Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 9. Senat — 9 S 2058/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-08

Aktenzeichen: 9 S 2058/24

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0508.9S2058.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 16 EUGrdRCh, Art 12 Abs 1 GG, Art 19 Abs 4 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 2 EGV 178/2002 ... mehr

Rechtskraft: ja

Leitsatz

1. Das Bestimmtheitsgebot nach § 1 Abs. 1 i. V. m. § 37 Abs. 1 LVwVfG (juris: VwVfG BW 2005) erfordert zum einen, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Deshalb muss die Konkretisierung dessen, was geboten ist, bereits im anordnenden Verwaltungsakt erfolgen und darf nicht der Vollstreckung überlassen bleiben. Der Adressat einer Verfügung ist daher grundsätzlich nicht verpflichtet, Unklarheiten selbst aufzuklären. (Rn.29)

2. Mit der Bezeichnung „Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol (z. B. ‘CBD-Isolate‘ oder mit ‚CBD-angereicherte Hanfextrakte‘) enthalten“, benennt eine Verfügung ohne weitere Konkretisierung im Rahmen der Begründung nicht hinreichend klar diejenigen Produkte oder Produktgruppen, deren Inverkehrbringen verboten werden soll. Denn die Begriffe des „Lebensmittels“ und auch des „Lebensmittels im Sinne der Novel Food-Verordnung“ sind in erheblicher Weise unbestimmt und auslegungsbedürftig. (Rn.31)

Verfahrensgang

vorgehend VG Karlsruhe 4. Kammer, 26. Juli 2023, 4 K 3113/22, Urteil

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. Juli 2023 - 4 K 3113/22 - geändert.

Der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 8. Februar 2022 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15. August 2022 werden aufgehoben.

Die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen eine lebensmittelrechtliche Verfügung, mit der ihr das Inverkehrbringen von cannabidiolhaltigen Lebensmitteln untersagt wurde.

2 Die Klägerin stellt neben Hanfsaatgut, Hanffasern, Hanfeinstreu und Cannabissamen unterschiedliche Erzeugnisse mit dem Inhaltsstoff Cannabidiol her und vertreibt diese an gewerbliche Kunden. Von ihr hergestellte Produkte konfektioniert sie auf Wunsch des jeweiligen Kunden.

3 Das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt Karlsruhe (CVUA) stufte mit Gutachten vom 08.04.2021 die von der Klägerin hergestellten Produkte „XXX-Hanfsamenöl-Tropfen" und „XXX XXX-Hanfsamenöl-Tropfen" als Lebensmittel im Sinne des Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (LebensmittelbasisVO) ein. Mit bestandskräftig gewordener Verfügung vom 12.04.2021 untersagte das Landratsamt Karlsruhe der Klägerin, diese beiden Produkte in Verkehr zu bringen.

4 Infolge einer Betriebskontrolle am 14.07.2021 ließ die Klägerin am 23.07.2021 dem Landratsamt Karlsruhe Lieferscheine aus der Zeit von Januar bis Juli 2021 über von ihr hergestellte CBD-Produkte zukommen. Diese Lieferscheine betrafen jeweils CBD-haltige Softgums, Kaugummis, Mundsprays, Mundöle, Aromaöle sowie CBD-Extrakt. Teilweise wurde von der Klägerin die Konfektionierung der Produkte übernommen.

5 Nach Anhörung untersagte das Landratsamt Karlsruhe der Klägerin mit angefochtenem Bescheid vom 08.02.2022 das Inverkehrbringen von „Lebensmitteln im Sinne der Novel-Food-Verordnung, die Cannabidiol (z.B. ‚CBD-Isolate‘ oder mit ‚CBD angereicherte Hanfextrakte‘) enthalten“. Die Untersagung umfasse sowohl die Abgabe an Lebensmittelhändler als auch an den Endverbraucher (Ziffer 1). Für den Fall, dass die Klägerin dem Anordnungspunkt 1 nicht innerhalb von vier Wochen nach Bestandskraft dieser Verfügung nachkomme, wurde die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 5.000 € angedroht (Ziffer 2). Zur Begründung fasste das Landratsamt unter dem Gliederungspunkt „Sachliche Gründe“ zunächst den Ablauf des zur Verbotsverfügung vom 12.04.2021 führenden Verfahrens sowie des zur getroffenen Verfügung führenden Verfahrens zusammen. In diesem Zusammenhang führte es aus, dass die aus den Lieferscheinen ersichtlichen - im Bescheid durch Angabe des Adressaten der Lieferung benannten - Mundsprays sowie die „Softgums XXX XXX“ auf eine überwiegende Zweckbestimmung als Lebensmittel gemäß Art. 2 LebensmittelbasisVO schließen ließen und aufgrund ihres Cannabidiolgehalts als nicht zugelassene neuartige Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. a der Verordnung (EU) 2015/2283 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.11.2015 über neuartige Lebensmittel (Novel Food-VO) anzusehen und aufgrund fehlender Zulassung nach Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO nicht verkehrsfähig seien. Bezogen auf die Stellungnahme des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Untersagungsverfügung äußerte sich das Landratsamt erst zur Einstufung der von der Verbotsverfügung vom 12.04.2021 erfassten Produkte als nicht verkehrsfähige, neuartige Lebensmittel und stellte dann fest, bei als CBD- bzw. Hanf-Aroma deklarierten Produkten handele es sich um Lebensmittel i. S. d. Art. 2 LebensmittelbasisVO. Denn die Produkte dienten nach ihrer Aufmachung und Zweckbestimmung der oralen Aufnahme, um einen ernährungsspezifischen Effekt zu erzielen. Selbst wenn es sich um Aromaextrakte handeln würde, wären diese nach der Verordnung (EG) Nr. 1334/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 über Aromen und bestimmte Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften zur Verwendung in und auf Lebensmitteln (EG-AromenVO) nicht verkehrsfähig. Unter dem Gliederungspunkt „Rechtliche Gründe“ führte das Landratsamt unter anderem aus, die Verfügung sei verhältnismäßig, da nur durch eine Untersagung des Vertriebs der Zweck des Gesundheitsschutzes und eine Durchsetzung von Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO, der das Verbot des Inverkehrbringens von neuartigen Lebensmitteln ohne vorherige Zulassung statuiere, erreicht werden könnten. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Das Interesse des Verbrauchers, nur sichere Lebensmittel zu erhalten, wiege schwerer als das Interesse der Klägerin, ihre Produkte weiterhin in den Verkehr zu bringen. In der Vergangenheit habe sich gezeigt, dass Hinweise der Lebensmittelüberwachung nicht beachtet worden seien. Nach dem Novel Food-Katalog der Europäischen Kommission gälten Cannabis sativa L.-Extrakte sowie daraus gewonnene cannabinoidhaltige Produkte als neuartige Lebensmittel, da deren Verzehr vor 1997 nicht nachgewiesen worden sei. Dies gelte sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt würden (z. B. Hanfsamenöl). Die Klägerin habe keine Zulassung gemäß der Novel Food-Verordnung vorgelegt. Somit seien Lebensmittel mit CBD-Gehalt nicht verkehrsfähig.

