurde, die Emissionsgrenzwerte in Höhe des weniger strengen Endes der BVT-assoziierten Emissionswertespannen festzusetzen, ohne das Potenzial einer Anlage zu berücksichtigen, hat der europäische Gesetzgeber gerade nicht darauf abgestellt, dass diese Praxis dem bisher geltenden Recht widersprochen habe. Dies spricht folglich ebenfalls dafür, dass eine Rechtsänderung, nicht bloß eine Konkretisierung bisher geltenden Rechts vorliegt.

125 Die folglich bestehende Pflicht, nach Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 Emissionsgrenzwerte festzulegen, mit denen sichergestellt wird, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte, wie sie in den Entscheidungen über die BVT-Schlussfolgerungen festgelegt sind, nicht überschreiten, gilt zum einen für Behörden bei Entscheidungen, wenn der Verordnungsgeber (noch) nicht gemäß Art. 6 Unterabs. 1, Art. 17 IERL 2010 allgemeine bindende Vorschriften zur Umsetzung der sich aus der Richtlinie und den BVT-Schlussfolgerungen 2017 ergebenden Verpflichtungen erlässt, zum anderen ebenso in dem Fall, dass der Verordnungsgeber - so mit der genannten Änderung der Abwasserverordnung im Januar 2022 - allgemeine bindende Vorschriften erlässt (ebenso Bay. VGH, Urt. v. 22.07.2025 - 22 A 24.40033 -, juris Rn. 127).

126 (d) Für die vom Kläger geforderte unionsrechtskonforme Auslegung des Anhangs 47 der Abwasserverordnung dahingehend, dass am 15. Dezember 2020 strengere Emissionsgrenzwerte für Quecksilber als 3 µg/l galten, ist daher mangels entsprechenden Unionsrechts kein Raum. Ebenso wenig ergibt sich aus dem Unionsrecht daher eine Verpflichtung zur Festsetzung eines Jahreskonzentrationswerts.

127 (e) Auch dem Urteil des Senats vom 8. November 2011 - 3 S 1728/09 - (veröffentlicht in juris) lässt sich keine Pflicht des Beklagten, zusätzlich zu den im Bescheid vom 15. Dezember 2020 getroffenen Regelungen der Beigeladenen die Erhebung und Einhaltung eines Jahreskonzentrationswerts aufzugeben, entnehmen. Der Senat hat in der damaligen, nicht nach der IERL 2010 zu beurteilenden Konstellation aufgrund atypischer Umstände im konkreten Fall (a.a.O. Rn. 42 ff.) dahin erkannt, dass die Wasserbehörde - ergänzend zu den nach Anhang 1 der Abwasserverordnung vorgesehen Anforderungen an das Abwasser in der qualifizierten Stichprobe oder der 2-Stunden-Mischprobe - zusätzlich im Bescheid die Einhaltung gleichwertiger Anforderungen für die 24-Stunden-Mischprobe verfügen durfte (a.a.O. Rn. 47 ff.). Eine Pflicht zu einer solchen Anordnung hat der Senat jedoch nicht angenommen.

128 (2) Die Regelung in Ziffer V.1.1 Satz 1 des Bescheids, dass die Abwasserbehandlungsanlage entsprechend den Antragsunterlagen sowie den nachfolgend genannten Auflagen und Bedingungen zu errichten und zu betreiben ist, begründet die Verpflichtung der Beigeladenen, den Mehrschichtfilter wie beantragt in die Abwasserbehandlungsanlage einzubauen. Entgegen der Auffassung des Klägers war der Beklagte aufgrund unionsrechtlicher Regelungen zu den besten verfügbaren Techniken nicht verpflichtet, dem Beigeladenen die Ergänzung der Abwasserbehandlungsanlage um weitere Techniken aufzugeben.

129 (a) Nach Art. 3 Nr. 10 Buchst. b und c IERL 2010 sind verfügbare Techniken solche, die in einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht, und beste Techniken solche, die am wirksamsten zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt sind. Beste verfügbare Techniken und derzeitige Emissionswerte werden gemäß Art. 3 Nr. 11 IERL 2010 in BVT-Merkblättern, die in dem Verfahren nach Art. 13 IERL 2010 zustande kommen, beschrieben. Gemäß Art. 3 Nr. 12 IERL 2010 sind BVT-Schlussfolgerungen ein Dokument, das Teile eines BVT-Merkblatts unter anderem mit den Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken und den mit besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerten enthält. Die BVT-Schlussfolgerung für Großfeuerungsanlagen ist der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442.

130 Der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 führt in den allgemeinen Erwägungen zu den besten verfügbaren Techniken aus, dass die in diesen BVT-Schlussfolgerungen genannten und beschriebenen Techniken weder normativ noch erschöpfend sind. Es können andere Techniken eingesetzt werden, die mindestens ein gleiches Umweltschutzniveau gewährleisten (S. 9). Zu den Emissionswerten besagt der Beschluss, dass für den Fall, dass mit den besten verfügbaren Techniken assoziierte Emissionswerte („BVT-assoziierte Emissionswerte“) für unterschiedliche Mittelungszeiträume angegeben werden, alle genannten BVT-assoziierten Emissionswerte eingehalten werden müssen (S. 10). Unter BVT 15 ist ausgeführt, dass die BVT zur Reduzierung von Emissionen aus der Abgasbehandlung in Gewässer darin besteht, eine geeignete Kombination der folgenden Techniken sowie Sekundärtechniken zu nutzen, die zur Vermeidung einer Verdünnung möglichst nah an der Quelle einzusetzen sind. Sodann sind eine Primärtechnik und 13 Sekundärtechniken benannt (S. 24 f.).

131 (b) Zur beantragten Ergänzung der Anlage um einen Mehrschichtfilter hatte die Beigeladene in ihrem Antrag u.a. ausgeführt, um betriebsbedingte Schwankungen und somit auftretende Spitzen bezüglich der Quecksilberkonzentration im Auslauf sicher abzufangen und hier Verbesserungen zu erzielen, werde das größte Potenzial darin gesehen, nicht nur die gelösten Anteile Quecksilber zu betrachten, sondern auch die ungelösten. Quecksilber könne in ungelöster Form, adsorptiv gebunden an feine Schlamm-Partikel, aus der REA ausgetragen werden. Zur Optimierung der Schwermetallabscheidung werde daher die REA um eine zusätzliche, nachgeschaltete Filtrationsstufe zur Rest-Feststoffabtrennung erweitert. Die neue Filtrationsstufe solle mit einem Kies-/Mehrschichtfilter ausgestattet werden.

132 Im Bescheid vom 15. Dezember 2020 führte der Beklagte unter 5.4. der Begründung zu der Einwendung, die beste verfügbare Technik insbesondere für Quecksilber werde nicht eingehalten, u.a. aus, von den im Durchführungsbeschluss genannten Techniken würden bei der Beigeladenen die Techniken Oxidation, Fällung, Flockung, Sedimentation und künftig Filtration eingesetzt. Durch den neuen Kies-/Mehrschichtfilter werde eine zusätzliche Sekundärtechnik eingesetzt, um Quecksilber zu reduzieren. Diese Sekundärtechniken seien „im Allgemeinen anwendbar“ und befänden sich in keinem Konkurrenzverhältnis. Jede Technik sei für sich genommen die beste verfügbare Technik, wenn durch ihren Einsatz die BVT-assoziierten Emissionswerte eingehalten würden. Darüber hinaus habe die Beigeladene glaubhaft dargelegt, dass die Einhaltung auch der beantragten Werte mit der bestehenden Technologie möglich sei. Die Beigeladene setze beste verfügbare Technik ein und halte die BVT-assoziierten Emissionswerte für Quecksilber sicher ein (Bescheid, S. 21 ff.).

133 (c) Unbeschadet des auch hier relevanten Umstands, dass für den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 in Bezug auf genehmigte Anlagen am 15. Dezember 2020 die vierjährige Übergangsfrist noch nicht abgelaufen war (s. oben unter (1)(c)(aa)), ist die Feststellung des Beklagten, dass die Anlage mit der Erweiterung um den Mehrschichtfilter beste verfügbare Technik einsetze, die geeignet sei, den BVT-assoziierten Emissionswert für Quecksilber von 3 µg/l sicher einzuhalten, rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der Umsetzung der mit dem angefochtenen Bescheid verfügten Ergänzung der Anlage setzt die Beigeladene nun eine Kombination von fünf der im Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 genannten Sekundärtechniken in ihrer Anlage ein. Nach ihrem - nachvollziehbaren und unbestrittenen - Vortrag kommen bei ihr die Techniken der „Gerinnung und Flockung“, „Filtration“, „Oxidation“, „Ausfällung“ sowie „Sedimentation“ zur Anwendung, die im Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 unter BVT 15 als Sekundärtechniken für die Abgasbehandlung von Wasser unter den Buchstaben e, g, k, l und m aufgezählt sind.

134 Rechtlich bestand für den Beklagten keine Verpflichtung, eine bestimmte Technik als vorrangig anzusehen und diese statt des beantragten Mehrschichtfilters oder zusätzlich zu diesem im Bescheid vorzusehen. Der Vorrang einer bestimmten Technik zur Abwasserbehandlung folgt nicht aus Anhang 47 der Abwasserverordnung. Denn dort ist ein solcher Vorrang nicht normiert. Damit war jedoch gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 WHG durch die Abwasserverordnung der Stand der Technik nach § 3 Nr. 11 WHG und damit auch die nach Unionsrecht beste verfügbare Technik - im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. erneut BVerwG Urt. v. 19.12.2024 - 7 A 14.23 -, BVerwGE 184, 227 <juris Rn. 23 ff.>) - abschließend festgelegt. Denn im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 15. Dezember 2020 waren die BVT 2017 noch nicht in der Abwasserverordnung umgesetzt.

