Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 6. Senat — 6 S 1827/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-04-28

Aktenzeichen: 6 S 1827/24

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0428.6S1827.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 41 Abs 1 GlSpielG BW, § 41 Abs 2 Nr 2 GlSpielG BW, § 42 Abs 1 GlSpielG BW, § 42 Abs 2 GlSpielG BW, § 113 Abs 1 S 1 VwGO ... mehr

Leitsatz

1. Betreiber von Mehrfachspielhallen, die in einer Abstandskonkurrenz zu den Spielhallen Dritter stehen, können wegen des Verbundverbots nach § 42 Abs 2 LGlüG (juris: GlSpielG BW) an einem Auswahlverfahren um die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis nur teilnehmen, wenn sie eine Spielhalle priorisiert haben. (Rn.48)

2. Hat der um eine Spielhallenerlaubnis nachsuchende Betreiber die Priorisierung bis zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung nicht vorgenommen, steht seinem Erlaubnisanspruch der zwingende Versagungsgrund des § 41 Abs 2 Nr 2 i.V.m. § 42 Abs 2 LGlüG (juris: GlSpielG BW) entgegen und kann ihn die Auswahl eines Konkurrenten daher nicht in eigenen (Verfahrens-)Rechten verletzen. (Rn.48)

3. Wird im Rahmen einer Auswahlentscheidung eine glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Verstoß gegen § 41 Abs 2 Nr 2 i.V.m. § 42 Abs 2 LGlüG (juris: GlSpielG BW) erteilt, geht damit keine Verletzung eines die Erlaubnis anfechtenden Konkurrenten in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten einher, wenn diesem seinerseits wegen zwingender Erlaubnisversagungsgründe kein Anspruch auf Einbeziehung in die Auswahlentscheidung zustand. (Rn.58)

Verfahrensgang

vorgehend VG Freiburg (Breisgau), 22. Oktober 2024, 2 K 3114/22, Urteil

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 22. Oktober 2024 - 2 K 3114/22 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum weiteren Betrieb ihrer Spielhallen und wendet sich zugleich gegen die Anordnung, diese zu schließen, sowie gegen eine der Beigeladenen erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis.

2 Die Klägerin betrieb am Standort ... ..., ..., vier Spielhallen ("... ... x" bis "... ... x"), für die ihr unter dem 23.05.2011 glücksspielrechtliche Erlaubnisse nach § 33i GewO erteilt worden waren. Mit Schreiben vom 18.02.2016 beantragte die Klägerin für den Weiterbetrieb der Spielhallen die Erteilung einer auf 15 Jahre befristeten Erlaubnis nach § 41 LGlüG sowie hilfsweise eine entsprechend befristete Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. in Bezug auf das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG und das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG. Mit Schreiben vom 19.12.2016 teilte ihr die Beklagte mit, dass drei Mitbewerber im 500-Meter-Abstandsbereich ebenfalls Anträge auf die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und auf Härtefallbefreiungen gestellt hätten. Unter dem 15.02.2017 reichte die Klägerin verschiedene Unterlagen zur begehrten Härtefallbefreiung ein und führte in diesem Zusammenhang aus, dass bei einer Reduzierung der vier Spielhallenkonzessionen auf eine kein wirtschaftlich sinnvoller Weiterbetrieb möglich wäre. Mit Schreiben vom 18.05.2017 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung ihrer Anträge und einer Auswahlentscheidung zugunsten der Spielhalle der Beigeladenen ("...", ...... ..., ...) an. Zur Begründung führte sie aus, dass die Beigeladene erklärtermaßen in der Lage sei, den Standort "gesetzeskonform mit nur einer Spielhalle" wirtschaftlich zu betreiben. Demgegenüber habe die Klägerin dargelegt, dass die zum 01.07.2017 notwendige Reduzierung ihres Spielhallenkomplexes auf eine Spielhalle mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung unvereinbar sei.

3 Mit Bescheid vom 07.08.2017 lehnte die Beklagte die Anträge auf Erteilung einer auf 15 Jahre befristeten Befreiung vom Abstandsgebot sowie vom Verbundverbot (Härtefallanträge) für die Spielhallen "... ... x ... x" ab (Ziffer 1), teilte unter Ziffer 2 mit, dass innerhalb des 500-Meter-Abstandsbereichs im Zuge der Auswahlentscheidung der Beigeladenen für den Standort ... ... ... eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle erteilt werde, lehnte ferner die Anträge auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die vier Spielhallen ab (Ziffer 3) und ordnete die Schließung der Spielhallen mit einer Abwicklungsfrist bis zum 31.12.2017 an (Ziffer 4). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG lägen nicht vor. Die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis sei zum einen wegen des Verstoßes gegen das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG (im Hinblick auf die ausgewählte Spielhalle der Beigeladenen) und zum anderen wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG zu versagen.

4 Am 10.08.2017 erhob die Klägerin (Dritt-) Widerspruch. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen genüge u.a. den Anforderungen des unions- und verfassungsrechtlichen Transparenzgebots nicht. Außerdem seien sachwidrige Auswahlkriterien zugrunde gelegt worden.

5 Mit Widerspruchsbescheid vom 25.10.2022 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin könne bei der zu treffenden Auswahlentscheidung wohl bereits deswegen nicht berücksichtigt werden, weil ihre Spielhallen gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG verstießen. Es obliege dem Betreiber mehrerer Verbundspielhallen zu entscheiden, mit welcher Spielhalle er an einem Erlaubnis- bzw. Auswahlverfahren teilnehmen wolle. Eine solche Priorisierungsentscheidung habe die Klägerin indes nicht getroffen. Jedenfalls sei die Auswahlentscheidung rechtsfehlerfrei ergangen.

6 Am 07.11.2022 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben, mit der sie die Aufhebung der Schließungsanordnung und der der Beigeladenen erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für ihre vier Spielhallen begehrt und mitgeteilt hat, dass (hilfsweise) die Spielhalle "... ... x" priorisiert werde. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, das Verbundverbot sowie das Abstandsgebot seien mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Unionsrecht, unvereinbar und könnten der begehrten Erlaubnis für die vier Spielhallen daher nicht entgegengehalten werden. Unabhängig davon sei die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen fehlerhaft.

7 Die Beklagte und die Beigeladene sind der Klage entgegengetreten und haben im Wesentlichen ausgeführt, dass die Klägerin wegen der bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids unterbliebenen Priorisierung von der Teilnahme am Auswahlverfahren ausgeschlossen gewesen sei.

