Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat — 1 S 865/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-03-12

Aktenzeichen: 1 S 865/24

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0312.1S865.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 9 GemO BW, § 62 VwGO, § 57 ZPO

Leitsatz

Die Bestellung eines Prozesspflegers entsprechend § 62 Abs 4 VwGO i.V.m. § 57 Abs 1 ZPO scheidet für eine ehemalige Gemeinde, die Ansprüche aus der Eingliederungsvereinbarung gerichtlich geltend macht, aus, wenn diese nach der von den Vertragsparteien in der Eingliederungsvereinbarung im Einzelfall getroffenen materiell-rechtlichen Regelung endgültig nicht mehr handlungsfähig ist. (Rn.46)

Verfahrensgang

vorgehend VG Freiburg (Breisgau) 10. Kammer, 17. April 2024, 10 K 2125/23, Urteil

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Kläger zu 2 bis 7 die Klagen zurückgenommen haben. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. April 2024 - 10 K 2125/23 - wird hinsichtlich der Sachentscheidung insoweit für wirkungslos erklärt.

Im Übrigen wird die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. April 2024 - 10 K 2125/23 - zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Kläger wenden sich gegen die beabsichtigte Schließung des Standorts der Grundschule der Gemeinde Epfendorf, der Beklagten zu 1, im Ortsteil Trichtingen.

2 Die Klägerin zu 1 ist die ehemalige Gemeinde Trichtingen. Die Kläger zu 2 bis 12 haben ihren Wohnsitz in den Ortsteilen Trichtingen und Harthausen. Die Kläger zu 3, 4 sowie 8 bis 12 sind und die Klägerinnen zu 2 und 6 sowie die Kläger zu 5 und 7 waren bis September 2024 Mitglieder des Gemeinderats Epfendorf, des Beklagten zu 2.

3 Die Klägerin zu 1 schloss mit der Beklagten zu 1 die "Vereinbarung über die Eingliederung der Gemeinde Trichtingen mit Gemeindeteil Harthausen in die Gemeinde Epfendorf" vom 17.05.1974 (im Folgenden: Eingliederungsvereinbarung - EV), welche unter anderem bestimmt:

4 "§ 15 – Schulwesen

5 1) Die Grundschule in Trichtingen wird erhalten und bei Bedarf weiter ausgebaut, solange dies rechtlich und tatsächlich möglich ist und von den Erziehungsberechtigten gewünscht wird.

6 2) Die Grundschule Trichtingen wird dem Bedarf entsprechend mit den nötigen Mitteln ausgestattet.

7 3) […]

8 […]

9 § 20 – Regelung von Meinungsverschiedenheiten und Streitigkeiten

10 1) Diese Vereinbarung wird im Geiste der Gleichberechtigung und der Vertragstreue getroffen. Fragen und Meinungsverschiedenheiten sind möglichst in diesem Geiste gütlich zu klären.

11 2) Bei Meinungsverschiedenheiten über diese Vereinbarung soll der Gemeinderat einen Vermittlungsausschuß hören. Ihm gehören der Bürgermeister als Vorsitzender und je ein Mitglied aus den vier Gemeindeteilen an. Diese werden vom Gemeinderat aus seiner Mitte bestellt. Für den Vermittlungsausschuß gilt die Gemeindeordnung sinngemäß. Ist eine gütliche Einigung nicht zu erreichen, soll die Rechtsaufsichtsbehörde vermitteln.

12 3) Bei Streitigkeiten über diese Vereinbarung wird die bisherige Gemeinde Trichtingen bis 31.12.1984 durch drei Bürger vertreten. Sie und ihre Ersatzleute werden vor Inkrafttreten dieser Vereinbarung vom Gemeinderat von Trichtingen bestellt. (§ 9 Abs. 1 Satz 4 GO)."

13 Mit Beschluss vom 27.07.2021 entschied der Gemeinderat der Beklagten zu 1, die Grundschule im Ortsteil Epfendorf zusammenzufassen und den Schulbetrieb in Trichtingen zu beenden. Mit Beschluss vom 07.02.2023 bestätigte er seine Entscheidung unter Berücksichtigung einer zwischenzeitlich eingeholten Lebenszykluskostenbetrachtung für verschiedene Varianten des Fortbetriebs der Grundschule sowie der Haushaltslage der Beklagten zu 1.

14 Am 17.07.2023 haben die Kläger zu 1 bis 7 gegen die Beklagte zu 1 gerichtete Klagen erhoben, mit denen sie begehren, festzustellen, dass die Beklagte zu 1 aufgrund der Eingliederungsvereinbarung verpflichtet ist, den Grundschulstandort in Trichtingen zu erhalten, und die anderslautenden Beschlüsse des Gemeinderats rechtswidrig sind, und die Kläger zu 2 bis 7 weiter hilfsweise beantragt haben, die Beklagte zu 1 zu verurteilen, einen Vermittlungsausschuss zu bilden und aus der Mitte ihres Gemeinderats drei Mitglieder aus dem Ortsteil Trichtingen zu bestellen, welche die Klägerin zu 1 bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung vertreten. Die Klägerin zu 1 sei als ehemalige Gemeinde für die geltend gemachten Rechte aus der Eingliederungsvereinbarung zur Gewährleistung gerichtlichen Rechtsschutzes als beteiligten- und prozessfähig anzusehen. Sie werde, wie eine ergänzende Vertragsauslegung des § 20 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 EV ergebe, durch drei Bürger aus dem Ortsteil Trichtingen vertreten, die aus der Mitte des Gemeinderats der Beklagten zu 1 stammten. Jedenfalls drei Personen aus dem Kreis der Kläger zu 2 bis 7 seien damit zur gemeinsamen Vertretung der Klägerin zu 1 berufen, hierzu bereit und hätten dem Prozessbevollmächtigten Vollmacht erteilt. § 15 Abs. 1 EV verpflichte die Beklagte zu 1 zum unbefristeten Erhalt des Grundschulstandorts in Trichtingen. Die Verpflichtung stehe unter keinem Wirtschaftlichkeitsvorbehalt. Der Erhalt des Grundschulstandorts werde von den Erziehungsberechtigten gewünscht und sei rechtlich und tatsächlich möglich. Unabhängig hiervon habe die Beklagte zu 1 die behauptete Verletzung des Grundsatzes einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht belastbar belegt.