135 Auch aus dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 ergibt sich kein Vorrang einer bestimmten Technik oder mehrerer Techniken gegenüber anderen, etwa als nachrangig anzusehenden Techniken. Dies gilt auch für die von dem Kläger angeführten Techniken zweistufige Fällung, Ultrafiltration und Ionenaustauscherverfahren. Sie setzen ebenfalls die im Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 unter BVT 15 genannten Techniken ein, sind daher für sich genommen ebenfalls beste verfügbare Techniken. Der Beschluss macht jedoch keine Vorgaben, dass bestimmte Techniken vorrangig seien. Er bestimmt vielmehr ausdrücklich, dass die genannten Techniken weder normativ noch abschließend sind (vgl. auch GA’in Kokott, Schlussanträge in Rs. C-626/22, Rn. 128).

136 Der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 enthält keine Verpflichtung auf eine bestimmte Technik. Die dort genannten besten verfügbaren Techniken betrachtet der Beschluss im Grundsatz als gleichrangig (ebenso Hess. VGH, Urt. v. 14.07.2015 - 9 C 1018/12.T -, juris Rn. 76 f.), als „Referenzdokument“ (Art. 14 Abs. 3 IERL 2010) beschreibt er bei Einräumung eines beträchtlichen Spielraums für die Genehmigungsbehörden die vorhandenen Techniken (Jarass, NVwZ 2013, 169, 171). Von einem solchen Spielraum der Genehmigungsbehörden geht auch das Europäische Gericht aus (vgl. EuG, Beschl. v. 13.12.2018 - T-739/17 -, juris Rn. 90 f.). Der Begriff der besten verfügbaren Techniken ist ausweislich der Legaldefinition in Art. 3 Nr.10 IERL 2010 weit gespannt. Denn es geht um Techniken, „die in einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht“. Die begriffliche Spannweite wird auch daran deutlich, dass der Begriff regelmäßig im Plural benutzt wird, auch in Bezug auf eine bestimmte Anlage. Geboten ist daher nicht die beste verfügbare Technik, sondern eine Technik, die zur Gruppe der besten Techniken zählt (Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 3 Rn. 129). Inhaltlich muss die im konkreten Fall eingesetzte beste verfügbare Technik mithin sicherstellen, dass die Emissionsgrenzwerte unter normalen Betriebsbedingungen nicht über den mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerten gemäß den BVT-Schlussfolgerungen liegen. Insofern sind die Anlagenbetreiber und die Genehmigungsbehörden bei der Auswahl der besten verfügbaren Techniken nicht frei. Die Festlegung der besten verfügbaren Technik muss dem Zweck der sicheren Einhaltung der festgelegten Emissionswerte dienen. Dies bringt bereits der Erwägungsgrund 1 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/1442 deutlich zum Ausdruck. Er stellt eine inhaltliche Verbindung zwischen der Qualifizierung der BVT-Schlussfolgerungen als Referenzdokument für die Festlegung der Genehmigungsauflagen und der Einhaltung der Emissionsgrenzwerte her. Die einzuhaltenden Emissionsgrenzwerte sind daher „BVT-assoziiert“. Ebenso wie Art. 15 Abs. 3 IERL 2010 lediglich darauf verpflichtet, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte nach den BVT-Schlussfolgerungen nicht überschreiten (s. oben unter (1)), ist auch die Verpflichtung zum Einsatz bester verfügbarer Technik nur auf diesen Emissionsgrenzwert bezogen. Folglich begründet der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 keine weitergehende unionsrechtliche Verpflichtung im Hinblick auf zusätzlichen Einsatz weiterer bester verfügbarer Techniken (ähnlich Hess. VGH, Urt. v. 14.07.2015 - 9 C 217/13.T -, juris Rn. 78 ff., 92).

137 Diesen Anforderungen genügt die Entscheidung des Beklagten im Bescheid vom 15. Dezember 2020, die beantragte Ergänzung der RAA der Beigeladenen um einen Mehrschichtfilter vorzusehen. Er durfte aufgrund der Antragsunterlagen davon ausgehen, dass diese Ergänzung die Einhaltung des sich aus dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 ergebenden oberen Rands des BVT-assoziierten Emissionsgrenzwerts von 3 µg/l sicherstellen kann. Konkrete Umstände, dass die Ergänzung der RAA der Beigeladenen um den Mehrschichtfilter hierzu nicht geeignet war, fehlen und werden auch vom Kläger nicht geltend gemacht. Unbeschadet der Frage, ob dies entscheidungserheblich ist, wird die diesbezügliche Entscheidung des Beklagten im Bescheid vom 15. Dezember 2020 ex post durch die vorliegenden, tatsächlich erzielten Werte bestätigt. Die Beigeladene erzielte - nach ihrem Vorbringen vom Juli 2021 - mit der neuen Filtrationsstufe eine stabile Minderung der Quecksilberwerte von ca. 37 %; der mittlere Wert lag bei 0,7 µg/l; 17 von 21 Messwerten lagen unter 1 µg/l. Auch der Kläger geht, wie er im August 2025 vorgetragen hat, unter Einbeziehung von Werten bis einschließlich 2024 von solchen Werten aus, nämlich - bei einem Ausreißer von 4,4 µg/l - von Werten zwischen unter 0,5 bis 0,8 µg/l.

138 (d) Daher war der Beweisanregung des Klägers im Schriftsatz vom 31. März 2021 (vgl. Bl. 301 f.) auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zu weiteren, im Kraftwerk des Beigeladenen einsetzbaren Techniken nicht nachzugehen. Die in der Beweisanregung angeführten Tatsachen sind aus den unter (a) bis (c) ausgeführten Gründen unerheblich.

139 (3) Ohne Erfolg macht der Kläger in diesem Zusammenhang geltend, aus der Pflicht zum Einsatz der besten verfügbaren Technik folge, dass ein niedriger Einleitewert festzusetzen gewesen wäre. Seine Argumentation, dass die Festsetzung des Konzentrationsgrenzwerts in der angefochtenen Erlaubnis unionsrechtlichen Vorgaben widerspreche, da mehrere Techniken existierten, die eine deutlich niedrigere Konzentration von Quecksilber im Abwasser aus der Rauchgasreinigung ermöglichten, und der Beklagte diese Möglichkeiten nicht geprüft habe, trifft nicht zu.

140 Die Pflicht zum Einsatz bester verfügbarer Technik ist - wie dargelegt - darauf bezogen, den in den BVT-Schlussfolgerungen Emissionsgrenzwert nicht zu überschreiten. Entgegen der Auffassung des Klägers und der von ihm in Bezug genommenen Gutachten von Prof. Dr. Hxxx vom 28. Februar 2021 und vom 19. Juni 2025 folgt aus dem Unionsrecht keine Verpflichtung des Beklagten, einen Konzentrationsgrenzwert anhand der für die konkrete Anlage besten verfügbaren Technik festzusetzen. Die Argumentation, die Verpflichtung zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus sei nur durch die Verfügbarkeit der Technik i.S.v. Art. 3 Nr: 10 Buchst. b IERL 2010 eingeschränkt, lässt den dargestellten Zweck des Durchführungsbeschlusses als Referenzdokument ebenso außer Acht wie die Bedeutung der Möglichkeit der Mitgliedstaaten, zur Durchführung allgemeine bindende Vorschriften zu erlassen. Letzteren fehlt typischerweise gerade der Bezug zur konkreten Anlage; diesen hat der Unionsgesetzgeber erst mit der Bewertung der gesamten Spanne der BVT-assoziierten Emissionsgrenzwerte seitens des Betreibers zur Grundlage für nach Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 IERL 2024 festzusetzende Grenzwerte gemacht.

141 Auch der von dem Kläger herangezogene Art. 14 Abs. 5 IERL 2010 spricht gerade nicht für seine Auffassung. Wenn nach dieser Norm - wie der Kläger geltend macht - eine Pflicht der Genehmigungsbehörde besteht, im Einzelfall die erreichbaren Emissionswerte zu ermitteln und festzusetzen, beschränkt sich das auf die Konstellation, dass der Anlagenbetreiber eine Technik einsetzt, die nicht in den BVT-Schlussfolgerungen aufgeführt ist; das indiziert, dass es solcher Ermittlungen gerade nicht bedarf, wenn eine in der BVT-Schlussfolgerung beschriebene beste verfügbare Technik eingesetzt wird.

142 Auch gebot die Abwasserverordnung selbst hier nicht einen strengeren Einleitewert für Quecksilber. Zwar regelt § 1 Abs. 1 AbwV lediglich die Mindestanforderungen für das Einleiten von Abwasser in Gewässer aus den in den Anhängen bestimmten Herkunftsbereichen und geht § 1 Abs. 2 Satz 1 AbwV davon aus, dass die wasserrechtliche Zulassung im Einzelfall weitergehende, über die Abwasserverordnung hinausgehende Anforderungen stellen kann. Für solche Anforderungen hat der Beklagte hier jedoch zutreffenderweise keinen Anlass gesehen. Unionsrechtlich war - wie dargelegt - kein strengerer Einleitewert geboten. Zudem durfte der Beklagte zu Recht aufgrund der Antragsunterlagen davon ausgehen, dass die Ergänzung der RAA der Beigeladenen um einen Mehrschichtfilter zu einer künftig deutlichen und regelmäßigen Unterschreitung des Einleitewerts von 3 µg/l führen wird (s. oben unter (2)). Die Festlegung des Einleitewerts von 3 µg/l in Ziffer in Ziff. II.1.2. des Bescheids ist nicht isoliert zu betrachten. Denn die Erlaubnis insgesamt muss darauf gerichtet sein, die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering zu halten, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist (vgl. § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG). Dem dient auch die in Ziffer IV.1.1 Satz 1 des Bescheids getroffene Regelung, dass die Abwasserbehandlungsanlage entsprechend den Antragsunterlagen sowie den nachfolgend genannten Auflagen und Bedingungen zu errichten und zu betreiben ist.