8 Mit Urteil vom 22.10.2024 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin sei durch die der Beigeladenen erteilte Spielhallenerlaubnis nicht in ihren Rechten verletzt. In dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung habe das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG einer Erlaubniserteilung an die Klägerin zwingend entgegengestanden, weshalb sie keinen Anspruch auf Berücksichtigung in der Auswahlentscheidung gehabt habe. Sowohl das Verbundverbot als auch das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG seien nach Auffassung der Kammer mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Die Klägerin habe bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über ihren Widerspruch zum Ausdruck gebracht, dass sie sämtliche Spielhallen weiterbetreiben wolle und die Beibehaltung nur einer Konzession für sie aus betriebswirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht komme. Im Hinblick auf § 42 Abs. 2 LGlüG hätte es der Klägerin jedoch oblegen, eine der vier Verbundspielhallen zu priorisieren, um mit dieser Spielhalle an einem Auswahlverfahren teilnehmen zu können. Es sei nicht Aufgabe der zuständigen Behörden, von sich aus jeweils die einzelnen Spielhallen eines baulichen Verbundes in eine Auswahlentscheidung zwischen mehreren konkurrierenden Spielhallen einzustellen und dabei zu prüfen, welche der einzelnen Verbundspielhallen den Kriterien des Auswahlverfahrens entspreche, wenn der Betreiber zum Ausdruck gebracht habe, dass er am betreffenden Standort mehrere Konzessionen gleichzeitig anstrebe. Die Obliegenheit, eine der Spielhallen zu priorisieren, sei auch nicht deshalb entfallen, weil die Klägerin neben der Erlaubnis auch eine Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. beantragt habe. Denn das Auswahlverfahren in Konkurrenzsituationen nach § 42 Abs. 1 LGlüG einerseits und Härtefallbefreiungen nach § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. andererseits seien nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -,LVerfGE 34, 3) strikt voneinander zu trennen. Der Umstand, dass die Klägerin nicht ausdrücklich zu einer Priorisierung aufgefordert worden sei, ändere an dieser Bewertung nichts. Die Beklagte habe im Anhörungsschreiben vom 18.05.2017 deutlich gemacht, dass aufgrund der räumlichen Konkurrenzsituation eine Auswahlentscheidung zu treffen sein werde und einer Erlaubniserteilung zugunsten der Klägerin der Verstoß gegen das Verbundverbot entgegenstehe. Darüber hinaus habe es keines Hinweises darauf bedurft, dass die Anzahl der am jeweiligen Standort im Verbund betriebenen Spielhallen ein Kriterium der zu treffenden Auswahlentscheidung sein würde. Denn das Verbundverbot sei kein Auswahlkriterium, sondern ein zwingender gesetzlicher Erlaubnisversagungsgrund (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG). Ebenso wenig, wie die Beklagte darauf hinzuweisen gehabt hätte, dass der zwingende personenbezogene Versagungsgrund der gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit zu einem Ausschluss aus dem Auswahlverfahren führe, habe sie darauf hinweisen müssen, dass der zwingende sachbezogene Versagungsgrund des Verstoßes gegen das Verbundverbot einen solchen Ausschluss zur Folge habe. Fehle es im Zeitpunkt der Entscheidung über ihren Drittwiderspruch an der erforderlichen Priorisierung durch die Klägerin, könne sie eine Rechtsverletzung nicht darauf stützen, dass das gleichwohl durchgeführte Auswahlverfahren zwischen ihr, der Beigeladenen und zwei weiteren Konkurrenten fehlerhaft gewesen sei. Der Ausschluss vom Auswahlverfahren bei Vorliegen eines zwingenden sachbezogenen Versagungsgrundes führe nicht zu einer Verletzung des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG auf chancengleichen Zugang zu einer beruflichen Tätigkeit. Wenn aufgrund zwingender Versagungsgründe von vornherein ausgeschlossen sei, dass ein Spielhallenbetreiber eine langfristige Erlaubnis für eine oder mehrere vom Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG betroffene Spielhallen erlangen könne, liege schon keine Konkurrenzsituation vor und könne sich der Betreiber daher nicht auf das Recht auf chancengleichen Zugang berufen. Eine Beteiligung des in Bezug auf die betreffende Spielhalle von vornherein chancenlosen Betreibers widerspräche dem von den zuständigen Behörden im Auswahlverfahren anzuwendenden Verteilmechanismus, wonach die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität ermöglicht werden solle. Darüber hinaus widerspräche es dem verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der effizienten Verwaltung, wenn die zuständigen Behörden einen Betreiber am Auswahlverfahren beteiligen und ihn sowie die Spielhalle bewerten und in Vergleich zu anderen Spielhallenbetreibern und deren Spielhallen setzen müssten, obgleich er die begehrte Erlaubnis wegen zwingender Versagungsgründe nicht erlangen könne. Soweit die Klägerin geltend mache, die Beigeladene betreibe am Standort ... ... ihrerseits zwei Spielhallen in einem baulichen Verbund (Spielraum I mit einer Nutzfläche von 160 qm und Spielraum II mit einer Nutzfläche von 74 qm) und hätte deshalb nach §§ 41 Abs. 2 Nr. 2, 42 Abs. 2 LGlüG keine Erlaubnis erhalten dürfen, könne damit keine für den Erfolg der Drittanfechtungsklage erforderliche Verletzung in eigenen Rechten einhergehen. Das Verbundverbot des § 42 Abs. 2 LGlüG verfolge das Ziel, durch eine Verringerung der Zahl sowie durch Auflockerung der Dichte der Spielhallen zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht sowie zur wirksamen Suchtbekämpfung beizutragen und diene damit allein dem Schutz der Allgemeinheit. Eine subjektive Rechtsverletzung der Klägerin ließe sich deshalb selbst dann nicht feststellen, wenn der Beigeladenen die Erlaubnis unter Verstoß gegen §§ 41 Abs. 2 Nr. 2, 42 Abs. 2 LGlüG erteilt worden wäre.

9 Die auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die vier Spielhallen, hilfsweise auf eine Neubescheidung des Erlaubnisantrags gerichtete Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung stehe einer Erlaubniserteilung an die Klägerin – auch hinsichtlich der im Klageverfahren hilfsweise priorisierten Spielhalle "... ... x" – der zwingende Versagungsgrund des § 42 Abs. 1 LGlüG entgegen, weil der Mindestabstand von 500 m zur Spielhalle der Beigeladenen nicht eingehalten sei und die Klägerin eine Aufhebung der Dritterlaubnis nicht beanspruchen könne. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Härtefallbefreiung von den Vorgaben des Verbundverbots bzw. des Abstandsgebots nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. Denn seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 01.07.2021 sei die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG nicht mehr anwendbar. § 25 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GlüStV 2021 schlössen die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die den vom Landesgesetzgeber bestimmten Mindestabstand zu anderen Spielhallen nicht einhalte beziehungsweise in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, ausdrücklich aus. Die Möglichkeit zur Erteilung einer Härtefallbefreiung – entsprechend § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 – sehe der Glücksspielstaatsvertrag 2021 nicht mehr vor. Der Landesgesetzgeber habe mit dessen Ratifikation durch das Gesetz zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 vom 04.02.2021 (GBl. 2021, S. 120) einen Regelungszustand geschaffen, in dem das jüngere ranggleiche Landesrecht dem älteren ranggleichen Landesrecht widerspreche; dieser Widerspruch sei nach dem lex-posterior-Grundsatz aufzulösen.