15 Mit Urteil vom 17.04.2024 hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen. Die Klagen seien mit ihren Haupt- und Hilfsanträgen unzulässig. Zwar sei die Klägerin zu 1 beteiligtenfähig, nicht jedoch prozessfähig. Die in § 20 EV vereinbarte Bestellung von drei Bürgern und ihrer Ersatzleute durch den Gemeinderat der Klägerin zu 1 sei tatsächlich nicht mehr möglich, weil der Gemeinderat als einziges vertraglich wie demokratisch legitimiertes Organ zur Bestellung der Vertreter der ehemaligen Gemeinde mit Inkrafttreten der Eingliederungsvereinbarung untergegangen sei. Die von den Klägern angestrebte Bestellung von drei Bürgern aus dem Ortsteil Trichtingen aus der Mitte des Gemeinderats der Beklagten zu 1 hätten die Vertragsparteien nicht regeln wollen. Die Bestellung eines Prozesspflegers komme weder auf Antrag der Kläger noch von Amts wegen in Betracht. Die Klagen der Kläger zu 2 bis 7 seien unzulässig, weil diese weder als natürliche Personen noch in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Gemeinderats klagebefugt seien. Die Eingliederungsvereinbarung begründe keine Rechte Dritter. Es sei nicht ersichtlich, dass die Kläger hinsichtlich des geltend gemachten Anspruchs auf Erhalt des Grundschulstandorts in Trichtingen in ihren organschaftlichen Rechten berührt sein könnten. Soweit einzelne Kläger sinngemäß die Verletzung organschaftlicher Rechte wegen eines Einberufungsmangels und einer unterbliebenen Vertagung der Sitzung des Gemeinderats am 07.02.2023 geltend machten, wären die Klagen zutreffend gegen den Bürgermeister und den Gemeinderat zu richten gewesen. Die begehrte Verurteilung der Beklagten zu 1 zur Bildung eines Vermittlungsausschusses scheitere daran, dass die Kläger sich mit diesem Anliegen nicht zuvor an den zuständigen Gemeinderat gewandt hätten.

16 Gegen das Urteil haben die Kläger zu 1 bis 7 die von dem Verwaltungsgericht zugelassen Berufung eingelegt und die Klagen für die Kläger zu 8 bis 12 und gegen den Beklagten zu 2 erweitert.

17 Sie führen zur Begründung an: Die subjektive Klageerweiterungen seien sachdienlich, weil sie der endgültigen Beilegung des Rechtsstreits zwischen den Beteiligten dienten. Der Sach- und Streitstand sei dem Beklagten zu 2 bereits bekannt. Der Vorsitzende des Gemeinderats, der Bürgermeister, habe im erstinstanzlichen Verfahren bereits die Beklagte zu 1 vertreten. Die Prozessfähigkeit der Klägerin zu 1 sei gegeben, weil der Beklagte zu 2 auf Grundlage einer ergänzenden Auslegung des § 20 EV drei Personen aus dem Kreis der Kläger, den in Trichtingen und Harthausen wohnhaften Gemeinderatsmitgliedern, zu ihren Vertretern zu bestellen habe. § 20 Abs. 3 EV habe befristet lediglich die rechtlichen Vorgaben des § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO und des Erlasses des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindereformgesetze umgesetzt. Mit der fehlenden Regelung der Nachbesetzung der Vertreter weise die Bestimmung eine Regelungslücke auf, die unter Rückgriff auf § 20 Abs. 2 EV zu schließen sei. § 20 Abs. 2 EV lasse sich entnehmen, dass die Vertragsparteien keine Bedenken gehabt hätten, dass der Beklagte zu 2 bei "Meinungsverschiedenheiten" aus seiner Mitte Vertreter wähle, welche die Interessen der Klägerin wahrnähmen. Hätten die Vertragsparteien mit einem Rechtsstreit gerechnet, hätten sie für diesen Fall eine entsprechende Bestimmung der Vertreter der Klägerin zu 1 vereinbart. Hieran wären die Vertragsparteien nicht durch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO gehindert gewesen, die lediglich regele, dass eine befristete Vertretung der ehemaligen Gemeinde bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zu erfolgen habe, die Ausgestaltung der Befristung indes der vertraglichen Regelung überlasse. Jedenfalls die hilfsweise für den Fall der verneinten Prozessfähigkeit begehrte Bestellung eines Prozesspflegers sei verfassungsrechtlich geboten. Die unterbliebene Bestellung als Vertreter der Klägerin zu 1 und Bildung eines Vermittlungsausschusses beeinträchtige die Mitwirkungs- und Wahlrechte der Kläger zu 2 bis 12 als Gemeinderatsmitglieder, weil zu Vertretern der Klägerin zu 1 und Mitgliedern des Vermittlungsausschusses zwingend Personen aus ihrem Kreis bestellt werden müssten. Für die Bildung eines Vermittlungsausschusses regele die Eingliederungsvereinbarung kein Antragserfordernis. Überdies wäre ein Antrag offensichtlich aussichtslos, nachdem die Beklagten deutlich gemacht hätten, keinen Vermittlungsausschuss einzuberufen. Die Beklagte zu 1 habe weiter nicht aufgezeigt, dass der Erhalt des Grundschulstandorts in Trichtingen im Rechtssinne unmöglich sei. Einen Verstoß gegen § 77 Abs. 2 GemO für die behaupteten Mehrkosten des Erhalts des Standorts Trichtingen gegenüber dem Erhalt des Standorts Epfendorf habe sie nicht dargelegt.

18 Die Kläger beantragen zuletzt,

19 unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. April 2024 - 10 K 2125/23 -

20 für die Klägerin zu 1

21 1. festzustellen, dass die Beklagte zu 1 aufgrund der Eingliederungsvereinbarung vom 17. Mai 1974 verpflichtet ist, die Grundschule in Epfendorf-Trichtingen zu erhalten, bei Bedarf weiter auszubauen und dem Bedarf entsprechend mit den nötigen Mitteln auszustatten,

22 für die Kläger zu 1 bis 7

23 2. festzustellen, dass die Beschlüsse des Gemeinderats der Beklagten zu 1 vom 27. Juli 2021, 7. Februar 2023 und 23. Mai 2023über eine Zusammenlegung der Grundschulstandorte und eine damit verbundene Schließung des Standorts in Trichtingen rechtswidrig sind,

24 für die Kläger zu 2 bis 12

25 3. die Beklagte zu 1 und den Beklagten zu 2 zu verurteilen, gemäß § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung vom 17. Mai 1974 einen Vermittlungsausschuss zu bilden und diesen im Hinblick auf die Meinungsverschiedenheiten über eine Zusammenlegung der Grundschulstandorte anzuhören,

26 4. die Beklagte zu 1 und den Beklagten zu 2 zu verurteilen, aus der Mitte des Gemeinderats drei Mitglieder aus dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde Trichtingen zu bestellen, die bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde Trichtingen befugt sind,

27 hilfsweise zu den Hauptanträgen zu 1 und 2 für die Kläger zu 1 bis 12

28 einen Prozesspfleger zugunsten der Klägerin zu 1 im vorliegenden Rechtsstreit durch das Gericht zu bestellen.