143 Für die vom Kläger im Schriftsatz vom 12. August 2025 (S. 61) hinsichtlich der Grenzwertfestsetzung angeregte Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union sieht der Senat keinen Anlass. Er übt sein Ermessen dahin aus, diese Fragen nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen. Aus den bestehenden Normen und der vorliegenden Rechtsprechung ergibt sich hinreichend klar, welche unionsrechtlichen Anforderungen insoweit gelten.

144 (4) Auch die in der Erlaubnis vom 15. Dezember 2020 getroffenen Vorgaben zur Ermittlung und Überwachung der Einleitung verletzen nationale oder unionsrechtliche Vorschriften des Wasserrechts nicht.

145 (a) Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, aus der IERL 2010 und dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 ergebe sich eine Verpflichtung des Beklagten, für die Ermittlung und Überwachung der Einleitung von Quecksilber durch die Beigeladene eine Probennahme durch einen Tagesmittelwert, ermittelt durch eine 24-Stunden-Probe vorzusehen.

146 (aa) Die Auffassung des Klägers, aus der IERL folge die Pflicht, die Schadstoffkonzentration für Quecksilber im Abwasser der Raugasreinigung als zwölf Mal im Jahr zu erhebender Tagesmittelwert zu erheben, trifft nicht zu. Auf Erhebungsmethoden mittels Tagesmittelwert oder anderer Werte geht die IERL 2010 nur in ihren Anhängen ein. In Anhang V „Technische Bestimmungen für Feuerungsanlagen“ werden Emmissionsgrenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffoxid, Kohlenstoffmonoxid und Staub (in der Luft) angesprochen (S. 59 ff.), Emissionsgrenzwerte für Ableitungen von Abwasser aus der Abgasreinigung jedoch nur im Anhang VI für Abfallverbrennungs- und Abfallmitverbrennungsanlagen (S. 67, 73). Im Anhang V für Feuerungslangen verhält sich nur Teil 3 mit Nr. 5 zu Quecksilber und bestimmt insoweit lediglich: „Bei Feuerungsanlagen, die mit Steinkohle oder Braunkohle betrieben werden, sind mindestens einmal pro Jahr die Gesamtquecksilberemissionen zu messen“ (S. 64). Diese Bestimmung bezieht sich jedoch gemäß Art. 30 ff., Art. 38 Abs. 3 IERL 2010 nur auf Luftschadstoffe. Soweit in Anhang V Teil 3 Nr. 9 von validierten Stunden- und Tagesmittelwerten gesprochen wird, wird keine stets anzuwendende Erhebungsmethode vorgeschrieben; diese Passage bezieht sich zudem lediglich auf die gemäß Anhang V Teil 3 Nr. 1 kontinuierlich zu messenden Konzentrationen von Schwefeldioxid, Stickstoffoxid und Staub in der Luft.

147 (bb) Der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 begründete aufgrund der vierjährigen Anpassungsfrist für bestehende Anlagen aus Art. 21 Abs. 3 IERL 2010 (s. oben unter (1)(c)(aa)) zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung vom 15. Dezember 2020 die behauptete Pflicht der Beklagten nicht.

148 (cc) Unbeschadet dessen ergibt sich aus dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 keine Pflicht des Beklagten, für die Einhaltung des festgesetzten Grenzwerts eine Überwachung durch über jeweils 24 Stunden erhobene Tagesmittelwerte festzulegen. Dieser spricht lediglich aus, dass sich die BVT-assoziierten Emissionswerte auf Tagesmittelwerte, d.h. durchflussproportionale Mischprobe über jeweils 24 Stunden „beziehen“ (S. 11). Damit sind - ähnlich wie in anderen BVT-Schlussfolgerungen, in denen Emissionswerte auf bestimmte Standardbedingungen, wie z.B. Temperatur, Druck, Prozentanteile bestimmter Stoffe, bezogen, diese Standardbedingungen jedoch nicht vorgeschrieben werden (vgl. z.B. Durchführungsbeschluss (EU) 2012/134 vom 28.02.2012 [ABl. EU v. 08.03.2012, L 70, S. 1]; Durchführungsbeschluss (EU) 2016/1032 vom 13.06.2016 [ABl. EU v. 30.06.2016, L 174, S. 32]) - Erhebungen mit Tagesmittelwert nicht vorgeschrieben, sondern es wird lediglich geregelt, dass bei der Erhebung von Tagesmittelwerten der darauf bezogene BVT-assoziierte Emissionswert nicht überschritten werden darf. Es handelt sich um Emissionswerte unter bestimmten Referenzbedingungen (Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 3 Rn. 137). Die Emissionswerte geben Bandbreiten an, deren Einhaltung bei Anwendung des betreffenden Verfahrens normalerweise, unter typisierenden Referenzbedingungen (Normalbetrieb der Anlage ohne außergewöhnliche Einflüsse) erwartet werden kann (Reinhardt, in: Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 54 Rn. 47 f.).

149 Dies entspricht Art. 15 Abs. 3 IERL 2010. Danach kann die Genehmigungsbehörde Emissionsgrenzwerte für die gleichen und kürzere Zeiträume als in den BVT und unter denselben Referenzbedingungen ausgedrückt wie die mit den BVT assoziierten Emissionswerte (Buchst. a) oder Emissionsgrenzwerte festlegen, die in Bezug auf Werte, Zeiträume und Referenzbedingungen von den BVT abweichen (Buchst. b). Folglich können - so ausdrücklich auch das Europäische Gericht - die Mitgliedstaaten Emissionsgrenzwerte festlegen, die in Bezug auf Werte, Zeiträume und Referenzbedingungen von den in diesen Schlussfolgerungen vorgesehenen abweichen (EuG, Beschl. v. 13.12.2018 - T-739/17 [Euracoal u.a.]-, juris Rn. 100).

150 Zudem erfüllt die hier zugrunde gelegte andere Erhebungsmethode als die in den BVT-Schlussfolgerungen genannte die Anforderungen des Art. 17 Abs. 1 IERL 2010, ein gleich hohes Schutzniveau zu gewährleisten. Die Überprüfung von Konzentrationsgrenzwerten durch eine qualifizierte Stichprobe nach § 2 Nr. 3 AbwV oder durch eine 2-Stunden-Mischprobe nach § 2 Nr. 2 AbwV führt - wie der Senat bereits entschieden hat - im Vergleich zu einer 24-Stunden-Mischprobe regelmäßig zu höheren Werten und ist damit der im Vergleich zur 24-Stunden Mischprobe der strengere Grenzwert, da in der 24-Stunden-Mischprobe einzelne Spitzen regelmäßig kompensiert werden (Senatsurt. v. 08.11.2011 - 3 S 1728/09 -, juris Rn. 48). Selbst wenn man davon ausgeht, dass es in seltenen Einzelfällen von Probenahmen ausnahmsweise dazu kommt, dass in einer 24-Stunden-Mischprobe aufgrund eines atypischen Geschehens höhere Konzentrationen als in einer qualifizierten Stichprobe oder in einer 2-Stunden-Mischprobe aus diesem Zeitraum festzustellen sind, ergibt sich daraus kein Verstoß gegen Unionsrecht. Denn solch ein atypischer Einzelfall stellt nicht in Frage, dass die Messung nach § 2 Nr. 2 und 3 AbwV im Allgemeinen ein gleich hohes Schutzniveau i.S.v. Art. 17 Abs. 1 IERL 2020 gewährleistet.

151 Ohne Erfolg bleibt in diesem Zusammenhang das Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung zu einer - seiner Auffassung nach - bestehenden Begründungspflicht des Verordnungsgebers. Unzutreffend ist seine sinngemäße Argumentation, dass für den Fall, dass das Unionsrecht andere Erhebungszeiträume als den zwölf Mal im Jahr erhobenen Tagesmittelwert zulasse und der Mitgliedstaat hierzu allgemeine bindende Vorschriften durch Rechtsverordnung erlasse, der Verordnungsgeber begründen müsse, dass die gewählte Erhebungsmethode ein gleich hohes Schutzniveau gewähre, und dass eine solche Begründung des Verordnungsgebers fehle. Der Verordnungsgeber unterliegt keiner allgemeinen Begründungspflicht, der Normgeber schuldet von Verfassungs wegen nur eine wirksame Norm (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.09.2025 - 2 CN 2.24 - juris Rn. 15; Urt. v. 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, BVerwGE 164, 64 <juris Rn. 25> m.w.N.; Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 8; jeweils für Rechtsverordnungen; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschl. 13.05.2020 - 1 BvR 1021/20 -, juris Rn. 7).

152 (b) Auch die Bestimmung in § 6 Abs. 1 AbwV (sog. 4-aus-5- Regelung) und die Regelung in Ziffer V.3.1 der angefochtenen Erlaubnis zur amtlichen Überwachung gemäß § 75 WG, dass die Überprüfung und Probenahme im Allgemeinen bis zu viermal jährlich, einmal je Quartal erfolgen, verstoßen nicht gegen Unionsrecht. Weder die IERL 2010 noch der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 enthalten insoweit entgegenstehende Regelungen. Auch trifft die Behauptung des Klägers nicht zu, in der IERL gebe es „keine der 4-aus-5-Regelung vergleichbare Aufweichung des Grenzwerts“. Anhang V Teil 4 Nr. 1 der IERL 2010 enthält vergleichbare Regelungen der Zulässigkeit der Überschreitung von Emissionsgrenzwerten (S. 65); diese Bestimmungen beziehen sich zwar lediglich auf Grenzwerte für Luftschadstoffe, zeigen jedoch, dass dem Unionsrecht der IERL 2010 solche Überschreitungsregeln nicht fremd sind. Die Auffassung des Klägers in der mündlichen Verhandlung, Anhang V Teil 4 beziehe sich nur auf Ausnahmen nach Art. 15 Abs. 4 IERL 2010, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen; weder verweist Art. 15 Abs. 4 IERL 2010 auf Anhang V Teil 4 noch misst sich dieser nur Bedeutung für Fälle des Art. 15 Abs. 4 IERL 2010 bei; vielmehr bestimmt Art. 39 IERL 2010 allgemein, dass die Emissionsgrenzwerte für Luft als eingehalten gelten, wenn die Bedingungen gemäß Anhang V Teil 4 erfüllt sind.