10 Am 15.11.2024 hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht habe bereits den für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt unzutreffend bestimmt; richtigerweise sei sowohl für die Drittanfechtungs- als auch für die Verpflichtungsklage auf den Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung abzustellen. Das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG stehe der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der vier Spielhallen nicht entgegen, weil es mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei. Der Landesgesetzgeber wäre unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten und wegen des unionsrechtlichen Kohärenzgebots gehalten gewesen, für Bestandsspielhallen längerfristige Befreiungsmöglichkeiten in Bezug auf die strengen Abstandsgebote des Glücksspielstaatsvertrags 2021 vorzusehen, wie dies etwa in Nordrhein-Westfalen oder Bayern geschehen sei. Das Verwaltungsgericht sei außerdem zu Unrecht davon ausgegangen, dass es die Klägerin versäumt habe, rechtzeitig eine der Spielhallen zu priorisieren. Die zugrundeliegende Auffassung, dass bereits vor der Auswahlentscheidung eine Priorisierung auf eine von mehreren Verbundspielhallen vorgenommen werden müsse, sei mit dem derivativen Teilhaberecht der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 LV nicht vereinbar. Die fehlende Priorisierung könne insbesondere nicht als stillschweigender Verzicht auf dieses Recht gewertet werden. Der Klägerin stehe als Grundrechtsträgerin die alleinige Befugnis zu, über Umfang und Ausübung ihres Teilhaberechts zu entscheiden. Ein Ausschluss vom Auswahlverfahren wegen des (vermeintlichen) Erlaubnisversagungsgrundes gemäß § 42 Abs. 2 LGlüG hätte außerdem zur Folge, dass für die betroffenen Spielhallen keine Härtefallerlaubnis erteilt werden dürfte, was mit den Vorgaben des Verfassungsgerichtshofs zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, LVerfGE 34, 3) nicht zu vereinbaren sei. Die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Gleichsetzung des persönlichen Versagungsgrundes der fehlenden Zuverlässigkeit mit einem Verstoß gegen das Verbundverbot sei verfehlt, da es sich bei der (fehlenden) Priorisierung lediglich um ein "verfahrensbezogenes Element" handle. Prüfungsgegenstand der in Fällen einer Abstandskonkurrenz zu treffenden Auswahlentscheidung sei die einzelne Betriebsstätte am jeweiligen Standort, unabhängig davon, ob sie als Verbund- oder als Einzelspielhalle betrieben werde. Wenn sich eine zur Verwirklichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 1 LGlüG weniger geeignete Spielhalle allein deshalb durchsetzen könnte, weil ein Konkurrenzbetrieb die im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehene Priorisierung innerhalb seines Spielhallenverbundes versäumt habe, würde die Auswahlentscheidung zu einer reinen Formalie.

11 Außerdem habe es die Beklagte unter Verstoß gegen ihre Hinweis- und Beratungspflicht gemäß § 25 Abs. 1 (L)VwVfG unterlassen, die Klägerin im Verwaltungsverfahren ausdrücklich zu einer Priorisierung aufzufordern. Deren Angaben im Schreiben vom 15.02.2017, wonach der Betrieb nur einer Spielhalle nicht mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung vereinbar wäre, seien allein auf das Vorliegen eines Härtefalls bezogen und nicht in dem Sinne zu verstehen gewesen, dass kein Interesse am Erhalt einer Einzelkonzession bestanden hätte. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit wäre die Beklagte zudem gehalten gewesen, eine eigene Priorisierungs- bzw. Auswahlentscheidung zwischen den Verbundspielhallen der Klägerin vorzunehmen. Ferner habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass die Spielhalle der Beigeladenen ihrerseits nicht mit § 42 Abs. 2 LGlüG in Einklang stehe, was zur Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung führe. Jedenfalls könne die Klägerin eine Härtefallbefreiung nach der vom Gesetzgeber nicht aufgehobenen, den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 nicht ausdrücklich widersprechenden und daher fortgeltenden Vorschrift des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. beanspruchen. Schließlich erweise sich zumindest die Betriebsuntersagung als ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig, weil die gewährte Abwicklungsfrist den erheblichen wirtschaftlichen Folgen der Betriebsschließung nicht hinreichend Rechnung trage.

12 Die Klägerin beantragt,

13 das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 22. Oktober 2024 - 2 K 3114/22 - zu ändern und

14 die der Beigeladenen für den Standort ...... ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 25. Oktober 2022 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen "... ... x", "... ... x", "... ... x" und "... ... x", ... ..., ..., zu erteilen,

15 hilfsweise,

16 die der Beigeladenen für den Standort ...... ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 25. Oktober 2022 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen "... ... x", "... ... x", "... ... x" und "... ... x" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs neu zu entscheiden,

17 weiter hilfsweise,

18 die der Beigeladenen für den Standort ...... ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 25. Oktober 2022, soweit sie die Spielhalle "... ... x" betreffen, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle "... ... x", ... ..., ..., zu erteilen,

19 weiter hilfsweise,

20 die der Beigeladenen für den Standort ...... ..., ..., erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie den Bescheid der Beklagten vom 7. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 25. Oktober 2022, soweit sie die Spielhalle "... ... x" betreffen, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle "... ... x" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs neu zu entscheiden,

21 höchst hilfsweise,

22 die in Ziffer 4 des Bescheids vom 7. August 2017 enthaltene Schließungsanordnung und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 25. Oktober 2022, soweit er sich darauf bezieht, aufzuheben.

23 Die Beklagte beantragt,

24 die Berufung zurückzuweisen.

25 Sie verteidigt das angegriffene Urteil und macht geltend, es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit der Klage, weil fraglich sei, ob eine Erlaubniserteilung an die Klägerin zumindest möglich erscheine. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung sei die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis wegen des zwingenden Versagungsgrundes nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG ausgeschlossen gewesen und habe deswegen kein Anspruch der Klägerin auf Einbeziehung in die Auswahlentscheidung bestanden. Auch im Fall einer Abstandskonkurrenz verschiedener Spielhallen nach § 42 Abs. 1 LGlüG habe die Behörde zunächst die Erlaubnisfähigkeit der Anträge zu prüfen; ein Auswahlermessen sei erst eröffnet, wenn mehrere Anträge erlaubnisfähig seien. Der Ausschluss von einem Auswahlverfahren bei Vorliegen zwingender Versagungsgründe verletze den in Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG begründeten Teilhabeanspruch der Erlaubnisbewerber nicht. Es treffe auch nicht zu, dass die Klägerin bis zum Ergehen des Widerspruchsbescheids nicht zu einer Priorisierung aufgefordert worden sei. Vielmehr sei bereits im Anhörungsschreiben ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass der alle vier Spielhallen umfassende Antrag der Klägerin wegen des Verbundverbots nicht erlaubnisfähig sei. Darauf, ob die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis objektiv rechtmäßig sei, komme es mangels Erlaubnisfähigkeit des von der Klägerin gestellten Antrags nicht an.

26 Die Beigeladene beantragt,

27 die Berufung zurückzuweisen.

28 Sie führt im Wesentlichen aus, die bis zur letzten Behördenentscheidung unterbliebene Priorisierung einer der Verbundspielhallen der Klägerin habe deren Einbeziehung in das Auswahlverfahren entgegengestanden. Ließe man eine "nachträgliche" Priorisierung zu, wäre ggf. ein weiteres Auswahlverfahren zwischen der nunmehr priorisierten und den konkurrierenden Spielhallen durchzuführen, was verfahrensökonomisch widersinnig erscheine. Der Beklagten sei es auch nicht möglich gewesen, die der Klägerin obliegende Priorisierung selbst vorzunehmen. Ein expliziter behördlicher Hinweis auf die fehlende Priorisierung sei schon deswegen entbehrlich gewesen, weil die Klägerin deutlich gemacht habe, dass der Betrieb nur einer Spielhalle aus ökonomischen Gründen nicht möglich bzw. nicht erwünscht sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin handele es sich bei der ausgewählten Spielhalle der Beigeladenen nicht um eine Verbundspielhalle.