29 Die Beklagten beantragen,

30 die Berufung zurückzuweisen.

31 Sie haben den Klageänderungen im Berufungsverfahren widersprochen. Dem Beklagten zu 2 werde eine Tatsacheninstanz abgeschnitten. Die erstinstanzlich verneinte Prozessfähigkeit der Klägerin zu 1 sei hinnehmbar. Die ehemalige Gemeinde werde nicht schutzlos gestellt, weil die Kommunalaufsichtsbehörde über die Wahrung der Zusagen aus der Eingliederungsvereinbarung zu wachen habe. Ungeachtet dessen sei die Beklagte zu 1 nicht verpflichtet, den Grundschulstandort in Trichtingen zu erhalten. § 15 EV stehe unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, dass der Erhalt rechtlich möglich sei. Bei Beachtung des Grundsatzes der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung sei der Erhalt des Grundschulstandorts in Trichtingen unter Berücksichtigung des Ergebnisses der eingeholten Lebenszykluskostenbetrachtung und der angespannten Haushaltslage der Beklagten zu 1 rechtlich nicht (mehr) möglich.

32 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gerichtlichen Verfahrensakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten zu 1 und der Kommunalaufsichtsbehörde des Landratsamts Rottweil Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

33 A. Das Verfahren ist entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und das Urteil des Verwaltungsgerichts entsprechend § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 ZPO für wirkungslos zu erklären, soweit die Kläger zu 2 bis 7 die von ihnen erstinstanzlich weitergehend gestellten Anträge, namentlich den Hauptantrag zu 1 und den – von dem Verwaltungsgericht beschiedenen – "Hilfsantrag zu 2.1", im Berufungsverfahren zurückgenommen haben und die Beklagte zu 1 hierin eingewilligt hat (vgl. 91 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

34 B. Im Übrigen ist die zulässige Berufung unbegründet.

35 Das Verwaltungsgericht hat die Klagen der Klägerin zu 1 (I.) und der Kläger zu 2 bis 7 (II.) zu Recht als unzulässig abgewiesen. Die von den Klägern in der mündlichen Verhandlung sachdienlich gefassten subjektiven Klageerweiterungen im Berufungsverfahren für die Kläger zu 8 bis 12 und gegen die Beklagte zu 2 sind unzulässig (III.).

36 I. Die Klagen der Klägerin zu 1, festzustellen, dass die Beklagte zu 1 aufgrund der Eingliederungsvereinbarung verpflichtet ist, den Standort der Grundschule in Trichtingen zu erhalten (Hauptantrag zu 1), und dass die Beschlüsse des Gemeinderats der Beklagten zu 1 vom 27.07.2021, 07.02.2023 und 23.05.2023 über eine Zusammenlegung der Grundschulstandorte rechtswidrig sind (Hauptantrag zu 2), sind unzulässig.

37 Die Klägerin zu 1 ist nach ständiger Senatsrechtsprechung zwar als untergegangene Gemeinde für einen Prozess, in dem sie – wie hier aus § 15 Abs. 1 EV – Rechte aus dem Eingemeindungsvertrag geltend macht, durch den sie in einer anderen Gemeinde aufgegangen ist, beteiligungsfähig im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO (vgl. nur Senat, Urt. v. 29.03.1979 - I 1367/78 - juris Rn. 19 ff.; Beschl. v. 23.03.2016 - 1 S 1218/15 - juris Rn. 13 f.). Jedoch fehlt es ihr an der Fähigkeit nach § 62 VwGO, wirksam Prozesshandlungen vornehmen zu können. Sie ist weder durch ihre bestellten Vertreter nach § 20 Abs. 3 EV (1.) noch durch die Kläger zu 2 bis 12 (2.) gemäß § 62 Abs. 3 VwGO vertreten. Die Bestellung eines Prozesspflegers für die Klägerin zu 1 entsprechend § 62 Abs. 4 VwGO i.V.m. § 57 Abs. 1 ZPO scheidet aus (3.).

38 1. Nach § 20 Abs. 3 EV wird die Klägerin zu 1 bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung bis zum 31.12.1984 durch drei Bürger vertreten, die – wie auch ihre Ersatzleute – vor Inkrafttreten der Eingliederungsvereinbarung von dem Gemeinderat der Klägerin zu 1 bestellt wurden. Diese Personen stehen ungeachtet der vereinbarten Befristung der Regelung heute für eine Vertretung der Klägerin zu 1 aufgrund des zwischenzeitlichen Zeitablaufs unstreitig nicht mehr zur Verfügung. Eine erneute Bestellung weiterer Vertreter nach § 20 Abs. 3 EV scheidet aus, weil der Gemeinderat der Klägerin zu 1 mit der Eingliederung der Klägerin zu 1 in die Beklagte zu 1 nicht mehr existiert.

39 2. Die Kläger zu 2 bis 12 verfügen über keine wirksame Vertretungsmacht für die Klägerin zu 1. Soweit sie geltend machen, dass die drei Vertreter der Klägerin zu 1 bei der von ihnen für gebotenen erachteten ergänzenden Vertragsauslegung des § 20 Abs. 3 EV aus ihrem Kreis der im Ortsteil Trichtingen und Harthausen wohnhaften Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten zu 1 zu bestellen seien, die sie ihrerseits dem Prozessbevollmächtigten alle eine Prozessvollmacht für die Klägerin zu 1 erteilt hätten, legen sie damit den nach eigener Auffassung erforderlichen Bestellungsakt durch den Gemeinderat der Beklagten zu 1 nicht dar. Danach ist bereits unklar, welche drei Kläger die Klägerin zu 1 – wirksam – vertreten sollen. Schließlich gehören die Kläger zu 2 und 5 bis 7 zwischenzeitlich nicht mehr dem Gemeinderat der Beklagten zu 1 an.

40 3. Der Klägerin zu 1 ist – durch den Senat (vgl. zur Zuständigkeit bei ablehnender Entscheidung: NdsOVG, Beschl. v. 23.05.2018 - 13 ME 170/18 - juris Rn. 1) – weder auf ihren Antrag oder auf den Hilfsantrag der Kläger zu 2 bis 12 noch von Amts wegen ein Prozesspfleger zu bestellen. Gemäß § 57 Abs. 1 ZPO, der nach § 62 Abs. 4 VwGO im Verwaltungsprozess entsprechende Anwendung findet, hat der Vorsitzende des Prozessgerichts in dem Fall, dass eine nicht prozessfähige Partei verklagt werden soll, die ohne gesetzlichen Vertreter ist, falls mit dem Verzug Gefahr verbunden ist, auf Antrag bis zu dem Eintritt des gesetzlichen Vertreters einen besonderen Vertreter zu bestellen. Diese Voraussetzungen sind für die Klägerin zu 1 weder in unmittelbarer noch in entsprechender Anwendung der Vorschrift erfüllt.

