Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 2. Senat — 2 S 1977/23 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2025-12-22

Aktenzeichen: 2 S 1977/23

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:1222.2S1977.23.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 3 Abs 1 GG, Art 20 Abs 1 GG, § 2 Abs 2 S 1 KAG BW 2005, § 13 Abs 1 KAG BW 2005, § 14 Abs 1 S 1 KAG BW 2005 ... mehr

Leitsatz

1. Eine Kostenüberdeckung von bis zu 3 % bei der Kalkulation einer Benutzungsgebühr - hier Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkunft - ist nach § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG BW (juris: KAG BW 2005) jedenfalls noch geringfügig im Sinne dieser Vorschrift und führt damit mangels Beachtlichkeit des Fehlers nicht zur Ungültigkeit des Gebührensatzes.(Rn.69)

2. Zu den ansatzfähigen Verwaltungskosten nach § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KAG BW (juris: KAG BW 2005) gehören sämtliche Personalkosten, die mit der Verwaltung der Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkunft verbunden sind; die Ansatzfähigkeit beschränkt sich nicht auf die Personalkosten, die ausschließlich im Zusammenhang mit der Gebäudeverwaltung stehen.(Rn.64)

3. Für technisch getrennte Einrichtungen innerhalb einer Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkunft (hier Sammelunterkünfte, Wohnungen als kommunale Unterkünfte und Wohnungen als kommunale Unterkünfte mit gehobenem Standard) können auf satzungsrechtlicher Grundlage die Gebühren gesondert kalkuliert und anlagenbezogen festgesetzt werden, wenn sich das Wohnen in den einzelnen Teileinrichtungen von Standard und Wohnqualität deutlich unterscheidet oder die Teileinrichtungen schon von ihrer baulichen Anlage und Ausstattung her für unterschiedliche Unterbringungsformen angelegt sind.(Rn.96)

4. Zur Frage, ob die Höhe einer Benutzungsgebühr für die Benutzung einer Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkunft gegen das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Hinblick auf die Mietkosten auf dem privaten Wohnungsmarkt verstößt (hier verneint).(Rn.107)

Tenor

Die Anträge werden abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragsteller wenden sich im Wege des Normenkontrollantrags gegen die derzeit für das Jahr 2023 geltenden Regelungen über die Höhe der Benutzungsgebühren in der Satzung der Stadt Müllheim im Markgräflerland (Antragsgegnerin) über die Benutzung von Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünften (Satzung).

2 Die Satzung wurde ursprünglich am 11.04.2018 beschlossen und hinsichtlich der Gebührenhöhe durch die Änderungssatzung vom 14.12.2022 mit Wirkung ab dem 01.01.2023 und Änderungssatzung vom 25.10.2023 mit Wirkung ab dem 01.01.2024 geändert. Am 18.12.2024 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die 3. Änderung der Satzung, die rückwirkend zum 01.01.2023 in Kraft trat und die Bestimmungen über die Gebührenpflicht, die Gebührenschuldner und den Gebührenmaßstab (§ 12) sowie die Gebührenhöhe (§ 13) neu regelte, sowie die 4. Änderung der Satzung, die rückwirkend zum 01.01.2024 in Kraft trat und § 12 und § 13 neu fasste. Am selben Tag wurde ferner die gesamte Satzung mit Inkrafttreten zum 01.01.2025 neu beschlossen. Alle am 18.12.2024 beschlossenen Satzungen wurden am 19.12.2024 öffentlich bekannt gemacht.

3 Nach den seit 2018 unverändert gebliebenen Vorschriften betreibt die Antragsgegnerin Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünfte als öffentliche Einrichtung in der Form einer unselbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 der Satzung); das Benutzungsverhältnis ist öffentlich-rechtlich ausgestaltet (§ 2 Satz 1 der Satzung) und beginnt mit dem Zeitpunkt, in dem die nutzende Person die Unterkunft bezieht oder aufgrund der Einweisungsverfügung beziehen könnte (§ 3 Abs. 1 der Satzung). Für die Benutzung der in Anspruch genommenen Räume werden Gebühren erhoben, Gebührenschuldner sind die dort untergebrachten Personen, Bemessungszeitraum ist der Kalendermonat (§ 12 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der Satzung).