29 Dem Senat liegen die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (zwei Leitz-Ordner), die elektronisch geführte Vorverfahrensakte des Regierungspräsidiums Freiburg sowie die Akte des Verwaltungsgerichts Freiburg zum erstinstanzlichen Verfahren (2 K 3114/22) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

30 I. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere wurde sie fristgerecht eingelegt und innerhalb der Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO begründet. Die Berufungsbegründungsschrift entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (vgl. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

31 II. Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die (Dritt-)Anfechtungs- und Verpflichtungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen.

32 1. Die Klage ist zulässig; insbesondere mangelt es der Klägerin im Hinblick auf die kombinierte Drittanfechtungs- und Verpflichtungsklage nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis.

33 Unterschreiten mehrere Spielhallen im Verhältnis zueinander den Mindestabstand von 500 m, muss die Behörde zwischen den Antragstellern eine Auswahl treffen. Die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis an einen der Antragsteller löst gegenüber dem Konkurrenten das Mindestabstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG aus, so dass der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis an diesen ein rechtliches Realisierungshindernis entgegensteht. In einer solchen Situation kann der nicht berücksichtigte Bewerber die einem Dritten erteilte Erlaubnis anfechten, obgleich er selbst nicht Adressat dieser Erlaubnis ist. Denn die Begünstigung eines Spielhallenbetreibers und Zurückweisung eines anderen betrifft den zurückgewiesenen Spielhallenbetreiber jedenfalls in seiner Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Zur Bejahung der Klagebefugnis genügt es in diesen Fällen, wenn er Tatsachen vorträgt, nach denen die angegriffene Erlaubnis der Erteilung einer eigenen Erlaubnis entgegensteht und eine solche Erlaubniserteilung an die eigene Person zumindest möglich erscheint und auch begehrt wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 41 m.w.N.>).

34 Diese Anforderung erfüllt der Vortrag der Klägerin, die geltend macht, ihre Spielhallen seien in die Auswahlentscheidung der Beklagten einzubeziehen gewesen und hätten gegenüber der Spielhalle der Beigeladenen den Vorzug erhalten müssen. Zwar steht hier mit dem Verstoß gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG ein zwingender Erlaubnisversagungsgrund in Rede (vgl. § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Gleichwohl ist es, wovon auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass sich das Verbundverbot als mit höherrangigem Recht unvereinbar erweisen könnte oder dass eine nachträgliche Priorisierung einer der Verbundspielhallen in Betracht kommt, die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis deswegen den (Verfahrens-)Anspruch der Klägerin auf sachgerechte Durchführung des Auswahlverfahrens verletzt und dieser ihrerseits ein Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zusteht.

35 2. Die Klage ist jedoch mit Haupt- und Hilfsanträgen unbegründet.

36 a) Die Drittanfechtungsklage ist nicht begründet. Die der Beigeladenen zum Betrieb ihrer Spielhalle "..." erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis verletzt die Klägerin nicht in subjektiven Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

37 aa) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage in der hier gegebenen Konstellation einer Drittanfechtungsklage gegen die einem Konkurrenten erteilte Spielhallenerlaubnis ist die letzte Verwaltungsentscheidung (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 46>), vorliegend also der Erlass des Widerspruchsbescheids am 25.10.2022.

38 Die hiergegen in der Berufungsbegründung erhobenen Einwände geben dem Senat keinen Anlass, seine Rechtsprechung zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt bei glücksspielrechtlichen Drittanfechtungsklagen zu ändern. Die Klägerin macht im Kern geltend, es widerspräche den Regelungszielen des Glücksspielrechts und den verfassungsrechtlichen Anforderungen an ein Auswahlverfahren im Hinblick auf den Zugang zu einer begrenzt zugänglichen beruflichen Tätigkeit (Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG), wenn eine zunächst rechtmäßig erteilte, aber infolge des Wegfalls von Erteilungsvoraussetzungen, etwa der erforderlichen Zuverlässigkeit des Erlaubnisinhabers, rechtswidrig gewordene Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG im Drittanfechtungsprozess Bestand hätte. Diese Kritik übersieht zum einen, dass § 41 Abs. 4 Nr. 1 LGlüG die Möglichkeit eines Erlaubniswiderrufs für den Fall vorsieht, dass nachträglich Erlaubnisversagungsgründe eintreten; es handelt sich bei der Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG daher nicht um einen Dauerverwaltungsakt (vgl. dazu bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 48>). Zum anderen wäre ein späterer Beurteilungszeitpunkt mit dem Sinn des Erlaubnisverfahrens und dem gebotenen Schutz des Dritten hinsichtlich einer einmal verliehenen Rechtsposition nicht zu vereinbaren (VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 49; vgl. zur Konkurrentenklage bei der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen: BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, DVBl 2000, 1614 <juris Rn. 31 f.>). Wenn die Klägerin zum Beleg ihrer gegenteiligen Auffassung auf Rechtsprechung zur baurechtlichen Nachbarklage verweist, blendet sie aus, dass auch danach nur solche nach Genehmigungserteilung eintretenden Änderungen der Sach- und Rechtslage zu berücksichtigen sind, die sich zugunsten des Genehmigungsinhabers auswirken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.04.1998 - 4 B 40.98 -, NVwZ 1998, 1179 <juris Rn. 3>).

39 bb) Die der Beigeladenen erteilte Spielhallenerlaubnis verletzt die Klägerin nicht in ihrem Recht auf Durchführung eines ordnungsgemäßen Auswahlverfahrens; ihr stand im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung schon kein Anspruch auf Berücksichtigung in einer Auswahlentscheidung zu.

40 aaa) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz. Eine solche ist unter anderem dann zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Nach § 42 Abs. 1 LGlüG müssen Spielhallen untereinander einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, einhalten. Unterschreiten mehrere Spielhallen im Verhältnis zueinander den Mindestabstand, muss die Behörde zwischen den Antragstellern grundsätzlich eine Auswahl treffen, die deren durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Interessen gerecht wird (vgl. dazu VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, LVerfGE 34, 3 <juris Rn. 135 ff.>). Von der Teilnahme an einem solchen Auswahlverfahren ausgeschlossen sind jedoch Antragsteller, denen wegen zwingender Versagungsgründe gemäß § 41 Abs. 2 LGlüG im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung keine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 51>). Zu den zwingenden Versagungsgründen, die der Teilnahme an einem Auswahlverfahren entgegenstehen, gehören gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG Verstöße gegen die Vorschrift des § 42 Abs. 2 LGlüG, wonach die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle ausgeschlossen ist, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (sog. Verbundverbot).

41 Das Verbundverbot steht mit höherrangigem Recht in Einklang (1). Betreiber in einem baulichen Verbund stehender Spielhallen können wegen § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG nur dann in einem im Hinblick auf das Abstandsgebot § 42 Abs. 1 LGlüG durchgeführten Auswahlverfahren berücksichtigt werden, wenn sie bis zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung eine ihrer Verbundspielhallen priorisiert zur Erlaubnis gestellt haben (2).