6 Den gegen den Bescheid vom 08.02.2022 von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 15.08.2022 zurück. Im Rahmen der Sachverhaltsdarstellung nahm es auf den Bescheid vom 08.02.2022 und auch auf die darin erwähnten Produkte Bezug. Im Rahmen der rechtlichen Würdigung führte es aus: Die in Rede stehenden Produkte der Klägerin seien als neuartige Lebensmittel einzustufen, weil sie sich für den Verbraucher wie typische CBD-Lebensmittel darstellten. Bei den genannten Produkten sei die überwiegende Zweckbestimmung die Aufnahme von CBD, um einen ernährungsspezifischen Effekt zu erzielen. Für derartige Produkte gebe es eine gefestigte Verkehrsauffassung. Zwar wiesen nach Angaben des Novel Food-Katalogs die Produkte Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl und die entfetteten Hanfsamen eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union auf und seien daher nicht als neuartig einzustufen. Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthielten, gälten jedoch als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein nennenswerter Verzehr als Lebensmittel nachgewiesen worden sei. Die Klägerin sei auch die richtige Adressatin einer Untersagungsverfügung. Sie stelle die Produkte, die nicht verkehrsfähig seien, als Lohnherstellerin für Firmen her, die sie an den Endverbraucher weitervertrieben. Ob es sich hierbei um eine Lieferung an Kunden handele, die das Produkt selber konsumierten oder die Ware weitervertrieben, sei unbeachtlich. Ferner sei die Verfügung vom 08.02.2022 hinreichend bestimmt. Für die Klägerin als Adressatin der Maßnahme ergebe sich schon aus dem Tenor der Verfügung, was sie zu unterlassen habe, nämlich das Inverkehrbringen von Lebensmitteln im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol enthielten. Eine weitere Spezifizierung sei auch deswegen entbehrlich, weil nach Auffassung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit keine Fallgestaltung bekannt sei, wonach CBD in Lebensmitteln verkehrsfähig sei. Die Verfügung vom 08.02.2022 sei auch verhältnismäßig. Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werde verhindert, dass durch Produktwechsel, Änderung des Produktnamens oder geringfügige Änderungen bei der Zusammensetzung ein Verbot des Inverkehrbringens umgangen werde.

7 Die Klägerin hat am 15.09.2022 Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und beantragt, die Verfügung des Landratsamts Karlsruhe vom 08.02.2022 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15.08.2022 aufzuheben.