41 a) § 57 Abs. 1 ZPO findet nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-gerichts bei Vorliegen ihrer weiteren Voraussetzungen im Verwaltungsprozess über ihren Wortlaut hinaus ausnahmsweise auch für die Bestellung eines Vertreters für einen prozessunfähigen Kläger entsprechende Anwendung für das Gebiet der Sozialhilfe, wenn die geltend gemachte Hilfsbedürftigkeit auf demselben Mangel beruht, der auch zur Prozessunfähigkeit führt, und für das Gebiet der Eingriffsverwaltung (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.12.1965 - VII C 90.61 - NJW 1966, 1883, 1884, v. 31.08.1966 - V C 223.65 - juris Rn. 13, v. 05.06.1968 - V C 147.67 - juris Rn. 16 f., Beschl. v. 09.12.1986 - 2 B 127.86 - juris Rn. 5 und v. 18.04.1991 - 5 ER 611/91 - juris Rn. 3; s.a. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.05.2014 - 2 S 873/14 - juris Rn. 6). In diesen Fällen verlange Art. 19 Abs. 4 GG eine Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens, die der Stellung des Betroffenen im Verwaltungsverfahren entspricht. Ermögliche es das materielle Recht, dem Prozessunfähigen ohne Rücksicht auf seine gesetzliche Vertretung eine Anspruchsstellung zu vermitteln oder ihn in eine besondere Pflichtenstellung einzuweisen, müsse dieser zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes auch fähig sein, Prozesshandlungen vornehmen zu können. Die Stellung eines durch einen Eingriffsakt betroffenen Klägers sei dabei der des Beklagten im Zivilprozess vergleichbar sei. Überdies müsse der Behörde daran gelegen sein, die Bestandskraft ihres Verwaltungsaktes gegenüber der zunächst mit aufschiebender Wirkung verbundenen Klage zu klären. Eine über diese beiden Fallgruppen hinaus gehende Ausweitung des Anwendungsbereichs des § 57 Abs. 1 ZPO hat die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung wiederholt abgelehnt (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.06.1968 - V C 147.67 - juris Rn. 21, Beschl. v. 22.01.1991 - 1 CB 47.90 - juris Rn. 5 f. und v. 18.04.1991 - 5 ER 611/91 - juris Rn. 3; HessVGH, Urt. v. 21.02.1989 - 11 UE 2883/88 - juris Rn. 30 und Beschl. v. 27.06.1995 - 1 TG 1808/95 - juris Rn. 31 f.; NdsOVG, Beschl. v. 09.10.2024 - 2 LA 170/24 - juris Rn. 22; SächsOVG, Beschl. v. 01.07.2011 - 5 B 84/11 - juris Rn. 5 f.; OVG SH, Beschl. v. 23.01.2024 - 3 MB 26/23 - juris Rn. 37 ff.; VG München, Urt. v. 16.11.2004 - M 6b 03.2686 - juris Rn. 13; für ein auf die Abwehr eines unmittelbar bevorstehenden behördlichen Eingriffsaktes gerichtetes einstweiliges Unterlassungsbegehren bejaht von: OVG NRW, Beschl. v. 24.04.2020 - 9 B 411/20 - juris Rn. 9 ff.).

42 Die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an eine entsprechende Anwendung des § 57 Abs. 1 ZPO sind nicht erfüllt. Die Klägerin zu 1 ist nicht Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens und Adressatin einer belastenden behördlichen Maßnahme, sondern macht als untergegangene Gemeinde einen vertraglichen Anspruch auf den Erhalt einer kommunalen Einrichtung aus einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung geltend.

43 b) Die Frage, ob § 57 Abs. 1 ZPO im Verwaltungsprozess darüber hinaus entsprechende Anwendung finden kann, bedarf keiner Klärung. Die Voraussetzungen für Ausweitungen des Anwendungsbereichs der Vorschrift, wie sie im Schrifttum vertreten werden, liegen jedenfalls nicht vor.

44 aa) In der Kommentarliteratur wird eine analoge Anwendung des § 57 Abs. 1 ZPO auf prozessunfähige Kläger für alle Klagen im Über- und Unterordnungsverhältnis bejaht, wenn unter Berücksichtigung der Rechtsschutzsituation des betroffenen Klägers im Einzelfall anderenfalls ein – auch verfassungsrechtlich gebotener – Rechtsschutz an der Prozessunfähigkeit des Klägers scheiterte (vgl. Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider, VwGO, 48. EL, § 62 Rn. 16; Siegel, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl., § 62 Rn. 58). Hier streiten die Klägerin zu 1 und die Beklagte zu 1 jedoch um Ansprüche aus einem gleichrangigen Vertragsverhältnis.

45 bb) Für die Klage einer untergegangenen Gemeinde wird im Schrifttum die Auffassung vertreten, dass die auf dem Gebiet der eingegliederten Gemeinde lebenden Bürger in ihrer Gesamtheit in analoger Anwendung der Bestimmungen der Gemeindeordnung zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid befugt sind, einen Antrag an das Verwaltungsgericht auf Bestellung eines Prozesspflegers entsprechend § 57 Abs. 1 ZPO zu stellen (vgl. Altenmüller, DÖV 1977, 34, 40; Schielke, Die Reichweite der Bindungswirkung von Zusagen in Eingemeindungsverträgen der Gebietsreform in Baden-Württemberg, 2012, S. 173 ff.). Danach mangelte es hier bereits an einer durch die Gesamtheit der auf dem Gebiet der Ortsteile Trichtingen und Harthausen lebenden Bürger legitimierten Antragstellung. Die Klägerin zu 1 selbst kann als (untergegangene) juristische Person keine wirksamen Prozesshandlungen vornehmen. Den Klägern zu 2 bis 12 fehlt die Befugnis, die Gesamtheit der auf dem Gebiet der Ortsteile Trichtingen und Harthausen lebenden Bürger zu vertreten.Soweit die Kläger zu 3, 4 und 8 bis 12 (weiter) Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten zu 1 sind, vertreten sie nach dem geltenden Recht der unechten Teilortswahl (vgl. § 6 EV, § 27 Abs. 2 GemO) nicht (allein) die Einwohner der Ortsteile Trichtingen und Harthausen, sondern alle Einwohner der Gemeinde Epfendorf.

46 c) Schließlich scheidet eine entsprechende Anwendung der prozessrechtlichen Bestimmung des § 57 Abs. 1 ZPO unabhängig von der fehlenden wirksamen Antragstellung in jedem Falle deshalb aus, weil die Klägerin zu 1 bei zutreffender Auslegung der hierfür maßgeblichen materiell-rechtlichen Regelung in der Eingliederungsvereinbarung im heutigen Zeitpunkt endgültig nicht mehr handlungsfähig ist.