42 (1) Das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG begegnet ebenso wie das Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG nach der ständigen Rechtsprechung des Senats keinen verfassungs- oder unionsrechtlichen Bedenken (vgl. ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, VBlBW 2022, 453 <juris Rn. 95 ff.> und Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, ZfWG 2022, 466 <juris Rn. 7 ff.>; ferner Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, GewArch 2024, 239 <juris Rn. 60 m.w.N.>; siehe zur Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht auch BVerwG, Beschluss vom 23.10.2024 - 8 B 20.24 -, ZfWG 2025, 46 <juris Rn. 4> sowie zu § 25 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV 2021 BVerwG, Beschluss vom 17.11.2023 - 8 B 28.23 -, GewArch 2024, 74). Die Regelungen sollen den spielenden Personen die Möglichkeit eröffnen, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel an einem Geldspielgerät oder der Teilnahme an einem anderen Spiel zu finden. Sie sollen die Chance erhalten, ihr Verhalten zu reflektieren und zu einer möglichst unbeeinflussten Eigenentscheidung zu kommen, ob sie das Spiel fortsetzen möchten. Die Regelung soll durch eine Verringerung der Zahl sowie durch Auflockerung der Dichte der Spielhallen zur Verwirklichung der Ziele der Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht und der wirksamen Suchtbekämpfung beitragen. Die Abstandsregelungen verfolgen mit dem Ziel der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren die auch unionsrechtlich als legitim anerkannten Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Sie erweisen sich auch als geeignet zur Erreichung dieser Ziele (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, ZfWG 2022, 466 <juris Rn. 12 ff. m.w.N.>; EuGH, Urteil vom 16.10.2025 - C-718/23 -, ZfWG 2025, 463 <juris Rn. 47>; vgl. zur Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV im Glücksspielbereich jüngst auch EuGH, Urteil vom 16.04.2026 - C-440/23 -, juris Rn. 65 ff.).

43 Hieran hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin fest.

44 Soweit sie unter Verweis auf die Rechtslage in anderen Bundesländern geltend macht, das Verbundverbot sei mit Art. 20 Abs. 1 GG sowie dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot unvereinbar, ist darauf hinzuweisen, dass weder das Grundgesetz noch Unionsrecht eine die föderalen Zuständigkeiten übergehende Gesamtkohärenz der in Rede stehenden Maßnahme verlangen (vgl. EuGH, Urteil vom 12.06.2014 - C-156/13 -, ZfWG 2014, 193 <juris Rn. 33 ff.>; bestätigend zuletzt EuGH, Urteil vom 16.04.2026 - C-440/23 -, juris Rn. 95 f.; hierzu bereits ausführlich: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, NVwZ-RR 2023, 98 <juris Rn. 24>; so auch: OVG Bln-Bbg, Urteil vom 12.02.2026 - OVG 1 B 17/23 -, juris Rn. 99, und Beschluss vom 26.04.2023 - 1 S 10/23 -, GewArch 2023, 298 <juris Rn. 17>; OVG Rheinl.-Pf., Beschluss vom 12.09.2023 - 6 B 10622/23.OVG -, NVwZ-RR 2024, 140 <juris Rn. 6>; BayVGH, Beschluss vom 21.03.2023 - 23 CS 22.2677 -, GewArch 2023, 243 <juris Rn. 56>; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 42). Bei verschiedener landesrechtlicher Ausgestaltung genügt es vielmehr, dass diese jeweils den Anforderungen des höherrangigen Rechts entspricht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.11.2023 - 8 B 28.23 -, NVwZ-RR 2024, 227 <juris Rn. 6>; OVG Bremen, Beschluss vom 31.01.2024 - 1 LA 307/20 -, juris Rn. 25). Letzteres ist im Hinblick auf das Mindestabstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG und das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG der Fall.

45 Zwar weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass andere Bundesländer vorübergehend oder gar ohne zeitliche Beschränkung Ausnahmen von den Vorgaben des § 25 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GlüStV 2021 zulassen. Diese Ausnahmen führen aber nicht dazu, dass das Mindestabstandsgebot und das Verbundverbot entgegen diesen Vorgaben dauerhaft oder jedenfalls längerfristig gar nicht zur Anwendung gelangen würden. Vielmehr enthalten die landesrechtlichen Regelungen enge Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise von der Einhaltung der ebenfalls in allen Landesgesetzen vorgeschriebenen Mindestabstände abgesehen werden kann (vgl. etwa § 15 Abs. 4 AGGlüStV BY, § 16 Abs. 4 AGGlüStV NRW, § 17 Abs. 4 LGlüG RP, § 3 Abs. 2 Satz 2 HSpielhG). Allein die in der jeweiligen Regelung vorgesehene (oder nicht vorgesehene) Anwendungsdauer erscheint danach nicht geeignet, erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Regelung des Mindestabstandsgebots anzunehmen, die über das nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteile vom 12.06.2014 - C-156/13 -, ZfWG 2014, 193 <juris Rn. 36>, und vom 16.04.2026 - C-440/23 -, juris Rn. 95) noch hinzunehmende Maß hinausgingen.

46 Nichts anderes gilt hinsichtlich des Verbundverbots. Die Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 ermöglicht den Ländern lediglich ein vorübergehendes Absehen von den Vorgaben des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Charakter als Übergangsvorschrift und der Bestimmung in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021, nach der die Länder, die von der Regelung Gebrauch machen, verpflichtet sind, die insoweit geltende Übergangsfrist landesrechtlich festzulegen. Dadurch wird die Schlüssigkeit der Regulierung im Glücksspielrecht nicht in Frage gestellt. Denn langfristig soll auch bei Inanspruchnahme der Öffnungsklausel die Zahl der Verbundspielhallen auf "Null" reduziert werden. Deshalb kann eine solche Ausnahme nur befristet erteilt werden und soll als Bestandsschutzregelung nach den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag nur einen "sanfteren" Übergang zu dem nach § 25 GlüStV 2021 vorgesehenen Zustand gewährleisten. Eine Pflicht zur Inanspruchnahme der Öffnungsklausel sollte ausdrücklich nicht bestehen (vgl. LT-Drucks. 16/9487, S. 192 f.). Soweit einzelne Länder hier (erneut) langjährige Übergangsfristen geschaffen haben, mag dies die Frage aufwerfen, ob es sich dabei noch um eine "Übergangsfrist" im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 handelt; die grundsätzliche Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, der auf die Verringerung der Verfügbarkeit von Geldspielgeräten abzielt, wird dadurch jedoch nicht in Frage gestellt. Dies gilt erst recht, da die Öffnungsklausel weitere qualitative Voraussetzungen für die (vorübergehende) Erlaubnis von bestehenden Verbundspielhallen aufstellt (§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021) und damit auch in ihrem Anwendungsbereich zu einer weiteren Reduktion der Zahl von Verbundspielhallen führen wird. Im Ergebnis werden damit auch die Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 und die darauf beruhenden Ausnahmeregelungen in den unterschiedlichen Bundesländern dem Anliegen gerecht, das Ziel des Schutzes vor den von Spielsucht ausgehenden Gefahren in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2026 - 6 S 1682/24 - und vom 18.08.2025 - 6 S 119/24 -, jeweils n.v., sowie grundlegend Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, ZfWG 2022, 466 <juris Rn. 28>; ebenso SächsOVG, Beschlüsse vom 04.07.2024 - 6 A 723/21 -, juris Rn. 10 und vom 14.07.2025 - 6 A 253/22 -, juris Rn. 17).