8 Mit auf die mündliche Verhandlung vom 26.07.2023 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 08.02.2022 sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht unter anderem ausgeführt, dass die Untersagungsverfügung hinreichend bestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 LVwVfG sei. Die Klägerin werde als professionelle Produkt-Herstellerin durch die Formulierung der Verfügung in die Lage versetzt zu erkennen, was von ihr gefordert werde. Die Verfügung vom 08.02.2022 sei auch geeignete Grundlage für Maßnahmen zu ihrer zwangsweisen Durchsetzung. Aus der Begründung bereits des Ausgangsbescheids vom 08.02.2022 ergebe sich, dass mit „Lebensmitteln im Sinne der Novel Food-Verordnung“ gemäß Ziffer 1 der Verfügung nur „neuartige“ Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO gemeint seien, die nicht zugelassen und in der Unionsliste aufgeführt seien. Aus der Begründung werde auch deutlich, dass der Klägerin ein Inverkehrbringen gewisser Produkte mit CBD untersagt werde, weil eine Zulassung von CBD als neuartiges Lebensmittel i. S. v. Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO nicht nachgewiesen und bisher auch nicht erfolgt sei. Da sich die Verfügung nur auf „neuartige“ Lebensmittel erstrecke, beziehe sie sich erkennbar nicht auf das Inverkehrbringen von Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl und entfetteten Hanfsamen, bei denen es sich nicht um neuartige Lebensmittel handele. Auch wenn die Abgrenzung zwischen Lebensmitteln, Aromen, Kosmetika und Arzneimitteln komplex sei, halte die Kammer die vom Landratsamt im Tenor der Verfügung vom 08.02.2022 unternommene Bezugnahme auf „Lebensmittel“ und damit auf die gesetzliche Definition von Lebensmitteln im Sinne von Art. 2 LebensmittelbasisVO für hinreichend bestimmt. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 LVwVfG enthalte schon keinen Grundsatz, wonach der Adressat eines Verwaltungsakts stets „auf den ersten Blick“ erkennen können müsse, was von ihm verlangt werde. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen seien, hänge vielmehr von der Eigenart des geregelten Sachbereichs sowie davon ab, in welchem Ausmaß Grundrechte betroffen seien. Zwar werde durch die Untersagungsverfügung vor allem die unternehmerische Freiheit der Klägerin nach Art. 16 GRC empfindlich beschnitten. Für die hinreichende Bestimmtheit streite jedoch der hochrangige Schutz der Konsumenten vor potentiellen Gefahren durch nicht zugelassene Lebensmittel und die hiermit verbundene Forderung, dass die zuständigen Behörden nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b Verordnung (EU) 2017/625 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel u.a. (KontrollVO) „geeignete“ Maßnahmen ergreifen können müssten, um Verstöße gegen das europäische Lebensmittel- und Lebensmittelsicherheitsrecht abzustellen. Dürften die zuständigen Behörden das Inverkehrbringen von Produkten nur verbieten, indem sie zur Bestimmung von Produkten an inhaltsstoffliche Zusammensetzungen oder gar an Warenbezeichnungen anknüpften, so könnten sich die Adressaten der Bescheide den Wirkungen solcher Verfügungen allein dadurch entziehen, dass sie die Produktzusammensetzungen oder die Produktnamen änderten, und eine effektive Lebensmittelkontrolle würde unmöglich. Vorliegend könne das Landratsamt direkt ein Zwangsgeld gegen die Klägerin festsetzen und sei nicht darauf angewiesen, zunächst das Inverkehrbringen von Produkten erneut unter Androhung eines Zwangsgelds zu untersagen, bevor es Zwangsmittel ergreifen könne. Die Klägerin könne sich hiergegen wehren, indem sie vor Inverkehrbringen eines Produkts die Auffassung des Landratsamts zu diesem Produkt einhole und sich gegen Zwangsmittel mit den üblichen Rechtsbehelfen wehre. Mit Blick auf das hohe Gut des Gesundheitsschutzes sei die Klägerin damit ausreichend gegen eine unzutreffende Handhabung durch das Landratsamt geschützt.

9 Die Verfügung sei auch materiell rechtmäßig. Die Klägerin habe einen Verstoß i. S. d. Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b KontrollVO begangen, da sie entgegen Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO cannabidiolhaltigen Produkte in den Verkehr gebracht habe. Bei den in den Lieferscheinen aufgeführten Produkten handele es sich um Lebensmittel i. S. d. Art. 3 Abs. 1 Novel Food-VO in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 LebensmittelbasisVO und nicht um Aromaprodukte i. S. d. Art. 2 Abs. 1 EG-AromenVO, so dass sie nicht dem Regime dieser Verordnung unterfielen. Zudem seien die streitgegenständlichen Produkte der Klägerin auch nicht als kosmetische Mittel i. S. d. Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über kosmetische Mittel (EU-KosmetikVO) einzuordnen. Dies ergebe die Einzelfallprüfung auch für Produkte wie ein Mundöl, verschiedene Mundsprays und ein Kaugummi, die von der Klägerin ausdrücklich als kosmetisch deklariert seien. Bei keinem der Produkte der Klägerin handele es sich um Arzneimittel i. S. d. Art. 1 Nr. 2 lit. a oder b der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 06.11.2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel (Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel). Für das Erreichen einer pharmakologischen Wirkung von CBD, die nach Auskunft des Landratsamts erst bei einer täglichen Dosis von 200 mg CBD einsetze und damit eine Einstufung als Funktionsarzneimittel rechtfertige, seien die Produkte der Klägerin, die schon selbst nur kleine Volumen darstellten und geringe Mengen an CBD enthielten, nicht geeignet.

10 Die streitgegenständlichen Lebensmittel der Klägerin seien „neuartige Lebensmittel“ im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO. Nach dem Novel Food-Katalog, der als Orientierungshilfe für die Einstufung eines Lebensmittels als neuartig diene und Indizwirkung entfalte, gälten Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, wie die streitgegenständlichen Produkte der Klägerin, als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein entsprechender Verbrauch nachgewiesen worden sei. Da die Klägerin mit den genannten Lebensmitteln nicht nach Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO zugelassene neuartige Lebensmittel und nicht in der Unionsliste bzw. der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2470 der Kommission vom 20.12.2017 zur Erstellung der Unionsliste der neuartigen Lebensmittel aufgeführte Lebensmittel in den Verkehr gebracht habe, sei das Landratsamt unionsrechtlich zum Einschreiten verpflichtet gewesen und die Untersagung des Inverkehrbringens des Produkts sei eine nach Art. 138 Abs. 2 lit. d KontrollVO zulässige und auch verhältnismäßige Maßnahme. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Verfügung sei rechtlich nicht zu beanstanden und verhältnismäßig.