153 (c) Die Regelungen zur Probenahme und Überwachung im angefochtenen Bescheid sind nicht wegen Unbestimmtheit rechtswidrig. Dabei lässt der Senat offen, ob das Vorbringen des Klägers hierzu, das ganz überwiegend außerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG erfolgt ist, nach § 6 Satz 3 UmwRG i.V.m. § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO berücksichtigungsfähig ist. Denn es ist in der Sache unbegründet.

154 (aa)Der Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes nach § 37 Abs. 1 LVwVfG gebietet zum einen, dass dessen Adressat in der Lage sein muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille unzweideutig erkennbar und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Kann einem Verwaltungsakt durch Auslegung kein eindeutiger Regelungsgehalt beigemessen werden, ist er rechtswidrig. Die Auslegung hat den Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, BVerwGE 160, 193 <juris Rn. 14> m.w.N.; Senatsurt. v. 14.08.2025 - 3 S 831/23 -, juris Rn. 68 m.w.N.).

155 (bb) Nach diesem Maßstab ist die vom Kläger angegriffene Regelung in Ziffer V.2.5. des Bescheids nicht zu beanstanden.

156 Die angegriffene Regelung ist hinreichend bestimmt. Sie bezieht sich angesichts der eindeutigen Überschrift dieses Teils des Bescheids auf die ablaufbezogene Eigenkontrolle. Die für Quecksilber dort genannten Intervalle für Eigenkontrollmessungen „wöchentlich, ein Jahr ab Aufnahme Regelbetrieb Kiesfilter, dann monatlich“ sind aus sich heraus ohne Weiteres verständlich. Aus welchen Gründen vorangegangener Schriftverkehr des Beklagten mit der Beigeladenen zur Auslegung heranzuziehen sein und sich daraus ergeben soll, dass unklar werde, welche Kontrollintervalle gelten, erschließt sich nicht.

157 (cc) Auch die Ziffer V.3.1 des Bescheides ist insoweit nicht zu beanstanden.

158 Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob es sich - wie der Beklagte vorträgt - hier um bloße Hinweise ohne Regelungscharakter handelt, da der fragliche Abschnitt V.3 im Bescheid mit „Hinweise zur amtlichen Überwachung gemäß § 75 WG“ überschrieben ist. Dagegen mag sprechen, dass der Abschnitt V insgesamt mit „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ betitelt ist. Auch unter der Annahme, dass es sich um eine Regelung handelt, liegt eine Unbestimmtheit der amtlichen Kontrollintervalle nach § 37 Abs. 1 LVwVfG nicht vor. Die - unterstellte - Anordnung in Ziffer V.3.1 des Bescheids, dass Überprüfung und Probenahme im Allgemeinen bis zu viermal jährlich, einmal je Quartal erfolgen, ist hinreichend bestimmt. Sie bezieht sich ausweislich der eindeutigen Überschrift zu Abschnitt 3 auf die amtliche Überwachung gemäß § 75 WG. Wie der Kläger in seinem Schriftsatz vom 31. März 2021 selbst zutreffend erkannt hat, bedeutet die Formulierung „bis zu viermal jährlich“, dass damit lediglich die Höchstzahl der jährlichen Überprüfungen und Probenahmen geregelt ist. Unklarheiten des Regelungsinhalts sind nicht ersichtlich.

159 Soweit der Kläger die in Ziffer V.3.1. des Bescheids enthaltenen Sätze

160 „Die unter Ziffer II. genannten Parameter werden auf Kosten des Einleiters überprüft. Die Überwachung im Rahmen der allgemeinen Gewässeraufsicht bleibt davon unberührt.“

161 rügt, liegt die geltend gemachte Unbestimmtheit auch insoweit nicht vor. Die Behauptung, es sei unklar, ob Überprüfung und Probenahmen zusätzlich zur allgemeinen Gewässeraufsicht stattfinden sollten, trifft ersichtlich nicht zu. Die amtliche Probenahme ist Teil der amtlichen Überwachung gemäß § 75 WG. Es unterliegt auch angesichts des Bescheids keinerlei Zweifeln, dass sich die Mittel der allgemeinen Gewässeraufsicht nicht auf die in Ziffer V.3.1 geregelte Probenahmen beschränken. Ebenso fehl geht offensichtlich die Behauptung, es sei unklar, ob sich die Unberührtheit der Überwachung im Rahmen der allgemeinen Gewässeraufsicht nur auf den vorhergehenden Satz, also nur auf die Kostentragung beziehe. Im ersten Satz der genannten Passage wird nicht allein die Kostentragung angesprochen, sondern die Überprüfung selbst. Dass sich die Unberührtheit der Überwachung im Rahmen der allgemeinen Gewässeraufsicht nur auf die Kostentragung beziehe, ist fernliegend.

162 (dd) Eine Unbestimmtheit des Bescheids ergibt sich auch nicht aus dem behaupteten unklaren Verhältnis von Eigenkontrolle und amtlicher Überwachung.

163 Der angefochtene Bescheid betrifft in Ziffer V.2 die Eigenkontrolle und in Ziffer V.3 die amtliche Überwachung gemäß § 75 WG. Die Unterscheidung ist einfach nachvollziehbar. Aus § 2 Abs. 3 EKVO ergibt sich klar, dass mit der Eigenkontrolle unbeschadet von Überwachungen nach § 100 WHG die Einhaltung der die Abwasseranlage und die Einleitung betreffenden wasserrechtlichen Vorschriften und Verpflichtungen nachgewiesen wird. Eindeutig ist ebenfalls, dass sich die allgemeine Gewässeraufsicht nach § 75 Abs. 1 Satz 1 WG auf die Überwachung aller wasserrechtlichen und sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Benutzung von Gewässern sowie anderer wasserwirtschaftlich bedeutsamer Vorgänge und auferlegten Verpflichtungen bezieht, mithin auch auf die Einhaltung von durch Beschied festgelegten Einleitewerten.

164 Auch besteht die vom Kläger im Hinblick auf Ziffer III.2.1 des Bescheids behauptete Unklarheit nicht. Die dortige Wiedergabe der Regelung aus § 6 Abs.1 AbwV betrifft nur die in der genannten Ziffer des Bescheids aufgeführten Überwachungswerte, also nur die amtliche Überwachung, zumal die Eigenkontrollverordnung keine entsprechende Regelung enthält. Ungeachtet dessen betrifft die Regelung in Ziffer III.2.1 des Bescheids lediglich abgabenrechtliche Festsetzungen.

165 (d) Auch das weitere Vorbringen des Klägers im Schriftsatz vom 12. August 2025, dass die amtliche Überwachung für die Sicherung der Grenzwerteinhaltung ungeeignet sei und dass in der wasserrechtlichen Erlaubnis und den nationalen Vorschriften eine Regelung über Konsequenzen einer Grenzwertüberschreitung fehle, bleibt ohne Erfolg. Dieses Vorbringen liegt außerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG und ist nicht lediglich eine Vertiefung fristgerechten Vorbringens. Denn im Schriftsatz vom 31. März 2021 legte der Kläger nach seinen Ausführungen, dass die Erhebungsmethode durch qualifizierte Stichproben oder 2-Stunden-Mischproben und die sogenannte 4-aus-5-Regelung des § 6 Abs. 1 AbwV unionrechtswidrig seien, lediglich ganz knapp dar, dass die Erlaubnis für die amtliche Überwachung bis zu vier Proben im Jahr vorsehe und dass dies bedeutet, dass die staatliche Überwachung null bis viermal im Jahr stattzufinden habe (Seite 27 unten, 28 oben). Aus welchen Gründen sich die insoweit behauptete Rechtswidrigkeit von Ziffer V.3.1 des angefochtenen Bescheids mit dem Satz „Überprüfung und Probenahme erfolgen im Allgemeinen bis zu viermal jährlich, einmal je Quartal“ ergeben soll, ist dort in keiner Weise ausgeführt. Jede Substantiierung des Vorbringens fehlt hier.