47 Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt das Verbundverbot gemäß § 42 Abs. 2 LGlüG auch nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 Abs. 1 AEUV (vgl. bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, ZfWG 2022, 466 <juris LS und Rn. 7 ff.>). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist Art. 49 AEUV – den der Gerichtshof im vorliegenden Zusammenhang vorrangig gegenüber Art. 56 AEUV prüft (vgl. EuGH, Urteil vom 16.10.2025 - C-718/23 -, ZfWG 2025, 463 <juris Rn. 37>) – dahin auszulegen, dass er (unter anderem) der Regelung von Mindestabstandsgeboten nicht entgegensteht, soweit das nationale Gericht zu dem Schluss gelangt, dass diese Beschränkungen als im AEU-Vertrag ausdrücklich vorgesehene Ausnahmeregelungen zugelassen werden oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können sowie geeignet sind, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten, und nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen (EuGH, Urteil vom 16.10.2025 - C-718/23 -, ZfWG 2025, 463 <juris Rn. 47>; vgl. zu Art. 56 AEUV zuletzt auch EuGH, Urteil vom 16.04.2026 - C-440/23 -, juris Rn. 65 ff.). Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf das in § 42 Abs. 2 LGlüG aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses normierte und zur Erreichung der damit verfolgten Ziele geeignete und erforderliche Verbundverbot nach der ständigen Rechtsprechung des Senats erfüllt (s.o.).

48 (2) Dem Betreiber mehrerer Verbundspielhallen obliegt es zwecks Vermeidung eines Verstoßes gegen § 42 Abs. 2 LGlüG zu entscheiden, mit welcher seiner Spielhallen er an einem Erlaubnis- bzw. Auswahlverfahren teilnehmen möchte (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 25.11.2021 - 6 S 2239/21 -, ZfWG 2022, 85 <juris Rn. 36>, und vom 13.02.2020 - 6 S 279/18 -, n.v.; zur Rechtslage in anderen Bundesländern: OVG Bremen, Beschluss vom 17.06.2025 - 1 B 72/25 -, ZfWG 2025, 528 ; OVG NRW, Beschluss vom 23.04.2025 - 4 B 673/24 -, ZfWG 2025, 300 <juris Rn. 24>; NdsOVG, Beschluss vom 05.09.2017 - 11 ME 258/17 -, ZfWG 2017, 527 <juris Rn. 19>; vgl. auch Mock, Die Rechtsprechung zum Landesglücksspielgesetz – Rückblick und Ausblick, VBlBW 2025, 221 <227>). Hat der Betreiber die Priorisierung bis zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung nicht vorgenommen, steht seinem Erlaubnisanspruch der zwingende Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen und kann ihn die Auswahl eines Konkurrenten daher nicht in eigenen (Verfahrens-)Rechten verletzen.

49 Dem Betreiber steht dagegen nicht die Möglichkeit offen, zunächst mit sämtlichen Spielhallen seines Verbunds an einem Auswahlverfahren teilzunehmen, um dann nach Ergehen einer Auswahlentscheidung seinerseits diejenige Spielhalle auszuwählen, mit der er sich gegen die anderen Erlaubnisbewerber durchgesetzt hat (so wohl auch HambOVG, Beschluss vom 20.10.2020 - 4 Bs 226/18 -, ZfWG 2021, 81 <juris Rn. 108>). Das Erfordernis einer Berücksichtigung sämtlicher potenziell "priorisierungsfähigen" Verbundspielhallen in der behördlichen Auswahlentscheidung lässt sich insbesondere nicht mit dem in Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG wurzelnden Recht der Betreiber auf chancengleichen Zugang zu einer begrenzt zugänglichen beruflichen Tätigkeit begründen. Denn es fehlt wegen § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG an einem erlaubnisfähigen Antrag, solange der Spielhallenverbund nicht durch die Entscheidung des Betreibers aufgelöst worden ist, für welche der Spielhallen eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG angestrebt wird. Ist eine (rechtzeitige) Priorisierung mithin notwendige Voraussetzung für die Erlaubnisfähigkeit des Antrags und damit die Teilnahme am behördlichen Auswahlverfahren, kann keine Rede davon sein, dass ihr Unterlassen – wie die Klägerin meint – einen seinerseits verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftigen Verlust des derivativen Teilhaberechts nach Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge hätte. Es ist auch nicht Sache der Erlaubnisbehörden, gleichsam ersatzweise eine von mehreren Verbundspielhallen eines Erlaubnisbewerbers zu priorisieren und in die Auswahl einzustellen. Denn allein der Betreiber besitzt vertiefte Kenntnisse über die von ihm betriebenen Spielhallen und ist aufgrund seiner Sachkunde in der Lage zu entscheiden, am Weiterbetrieb welcher Spielhalle er unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten das größere Interesse hat (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 05.09.2017 - 11 ME 258/17 -, ZfWG 2017, 527 <juris Rn. 19>; VG Bremen, Beschluss vom 12.07.2023 - 5 V 1296/23 -, juris Rn. 31; VG Freiburg, Urteil vom 29.11.2017 - 1 K 2506/15 -, juris Rn. 78).

50 bbb) Hieran gemessen, war die Klägerin von der Berücksichtigung in der Auswahlentscheidung ausgeschlossen. Denn sie hatte bis zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids keine ihrer – unstreitig in einem baulichen Verbund im Sinne von § 42 Abs. 2 LGlüG stehenden – Spielhallen "... ... x" bis "... ... x" priorisiert.

51 Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, sie sei im Verwaltungsverfahren unter Verstoß gegen § 25 Abs. 1 LVwVfG und den Fairness- und Transparenzgrundsatz nicht auf die Erforderlichkeit einer Priorisierung hingewiesen worden und habe sich hierzu auch nicht veranlasst sehen müssen, weshalb die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis sie in ihren Verfahrensrechten verletze.

52 Der aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgende Anspruch der Erlaubnisbewerber in Konkurrenzsituationen nach § 42 Abs. 1 LGlüG auf eine den grundrechtlich geschützten Interessen gerecht werdende Auswahlentscheidung bezieht sich zwar auch auf das Verwaltungsverfahren (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -,LVerfGE 34, 3 <juris Rn. 135>; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 1 VB 15/13 -, juris Rn. 256 unter Verweis auf BVerfG, Beschlüsse vom 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209 <juris Rn. 65 ff.> und vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113 <juris Rn. 10>). Erforderlich ist daher eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene und den chancengleichen Zugang zur beruflichen Tätigkeit sichernde Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlentscheidung (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113 <juris Rn. 10>, und vom 13.06.2006 - 1 BvR 1160/03 -, BVerfGE 116, 135 <juris Rn. 64 f.>). Daraus folgt nach der Rechtsprechung des Senats indes nicht, dass sämtliche Auswahlkriterien dem Bewerberkreis im Vorfeld offengelegt werden müssten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 26.02.2026 - 6 S 1660/24 -, n.v. und vom 27.02.2023 - 6 S 1332/22 -, GewArch 2023, 212 <juris Rn. 14 m.w.N.>). Erst recht sind die Erlaubnisbehörden grundsätzlich nicht gehalten darauf hinzuweisen, dass eine Berücksichtigung von Erlaubnisanträgen im Auswahlverfahren das Vorliegen der (übrigen) gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen nach § 41 Abs. 2 LGlüG erfordert; denn dies versteht sich von selbst.