47 Der Sinn und Zweck des § 57 Abs. 1 ZPO liegt darin, die Rechtsdurchsetzung der Aktivpartei durch die Bestellung eines vorübergehend bis zum Eintritt des gesetzlichen Vertreters tätigen besonderen Vertreters nicht an einer mangelnden Prozessfähigkeit der Passivpartei scheitern zu lassen (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 09.10.2024 - 2 LA 170/24 - juris Rn. 22 m.w.N.). Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen die unterschiedlichen gerichtlichen Zuständigkeiten für das Klageverfahren und für die Bestellung eines gesetzlichen Vertreters des Prozessunfähigen nicht zu einer Rechtsschutzverkürzung führen. Eine entsprechende Anwendung der Vorschrift im Verwaltungsprozess auf den prozessunfähigen Kläger kann Art. 19 Abs. 4 GG daher nur verlangen, wenn sich die Prozessunfähigkeit des Klägers nach dem einschlägigen materiellen Recht für die Geltendmachung des streitigen Anspruchs als unerheblich erweist und die vorübergehende Bestellung eines Prozesspflegers zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes bis zur Bestellung eines gesetzlichen Vertreters zwingend geboten ist. Dagegen ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsprozessrechts, in jedem anhängigen Verfahren die Vertretung Prozessunfähiger sicherzustellen. Anderenfalls drohte die Vorschrift des § 57 Abs. 1 ZPO im Sinne einer von dem Gesetzgeber nicht beabsichtigten allgemeinen gerichtlichen Rechtsschutzgewährleistung konturenlos zu werden. Danach fehlt es an dem nur vorübergehenden Charakter der Bestellung eines Prozesspflegers allein zu prozessrechtlichen Zwecken, wenn sich die ordnungsgemäße Vertretung einer klagenden untergegangenen juristischen Person dauerhaft nicht wiederherstellen lässt. Die zur Prozessfähigkeit nach § 62 Abs. 3 VwGO führende gesetzliche Vertretung der juristischen Person beantwortet sich dabei nach dem materiellen Recht. Die materiell-rechtliche Regelung der gesetzlichen Vertretung der juristischen Person drohte bei einer von ihren Voraussetzungen losgelösten Bestellung eines Prozesspflegers durch ein prozessrechtliches Instrument übergangen zu werden. Der juristischen Person, der es vorbehaltlich abweichender gesetzlicher Bestimmungen grundsätzlich selbst obliegt, ihre Handlungsfähigkeit herzustellen, würde die gerichtliche Durchsetzung eines Anspruchs eröffnet, dessen außergerichtliche Geltendmachung ihr das materielle Recht verwehrt.

48 So liegt der Fall hier. Die Klägerin zu 1, die ihre Ansprüche nach den Bestimmungen der Eingliederungsvereinbarung als untergegangene juristische Person nur im Falle ihrer wirksamen Vertretung geltend machen kann, ist materiell-rechtlich nicht mehr handlungsfähig. Die maßgebliche vertragliche Regelung in § 20 Abs. 3 EV bestimmt, dass die Klägerin zu 1 bei Streitigkeiten über die Vereinbarung bis 31.12.1984 durch drei Bürger vertreten wird, die – wie auch ihre Ersatzleute – vor Inkrafttreten der Vereinbarung vom Gemeinderat der Klägerin bestellt werden. Bei Auslegung der Eingliederungsvereinbarung gemäß § 62 Satz 2 LVwVfG i.V.m. §§ 133, 157 BGB unter Berücksichtigung des mit ihr nach dem übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien verfolgten Zwecks (vgl. zum Maßstab: Senat, Urt. v. 19.10.2021 - 1 S 2579/21 - juris Rn. 52 m.w.N.) scheidet die Bestellung eines gesetzlichen Vertreters für die Klägerin zu 1 im heutigen Zeitpunkt dauerhaft aus.

49 Zwar ist in einem Fall, in dem die Eingliederungsvereinbarung – wie hier (§§ 15, 16 EV) – den unbefristeten Bestand verschiedener Institutionen regelt, nach der Rechtsprechung des Senats regelmäßig eine ergänzende Vertragsauslegung geboten, die der ehemaligen Gemeinde ungeachtet einer vertraglichen Befristung der Vertretungsregelung die Möglichkeit eröffnet, Rechte und Pflichten aus der Vereinbarung gerichtlich überprüfen zu lassen. Denn es ist anzunehmen, dass die Vertragsparteien bei erwogener Möglichkeit von Auseinandersetzungen über den Zeitpunkt der Befristung hinaus die Fortgeltung der Vertretungsregelung für die ehemalige Gemeinde vertraglich vereinbart hätten (vgl. Senat, Beschl. v. 23.03.2016 - 1 S 1218/15 - juris Rn. 13 ff. m.w.N.).

50 Hier haben die Klägerin zu 1 und die Beklagte zu 1 indes unter Berücksichtigung des Wortlauts, des hiermit verfolgten Zwecks und der Begleitumstände der Eingliederungsvereinbarung in § 20 Abs. 3 EV jedenfalls in dem Sinne bewusst eine endliche Regelung der Vertretung der ehemalige Gemeinde getroffen, dass die Klägerin zu 1 Ansprüche aus der Vereinbarung zumindest dann nicht mehr selbst geltend machen kann, wenn die von dem Gemeinderat der Klägerin zu 1 bestellten drei Vertreter oder deren Ersatzleute tatsächlich nicht mehr zur Verfügung stehen (verallgemeinernd: Seeburger, Typische Rechtsprobleme im Zusammenhang mit Eingemeindungsverträgen, S. 121 ff.).

51 Für dieses Verständnis spricht zunächst der Vereinbarungstext. In der vertraglichen Ausgestaltung der Vertretung durch drei von dem Gemeinderat der ehemaligen Gemeinde bestellte natürliche Personen ist die nur vorübergehende Existenz eines Vertretungsorgans naturgemäß von vornherein angelegt. Für die Annahme, dass die Vertragsparteien hierbei bewusst von einer Regelung der künftigen Bestellung weiterer Vertreter für die Klägerin zu 1 abgesehen haben, spricht, dass sie die Notwendigkeit der Bestellung von Ersatzpersonen als solches bei Vertragsschluss grundsätzlich vor Augen hatten, abweichend in § 20 Abs. 2 EV für die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten eine unbefristete Regelung für einen von dem Gemeinderat der Beklagten zu 1 zu bestellenden Vermittlungsausschuss getroffen haben und schließlich vertraglich auch keine anderweitige künftige Vertretung der Einwohner auf dem Gebiet der Klägerin zu 1 – etwa durch die Einführung der Ortschaftsverfassung (vgl. zu dieser Fallkonstellation: Senat, Beschl. v. 23.03.2016 - 1 S 1218/15 - juris; s.a. Schielke, a.a.O., S. 162 ff. und 170 ff.) – geschaffen haben.