166 Im Übrigen ist insoweit für eine Unionsrechtswidrigkeit auch nichts ersichtlich. Umweltinspektionen umfassen nach Art. 3 Nr. 22 IERL 2010 - wovon auch der Kläger ausgeht - sowohl amtliche Maßnahmen der Überwachung der Immissionen als auch Maßnahmen der Eigenkontrolle. In welchem Verhältnis diese zu stehen haben, regelt im Einzelnen weder die IERL 2010 noch der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442. Für die amtliche Überwachung regelt Art. 14 Abs. 1 Buchst. a IERL 2010 lediglich, dass die Mitgliedstaaten für angemessene Anforderungen für die Überwachung der Immissionen sorgen müssen, in denen die Messmethode, die Messhäufigkeit und das Bewertungsverfahren festgelegt sind; nähere Festlegungen hierzu fehlen im Unionsrecht. Mithin könnte sich eine Unionsrechtswidrigkeit von Umweltinspektionen i.S.v. Art. 3 Nr. 22 IERL 2010 nur ergeben, wenn amtliche Überwachung und Eigenkontrolle in einer Zusammenschau unzureichend wären. Dies zeigt der Kläger nicht ansatzweise auf. Soweit er im Schriftsatz vom 12. August 2025 postuliert, die in Deutschland vorgesehene amtliche Überwachung könne nicht dazu führen, die nicht im Einklang mit den Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen stehende Eigenüberwachung zu kompensieren oder an deren Stelle zu treten, zeigt dies mangelnde Umweltinspektionen i.S.v. Art. 3 Nr. 22 IERL 2010 nicht auf. Denn die Hypothese, die Eigenkontrolle stehe nicht im Einklang mit den Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen, trifft nicht zu. Soweit der Kläger auf die Probenahme mittels 2-Stunden-Mischprobe oder qualifizierter Stichprobe Bezug nimmt, ergibt sich eine Unionsrechtswidrigkeit für die amtliche Überwachung - wie gezeigt (s. oben unter (a)) - weder aus den BVT-Schlussfolgerungen noch aus sonstigem Unionsrecht; für die Eigenkontrolle schreibt das Unionsrecht ebenfalls keine bestimmte Probenahme vor. Auch im Übrigen sind konkrete Vorgaben des Unionsrechts für die Eigenüberwachung weder dargelegt noch ersichtlich. Im Hinblick auf Konsequenzen von Grenzwertüberschreitungen hat zudem der Beklagte zu Recht auf § 103 WHG und § 13 Abs. 1 WHG hingewiesen.

167 (e) Für die vom Kläger im Schriftsatz vom 12. August 2025 (Bl. 858) hinsichtlich der Überwachung angeregte Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union sieht der Senat keinen Anlass. Er übt sein Ermessen dahin aus, diese Fragen nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen. Aus den bestehenden Normen ergibt sich hinreichend klar, welche unionsrechtlichen Anforderungen hinsichtlich der Probenahme (angeregte Vorlagefragen 1 und 2) insoweit gelten. Die Vorlagefrage 3 ist aus den oben genannten Gründen bereits nicht entscheidungserheblich.

168 (5) Ebenso verstoßen die Regelungen zur gemeinsamen Abwasserbehandlung der Blöcke 6 bis 8 des Kraftwerks der Beigeladenen nicht gegen nationale oder unionsrechtliche Vorschriften des Wasserrechts. Das Vorbringen des Klägers, ausweislich Anhang 47 Abschnitt D zur Abwasserverordnung müssten die Konzentrationswerte vor der Vermischung mit anderem Abwasser eingehalten werden und daher sei die gemeinsame Abwasserbehandlung für die Blöcke 6 bis /8 unzulässig, ist unbegründet.

169 Nach § 5 Abs. 1 AbwV beziehen sich die Anforderungen der Abwasserverordnung auf die Stelle, an der das Abwasser in das Gewässer eingeleitet wird, und, soweit in den Anhängen zu dieser Verordnung bestimmt, auch auf den Ort des Anfalls des Abwassers oder den Ort vor seiner Vermischung. Anhang 47 der Abwasserverordnung bestimmt insoweit unter D., dass an das Abwasser aus der Rauchgaswäsche „vor der Vermischung mit anderem Abwasser folgende Anforderungen“ gestellt werden, und führt sodann für Quecksilber den Wert von 0,0030 mg/l an. Vermischung ist nach § 2 Nr. 6 AbwV die Zusammenführung von Abwasserströmen unterschiedlicher Herkunft.

170 Soweit - wie hier - Anforderungen in den Teilen D der Anhänge an das Abwasser vor Vermischung mit anderem Abwasser gestellt werden, kommt es mithin darauf an, ob es sich um Abwässer unterschiedlicher Herkunft handelt. Dies ist zu bejahen, wenn es sich um Abwasser handelt, das einem anderen Anhang der Abwasserverordnung unterliegt. Denn für solches Abwasser anderer Herkunft können spezielle Grenzwerte für Stoffe gelten, die zum Teil nicht vollständig oder nur mit erhöhtem Aufwand nach einer Vermischung mit anderem Abwasser entfernt werden können. Findet eine solche Vermischung nicht statt, so gelten, wie § 5 Abs. 3 AbwV klarstellt, die betreffenden Anforderungen an der Einleitungsstelle in das Gewässer; dies entspricht auch der bisherigen Genehmigungspraxis (so zum Ganzen zutreffend: Zöllner, in: Sieder/Zeitter/Dahme/Knopp, WHG AbwAG, Werkstand: 60. EL August 2025, § 5 AbwV Rn. 3; BR-Drs. 199/18, S. 46).

171 Eine Vermischung mit anderem Abwasser vor der Vermischung i.S.v. Teil D. (1) von Anhang 47 der Abwasserverordnung findet hier mithin durch die gemeinsame Behandlung der Abwässer der Blöcke 6 bis 8 des Kraftwerks der Beigeladenen nicht statt. Denn es handelt sich jeweils um Abwasser aus dem Betrieb einer Feuerungsanlage. Es handelt sich mithin nicht um „anderes Abwasser“. Um solches würde es sich nur bei Abwasser handeln, das nicht aus dem Betrieb von Feuerungsanlagen stammt.

172 (6) Auch verstößt die Erlaubnis nicht gegen Vorschriften des nationalen oder unionsrechtlichen Wasserrechts, insbesondere nicht gegen die WRRL.

173 (a) Eine Verletzung des Verschlechterungsverbots nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a i WRRL setzt eine Ermittlung des Ist-Zustands des Wasserzustands zum Geltungszeitpunkt der Erlaubnis voraus. Schließt die Geltung einer Erlaubnis zeitlich unmittelbar an eine vorangegangene Erlaubnis an, so ist der Zustand des Gewässers bei gleichbleibenden Einleitungen unverändert. Eine Verschlechterung wäre nur bei einer Erlaubnis für höhere schadstoffhaltige Einleitungen anzunehmen. Das Verschlechterungsverbot knüpft an eine nachteilige Veränderung tatsächlicher Verhältnisse an. Auf eine nur rechnerisch ableitbare, ggfs. minimale Erhöhung kommt es daher nicht an. Ob ein Vorhaben eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächengewässers bewirken kann, beurteilt sich nach dem allgemeinen ordnungsrechtlichen Maßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Eine Verschlechterung muss daher nicht ausgeschlossen, aber auch nicht sicher zu erwarten sein (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 48 f.; Urt. v.11.07.2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 <juris Rn. 154 f., 160>; Urt. v. 04.06.2020 - 7 A 1.18 - juris Rn. 110; Urt. v. 19.02.2025 - 9 A 9.23 -, BVerwGE 185, 19 <juris Rn. 176 ff.>; vgl. auch Senatsurt. v. 28.11.2023 - 3 S 821/21 -, juris Rn. 149 ff.).

174 Mit dem Erfordernis, dass nachweisbare Vorgänge nur dann rechtlich beachtlich sind, wenn sie im Tatsächlichen einen Niederschlag finden, werden keine auf einer Interessenabwägung beruhenden Erheblichkeitsschwellen angewandt, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht zulässig sind. Vielmehr wird durch den Bezug auf die Messbarkeit den durch die verfügbaren naturwissenschaftlichen Methoden bedingten Grenzen der empirischen Erkennbarkeit einer Veränderung, von denen auch der Gerichtshof der Europäischen Union ausgeht, Rechnung getragen (vgl. ausf. BVerwG, Urt. v. 04.06.2020 - 7 A 1.18 - juris Rn. 110 f. m.w.N.; Urt. v. 19.02.2025 - 9 A 9.23 -, BVerwGE 185, 19 <juris Rn. 179 ff.>).

175 Nach diesem Maßstab, dem der Senat folgt, liegt hier keine Verletzung des Verschlechterungsverbots vor. Denn es handelt sich bei der streitigen Erlaubnis um eine solche, die zeitlich unmittelbar an eine vorangegangene anknüpft und im Verhältnis zu dieser lediglich geringere Einleitungen erlaubt. Folglich ist das Verschlechterungsverbot eingehalten. Davon geht auch der Kläger aus.

176 (b) Das Verbesserungsgebot ist ebenfalls nicht verletzt.

177 (aa) Gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 2 WHG sind oberirdische Gewässer, soweit sie nicht nach § 28 WHGH als künstlich oder erheblich verändert eingestuft sind, so zu bewirtschaften, dass ein guter ökologischer und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden. Die als künstlich oder erheblich verändert eingestuften oberirdischen Gewässer sind nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 WHG so zu bewirtschaften, dass ein gutes ökologisches Potenzial und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden. Diese Regelungen dienen zur Umsetzung des Verbesserungsgebots von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a ii WRRL und der Phasing Out-Verpflichtung nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a iv WRRL. Das Verbesserungsgebot ist verletzt, wenn das konkrete Vorhaben die Erreichung eines guten Zustands eines Oberflächengewässers bzw. seines guten ökologischen Potenzials und (oder) eines guten chemischen Zustands eines Oberflächengewässers zu dem nach der Richtlinie maßgeblichen Zeitpunkt gefährdet. Insoweit ist auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab abzustellen. Es reicht daher weder aus, dass das Bewirtschaftungsziel möglicherweise nicht fristgerecht erreicht wird, noch muss die Zielverfehlung gewiss sein. Maßgeblich ist, ob die Folgewirkungen des Vorhabens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit faktisch zu einer Vereitelung der Bewirtschaftungsziele führen können (BVerwG, Urt. v. 09.02.2017 - 7 A 2.15 u.a. -, BVerwGE 158, 1 <juris Rn. 582>; Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 58; jeweils m.w.N.).

178 Das Verbesserungsgebot ist vor allem durch die wasserwirtschaftliche Planung zu verwirklichen, durch Maßnahmenprogramme (Art. 11 WRRL; § 82 WHG) und Bewirtschaftungspläne (Art. 13 WRRL, § 83 WHG). Bei der Entwicklung und Auswahl der Bewirtschaftungsmaßnahmen verfügen die Mitgliedstaaten über einen weiten Handlungsspielraum, der es ihnen u.a. ermöglicht, die Besonderheiten und Merkmale der Wasserkörper in ihrem Hoheitsgebiet zu berücksichtigen; die Wasserrahmenrichtlinie zielt nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ab (BVerwG, Urt. v. 09.02.2017 - 7 A 2.15 u.a. -, BVerwGE 158, 1 <juris Rn. 585> m.w.N.).