53 Dass diese Anforderungen an die Fairness und Transparenz des Verwaltungsverfahrens vorliegend verfehlt worden wären und die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen die Klägerin daher in ihrem Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, vermag der Senat nicht zu erkennen. Insbesondere bedurfte es jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen keiner ausdrücklichen Aufforderung an die Klägerin, eine Priorisierung innerhalb des Spielhallenverbunds vorzunehmen.

54 Denn zum einen hat sich die Klägerin im Verwaltungsverfahren dahin eingelassen, dass sie aus betriebswirtschaftlichen Gründen nicht am Weiterbetrieb nur einer der vier Verbundspielhallen interessiert sei. So führte sie mit Schreiben an die Beklagte vom 15.02.2017 (BAS 423) sinngemäß aus, eine Reduktion des Spielhallenkomplexes unter Beibehaltung einer einzigen Konzession wäre für sie – auch bei Berücksichtigung entsprechend reduzierter Personal- und Betriebskosten – nicht rentabel. Dem ihr im Schreiben vom 18.05.2017 mitgeteilten Verständnis der Beklagten, wonach die Beigeladene im Gegensatz zur Klägerin erklärtermaßen zu einem wirtschaftlich tragfähigen Betrieb einer einzigen Spielhalle an dem in Rede stehenden Standort in der Lage sei, ist die Klägerin bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids nicht entgegengetreten. Hierzu hätte indes Anlass bestanden, wenn die im Zusammenhang mit den Voraussetzungen einer Härtefallbefreiung getätigten Aussagen der Klägerin im Schreiben vom 15.02.2017 – wie die Berufung geltend macht – nicht in diesem Sinne gemeint gewesen sein sollten.

55 Zum anderen hat die Beklagte der Klägerin die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Antrags aufgrund des Verbundverbots – und damit die Notwendigkeit einer Priorisierung – im Verwaltungsverfahren aber auch deutlich vor Augen geführt. Bereits im erwähnten Anhörungsschreiben vom 18.05.2017 hatte sie der Klägerin mitgeteilt, dass eine Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen beabsichtigt sei und einer Erlaubniserteilung an die Klägerin das Verbundverbot nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG entgegenstehe. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, konnte damit für die Klägerin schon zu diesem Zeitpunkt kein Zweifel daran bestehen, dass sie eine der Verbundspielhallen priorisieren musste, um an dem Auswahlverfahren teilnehmen und eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG erhalten zu können. Spätestens aber nach Erlass des ablehnenden Bescheids vom 07.08.2017, in dessen Begründung auf den zwingend zur Versagung führenden Verstoß gegen das Verbundverbot verwiesen wurde (S. 10), hätte sich die Klägerin veranlasst sehen können und müssen, bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens im Jahr 2022 eine Priorisierung vorzunehmen.

56 Eine Pflicht der Beklagten oder des Regierungspräsidiums, durch ausdrückliche Aufforderung der Klägerin zur Priorisierung einer Verbundspielhalle auf die Beseitigung des Erlaubnisversagungsgrundes nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG hinzuwirken, lässt sich auch nicht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ableiten. Danach soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Diese Voraussetzungen lagen hier nicht vor. Die Klägerin, die nicht nur eine spielhallenrechtliche Vollerlaubnis, sondern daneben auch eine Härtefallbefreiung von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und Abs. 2 LGlüG beantragt hatte, und die im Laufe des Verfahrens mehrfach auf das Verbundverbot hingewiesen worden war, konnte über das Erfordernis der Auflösung ihres Spielhallenverbundes durch eine Priorisierung nicht im Unklaren gewesen sein. Unabhängig davon könnte eine etwaige Verletzung der behördlichen Beratungs- und Hinweispflicht ohnehin keinen Anspruch herbeiführen, der nach dem materiellen Fachrecht nicht gegeben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.07.2015 - 8 C 8.14 -, NVwZ 2016, 248 <juris Rn. 16 m.w.N.>), und würde daher nichts daran ändern, dass die Klägerin, die die ihr obliegende Priorisierung unterlassen hat, in der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigt werden konnte.

57 cc) Eine Verletzung der Klägerin in subjektiven Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) scheidet auch insoweit aus, als diese geltend macht, die der Beigeladenen erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis sei wegen Verstoßes gegen § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG rechtswidrig.

58 Bei dem Verbundverbot handelt es sich um eine sachbezogene Voraussetzung für die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis, die der Spielsuchtprävention bzw. -bekämpfung und damit dem Schutz der Allgemeinheit dient. Der Ausschluss einer Erlaubniserteilung für Verbundspielhallen nach § 42 Abs. 2 LGlüG vermittelt Dritten kein subjektiv-öffentliches (Abwehr-)Recht. Soweit das Erlaubnisverfahren zum Schutz der Allgemeinheit ausgestaltet ist, gewährleistet es auch keinen Schutz zugunsten eines in dem Gewerbe tätigen Dritten (vgl. zum Erfordernis der Zuverlässigkeit VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 56>; vgl. auch NdsOVG, Beschluss vom 15.12.2021 - 7 LA 119/21 -, GewArch 2022, 74 <juris Rn. 4>; ebenso NdsOVG, Beschluss vom 07.03.2023 - 11 LA 380/22 -, NVwZ-RR 2023, 524 <juris Rn. 20>). Eine subjektive Rechtsverletzung der Klägerin läge deshalb, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, selbst im Falle eines unterstellten Verstoßes gegen das Verbundverbot durch die Spielhalle der Beigeladenen nicht vor, da ein solcher objektiver Rechtsverstoß nicht in ein gerade der Klägerin zugewiesenes Recht eingreifen würde. Der dagegen erhobene Einwand der Klägerin, sie hätte sich ohne die Berücksichtigung des Erlaubnisantrags der Beigeladenen möglicherweise in dem Auswahlverfahren durchsetzen können, geht fehl. Denn der Klägerin stand nach dem Vorgesagten kein Anspruch auf Einbeziehung in die Auswahlentscheidung zu; eine ggf. objektiv rechtswidrige Einbeziehung der Beigeladenen kann sie deswegen nicht in ihren Verfahrensrechten verletzt haben.

59 b) Die Verpflichtungsklage ist ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhallen "... ... x ... x" oder die Spielhalle "... ... x" bzw. auf eine Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

60 aa) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Dies gilt namentlich mit Blick auf die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen bzw. zwingenden Versagungsgründe des § 41 Abs. 2 LGlüG. Hinsichtlich der Frage der Rechtmäßigkeit einer möglicherweise in diesem Zusammenhang in Rede stehenden Auswahlentscheidung ist indes auf den Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde als letzter Verwaltungsentscheidung abzustellen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 -, ZfWG 2024, 369 <juris Rn. 58>).

61 bb) Der mit dem Hauptantrag begehrten Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die vier Verbundspielhallen ("... ... x" bis "... ... x") steht im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zum einen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen (s.o.). Zum anderen halten die Spielhallen den nach § 42 Abs. 1 LGlüG erforderlichen Mindestabstand von 500 m zur Spielhalle "..." der Beigeladenen nicht ein, deren Betrieb aufgrund einer die Klägerin – bezogen auf den insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids – nicht in ihren Rechten verletzenden Auswahlentscheidung erlaubt worden ist, und sind deswegen nicht erlaubnisfähig (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Mit der Unterschreitung des Mindestabstands zur Spielhalle der Beigeladenen steht auch der hilfsweise begehrten Erlaubniserteilung für die Spielhalle "... ... x" der zwingende Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 1 LGlüG entgegen.