52 Dieses Auslegungsergebnis entspricht dem Sinn und Zweck der Eingliederungsvereinbarung, die rechtliche Existenz der Klägerin zu 1 als juristische Personen durch ihre Aufnahme in die Beklagte zu 1 zu beenden, und der von den Vertragsparteien hierbei mit der Regelung in § 20 Abs. 3 EV spezifisch verfolgten Absicht, den gesetzlichen Vorgaben des § 9 Abs. 1 GemO zu genügen. § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO verlangt, dass die Eingliederungsvereinbarung eine Bestimmung über eine befristete Vertretung der eingegliederten Gemeinde bei Streitigkeiten über die Vereinbarung trifft, überlässt die konkrete Ausgestaltung der Befristung indes der jeweiligen vertraglichen Regelung (vgl. Senat, Beschl. v. 23.03.2016 - 1 S 1218/15 - juris Rn. 16 m.w.N.). Auch der von den Klägern angeführte Erste Erlass des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindereformgesetzes vom 23.07.1974 - IV 2 CX - 1/3 - macht keine verbindlichen Vorgaben zur Ausgestaltung der Bestimmungen über eine befristete Vertretung der eingegliederten Gemeinden bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung (GABl. S. 721, 730 und 734). In Übereinstimmung mit der gesetzlichen Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 6 GemO in der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Eingliederungsvereinbarung geltenden Fassung (§ 9 Abs. 1 Satz 6 a.F. = § 9 Abs. 2 Satz 1 und 4 GemO n.F.) legt § 20 Abs. 3 EV zudem fest, dass die Vertreter der eingegliederten Gemeinde bei Streitigkeiten über die Vereinbarung vor Eintritt der Rechtswirksamkeit der Vereinbarung vom Gemeinderat der einzugliedernden Gemeinde zu bestimmen sind.

53 Die hieraus resultierende Unmöglichkeit der erneuten Bestellung eines Vertreters durch ein nach dem erkennbaren Willen der Vertragsparteien demokratisch legitimiertes Organ der Klägerin zu 1 kann nicht im Wege einer ergänzenden Vertragsauslegung überwunden werden. Für die von den Klägern vertretene Auslegung, wonach nunmehr der Gemeinderat der Beklagten zu 1 in entsprechender kombinierter Anwendung von § 20 Abs. 3 und Abs. 2 EV drei Vertreter aus dem Kreis der Gemeinderatsmitglieder aus den Ortsteilen Trichtingen und Harthausen zu bestellen habe, bietet die vertragliche Regelung, die ersichtlich bewusst zwischen der Bestellung der Angehörigen des lediglich eine beratende Funktion erfüllenden Vermittlungsausschusses durch den Gemeinderat der Beklagten zu 1 in § 20 Abs. 2 EV und der Bestellung der Vertreter der Klägerin zu 1 für die Durchsetzung ihrer vertraglichen Rechte bei Streitigkeiten durch den Gemeinderat der Klägerin zu 1 in § 20 Abs. 3 EV unterscheidet, keinen Raum. Die von den Vertragsparteien in Umsetzung der gesetzlichen Vorgabe des § 9 Abs. 1 Satz 6 GemO a.F. und des hierin Ausdruck findenden verfassungsrechtlichen Demokratieprinzips für erforderlich erachtete demokratische Legitimation der Vertreter der Klägerin zu 1 durch ihre Einwohner wird durch die von den Klägern befürwortete ergänzende Vertragsauslegung nicht erreicht (zu den Anforderungen an die Repräsentationsfunktion eines Vertretungsorgans für die Bejahung der Prozessfähigkeit eines untergegangenen Landes vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.02.1954 - 2 BvQ 1/54 - juris Rn. 58, Urt. v. 18.07.1967 - 2 BvH 1/63 - juris Rn. 31 f. und Beschl. v. 27.11.1974 - 2 BvH 1/73 - juris Rn. 18; s.a. Schielke, a.a.O., S. 168 f.; Seeburger, Typische Rechtsprobleme im Zusammenhang mit Eingemeindungsverträgen, S. 123). Denn die klagenden Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten zu 1 vertreten nach dem geltenden Recht der unechten Teilortswahl (vgl. § 6 EV, § 27 Abs. 2 GemO) nicht (allein) die Einwohner der Ortsteile Trichtingen und Harthausen, sondern alle Einwohner der Beklagten zu 1; gleiches gilt für den Gemeinderat der Beklagten zu 1 als Bestellungsorgan (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 10.10.2007 - 3 K 102/06 - juris Rn. 36; Altenmüller, DÖV 1977, 34, 39 f.; Seeburger, Typische Rechtsprobleme im Zusammenhang mit Eingemeindungsverträgen, S. 124).

54 Haben die Klägerin zu 1 und die Beklagte zu 1 eine vertragliche Regelung getroffen, wonach die eingegliederte Gemeinde Ansprüche aus der Eingliederungsvereinbarung nur in einem vorübergehenden Zeitraum, nicht aber dauerhaft streitig geltend machen kann, fehlt es bereits materiell-rechtlich an einer subjektiven Rechtsposition der Klägerin zu 1, an die Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG anknüpfen und weitergehenden gerichtlichen Rechtsschutz gebieten könnte. Die Klägerin zu 1 ist damit indes nicht schutzlos gestellt. Vielmehr obliegt es in einem solchen Fall der besonderen Verantwortung der Kommunalaufsichtsbehörde, nach Maßgabe der § 118 ff. GemO über die Einhaltung der vertraglichen Zusagen in der Eingliederungsvereinbarung durch die Beklagte zu 1 zu wachen (vgl. OVG SH, Beschl. v. 23.01.2024 - 3 MB 26/23 - juris Rn. 39; Seeburger, Typische Rechtsprobleme im Zusammenhang mit Eingemeindungsverträgen, S. 129 f.).

55 II. Die gegen die Beklagte zu 1 gerichteten Klagen der Kläger zu 2 bis 7 sind sowohl mit dem Hauptantrag zu 2 (1.) als auch mit den – als Anträge zu "2.1" und "2.2" protokollierten – Hauptanträgen zu 3 und 4 (2.) unzulässig.

56 1. Mit der auf die Feststellung gegenüber der Beklagten zu 1 gerichteten Klage, dass die Beschlüsse des Gemeinderats vom 27.07.2021, 07.02.2023 und 23.05.2023 über die Zusammenlegung der Grundschulstandorte und die Schließung des Standorts in Trichtingen rechtswidrig sind (Hauptantrag zu 2), begehren die Kläger zu 2 bis 7, wie dem Wortlaut des Klageantrags, namentlich der Bezeichnung des Gegenstandes und der Beklagten, sowie vor allem dem Verhältnis zu den ursprünglich angekündigten "Hilfsanträgen zu 3.1 und 3.2" zu entnehmen ist, die gerichtliche Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit der genannten Beschlüsse. Die so verstandene Klage ist unzulässig.