11 Auf Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 19.12.2024 - 9 S 1400/23 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

12 Die Klägerin führt zur Begründung der Berufung im Wesentlichen aus, dass Ziffer 1 des Bescheids vom 08.02.2022 unbestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG sei, da nicht hinreichend klar festgestellt werden könne, welche von ihr hergestellten Produkte „Lebensmittel i. S. d. Novel Food-Verordnung“ und vom Verbot des Inverkehrbringens erfasst seien. Nach der Verfügung fielen darunter auch kosmetische Mundöle mit der Substanz Cannabidiol, die jedoch als kosmetische Produkte keine Lebensmittel seien, was sich aus Art. 2 UAbs. 3 LebensmittelbasisVO ergebe. Ob und wann ein Produkt, das Cannabidiol enthalte, als kosmetisches Mittel anzusehen sei, sei jeweils im Einzelfall zu entscheiden. So habe das Verwaltungsgericht Hamburg ein Mundöl mit Cannabidiol im Beschluss vom 16.03.2022 - 9 E 353/22 - als kosmetisches Mittel eingeordnet. Die Behauptung der Beklagten, dass jedes CBD-haltige Mundöl überwiegend zum Zwecke des Verzehrs und daher als Lebensmittel gedacht sei, sei unzutreffend. Endverbraucher würden streng darauf achten, wie ein kosmetisches Produkt angewendet werden solle. Sie selbst stelle zudem nur im Business to Business (B2B)-Bereich für gewerbliche Kunden her und sei nicht dafür zuständig, die Produkte so zu kennzeichnen, dass deutlich werde, dass sie nur zur kosmetischen Anwendung, aber nicht zum Verzehr gedacht seien. Die Verfügung sei zudem deshalb unbestimmt, weil sie auch cannabidiolhaltige Produkte erfasse, die aufgrund ihrer traditionellen Verwendung nicht unter die Novel Food-Verordnung fielen, wie Hanfsamenöl und ein wässriger Aufguss aus Hanfsamenblättern.

13 Zudem sei die Verfügung ermessensfehlerhaft und verstoße gegen das Übermaßverbot, weil sie lediglich an gewerbliche Kunden liefere und die Belieferung stets eingestellt habe, wenn sie erfahren habe, dass das jeweilige Produkt zu rechtswidrigen Zwecken beworben und/oder verwendet worden sei. Die Verfügung schieße auch deshalb über das Ziel hinaus, weil sie sich nicht nur auf konkrete Einzelfälle, sondern künftig auf jedes Lebensmittel nach der Novel Food-Verordnung beziehe und zudem für Aromaextrakte der Nutzhanfpflanze sowie kosmetische Mittel gelten solle.

14 Die Klägerin beantragt,

15 das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.07.2023 - 4 K 3113/22 zu ändern und die Verfügung des Landkreises Karlsruhe vom 08.02.2022 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15.08.2022 aufzuheben

16 sowie festzustellen, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig anzusehen ist.

17 Der Beklagte beantragt,

18 die Berufung zurückzuweisen.

19 Er trägt vor, die Verfügung sei nicht unbestimmt. Vom Wortlaut der Verfügung seien kosmetische Produkte gerade nicht erfasst. Der Begriff „Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung“ sei hinreichend klar und verständlich. Er lasse sich anknüpfend an den Anwendungsbereich der Novel Food-VO nach Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2 Novel Food-VO bestimmen. Bestimmter könne die Verfügung nicht formuliert sein. Es sei eindeutig, dass Cannabidiol ein neuartiges Lebensmittel sei, das nicht in der Unionsliste zugelassen und vor dem 15.05.1997 nicht in nennenswertem Umfang zum menschlichen Verzehr verwendet worden sei. Produkte mit Cannabidiol seien nicht deshalb Kosmetika, weil Cannabidiol als kosmetischer Stoff zugelassen sei. Hanfsamenöl und der wässrige Aufguss aus Hanfblättern fielen nicht unter die Untersagungsverfügung, weil sie keine neuartigen Lebensmittel seien. Die Novel Food-Verordnung gelte auch für die Klägerin, die nur an gewerbliche Anbieter liefere, und verbiete ihr daher ein Inverkehrbringen nicht zugelassener Produkte. Die Verfügung in Ziffer 1 sei ohne Bezug auf konkrete einzelne Produkte auch erforderlich, weil die Klägerin in der Vergangenheit immer wieder neuartige, nicht zugelassene Lebensmittel in den Verkehr gebracht habe und für diese später, oft erst durch Zutun der Behörde, die Belieferung eingestellt habe. Da das Inverkehrbringen nach Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO bereits durch die unmittelbar anwendbare EU-Verordnung untersagt sei, hätte es keiner individuellen Regelung durch Verwaltungsakt bedurft. Ein Verstoß gegen das Übermaßverbot liege nicht vor und die Verfügung sei verhältnismäßig. Der Bezug auf die Zukunft sei rechtmäßig, da Cannabidiol bisher in keiner Weise als Lebensmittel verkehrsfähig sei. Ein Verbot des Inverkehrbringens für konkrete Einzelfälle sei wirkungslos, da Produkte in der Vergangenheit schneller umbenannt oder in der Zusammensetzung geändert worden seien, als Verfügungen hätten geschrieben oder durchgesetzt werden können und ein Schutz der Verbraucher so nicht möglich sei.

20 Dem Senat liegen die Akten des Beklagten, die Akte des Verwaltungsgerichts Karlsruhe - 4 K 3113/22 - sowie die Akte des Senats zu dem Verfahren 9 S 1400/23 vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf diese Akten, die im Verfahren gewechselten Schriftsätze sowie das Protokoll zur mündlichen Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe

21 Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft (§ 124 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) und auch im Übrigen zulässig, sie wurde insbesondere form- und fristgerecht begründet (§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 3, Satz 4 VwGO).

22 Die Berufung ist auch begründet. Denn der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 08.02.2022 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15.08.2022 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

23 Wie auch das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass es sich bei der angefochtenen Verbotsverfügung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, so dass sich die Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung beurteilt (vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 28.09.2020 - 20 L 1029/20 - juris Rn. 12; VG Hannover, Urteil vom 15.01.2020 - 15 A 819/18 - juris Rn. 18). Es ist nicht ersichtlich, dass anknüpfend an das materielle Recht ausnahmsweise ein anderer Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblich ist (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19.09.2013 - BVerwG 3 C 15.12 -, juris, Rn. 9 m. w. N.).