62 cc) Die Klägerin kann im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auch keine Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. für die vier Spielhallen beanspruchen.

63 Der weiteren Anwendung der Härtefallregelung des – zwischenzeitlich mit Neufassung des § 51 LGlüG durch Art. 1 Nr. 43 des Gesetzes zur Änderung des Landesglücksspielgesetzes vom 25.02.2025 (GBl. 2025 Nr. 15) mit Wirkung vom 04.03.2025 aufgehobenen – § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG stand nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 aufgrund des Grundsatzes lex posterior derogat legi priori entgegen, dass danach, anders als noch mit § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012, ausdrücklich keine Ausnahmeregelung von dem in § 25 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GlüStV 2021 normierten Verbot der Erlaubniserteilung bei einer Unterschreitung der durch Landesgesetz zu bestimmenden Mindestabstände sowie bei einem Verstoß gegen das Verbundverbot mehr vorgesehen war, weshalb ein Anspruch auf Erlaubniserteilung hierauf nicht mehr gestützt werden konnte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.11.2022 - 6 S 717/22 -, ZfWG 2023, 76 <juris Rn. 10 ff.>).

64 Hieran ist auch in Ansehung der in der Berufungsbegründung geäußerten Kritik der Klägerin festzuhalten. Ihr Einwand, es bestehe kein die Anwendung des Prioritätsgrundsatzes rechtfertigender Widerspruch zwischen dem Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 einerseits und der Härtefallregelung in § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. andererseits, verfängt nicht. Entgegen der Auffassung der Klägerin steht das infolge des Fehlens einer Befreiungsmöglichkeit – und vorbehaltlich der Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021, von der der Landesgesetzgeber keinen Gebrauch gemacht hat – ausnahmslos geltende Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 im klaren Widerspruch zur früheren Rechtslage, die eine solche Befreiungsmöglichkeit in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 vorgesehen hat (ebenso SächsOVG, Beschluss vom 08.07.2025 - 6 A 399/21 -, juris Rn. 28). Dass diese Härtefallregelung, auf der § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. beruhte, seit dem Inkrafttreten des GlüStV 2021 am 01.07.2021 keine Geltung mehr entfaltet, entspricht auch dem Verständnis des Gesetzgebers (vgl. LT-Drucks. 17/8112, S. 75); für die Annahme einer (konkludent getroffenen) Fortgeltungsanordnung in Bezug auf § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. ist daher kein Raum.

65 Selbst wenn dies anders gesehen würde, bestünde für eine Härtefallbefreiung jedenfalls nach der Aufhebung des § 51 Abs. 5 LGlüG a.F. mit Wirkung vom 04.03.2025 keine Rechtsgrundlage mehr.

66 c) Die Klage ist auch mit dem letzten, auf die Aufhebung der Schließungsanordnung in Ziffer 4 des Bescheids vom 07.08.2017 gerichteten Hilfsantrag nicht begründet. Die Untersagung des weiteren Betriebs der Verbundspielhallen ist im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 - 1 C 20.78 -, GewArch 1982, 200 <juris Rn. 15>; SächsOVG, Beschluss vom 08.07.2025 - 6 A 399/21 -, juris Rn. 22; Winkler, in: Ennuschat/Wank/Winkler, Gewerbeordnung, 9. Aufl. 2020, § 15 Rn. 41) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

67 Die Betriebsuntersagung findet ihre Rechtsgrundlage in der auf den Fall einer fehlenden Erlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG anwendbaren Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 -, ZfWG 2015, 383 <juris Rn. 6 f.>). Deren tatbestandliche Voraussetzungen sind erfüllt, nachdem die Klägerin nicht über eine Spielhallenerlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG verfügt und eine solche nach dem Vorgesagten auch nicht beanspruchen kann.

68 Die Schließungsanordnung leidet auch nicht an Ermessensfehlern nach § 114 Satz 1 VwGO. Insbesondere besteht im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung weder ein Anspruch auf die Gewährung einer Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. (s.o.) noch ein Anspruch der Klägerin auf Duldung des Spielhallenbetriebs. Im Fall von Bestandsspielhallen geht der Senat zwar grundsätzlich davon aus, dass sich ein der Schließungsanordnung entgegenstehender Duldungsanspruch aus dem Recht auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG herleiten lässt, wenn alle gesetzlichen Anforderungen an die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 41 Abs. 2 LGlüG erfüllt werden und es an der Durchführung eines ordnungsgemäßen Auswahlverfahrens zwischen zueinander in Abstandskonkurrenz stehenden Spielhallen unter Beteiligung der Spielhalle des jeweiligen Antragstellers bislang fehlt, so dass die Erfolgsaussichten eines solchen Auswahlverfahrens als offen einzustufen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 2289/22 -, ZfWG 2023, 537 <juris Rn. 17>). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, nachdem eine die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzende Auswahlentscheidung getroffen worden ist und die Erteilungsvoraussetzungen gemäß § 41 Abs. 2 LGlüG daher, wie bereits ausgeführt, (auch) in Bezug auf die Spielhalle "... ... x" nicht gegeben sind.

69 Es ist schließlich auch nicht erkennbar, dass die gewährte Abwicklungsfrist bis zum 31.12.2017 unverhältnismäßig kurz gewesen wäre. Weshalb die mehrmonatige Frist zur Abwicklung der laufenden Geschäfte nicht ausgereicht und deshalb zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung ihrer Interessen geführt haben soll, hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt.

70 III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO aus Gründen der Billigkeit der Klägerin aufzuerlegen, da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

71 IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

72 Beschluss

73 vom 28. April 2026

74 Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 11.12.2024 für beide Rechtszüge auf jeweils 120.000,-- EUR festgesetzt.

75 Gründe

76 Die Streitwertfestsetzung und die Änderung der Festsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen beruhen auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 54.1 und Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013.

77 Es entspricht der Senatspraxis in Fällen, in denen keine ausreichenden Erkenntnisse über den erzielten Jahresgewinn des Betriebs vorliegen, die zur belastbaren Grundlage einer Schätzung herangezogen werden können, unter Heranziehung der Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs je Spielhalle 15.000,-- EUR und für die Betriebsuntersagung (Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs) zusätzlich denselben Betrag als Streitwert in Ansatz zu bringen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.06.2025 - 6 S 95/25 -, ZfWG 2025, 396 <juris Rn. 30>). Dies trägt dem Interesse an einer einheitlichen und praktikablen Streitwertfestsetzung Rechnung und dient der Rechtssicherheit sowie dem Gleichbehandlungsgebot (vgl. zu diesen Grundsätzen BVerwG, Beschluss vom 15.09.2015 - 9 KSt 2.15 -, NuR 2016, 127 <juris Rn. 4>; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.12.2007 - 9 S 1958/07 -, NVwZ-RR 2008, 430 <juris Rn. 3>).

78 So liegt der Fall auch hier. Hinreichend belastbare Erkenntnisse über den erzielten bzw. zu erwartenden Jahresgewinn in Bezug auf die streitgegenständlichen Spielhallen liegen nicht vor. Die vom Verwaltungsgericht insoweit herangezogenen, dem Senat nicht bekannten und auch für die Beteiligten nicht greifbaren Erkenntnisse aus "anderen Spielhallenerlaubnisverfahren" stellen keine geeignete Schätzgrundlage dar.

79 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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