4 Nach § 13 Abs. 1 der Satzung in der Fassung der 3. Änderung werden die Benutzungsgebühren für die nachfolgend bestimmten Teileinrichtungen nach unterschiedlichen Sätzen erhoben. Sie betragen nach § 13 Abs. 2 der Satzung für die Teileinrichtungen „Sammelunterkünfte“ (Dekan-Doleschal-Haus und Eisenbahnstraße 2a) 20,54 EUR pro m², nach § 13 Abs. 3 der Satzung für die Teileinrichtungen „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“, die dort enumerativ aufgezählt sind, 10,46 EUR pro m², und nach § 13 Abs. 4 der Satzung für die Teileinrichtung „Neubau in Modulbauweise“ Am Langen Rain 15 17,44 EUR pro m².

5 Die „Sammelunterkünfte“ Eisenbahnstraße 2a (ehemaliges Gästehaus Bauer) und Klosterrunsstraße 17 (Dekan-Doleschal-Haus) verfügen zusammen über 64 Wohnplätze, die „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ über 363 Wohnplätze und der „Neubau in Modulbauweise“ Am Langen Rain 15 über 46 Wohnplätze.

6 Der Antragsteller zu 1 bewohnt seit 2018 ein Zimmer in einer Wohnung im Objekt Bärenfelsstraße 10, das zur Teileinrichtung „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ gehört. Das Zimmer hat eine Fläche von 15,10 m²; die 3-Zimmer-Wohnung eine Gesamtwohnfläche von 84,96 m². Sie verfügt über ein Gemeinschaftsbad, eine Gemeinschaftsküche und einen Flur. Bei den Gebäuden Bärenfelsstraße 10-12 handelt es sich um ehemalige Garnisonsunterkünfte, die Anfang des 20. Jahrhunderts errichtet wurden. Die Jahresberichte des Eigenbetriebs Wohnungswirtschaft der Antragsgegnerin weisen für sie seit Jahren einen Investitionsbedarf für Instandhaltungen und Renovierungen in Höhe von 3,0 Mio EUR aus. Die Wohnung befindet sich in einem sehr unterdurchschnittlichen Zustand und ist renovierungsbedürftig.

7 Seit dem 19.10.2023 ist der Antragsteller zu 1 im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis und arbeitet in Vollzeit als Frisör für ein monatliches Bruttogehalt von 1.850,00 EUR. Sozialleistungen bezieht er nicht. Die von der Antragsgegnerin erhobenen Benutzungsgebühren bezahlt er vollständig von seinem Gehalt.

8 Mit Bescheid vom 01.03.2023 wurde auf Grundlage der früheren Satzung vom 14.12.2022 eine monatliche Gebühr von 358,32 EUR festgesetzt. Den dagegen erhobenen Widerspruch des Antragstellers zu 1 wies das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald mit Widerspruchsbescheid vom 07.11.2023 zurück. Über die dagegen erhobene Klage ist noch nicht entschieden. Ein Festsetzungsbescheid auf der Grundlage der aktuellen Gebührenhöhe ist noch nicht ergangen. Nach der im Widerspruchsbescheid angewandten Berechnungsmethode müsste die monatliche Gebühr 222,17 EUR (21,24 m² × 10,46 EUR/m²) betragen.

9 Der Antragsteller zu 2 bewohnt seit 2018 ein Zimmer in der Sammelunterkunft Eisenbahnstraße 2a mit einer Fläche von 21 m² und eigenem Bad/WC. Er ist seit dem 20.10.2022 im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis und in Vollzeit berufstätig. Sozialleistungen bezieht er nicht. Die von der Antragsgegnerin erhobenen Benutzungsgebühren bezahlt er vollständig von seinem Gehalt.

10 Mit Bescheid vom 01.03.2023 wurde auf der Grundlage der Satzung vom 14.12.2022 eine monatliche Gebühr von 550,41 EUR festgesetzt. Über den dagegen vom Antragsteller zu 2 erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden. Ein Festsetzungsbescheid auf der Grundlage der aktuellen Gebührenhöhe ist noch nicht ergangen. Danach müsste die monatliche Gebühr 431,34 EUR (21 m² × 20,54 EUR/m²) betragen.