179 Das Ziel eines guten Zustands ist nicht mit der erforderlichen hinreichenden Wahrscheinlichkeit gefährdet, wenn eine rechnerisch prognostizierte Erhöhung der Schadstoffkonzentration messtechnisch nicht erfasst werden kann (BVerwG, Urt. v. 19.02.2025 - 9 A 9.23 -, BVerwGE 185, 19 <juris Rn. 186>).

180 Der Fachbeitrag des eine Erlaubnis Beantragenden und dahin gehende Feststellungen des Bescheids zum Verbesserungsgebot unterliegen fachlichen Anforderungen: Das Verbesserungebot ist getrennt vom Verschlechterungsverbot zu prüfen. Es bedarf der prognostischen Bestimmung der Schadstoffkonzentration im maßgeblichen Zeitpunkt des Geltungsbeginns einer erteilten Erlaubnis an einer für den OWK repräsentativen Messstelle unter Zugrundelegung der Anlagen 7 und 8 der OGewV. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Einleitung mit dem Verbesserungsgebot sind die Inhalte des Bewirtschaftungsplanes zu berücksichtigen. Regelmäßig ist auch eine weitere Konkretisierung der Zielerreichung erforderlich (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 60 f.).

181 (bb) Der Senat folgt diesem Maßstab aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die auf den materiellen Beurteilungs- und den Wahrscheinlichkeitsmaßstab bezogene Kritik des Klägers an dieser Rechtsprechung, die der Senat vollständig zur Kenntnis genommen und erwogen hat, überzeugt nicht. Insoweit nimmt der Senat auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug, die sich mit dieser Kritik und auch dem vom Kläger insoweit angeführten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 5. Mai 2022 - C-525/20 - ausführlich auseinandergesetzt haben (vgl. u.a. BVerwG, Urt. v. 04.06.2020 - 7 A 1.18 -, juris Rn. 114 ff.; Urt. v. 19.02.2025 - 9 A 9.23 -, BVerwGE 185, 19 <juris Rn. 179 ff.>). Auch aus dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 21. März 2024 - C-671/22 - folgt nichts Anderes. Dieses verhält sich zur Berücksichtigung anthropogener Störungen i.S.v. Anhang V Rn. 1.2.2. WRRL. Aussagen zu einem insoweit geänderten Prognosemaßstab hinsichtlich der Feststellung von Verstößen gegen die Bewirtschaftungsziele enthält das Urteil, das sich auch zu Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL verhält und insoweit jedoch lediglich die bisherigen Maßstäbe referiert (vgl. EuGH, Urt. v. 21.03.2024 - C-671/22 -, juris Rn. 39 ff.), nicht (ebenso Bay. VGH, Urt. v. 22.07.2025 - 22 A 23.40033 -, juris Rn. 182; Hess. VGH, Urt. v. 16.04.2024 - 4 A 2622/19 -, juris Rn. 87).

182 (cc) (aaa) Ausgehend von diesen Grundsätzen ist das Verbesserungsgebot nicht verletzt.

183 Der angefochtene Bescheid stellt insofern fest: Die Einleitebedingungen für Quecksilber wurden ab dem 1. Januar 2021 gegenüber dem Stand der vorangegangenen wasserrechtlichen Erlaubnis vom 31. Januar 2006 erheblich reduziert. Relevante Auswirkungen auf Quecksilber in Biota sind nicht zu erwarten. Der Eintrag von Schwermetallen durch die RAA-Einleitung unterschreitet das Signifikanzkriterium von 0,5 % der UQN. Die durch die Einleitung der RAA zu erwartenden Konzentrationserhöhungen sind so gering, dass sie unter der Nachweisgrenze bzw. innerhalb der natürlichen Schwankungsbreiten liegen. Eine Beeinträchtigung der Funktion dieser Maßnahmen ist daher nicht zu erwarten. Insofern ist durch die Gewässernutzung keine Gefährdung des Bewirtschaftungsziels zu besorgen.

184 Diese Feststellungen im Bescheid vom 15. Dezember 2020 beruhen auf dem von der Beigeladenen mit den Antragsunterlagen vorgelegten Fachbeitrag WRRL vom Dezember 2019, den die xxx xxx xxx erstellt hatte. Die Betrachtungen der zu erwartenden Stoffkonzentrationen im Rhein erfolgten aufgrund der Technischen Leitlinien für die Ausweisung von Durchmischungsbereichen gemäß Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 2008/105/EG der Europäischen Kommission vom 22. Dezember 2010 und dem Regelwerk der Deutschen Vereinigung für Wasserwirtschaft (DWA) „Ausbreitungsprobleme von Einleitungen“ (DBA-Regelwerk Merkblatt DWA-M 544-1) aus dem Jahr 2016. Es wurde ein Grobscreening entsprechend diesen Regeln mit verschiedenen Verdünnungsfaktoren durchgeführt und dabei entsprechend dem Regelwerk der Europäischen Kommission für größere Flüsse mit einem Nettoabfluss > 300 m³/s als Signifikanzkriterium nach vollständiger Durchmischung ein zulässiger Anstieg der Umweltqualitätsnorm < 0,5 % zugrunde gelegt. Auch bei Annahme der Abflusssituation NNQ (niedrigster Niedrigwasserdurchfluss) mit dem geringsten Verdünnungsfaktor wurden bei der Messstelle Karlsruhe (CXX359) und der Messstelle Mannheim (CXX426) jeweils Konzentrationserhöhungen von Quecksilber nach vollständiger Durchmischung von weniger als 0,5 % der UQN festgestellt, nämlich an beiden Messstellen jeweils eine zu erwartende Konzentrationserhöhung von 2,27877 × 10-7 mg/l (= 0,00000027877 mg/l). Unter Zugrundelegung der UQN für Quecksilber nach Anl. 8 der OGewV von 0,0007 mg/l und der sich daraus ergebenden Signifikanzschwelle von 0,00000035 mg/l (= 0,5 % von 0,0007 mg/l) blieb die zu erwartende Konzentrationserhöhung unter der Signifikanzschwelle. In der Folge wurde noch geprüft, ob sich Änderungen in der Abwasserfahne auf biologische Qualitätskomponenten bzw. Stoffe des chemischen Zustandes in Biota auswirken können. Für eine konservative Abschätzung der zu erwartenden Fahne wurden für den Fachbeitrag als worst-case-Szenario eine vollständige vertikale Durchmischung von 1.000 m und eine Fahrbahnbreite von 55 m zugrunde gelegt. Die im Bereich der Abwasserfahne auftretenden Konzentrationen lagen unterhalb der unmittelbar toxisch wirksamen Konzentrationen. Eine längere Aufenthaltsdauer in dem betroffenen ca. 55.000 m² großen Abschnitt des OWK mit einer Gesamtfläche von ca. 19 km² (Flächenanteil von nur 0,29%) war nicht wahrscheinlich. Erhebliche negative Auswirkungen auf die biologische Qualitätskomponenten Fisch waren daher auszuschließen.

185 (bbb) Das nach § 6 Satz 1 UmwRG zu berücksichtigende Vorbringen des Klägers zeigt keine durchgreifenden Zweifel an diesen Ausführungen des Fachbeitrags und den darauf beruhenden Feststellungen des Bescheids, dass die Konzentrationserhöhungen unter der Nachweisgrenze liegen, auf.

186 (aaaa) Mit dem in der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG erfolgten Vortrag im Schriftsatz vom 1. April 2021 wird nicht substantiiert infrage gestellt, dass der Fachbeitrag den dargestellten Anforderungen entspricht. Der zugrunde gelegte Wert der UQN für Quecksilber entspricht der Anlage zur OGewV, der Wert von 0,5% der UQN als Signifikanzschwelle dem zugrunde gelegten Regelwerk der Europäischen Kommission. Diese Werte, die Prognose in Tabelle 4, den Umstand, dass diese Prognose unter worst-case-Annahmen erstellt wurde, oder die Auswahl der Messstellen zieht der Kläger nicht in Zweifel. Der Vortrag, dass sich Quecksilber im Körper von Fischen akkumuliert, stellt die Feststellungen des Fachbeitrags nicht in Frage. Dieser geht explizit davon aus, dass die UQN für Quecksilber in Biota überschritten ist. Für die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beim Verbesserungsgebot zu untersuchende Frage, ob eine rechnerisch prognostizierte Erhöhung der Schadstoffkonzentration unterhalb der Signifikanzschwelle liegt, ist der Umstand der Akkumulation selbst jedoch nicht relevant. Auch die Ausführungen des Klägers zum Aufenthalt von Fischen im Wasser, deren Bewegungen im Wasser und zum Wahrscheinlichkeitsurteil des Fachbeitrags in diesem Zusammenhang stellen den Fachbeitrag nicht hinreichend in Frage. Das Wahrscheinlichkeitsurteil beruht u.a. auf der Berechnung der Abwasserfahne. Weder die Berechnungen der Ausdehnung der Abwasserfahne noch den Umstand, dass es sich auch hier um eine worst-case-Betrachtung handelt, zieht der Kläger in Zweifel. Die Feststellung, dass eine längere Aufenthaltsdauer von Fischen in dem von der Abwasserfahne betroffenen Abschnitt nicht wahrscheinlich ist, ist im Fachbeitrag maßgeblich auf den geringen Flächenanteil dieses Abschnitts gestützt. Die klägerischen Ausführungen, es handle sich insoweit um eine Feststellung ohne Begründung, trifft mithin nicht zu. Soweit der Kläger geltend macht, dass Erhöhungen der Quecksilberkonzentrationen in den Körpern von Fischern „nicht ausgeschlossen“ werden können, gehen seine Ausführungen ins Leere. Denn sie gehen am anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstab vorbei. Seine Ausführungen zum Aktionsradius von Fischen, der so groß sein könnte, dass er sich auch auf den Bereich vor der Einleitung auswirken könnte, zeigt angesichts der Feststellungen des Fachbeitrags, dass die Einleitungen nicht zu Erhöhungen der Quecksilberkonzentration oberhalb der Nachweisgrenze führen und dass die Abwasserfahne von sehr geringem Umfang ist und daher auch für Biota in der Abwasserfahne keine messbaren negativen Auswirkungen wahrscheinlich sind, nicht ansatzweise auf, aus welchen Gründen oberhalb der Einleitung messbare negative Auswirkungen auf Biota wahrscheinlich sein sollten.