57 a) Den Klägern zu 2 bis 7 fehlt es an der Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Sie können weder als im Ortsteil Trichtingen wohnhafte Einwohner noch als frühere oder aktuelle Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten zu 1 einen Anspruch auf die begehrte Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit der bezeichneten Beschlüsse wegen eines Verstoßes gegen die vertragliche Regelung in § 15 EV oder einer Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte nach den Vorschriften der Gemeindeordnung geltend machen. Die Eingliederungsvereinbarung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 GemO; Art. 74 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 LV) ist ein koordinationsrechtlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen zwei Gemeinden, der die Gemeinden als Vertragsparteien bindet, jedoch – wie von der Klägerin zu 1 und der Beklagten zu 1 in § 19 EV ausdrücklich geregelt – grundsätzlich keine unmittelbare Außenwirkung für und wider Dritte entfaltet (vgl. SächsOVG, Urt. v. 03.12.2013 - 4 A 567/11 - juris Rn. 29; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.05.1994 - 5 S 2611/93 - juris 24; BayVGH, Beschl. v. 24.03.2014 - 6 ZB 13.2465 - juris Rn. 10). Als Mitglieder des Gemeinderats können die Kläger im Kommunalverfassungsstreit keine auf die objektive Rechtswidrigkeit von Beschlüssen des Gemeinderats, sondern nur eine auf die Verletzung ihrer subjektiven organschaftlichen Rechte beschränkte Feststellung erreichen (vgl. Senat, Urt. v. 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153; VG Stuttgart, Urt. v. 19.06.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 75).

58 b) Die Kläger zu 2 und 5 bis 7 verfügen, nachdem sie dem Gemeinderat der Beklagten zu 1 in der aktuellen Wahlperiode nicht mehr angehören, zudem nicht über das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse. Für die Feststellung von Rechtsverhältnissen in einer vergangenen Wahlperiode ist im Kommunalverfassungsstreit ein berechtigtes Feststellungsinteresse regelmäßig nur aufgrund einer konkreten Wiederholungsgefahr zu bejahen, wenn der Kläger die Organstellung, deren Verletzung er geltend macht, in der aktuellen Wahlperiode weiter innehat (vgl. vgl. OVG NRW, Urt. v. 17.11.2020 - 15 A 3460/18 - juris Rn. 134 f.; OVG RP, Urt. v. 29.11.1994 - 7 A 10194/94.OVG - juris Rn. 22; VG Stuttgart, Urt. v. 19.06.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 63).

59 2. Die gegen die Beklagte zu 1 gerichteten Hauptanträge zu 3 und 4 der Kläger zu 2 bis 7, in deren Umstellung von einer hilfsweisen zu einer unbedingten Antragstellung im Berufungsverfahren eine zulässige Erweiterung des Klageantrags im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO liegt (vgl. HambOVG, Urt. v. 12.06.1997 - Bf II 15/94 - juris Rn. 44 m.w.N.), sind unzulässig, sie wären zudem auch unbegründet.

60 a) Die auf die Verurteilung der Beklagten zu 1 gerichtete Leistungsklage, gemäß § 20 Abs. 2 EV einen Vermittlungsausschuss zu bilden und diesen im Hinblick auf die Meinungsverschiedenheiten über eine Zusammenlegung der Grundschulstandorte anzuhören (Hauptantrag zu 3), ist unzulässig und wäre überdies unbegründet.

61 aa) (1) Den Klägern fehlt es an einem Rechtsschutzbedürfnis. Die Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage setzt grundsätzlich voraus, dass sich der Kläger mit seinem Begehren zuvor erfolglos an die zuständige Behörde gewandt hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.11.2020 - 6 C 7.19 - juris Rn. 36 m.w.N.). Dies ist hier nicht geschehen. Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend erklärt, dass die Bildung eines Vermittlungsausschusses im Sinne von § 20 Abs. 2 EV zu keinem Zeitpunkt Gegenstand einer Befassung des Gemeinderats der Beklagten zu 1 gewesen sei. Eine Vorbefassung ist auch nicht ausnahmsweise aus prozessökonomischen Gründen entbehrlich, weil sie sich als bloße Förmelei darstellte. Mit dem pauschalen Verweis auf das Verhalten der Beklagten in den streitbefangenen Gemeinderatssitzungen und im erstinstanzlichen Verfahren haben die Kläger eine offensichtliche Aussichtslosigkeit ihres Anliegens nicht dargelegt. Denn der für die Bildung des Vermittlungsausschusses zuständige Beklagte zu 2 hat sich hierzu mangels Befassung bis jetzt keinen Willen bilden können und ist im erstinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt gewesen.

62 (2) Überdies sind die Kläger zu 2 bis 7 nicht entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie können nicht geltend machen, durch ein konkretes Unterlassen der Beklagten zu 1 in ihren Rechten verletzt zu sein.

63 Aus der vertraglichen Regelung des § 20 Abs. 2 EV können die Kläger zu 2 bis 7 – wie dargelegt (siehe B. II. 1. a) – weder als Einwohner der Ortsteile Trichtingen und Harthausen noch als Mitglieder des Gemeinderats einen subjektiven Anspruch auf die Bildung und Anhörung eines Vermittlungsausschusses herleiten.

64 Die dem Gemeinderat im maßgeblichen heutigen Zeitpunkt allein weiter angehörenden Kläger zu 3 und 4 haben die von ihnen pauschal behauptete Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte aus "§ 24 Abs. 4 und § 32 Abs. 3 GemO" sowie "§§ 40, 41 GemO" durch die unterbliebene Bildung und Anhörung eines Vermittlungsausschusses im Sinne von § 20 Abs. 2 EV nicht konkret und substantiiert dargelegt. Sie haben insbesondere nicht vorgetragen, dass sie die Bildung eines Vermittlungsausschusses im Gemeinderat beantragt hätten und der Gemeinderat einen solchen Antrag in einer ihre organschaftlichen Rechte verletzenden Weise rechtswidrig abgelehnt hätte. Einen hiervon unabhängigen subjektiven Rechtsanspruch des einzelnen Gemeinderats auf die Bildung eines Vermittlungsausschusses im Sinne von § 20 Abs. 2 EV von Amts wegen regeln weder die Eingliederungsvereinbarung noch die Vorschriften der Gemeindeordnung. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GemO, der für den Vermittlungsausschuss nach § 20 Abs. 2 Satz 4 EV sinngemäße Anwendung finden dürfte, steht die Entscheidung, einen beratenden Ausschuss zu bestellen, im Ermessen des Gemeinderats, welches sich für die Bildung eines Vermittlungsausschuss nach § 20 Abs. 2 Satz 1 EV bei Meinungsverschiedenheiten zwischen der Klägerin zu 1 und der Beklagten zu 1 im Sinne einer Soll-Vorschrift verdichtet. Ein subjektiver Anspruch des einzelnen Gemeinderats auf die Bildung eines Vermittlungsausschusses folgt aus der Bestimmung der Eingliederungsvereinbarung indes nicht. Die vertragliche Regelung dient dem Schutz der Interessen der Klägerin zu 1, nicht jedoch der organschaftlichen Rechte der in den Ortsteilen Trichtingen und Harthausen wohnhaften Mitglieder des Gemeinderats.