11 Am 20.12.2023 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie sind der Auffassung, die 200-seitige Beratungsvorlage mit Gebührenkalkulation, die den Gemeinderäten zur Entscheidung über die Gebührensatzungen vorgelegen habe, sei derart lückenhaft und missverständlich gewesen, dass sie nicht Grundlage einer ordnungsgemäßen Willensbildung hätte sein können. Der Leiter des Haupt- und Ordnungsdezernats der Antragsgegnerin habe in der maßgeblichen Sitzung eine 366-seitige Beratungsvorlage erwähnt. Daher scheine es, als ob den Gemeinderäten in den vorbereitenden nichtöffentlichen Sitzungen weitaus umfangreichere Beratungsvorlagen zur Verfügung gestanden hätten als in der beschließenden Gemeinderatssitzung.

12 Es sei ermessensfehlerhaft, drei Teileinrichtungen zu bilden und die Gebühren für sie getrennt zu kalkulieren, da sie sich hinsichtlich der Art der Nutzung und der Unterbringungsqualität nicht wesentlich unterschieden. Die Antragsgegnerin hätte zudem die Wohnungen, die im Rahmen ihres sogenannten Mietpatenmodells, für das von privaten Eigentümern angemietete Wohnungen zur Unterbringung von Flüchtlingen genutzt würden, in die Kalkulation einbeziehen müssen.

13 Die Gebührenkalkulation verletze das Äquivalenzprinzip, da die Gebühren die ortsüblichen Vergleichsmieten für vergleichbare Unterkünfte erheblich überschritten. Die Antragsgegnerin gehe insoweit auch von unzutreffenden Vergleichsmieten aus. Auch habe sie in der Kalkulation die zentralen Personalkosten fälschlicherweise den Nebenkosten zugeordnet, um einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip zu verschleiern. Diese Personalkosten hätten den Raumkosten zugeordnet werden müssen, um eine Vergleichbarkeit mit der ortsüblichen Vergleichsmiete herstellen zu können.

14 Die Gebührenkalkulation sei im Einzelnen wie folgt fehlerhaft: Sie hätte einen Kostenausgleich vorsehen müssen, da von einer Überdeckung im vorangegangenen Bemessungszeitraum von 2018 bis 2022 auszugehen sei. Unabhängig davon setze eine ordnungsgemäße Kalkulation eine jährliche Kostenausgleichungskalkulation voraus.

15 Der Ansatz von Personalkosten für städtische Angestellte sei zu beanstanden. Es sei auch Personal berücksichtigt worden, das nicht die Gebäude der Einrichtung verwalte, sondern die Einrichtung selbst. Auch Kosten für die Hausmeister hätten nicht angesetzt werden dürfen.

16 Bei der Kalkulation betreffend das Grundstück Eisenbahnstraße 2a seien das Grundstück und das Gebäude hinsichtlich der Anschaffungskosten unzutreffend bewertet worden. Der Abriss eines Teils des Gebäudebestands sei nicht zutreffend berücksichtigt worden ebenso wie die Tatsache, dass ein Teil des Grundstücks verpachtet und ein anderer Teil verkauft worden sei. Es seien zu hohe oder nicht angefallene Nebenkosten für die Sammelunterkünfte angesetzt worden. Die der Kalkulation zugrunde liegenden Flächenberechnungen seien widersprüchlich und unzutreffend.

17 Für einige Gebäude, die für die Teileinrichtung „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ genutzt würden, enthalte die Kalkulation zu den Anschaffungs- und Herstellungskosten keine Aktivierungsdaten. Auch sei der Kalkulation nicht zu entnehmen, dass Sanierungen der Gebäude in der Goethestraße bereits abgeschlossen seien, da sie mit der Abkürzung „AiB“ (Anlage im Bau) gekennzeichnet seien. Die darauf entfallenden Kosten hätten bei den Abschreibungen nicht berücksichtigt werden dürfen. Die Gebäudeversicherungskosten für diese Teileinrichtung seien doppelt angesetzt worden.

18 Die kalkulatorischen Zinsen für die Grundstücke der Teileinrichtung „Neubauten in Modulbauweise“ seien falsch berechnet worden. Es sei fehlerhaft gewesen, die Nebenkosten für das Objekt Am Langen Rain 15 zu schätzen, da die tatsächlichen Kosten hätten ermittelt werden können.