24 I. Der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 08.02.2022 ist hinsichtlich der Ziffer 1 aufgrund mangelnder Bestimmtheit rechtswidrig.

25 1. Rechtsgrundlage für die in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheids vom 08.02.2022 enthaltene Untersagung, Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol (z. B. „CBD-Isolate“ oder mit „CBD angereicherte Hanfextrakte“) enthalten, in den Verkehr zu bringen, ist Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b KontrollVO. Diese Norm sieht vor, dass im Falle eines Verstoßes die zuständigen Behörden geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass der betroffenen Unternehmer den Verstoß beendet und erneute Verstöße dieser Art verhindert.

26 2. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit des Landratsamts Karlsruhe nach § 39 Abs. 1 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB), § 18 Abs. 4, § 19 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (AGLMBG), § 1 Abs. 3, Abs. 4 LKrO für die auf Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b KontrollVO gestützte Verbotsverfügung ausgegangen. Wären die vom Bescheid erfassten Produkte als Funktionsarzneimittel einzustufen, würde dies nicht zur Unzuständigkeit des Landratsamts Karlsruhe für die angeordnete Verfügung, sondern zu deren materieller Rechtswidrigkeit führen, da dann kein Verstoß i. S. d. Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b KontrollVO vorläge. Für eine grundsätzliche Zuständigkeit der Arzneimittelbehörden (in diese Richtung Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652 u.a. -, juris Rn. 14), fehlt es an einer gesetzlichen Regelung.

27 Die Klägerin ist vor Erlass des angefochtenen Bescheids mit Schreiben des Landratsamts Karlsruhe vom 29.01.2021 angehört worden, so dass auch die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 LVwVfG erfüllt sind.

28 3. Die Verfügung in Ziffer 1 des Bescheids vom 08.02.2022 ist jedoch nicht hinreichend bestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 LVwVfG.

29 a) Das Bestimmtheitsgebot nach § 1 Abs. 1 i. V. m. § 37 Abs. 1 LVwVfG erfordert zum einen, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts, insbesondere nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck (BVerwG, Beschluss vom 13.10.2010 - 7 B 50.10 -, juris Rn. 8 m. w. N.; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.06.2019 - 8 ME 39/19 -, juris Rn. 34 m. w. N.). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.11.2020 - 3 S 2590/18 -, juris Rn. 35). Dabei muss sich die „Regelung“ (§ 35 Satz 1 LVwVfG) nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist vielmehr durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris Rn. 14 m. w. N.). Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteile vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris Rn. 14 m. w. N., und vom 25.04.2001 - 6 C 6.00 -, juris Rn. 13 m. w. N.; gegen eine Erweiterung der Bedeutung des Tenors durch die Begründung OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02.03.2021 - 9 B 1469/20 -, juris Rn. 14 ff.). Verbleiben nicht durch Auslegung aufzulösende Unklarheiten oder Widersprüche innerhalb des verfügenden Teils ist der Verwaltungsakt unbestimmt. Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.12.1993 - 3 C 42.91 -, juris Rn. 48 f.). Unter Zugrundelegung eines die Behörde und den Adressaten umgreifenden gemeinsamen Verständnishorizontes der Anordnung muss jedenfalls durch Auslegung zu ermitteln sein, welches konkrete Verhalten verhindert werden soll oder von dem Adressaten erwartet wird. Die Konkretisierung dessen, was geboten ist, muss bereits im anordnenden Verwaltungsakt erfolgen und darf nicht der Vollstreckung überlassen bleiben. Im Vollstreckungsverfahren tritt dann nur noch die Feststellung hinzu, dass das Verhalten des Adressaten in tatsächlicher Hinsicht der konkreten Anordnung des Verwaltungsaktes nicht entspricht (BVerwG, Urteil vom 02.12.1993 - 3 C 42.91 -, juris Rn. 49; ähnlich Bayerischer VGH, Beschluss vom 14.02.2022 - 20 CS 21.3209 -, juris Rn. 3 m. w. N.).

30 b) Nach diesem Maßstab ist die Verfügung in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids vom 08.02.2022 nicht hinreichend bestimmt.