187 (bbbb) Dem klägerischen Vorbringen im Schriftsatz vom 30. Juni 2025, dass sich diese Feststellungen unter Berücksichtigung der vom Kläger angesetzten niedrigeren Schwelle gerade nicht mehr in dieser Einfachheit treffen ließen und dass dies unabhängig davon gelte, welche Bedeutung der natürliche Schwankungsbereich der Messwerte habe oder in welchem Bereich die natürliche Schwankungsbreite der Quecksilberwerte im betroffenen OWK überhaupt liege, ist in rechtlicher Hinsicht aus den oben aufgeführten Gründen zum zutreffenden Maßstab unter (aa) und (bb) nicht zu folgen. In tatsächlicher Hinsicht ist es unsubstantiiert. Denn der Kläger zeigt jenseits der Rechtsausführungen zur Maßgeblichkeit einer niedrigeren Schwelle nicht ansatzweise auf, dass und aus welchen Gründen die Konzentrationserhöhung oberhalb der Nachweisgrenze bzw. außerhalb der natürlichen Schwankungsgrenzen liegen sollte oder wie unabhängig von seinem rechtlichen Ausgangspunkt die Nachweisgrenze und die natürlichen Schwankungsbreiten abweichend zu bestimmen sein sollen. Zudem erfolgte das Vorbringen des Klägers im Schriftsatz vom 30. Juni 2025 außerhalb der am 2. April 2021 abgelaufenen Frist des § 6 Satz 1 UmwRG, ohne dass die Voraussetzungen einer Entschuldigung nach § 6 Satz 2 UmwRG i.V.m. § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfüllt sind und ohne dass es sich um eine bloße Vertiefung fristgerechten Vorbringens handelt.

188 (ccc) Die schriftsätzliche Beweisanregung im Schriftsatz des Klägers vom 1. April 2021 zu Biota (Bl. 419) gibt dem Senat daher keinen Anlass zu weiterer Aufklärung. Die dort benannten Tatsachen sind, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung selbst ausdrücklich erklärt hat, nur entscheidungserheblich bei Zugrundelegung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs, der strenger ist als der aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Der Senat folgt jedoch dem Wahrscheinlichkeitsmaßstab des Bundesverwaltungsgerichts.

189 (c) Die Phasing Out-Verpflichtung ist nicht verletzt. Eine Verpflichtung, bei Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis Vorkehrungen zur schrittweisen Reduzierung der Einleitungen prioritärer gefährlicher Stoffe zu treffen, besteht noch nicht.

190 (aa) Nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a iv WRRL treffen die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur schrittweisen Reduzierung der Verschmutzung durch prioritäre Stoffe und zur Beendigung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten prioritärer gefährlicher Stoffe. Quecksilber gehört zu diesen (Art. 2 Nr. 30 i.V.m. Anhang X Nr. 21 WRRL; § 2 Nr. 4, Tabelle 1 Nr. 21, Spalte 8 und 10 der Anlage 8 zur OGewV). Die Mitgliedstaaten werden durch die Vorschrift zur Durchführung der notwendigen Maßnahmen nach Maßgabe des Art. 16 Abs. 1 und 8 WRRL verpflichtet. Nach Art. 16 Abs. 6 WRRL legt die Kommission für prioritäre Stoffe Vorschläge für Begrenzungen zur schrittweisen Verringerung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten der betreffenden Stoffe einschließlich eines entsprechenden Zeitplans vor, u.a. bezogen auf Punktquellen der Stoffe. Der Zeitplan darf 20 Jahre ab dem Zeitpunkt, zu dem diese Vorschläge vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen werden, nicht überschreiten. Gemäß Art. 16 Abs. 8 Satz 1 WRRL unterbreitet die Kommission die Vorschläge gemäß Art. 16 Abs. 6 und 7 WRRL zumindest für die Emissionsbegrenzung von Punktquellen binnen zwei Jahren nach Aufnahme des betreffenden Stoffs in die Liste prioritärer Stoffe

191 Bisher fehlt es für die Emissionsbegrenzung von Punktquellen an einem den Anforderungen des Art. 16 Abs. 6 WRRL genügenden Vorschlag der Kommission sowie einer Einigung auf Unionsebene. Mangels Regelung einer schrittweisen Reduzierung oder Einstellung von Einleitungen und Festlegung eines konkreten Zeitplans ist die Phasing Out-Verpflichtung derzeit nicht in einer vollziehbaren Weise konkretisiert, so dass zwingende Vorgaben zur schrittweisen Verringerung und Einstellung aller Quecksilbereinträge nicht bestehen (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 - , juris Rn. 53). Vielmehr hat sich der Richtliniengeber mit der UQN-Richtlinie 2008 und der Richtlinie 2013/39/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. August 2013 zur Änderung der Richtlinien 2000/60/EG und 2008/105/EG in Bezug auf prioritäre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik (ABl. EU v. 24.08.2013, L 226, S. 1) auf eine Definition und Überarbeitung der Umweltqualitätsnormen i.S.d. Art. 16 Abs. 7 WRRL beschränkt und bewusst auf eine weitergehende Festlegung von Maßnahmen zur Begrenzung von Emissionen prioritärer Stoffe einschließlich eines Zeitplanes auf Unionsebene i.S.d. Art. 16 Abs. 6 WRRL verzichtet (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 53).

192 Dies folgt insbesondere aus den Erwägungsgründen 6, 7, 8, 10 und 20 der UQN-Richtlinie 2008 sowie dem Vorschlag der Kommission dafür (KOM (2006) 397 endg., S. 3 ff.). Den genannten Erwägungsgründen ist zu entnehmen, dass die Kommission mit der Richtlinie nicht beabsichtigte, selbst Vorschläge für Emissionsbegrenzungen sowie Produkt- und Verfahrensbeschränkungen zu machen, sondern diese Aufgabe zunächst bei den Mitgliedstaaten sah. Auch Art. 1 UQN-Richtlinie 2008 spricht für eine Beschränkung auf die Festlegung von Umweltqualitätsnormen durch diese Richtlinie. Erst recht deutlich wird dies aus dem Vorschlag der Kommission für die Umweltqualitätsnorm-Richtlinie; dort ist u.a. ausgeführt, dass der Verpflichtung der Kommission zur Festlegung von Umweltqualitätsnormen nach Art. 16 Abs. 7 sowie zur Festlegung von Emissionsbegrenzungen nach Art. 16 Abs. 6 und 8 WRRL nachgekommen werde, allerdings mit der Einschränkung, dass keine zusätzlichen Emissionsbegrenzungen eingeführt würden. Zusätzliche spezifische Maßnahmen zur Verminderung der Verschmutzung sollten den Mitgliedstaaten überlassen werden (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 53).

193 (bb) Der Senat folgt dieser zutreffenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Kritik des Klägers hieran überzeugt nicht. Seine Berufung auf Art. 16 Abs. 8 Satz 2 und 3 WRRL geht fehl. Nach Satz 2 legen die Mitgliedstaaten für den Fall, dass bei Stoffen, die in die erste Liste prioritärer Stoffe aufgenommen worden sind, 6 Jahre nach Inkrafttreten der Wasserrahmenrichtlinie keine Einigung auf Gemeinschaftsebene zustande kommt, für alle Oberflächengewässer, die von Einleitungen dieser Stoffe betroffen sind, Umweltqualitätsnormen und Begrenzungsmaßnahmen für die Hauptquellen dieser Einleitungen fest. Satz 3, der sich auf Stoffe bezieht, die später in die Liste prioritärer Stoffe aufgenommen werden, ist hier ohne Bedeutung, da Quecksilber in die erste Liste prioritärer Stoffe aufgenommen wurde, nämlich durch die Entscheidung Nr. 2455/2001/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2001 zur Festlegung der Liste prioritärer Stoffe im Bereich der Wasserpolitik (ABl. EU v. 15.12.2001, L 331, S. 1).

194 Aus den Erwägungsgründen 8 und 9 der UQN-RL 2008 ergibt sich, dass Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL eine subsidiäre Handlungspflicht der Mitgliedstaaten für den Fall enthält, dass auf Unionsebene Maßnahmen zur Begrenzung der Emissionen prioritärer Stoffe nicht fristgerecht festgelegt werden. Die Voraussetzungen dieser mitgliedstaatlichen Verpflichtung sind nicht nur dann gegeben, wenn es an einer Einigung auf Unionsebene fehlt, weil ein Vorschlag der Kommission nach Art. 16 Abs. 6 WRRL nicht angenommen worden ist, sondern auch dann, wenn es an einem Vorschlag der Kommission gänzlich fehlt (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 55). Obwohl die in Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL vorgesehene Frist zwischenzeitlich abgelaufen ist, sieht das nationale Recht keine Maßnahmen zur Begrenzung der Emissionen prioritärer Stoffe vor; im nationalen Recht wurden nur - durch die Oberflächengewässerverordnung - Umweltqualitätsnormen für Oberflächengewässer festgelegt (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 54).