19 Zwar sei in den Grundlagen der Kalkulation angegeben, dass die Nebenkosten allgemein als Durchschnitt der Ist-Kosten der Jahre 2021 bis 2023 berechnet würden. Angewandt worden sei das allerdings nur bei den Kosten für Heizöl und Strom, nicht aber bei den Positionen Grundsteuer, Gebäudeversicherung, Instandhaltung und Wartung. Diese Unterscheidung sei nicht nachvollziehbar.

20 Ursprünglich haben die Antragsteller beantragt, die Satzung der Antragsgegnerin „über die Benutzung von Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünften“, konsolidierte Fassung vom 11.04.2018 inkl. Änderungssatzungen zuletzt vom 14.12.2022, dort § 13 Abs. 2, 3 und 4, für unwirksam zu erklären.

21 Sie beantragen zuletzt,

22 § 13 Abs. 2, 3 und 4 der „Satzung über die Benutzung von Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünften“ der Stadt Müllheim im Markgräflerland vom 11.04.2018 in der Fassung der „Satzung zur 3. Änderung der Satzung über die Benutzung von Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünften“ vom 18.12.2024 für unwirksam zu erklären.

23 Die Antragsgegnerin beantragt,

24 die Anträge abzuweisen.

25 Sie erwidert: Die dem Gemeinderat bei der Beschlussfassung über die Gebührenkalkulation vorliegenden Unterlagen seien bei verständiger Betrachtung nachvollziehbar gewesen. Eine 366 Seiten umfassende Beratungsvorlage zur Entscheidung über die Kalkulation habe der Leiter des Haupt- und Ordnungsdezernats in der Gemeinderatssitzung nicht erwähnt; vermutlich habe er sich zum Gesamtumfang der Beratungsvorlagen aller Tagesordnungspunkte geäußert, der bei etwas mehr als 360 Seiten gelegen habe.

26 Es sei nicht ermessensfehlerhaft, Teileinrichtungen zu bilden und die Gebühren für sie getrennt zu kalkulieren, da sie sich hinsichtlich der Art der Nutzung und der Unterbringungsqualität wesentlich unterschieden.

27 Das Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Es könne insbesondere nicht festgestellt werden, dass die erhobenen Gebühren erheblich höher seien als die Mieten, die üblicherweise an private Vermieter für vergleichbare Mietobjekte zu zahlen seien, da es solche auf dem freien Mietmarkt nicht gebe. Es sei zu berücksichtigen, dass die von der Antragsgegnerin betriebenen Unterkünfte kurzfristig und kurzzeitig zur Verfügung stehen müssten und von einer starken Fluktuation betroffen seien, welche zu höheren Kosten durch verstärkte Abnutzung und höherem Verwaltungsaufwand führe. Die Kaltmiete, zu der die Antragsgegnerin bzw. ihr Eigenbetrieb Wohnungen an Privatpersonen vermiete, sei nicht aussagekräftig. So könnten Mietverträge, die teilweise bereits vor Jahren abgeschlossen worden seien, über die aktuelle ortsübliche Vergleichsmiete nichts aussagen.

28 Bei dem von den Antragstellern zum Vergleich herangezogenen Mehrfamilienhauskomplex im Neubaugebiet „Am Langen Rain“, der von einem Investor errichtet worden sei und in dem die Kaltmiete auf 8,10 EUR pro m² gedeckelt sei, handele es sich um ein Projekt des sozialen Wohnungsbaus, bei dem die Antragsgegnerin die Grundstückspreise subventioniert habe und zu dem das Land Baden-Württemberg Zuschüsse gewährt habe. So habe die ortsübliche Vergleichsmiete um etwa 30 Prozent abgesenkt werden können. Ohne Berücksichtigung dieser Zuschüsse läge die Kaltmiete bei etwa 11,60 EUR pro m².

29 Es sei nicht zu beanstanden, dass die Wohnungen des Mietpatenmodells nicht in die Gebührenkalkulation einbezogen worden seien. Insbesondere nach Beginn des Ukraine-Kriegs habe die Antragsgegnerin in der Vergangenheit wiederholt Wohnungen von privaten Eigentümern angemietet, um dort Flüchtlinge unterzubringen. Die Anmietungen seien häufig sehr kurzfristig und zumeist mit Blick auf bestimmte unterzubringende Personen erfolgt. Mit dem Auszug der Personen seien die Mietverhältnisse wieder beendet worden. Mit dieser Flexibilität wäre eine Einbeziehung der betreffenden Immobilien in die öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin schwer vereinbar gewesen.