31 aa) Die in dieser Verfügung enthaltene Untersagung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln konkretisiert das gesetzliche Verbot aus Art. 6 Abs. 2 Novel Food-VO und soll dieses Verbot für die Klägerin als Adressatin der Untersagung rechtsverbindlich in Bezug auf konkrete Lebensmittel feststellen (ähnlich Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.02.2022 - 20 CS 21.2815 -, juris Rn. 4). Diesem Anspruch wird der Tenor der Verfügung für sich genommen nicht in einer Weise gerecht, die im Rahmen des Vollstreckungsverfahren ohne weitere Prüfung einzelner Rechtsbegriffe die Feststellung erlauben würde, dass das Verhalten der Klägerin den Anordnungen des Verwaltungsakts widerspricht. Mit der Bezeichnung „Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol (z. B. ‘CBD-Isolate‘ oder mit ‚CBD-angereicherte Hanfextrakte‘) enthalten“, benennt die Verfügung nicht hinreichend klar diejenigen Produkte oder Produktgruppen, deren Inverkehrbringen der Klägerin verboten werden soll. Denn die Begriffe des „Lebensmittels“ und auch des „Lebensmittels im Sinne der Novel Food-Verordnung“ sind in erheblicher Weise unbestimmt und auslegungsbedürftig. Auch wenn man für die Auslegung des Begriffs des Lebensmittels mit Blick auf den Empfängerhorizont der Klägerin, die professionell Produkte aus Hanf herstellt, auf die gesetzliche Definition in Art. 2 LebensmittelbasisVO zurückgreift, bleibt es bei Abgrenzungsproblemen zu anderen Produktbereichen. So zeigen zahlreiche Rechtsstreitigkeiten zu cannabidiolhaltigen Produkten, dass - worauf auch das Verwaltungsgericht hinweist - sich die Abgrenzung, ob diese Produkte als Lebensmittel, Aroma, Kosmetikprodukt (vgl. zuletzt zur Einordnung CBD-haltiger Mundöle als Kosmetikprodukt OLG Koblenz, Urteil vom 17.03.2026 - 9 U 1155/25 -, juris Rn. 139 ff.; ebenso VG Hamburg, Beschluss vom 16.03.2022 - 9 E 353/22 -) oder Arzneimittel (vgl. zur Einordnung von CBD-Ölen als Arzneimittel Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 CS 22.2652 u.a. -, juris Rn. 8 ff.; ähnlich VG Köln, Urteil vom 22.03.2022 - 7 K 954/20 -, juris Rn. 40 ff.; zur Abgrenzungsproblematik ebenfalls OLG Koblenz, Urteil vom 17.03.2026 - 9 U 1155/25 -, juris Rn. 92 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 25.10.2024 - 26 K 2072/23 -, juris Rn. 76 ff.) einzuordnen sind, im Einzelfall als schwierig erweist. Aufgrund dieser Abgrenzungsprobleme muss bereits der Verfügung hinreichend klar zu entnehmen sein, welche konkreten Produkte bzw. Produktgruppen die Behörde als Lebensmittel einstuft. Denn nur so kann die Klägerin einordnen, was genau von ihr erwartet wird. Die Abgrenzung kann insbesondere nicht der Verwaltungsvollstreckung überlassen bleiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.12.1993 - 3 C 42.91 -, juris Rn. 48 f.; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.04.2023 - 14 ME 20/23 -, juris Rn. 9). Die Verfügung in Ziffer 1 des Bescheids entspricht für sich genommen diesen Anforderungen nicht, da sie eine weitere Konkretisierung nicht vornimmt. Der Hinweis, dass speziell „Lebensmittel i. S. d. Novel Food-Verordnung“ erfasst sein sollen, grenzt den Kreis der Lebensmittel ein, dient jedoch nicht der Abgrenzung des Lebensmittels zu anderen Produktgruppen wie Arzneimitteln und kosmetischen Mitteln. Auch die Eingrenzung der Lebensmittel auf solche im Sinne der „Novel Food-Verordnung“ lässt Auslegungsbedarf erkennen, da insofern festgestellt werden muss, dass ein neuartiges Lebensmittel vorliegt, worunter nach Art. 3 Abs. 2 lit. a der Novel Food-VO alle Lebensmittel fallen, die vor dem 15.05.1997 unabhängig von den Zeitpunkten der Beitritte von Mitgliedstaaten zur Union nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurden und bestimmten, näher ausgeführten Kategorien zuzuordnen sind. Hier führt zwar der Verweis darauf, dass die entsprechenden Lebensmittel Cannabidiol enthalten müssen, zu einer gewissen Konkretisierung und verhindert dadurch, dass die Verfügung der Klägerin nicht bloß die Einhaltung der gesetzlichen Regelungen der Novel Food-VO aufgibt (zu einem Fall ohne weitere Konkretisierung vgl. Bayerischer VGH vom 06.09.2021 - 20 ZB 20.2196 -). Welche von der Klägerin vertriebenen konkreten Produkte, die Cannabidiol enthalten, die Behörde als Lebensmittel im Sinne der Novel Food-VO begreift, wird aus dem Tenor des Bescheids jedoch nicht deutlich. Schließlich ergibt sich aus dem Tenor auch keinerlei zeitliche Begrenzung der Verfügung; so wird insbesondere nicht klar, ob sie sich nur auf bereits von der Klägerin produzierte oder auch auf in Zukunft hergestellte, andere Produkte beziehen soll.

32 bb) Auch durch Auslegung unter Rückgriff auf die Begründung des Bescheids vom 08.02.2022 ergibt sich keine hinreichende Bestimmtheit des Tenors der Verfügung. Der Bescheid weist im Rahmen seiner „Sachlichen Gründe“ lediglich auf einzelne Produkte der Klägerin hin, die der Beklagte als Lebensmittel begreift, die auf Grund ihres Cannabidiolgehalts als nicht zugelassene neuartige Lebensmittel i. S. d. Novel Food-VO anzusehen seien. Dies betrifft in einer „Auflistung“ von Lieferscheinen mit CBD-Produkten der Monate Januar bis Juli 2021 enthaltene „Mundsprays“, hergestellt für die XXX in der Schweiz, XXX in Baden-Baden und XXX in Essen sowie die „Softgums XXX“, ebenfalls hergestellt für die XXX in Essen. Hinsichtlich weiterer konkret benannter Produkte, nämlich der „XXX-Hanfsamenöl-Tropfen“ und „XXX-Hanfsamenöl-Tropfen“, wurde das Inverkehrbringen der Klägerin bereits mit bestandskräftiger Verfügung vom 12.04.2021 untersagt, so dass diese gerade nicht Gegenstand der streitgegenständlichen Verfügung vom 08.02.2022 sein sollen. Aus der Einschätzung des Beklagten, dass als CBD- bzw. Hanf-Aroma deklarierte Produkte auch anknüpfend an aktuelle Gerichtsentscheidungen als Lebensmittel i. S. d. Art. 2 LebensmittelbasisVO eingeordnet werden könnten, wird nicht hinreichend deutlich, dass sie auf andere als die bereits genannten Produkte bzw. Produktgruppen der Klägerin Bezug nimmt. Denn mit dieser Einschätzung reagiert der Beklagte auf den Vortrag des Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin im Rahmen der Anhörung, der geäußert habe, dass es sich „bei den oben genannten Produkten“ um Hanfaromaextrakte zur Aromatisierung von Lebensmitteln bzw. Kosmetika handele. Der entsprechende Vortrag des Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin im Schreiben vom 13.01.2022 bezog sich auf die bereits genannten „Softgums XXX“ für die XXX in Essen und das bereits in der Verfügung vom 12.04.2021 erfasste „XXX-Hanfsamenöl“ für den Kunden XXX.