65 bb) Die Klage wäre zudem unbegründet, weil es der Beklagten zu 1 an der Passivlegitimation fehlt. Die Bildung und Anhörung des Vermittlungsausschusses erfolgen nach § 20 Abs. 2 EV durch den Gemeinderat, den Beklagten zu 2. Die Beklagte zu 1, den die Kläger mit dem Hauptantrag zu 3 in Anspruch nehmen, kann daher nicht Adressat des geltend gemachten Rechts sein.

66 b) Die auf die Verurteilung der Beklagten zu 1 gerichtete Leistungsklage der Kläger zu 2 bis 7, aus der Mitte des Gemeinderats drei Mitglieder aus dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde Trichtingen zu bestellen, die bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde Trichtingen befugt sind (Hauptantrag zu 4), ist gleichermaßen unzulässig. Die Kläger zu 2 bis 7 verfügen nicht über die Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Sie können weder als im Ortsteil Trichtingen wohnhafte Einwohner noch die Kläger zu 3 und 4 als aktuelle Mitglieder des Gemeinderats aus eigenem Recht einen Anspruch auf die Bestellung von Vertretern der Klägerin zu 1 nach Maßgabe des von ihnen vertretenen Verständnisses der § 20 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 EV geltend machen. Unabhängig hiervon findet die von den Klägern vorgenommene ergänzende Vertragsauslegung – wie dargelegt (B. II. 3. c) – in der Eingliederungsvereinbarung keine Grundlage. Schließlich wäre die Beklagte zu 1 nicht passivlegitimiert. Für die angestrebte Bestellung von Vertretern für die Klägerin zu 1 ist auch nach klägerischer Auffassung der Beklagte zu 2, nicht aber die Beklagte zu 1 zuständig.

67 III. Die subjektiven Klageerweiterungen im Berufungsverfahren für die Kläger zu 8 bis 12 und gegen den Beklagten zu 2 sind unzulässig.

68 Eine Klageänderung ist grundsätzlich auch im Berufungsverfahren möglich. Sie ist nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Entscheidung über die Sachdienlichkeit liegt im Ermessen des Gerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.12.2016 - 4 CN 4.16 - juris Rn. 10). Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.06.2025 - 3 BN 6.24 - juris Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.02.2026 - 14 S 329/25 - juris Rn. 45; jeweils m.w.N.). Dagegen fehlt es an der Sachdienlichkeit, wenn die geänderte Klage als unzulässig abgewiesen werden müsste (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.06.2010 - 6 B 12.10 - juris Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2022 - 10 S 3607/21 - juris Rn. 26; m.w.N.).

69 So verhält es sich hier. Die Erweiterungen der Hauptanträge zu 3 und 4, denen die Beklagten in der Berufungsverhandlung widersprochen haben, für die Kläger zu 8 bis 12 und gegen den Beklagten zu 2 sind nicht sachdienlich, weil die Klagen aus den dargelegten Gründen (II. 2. a) aa) und b) auch insoweit jeweils als unzulässig abzuweisen wären. Den Klägern zu 2 bis 7 fehlt es auch gegenüber dem Beklagten zu 2 an der Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Gleiches gilt für die Kläger zu 8 bis 12, die weder als im Ortsteil Trichtingen oder Harthausen wohnhafte Einwohner noch als aktuelle Mitglieder des Gemeinderats aus eigenem subjektiven Recht einen Anspruch auf die Bildung eines Vermittlungsausschusses im Sinne von § 20 Abs. 2 EV oder auf die Bestellung von Vertretern für die Klägerin zu 1 entsprechend § 20 Abs. 3 und Abs. 2 EV durch den Beklagten zu 2 geltend machen können.

70 Es kann daher offenbleiben, ob die Klageänderung, soweit mit ihr die Klage erstmalig gegen den Beklagten zu 2 gerichtet wird, den besonderen Anforderungen genügt, um unter Berücksichtigung des hiermit verbundenen Verlusts einer Tatsacheninstanz ausnahmsweise die Sachdienlichkeit einer subjektiven Klageerweiterung auf Beklagtenseite im Berufungsverfahren bejahen zu können (vgl. hierzu: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.1992 - 5 S 315/90 - juris Rn. 21; BayVGH, Beschl. v. 06.02.2014 - 7 CE 13.2222 - juris Rn. 11; OVG NRW, Urt. v. 19.11.2010 - 2 A 63/08 - juris Rn. 47; SächsOVG, Urt. v. 15.03.2005 - 4 B 436/04 - juris Rn. 35 f.; OVG LSA, Urt. v. 29.03.1995 - 4 L 299/93 - LKV 1995, 326).

71 C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

72 D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

73 Beschluss vom 12. März 2026

74 Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

75 Gründe

76 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 2 und § 52 Abs. 1 und 2 Satz 1 GKG. Gemäß § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert im Verwaltungsprozess, soweit nichts anderes bestimmt ist, nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist nach § 52 Abs. 2 GKG ein Streitwert von 5.000 Euro anzunehmen. So verhält es sich hier. Die Hauptanträge zu 1 und 2 sind ungeachtet der subjektiven Klagehäufung einheitlich mit dem Auffangstreitwert von 5.000 Euro zu bemessen, weil mit ihnen dasselbe Rechtsschutzziel verfolgt wird. Der auf die Bestellung eines Prozesspflegers gerichtete Hilfsantrag wirkt als unselbständiger Prozessantrag nicht streitwerterhöhend. Die Hauptanträge zu 3 und 4 betreffen kostenrechtlich denselben Gegenstand, weil sie alle dem von sämtlichen Klägern verfolgten identischen Interesse dienen, eine Schließung des Grundschulstandorts im Ortsteil Trichtingen zu verhindern. Schließlich führen deshalb auch die subjektiven Klageerweiterungen auf die Kläger zu 8 bis 12 und gegen den Beklagten zu 2 zu keiner weiteren Erhöhung des Streitwerts.

77 Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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