195 Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL hat keinen im Erlaubnisverfahren unmittelbar anwendbaren Regelungsgehalt, weil es der Bestimmung an der erforderlichen Unbedingtheit fehlt. Diese besteht nur, wenn eine Bestimmung weder unter einem Vorbehalt steht noch mit einer Bedingung versehen ist und ihrem Wesen nach keiner weiterer Maßnahmen des Mitgliedstaates bedarf. Letzteres ist regelmäßig zu verneinen, wenn und soweit eine Regelung dem Mitgliedstaat ausdrücklich einen gestalterischen Spielraum einräumt, ohne hierbei eine zwingende Mindestvorgabe zu machen (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 56). Nach Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL können Emissionsbegrenzungen sowohl allgemeinverbindlich durch Beschränkung technischer Verfahren oder die Festlegung von Grenzwerten als auch einzelfallbezogen geregelt werden; die Vorschrift ist damit auf eine weitere Umsetzung angelegt. Zudem ist der der Kommission in Art. 16 Abs. 6 WRRL eingeräumte Gestaltungsspielraum bei der Festlegung von Emissionsbegrenzungsmaßnahmen auch den Mitgliedstaaten bei ihrer subsidiären Verpflichtung aus Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL zuzugestehen. Daher stellen sich nicht nur die zur Zielerreichung erforderlichen Maßnahmen, sondern auch das Ziel selbst als bedingt dar (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 56). Die Bestimmung bedarf einer weiteren Konkretisierung durch eine schadstoffbezogene Definition des angestrebten Ziels und eine Festlegung der hierzu als erforderlich angesehenen spezifischen Maßnahmen. Damit fehlt es auch an der hinreichenden Bestimmtheit für eine unmittelbare Anwendung (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25.15 -, juris Rn. 56).

196 (d) Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es nicht. Der Senat übt sein Ermessen dahin aus, von einer Vorlage abzusehen. Die entscheidungserheblichen Fragen zu Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL sind in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Das Ermessen des Senats ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht auf Null reduziert. Unionsrechtliche Gründe für eine solche Reduzierung sind nicht erkennbar. Auch verfassungsrechtliche Gründe bestehen nicht. Die vom Kläger gesehene Notwendigkeit, ggfs. Verfassungsbeschwerde zu erheben, kann eine solche Reduzierung des Ermessens nicht begründen.

197 II. 1. Der erste Hilfsantrag, die angefochtene Erlaubnis für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären, ist zulässig. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs und die Klagebefugnis sind aus den zum Hauptantrag ausgeführten Gründen gegeben. Dieser Hilfsantrag ist ebenfalls ein zulässiger Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung i.S.v. § 2 Abs. 1 UmwRG. Die Klagefrist ist gewahrt.

198 2. Der Hilfsantrag ist jedoch unbegründet. Auch insoweit ist der Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.2024 - 7 A 14.23 -, juris Rn. 34, 38, 40; Hbg. OVG, Urt. v. 01.09.2020 - 1 E 26/18 -, juris Rn. 169 m.w.N.). Daher ist der erste Hilfsantrag aus den zum Hauptantrag ausgeführten Gründen unbegründet.

199 III. 1. Die weiteren Hilfsanträge, den Beklagten zu verpflichten, den Bescheid dahingehend zu ändern, dass der Einleitwert für Quecksilber gemäß II. Einleitungswerte Ziff. 1.2 (S. 3 des Bescheids) von in dem Bescheid zugelassenen 0,003 mg/l (entsprechend 3 µg/l) reduziert wird auf 0,2 µg/l, und den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts den zulässigen Konzentrationswert für die Einleitung von Quecksilber im behandelten Abwasser neu festzulegen, sind bereits unzulässig.

200 Zwar sind die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs und die Klagebefugnis aus den zum Hauptantrag ausgeführten Gründen gegeben. Auch handelt es sich um zulässige Rechtsbehelfe gegen das Unterlassen einer Entscheidung i.S.v. § 2 Abs. 1 UmwRG. Ebenso wie sich ein Antrag auf Verurteilung zur Ergänzung einer Entscheidung gegen ein Unterlassen einer solchen Ergänzung wendet und mithin von der Befugnis nach § 2 Abs. 1 UmwRG umfasst ist (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 29.01.2026 - 7 C 6.24 -, juris Rn. 23; vgl. auch Happ/Nusser, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 1 UmwRG Rn. 4), richtet sich eine Klage auf Verpflichtung zur Änderung einer Entscheidung gegen das Unterlassen einer solchen Änderung.

201 Jedoch hat sich der Kläger nicht zuvor mit einem entsprechenden Antrag an den Beklagten gewandt. Verpflichtungsanträge sind grundsätzlich nur zulässig, wenn vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos ein Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts gestellt wurde, wenn nicht das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht eine abweichende Regelung trifft (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 12.05.2020 - 6 B 54/19 -, juris Rn. 23; BVerwG, Urt. v. 28.11.2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39 <juris Rn. 23 f.>; jeweils m.w.N.). Dieses Erfordernis gilt auch für die Bescheidungsklage (BVerwG, Beschl. v. 12.05.2020 - 6 B 54/19 -, juris Rn. 25). Offen bleiben kann hier, ob das Fehlen des vorangegangenen Antrags an den Beklagten wegen dessen Charakters als nicht nachholbare Klagevoraussetzung (BVerwG, Beschl. v. 02.12.2025 - 1 B 15.25 -, juris Rn. 6; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.04.2000 - 5 S 1136/98 -, NVwZ 2001, 101, 102 m.w.N.) zur Unzulässigkeit der Hilfsanträge führt oder der Unzulässigkeit die Rechtsschutzfunktion der Umweltverbandsklage oder die mangelnde Rüge der Unzulässigkeit seitens des Beklagten entgegensteht (vgl. zu Letzterem BVerwG, Urt. v. 25.01.2023 - 6 A 1.22 - BVerwGE 177, 327 <juris Rn. 29>; Happ/Käß, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 42 Rn. 37; jeweils m.w.N.). Denn jedenfalls mangelt es den Hilfsanträgen wegen des Fehlens eines vorausgegangenen Antrags an den Beklagten am Rechtsschutzbedürfnis. Denn für den Beklagten bestand kein Anlass, eine Neubestimmung des Einleitewerts für Quecksilber zu prüfen. Der Kläger hat nicht nur keinen Antrag an den Beklagten gestellt, er behauptet nicht einmal eine maßgebliche Änderung der tatsächlichen Umstände oder der Rechtslage.

202 2. Zudem wären die Hilfsanträge - ihre Zulässigkeit unterstellt - unbegründet. Dabei kann offen bleiben, ob es insoweit abweichend vom Hauptantrag auf den Zeitpunkt des 30. Juli 2021 oder den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ankommt. Denn weder aus dem nationalen noch aus dem Unionsrecht ergibt sich für diese Zeitpunkte eine Verpflichtung, den Einleitewert für Quecksilber anders als im angefochtenen Bescheid in einer anderen Höhe als im angefochtenen Bescheid festzusetzen. Dies gilt auch unter Zugrundelegung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2021/2326 der Kommission vom 30. November 2021 über Schlussfolgerung zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) gemäß der Richtlinie 2010/75/EU des europäischen Parlaments und des Rates für Großfeuerungsanlagen (ABl. EU v. 30.12.2021, L 469, S. 1). Dieser Durchführungsbeschluss ersetzte den vom Europäischen Gericht für nichtig erklärten Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 und traf unverändert inhaltsgleiche Regelungen, insbesondere auch hinsichtlich der Einleitung von Quecksilber in Oberflächengewässer. Aus den Ausführungen zum Hauptantrag (siehe oben unter I. 2 c) (1) (2) (3)) folgt mithin auch für den neuen Durchführungsbeschluss, dass dem angefochtenen Bescheid festgesetzter Einleitewert für Quecksilber nicht zu beanstanden ist.

203 IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Insbesondere fehlt es an einer grundsätzlichen Bedeutung i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Fragen der Festsetzung des Einleitewerts, des Einsatzes der besten verfügbaren Technik und der Erhebung der Schadstoffkonzentration durch den Tagesmittelwert oder eine 2-Stunden-Probe oder eine qualifizierte Probe sind durch den Beschluss des Europäischen Gerichts vom 13.12.2018 - T-793/17 - geklärt und lassen sich zudem anhand des Gesetzes beantworten. Die Vereinbarkeit des § 6 Abs. 1 AbwV mit Unionsrecht begegnet keinen Zweifeln, da das Unionsrecht keine entgegenstehenden Regelungen enthält. Ob die Erlaubnis unbestimmt ist, ist eine Frage des Einzelfalls. Die Zulässigkeit der gemeinsamen Abwasserbehandlung der Blöcke 6 bis 8 ergibt sich eindeutig aus den Regelungen der Abwasserverordnung. Die Maßstäbe für die Auslegung und Anwendung von Art 4 Abs. 1 Buchst a WRRL sind in den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Gerichtshofs der Europäischen Union hinreichend geklärt.

204 Beschluss

205 vom 27. Mai 2026

206 Der Streitwert wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziff. 34.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 25.000 € festgesetzt. Maßgeblich sind nach der rechtlich nicht bindenden Ziff. 34.4 des Streitwertkatalogs, der der Senat inhaltlich folgt und die eine Spanne von in der Regel 15.000 bis 30.000 € angibt, die Auswirkungen der begehrten Entscheidung auf die vertretenen Interessen. Diese sind angesichts der vorgetragenen Klagegründe erheblich. Der Senat bemisst das Interesse daher im oberen Bereich der angegebenen Spanne mit 25.000 €.

207 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 3. Senat, 2026-05-27, 3 S 276/21

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