33 Allein der Verweis auf eine „Auflistung“ von Lieferscheinen mit CBD-Produkten der Monate Januar bis Juli 2021 reicht nicht aus, um die Verfügung weiter zu konkretisieren. Dabei ist nicht allein entscheidend, dass diese Auflistung dem Bescheid nicht beiliegt und die Behördenakte eine solche ebenfalls nicht enthält, sondern lediglich eine geheftete Sammlung von Lieferscheinen aus den Monaten November 2020 bis Juli 2021. Maßgeblich ist vor allem, dass der Beklagte in der Begründung des Bescheids nicht deutlich macht, dass er alle in den Lieferscheinen genannten CBD-Produkte als Lebensmittel einordnet. Auch der Widerspruchsbescheid vom 15.08.2022 schafft insoweit nicht mehr Klarheit: Hier wird - erneut im Rahmen des Sachverhalts und nicht etwa bei der rechtlichen Würdigung - explizit nur auf die bereits genannten Mundsprays und die „Softgums XXX“ Bezug genommen und ausgeführt, dass diese Produkte auf eine überwiegende Zweckbestimmung als Lebensmittel schließen ließen und aufgrund ihres Cannabidiolgehalts als nicht zugelassene, neuartige Lebensmittel anzusehen seien. Ansonsten erfolgt im Widerspruchsbescheid, insbesondere im Bereich der rechtlichen Würdigung, stets eine Referenz auf „die Produkte der Widerspruchsführerin“ oder „die genannten Produkte“, ohne auf ein konkretes Produkt oder eine konkrete Produktgruppe der Klägerin im Rahmen einer Subsumtion Bezug zu nehmen. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat sich der Eindruck des Senats, dass die Behörde nicht ohne Weiteres alle in den Lieferscheinen genannten Produkte als Lebensmittel einordnet, bestätigt. Denn der Beklagtenvertreter hat erklärt, dass zum Beispiel CBD-Extrakt als in den Lieferscheinen genanntes Produkt vom Landratsamt Karlsruhe nicht als Lebensmittel eingeordnet werde.

34 Die exemplarische Bezugnahme auf einzelne, in den Lieferscheinen enthaltenen Produkte der Klägerin im Bescheid und im Widerspruchsbescheid reicht nicht aus, um den weiten Tenor der Verfügung hinreichend zu konkretisieren. Insbesondere würde dem der durch Auslegung aus dem Bescheid vom 08.02.2022 und insbesondere aus dem Widerspruchsbescheid vom 15.08.2022 erkennbare und in der mündlichen Verhandlung explizit geäußerte Wille des Beklagten entgegenstehen, eine Beschränkung der Verfügung auf die exemplarisch genannten Produkte gerade nicht vorzunehmen (ähnlich VG Augsburg, Beschluss vom 18.08.2009 - Au 7 S 09.1004 -, juris Rn. 25 ff., insbesondere Rn. 33). So geht aus dem Widerspruchsbescheid die Ansicht des Beklagten hervor, dass keine weitere Spezifizierung des Verfügungstenors notwendig sei und durch die Formulierung der Untersagungsverfügung verhindert werden solle, dass durch Produktwechsel bzw. die Änderung des Produktnamens bzw. geringfügige Änderungen bei der Zusammensetzung das Verbot des Inverkehrbringens umgangen werde. Diese Rechtsansicht hat der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung noch einmal wiederholt. Durch die exemplarische Bezugnahme auf die genannten Produkte wird der Tenor auch nicht auf eine Art und Weise konkretisiert, die es der Klägerin anhand eines Vergleichs erlauben würde, klar zu identifizieren, welche Produkte sie nicht in den Verkehr bringen darf. Denn die Abgrenzung eines Lebensmittels zu anderen Produktgruppen, nämlich Arzneimittel und Kosmetika, die sich insbesondere nach der Art der Anwendung, dem Verwendungszweck und dem CBD-Gehalt des jeweiligen Produktes richtet, dürfte in den meisten Fällen eine Einzelfallprüfung des jeweiligen Produkts erfordern, die die Behörde vor der Konkretisierung des gesetzlichen Verbots durchzuführen hat. Selbst bei vergleichbarer Anwendungsweise kann der CBD-Gehalt eines Lebensmittels unter Umständen zur Einordnung als Arzneimittel führen (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 25.10.2024 - 26 K 2072/23 -, juris Rn. 89 ff.). Eine klare Benennung der von der Klägerin vertriebenen Produkte, die als Lebensmittel nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen, ist vorliegend wegen des Vertriebs lediglich an gewerbliche Kunden, die die Produkte weiterverarbeiten oder an den Verbraucher vertreiben, besonders relevant. Denn die Einzelfallprüfung gestaltet sich hier unter Umständen besonders schwierig, da es in vielen Fällen vom Abnehmer des Produkts und dem von ihm vorgesehenen Einsatz und/oder der von ihm vorgegebenen Anwendungshinweise abhängen wird, ob von einem Lebensmittel auszugehen ist. Dies betrifft vor allem - auch aus den Lieferscheinen ersichtliche - Produkte, bei denen die Klägerin lediglich die Produktion, nicht aber die Konfektionierung, also die Etikettierung und Verpackung, übernimmt, sowie die Lieferung von reinem CBD-Extrakt, wo jedenfalls allein aus dem Produkt und seiner Zusammensatzung nicht deutlich wird, wofür es vom Abnehmer verwendet werden wird. Keinerlei Rückschluss kann aus der exemplarischen Nennung der wenigen Produkte im Bescheid auf die Zulässigkeit des Inverkehrbringens eines in der Anwendungsart gänzlich neuen Produkts geschlossen werden.

35 cc) Die Annahme des Beklagten und des Verwaltungsgerichts, die Klägerin könne sich im Falle von Unklarheiten oder bei neuen Produkten an die Behörde wenden, um abzuklären, ob das entsprechende Produkt vom Bescheid erfasst ist, trägt nicht. Denn grundsätzlich ist ein Adressat einer Verfügung nicht verpflichtet, Unklarheiten selbst aufzuklären - vielmehr muss aus einer Verbotsverfügung, insbesondere wenn sie zwangsgeldbewehrt ist, bereits klar hervorgehen, welches Handeln vom Adressaten erwartet wird bzw. zu unterlassen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.01.2013 - 8 S 2919/11 -, juris Rn. 27 mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43/95 -, juris Rn. 41). Auch der intensive Grundrechtsbezug der Verfügung, der vorliegend - wie das Verwaltungsgericht ausführt - die durch Art. 16 GRC garantierte unternehmerische Freiheit der Klägerin sowie auf nationaler Ebene deren aus Art. 12 Abs. 1 GG hergeleitete Berufsfreiheit betrifft, gebietet ein hohes Maß an Bestimmtheit der Verfügung (vgl. zu höheren Anforderungen an die Bestimmtheit bei Grundrechtsbezug Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 37 Rn. 5 mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 3 C 26/11 -, juris Rn. 26). Anders als das Verwaltungsgericht meint, streitet der Schutz der Konsumenten vor potentiellen Gefahren durch nicht zugelassene Lebensmittel und die Forderung, dass die Behörden geeignete Maßnahmen ergreifen können müssten, um Verstöße gegen das europäische Lebensmittel- und Lebensmittelsicherheitsrecht abstellen zu können, nicht für die hinreichende Bestimmtheit des Bescheids. Denn der Behörde, hier dem Landratsamt Karlsruhe, ist es unproblematisch zuzumuten, nach entsprechender Prüfung sämtliche als Lebensmittel identifizierte Produkte aus den Lieferscheinen bzw. aus dem Portfolio der Klägerin im Bescheid bzw. bestenfalls im Tenor des Bescheids zu nennen. Für einen umfassenderen Anwendungsbereich könnten je nach Sachlage weitere in Anwendung oder Wirkung vergleichbare Produkte mit einbezogen werden. Dass ein solcher, veränderter Tenor nicht benannte bzw. nicht vergleichbare, womöglich neu entwickelte Produkte nicht erfassen würde, ist aus Gründen des aus Art. 20 Abs. 3 GG hergeleiteten Rechtsstaatsprinzips und des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG hinzunehmen. Denn der Beklagte dürfte nicht nur dazu verpflichtet sein, vor Konkretisierung des gesetzlichen Verbots durch eine (zwangsgeldbewehrte) Verfügung zu prüfen, ob ein solches neues bzw. nicht vergleichbares Produkt vom Verbot erfasst ist, sondern die Klägerin muss sich gegen das in Bezug auf ein solches Produkt durch eine Verfügung konkretisierte Verbot des Inverkehrbringens auch vor Gericht wehren können. Dieser Rechtsschutz kann nicht auf das Zwangsvollstreckungsverfahren verschoben werden, in dem die Rechtmäßigkeit der Verfügung nicht mehr überprüft wird (ähnlich VG Karlsruhe, Beschluss vom 02.05.2024 - 3 K 5365/23 -).

36 Im Ergebnis überlässt der Beklagte es trotz der unter „Sachliche Gründe“ erwähnten einzelnen, von ihm als Lebensmittel eingeordneten Produkte bewusst der Klägerin, sich zu erschließen, welche Produkte von der Verfügung erfasst werden sollen (ähnlich Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.02.2022 - 20 CS 21.2815 -, juris Rn. 4). Dass mit den vereinzelt genannten Produkten jedenfalls ein bestimmbarer Kern der Verfügung existent sein könnte, spricht nicht dafür, die Verfügung insoweit aufrecht zu erhalten. Denn ein derartig reduzierter Inhalt der Verfügung würde nicht dem aus den angefochtenen Bescheiden zu entnehmenden und in der mündlichen Verhandlung noch einmal betonten Willen des Beklagten entsprechen. Zudem würde dadurch der Zweck des Bestimmtheitsgebots unterlaufen, gerade auch die Grenzen des durch den Verwaltungsakt geforderten Handelns hinreichend bestimmt aufzuzeigen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.01.2013 - 8 S 2919/11 -, juris Rn. 28).

37 II. Ist bereits die Verfügung in Ziffer 1 des Bescheids vom 08.02.2022 aufgrund ihrer Rechtswidrigkeit aufzuheben, kann auch die auf diese Verfügung bezogene Androhung eines Zwangsgeldes in Ziffer 2 des Bescheids keinen Bestand haben, da es insofern am vollstreckbaren Verwaltungsakt fehlt.

38 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

39 Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist aufgrund der Komplexität der Sache und der rechtlichen Vorschriften nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.

40 Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

41 Beschluss

42 vom 8. Mai 2026

43 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nrn. 25.1., 1.7.2. der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 auf 100.000 EUR festgesetzt. Damit folgt der Senat der von den Beteiligten nicht beanstandeten Festsetzung des Verwaltungsgerichts.

44 Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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