30 Ein Kostenausgleich sei nicht erforderlich gewesen, da im vorangegangenen Bemessungszeitraum 2018 bis 2022 eine Kostenüberdeckung nicht eingetreten sei; eine etwaige Kostenüberdeckung sei ohnehin erst bis zum Jahr 2027 auszugleichen.

31 Das Grundstück und das Gebäude Eisenbahnstraße 2a seien zutreffend bewertet worden. Ursprünglich hätten sich auf dem Grundstück die Gebäude Eisenbahnstraße 2 und Eisenbahnstraße 2a befunden, von denen nur das Gebäude Eisenbahnstraße 2a für die Zwecke der Flüchtlingsunterbringung genutzt worden sei. Der Abriss des Gebäudes Eisenbahnstraße 2 sei in der Gebührenkalkulation zutreffend berücksichtigt worden. Über einen Teil des Grundstücks gebe es zwar Kaufvertragsverhandlungen, ein Kaufvertrag sei jedoch nicht abgeschlossen worden. Zutreffend sei jedoch, dass der nördliche Teil des Grundstücks für ein provisorisches Reisezentrum der DB genutzt werde. Dieser nehme etwa ein Drittel der Gesamtfläche in Anspruch, wodurch sich die mit 14.380,60 EUR angesetzte kalkulatorische Verzinsung um etwa 5.000,00 EUR reduziere. Daraus ergebe sich allerdings nur eine unbeachtliche Überdeckung von 0,38 EUR pro m² und Monat.

32 Aus den fehlenden Aktivierungsdaten bzw. der vorhandenen Kennzeichnung „AiB“ (Anlage im Bau) folgten keine Fehler in der Gebührenkalkulation, da diese Angaben lediglich versehentlich nicht den tatsächlichen Verhältnissen angepasst worden seien.

33 Die Nebenkostenpauschale für das Objekt Am Langen Rain 15 hätte anhand der Erfahrungswerte des vergleichbaren Objekts Mühlenstraße 49 geschätzt werden dürfen, denn das Objekt sei erst zum 01.07.2023 in Betrieb genommen worden. Daher seien die tatsächlichen Betriebskosten des Jahres 2023 nicht aussagekräftig gewesen, die im Herbst 2024 zudem noch nicht vollständig vorgelegen hätten.

34 Auf die mündliche Verhandlung vom 21.10.2025 hat der Senat die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung beschlossen und der Antragsgegnerin aufgegeben, zu folgenden Ansätzen in der Gebührenkalkulation ergänzend vorzutragen:

35 - Bewertung des in 2022 auf dem Grundstück Eisenbahnstraße 2a abgerissenen und des verbliebenen Gebäudes,

36 - zur Position Gebäudeinstandhaltung Eisenbahnstraße 2a: in 2023 angesetzter Teilbetrag von 40.000 EUR sowie seine Fortschreibung in 2024,

37 - Betriebsausgaben betreffend die Sammelunterkunft Klosterunsstraße 17 im Hinblick darauf, dass in dem Gebäude auch weitere Nutzungen untergebracht sind.

38 Dazu trägt die Antragsgegnerin wie folgt vor: Sie habe das Grundstück Eisenbahnstraße 2a im Jahr 2014 erworben. Vom Kaufpreis seien auf das Grundstück 442.480,00 EUR entfallen und auf beide Gebäude jeweils 224.686,59 EUR. Das heute als Unterkunft genutzte Gebäude sei im Jahr 2014 für 991.224,42 EUR umfangreich saniert worden, was den Anschaffungswert entsprechend erhöht habe. Das Grundstück sei daher zum 01.01.2014 mit einem Anschaffungswert von 442.480,00 EUR aktiviert worden und die Gebäude mit einem Anschaffungswert von 1.440.597,60 EUR (224.686,59 EUR × 2 + 991.224,42 EUR). Nach dem Abriss des nicht sanierten Gebäudes im Jahr 2022 habe sich der Gebäuderestwert unter Berücksichtigung der Abschreibungen um 194.416,28 EUR vermindert.

39 Die Antragsgegnerin trägt unter Vorlage eines Buchhaltungsauszugs vor, für die Sammelunterkunft Eisenbahnstraße 2a im Jahr 2023 Instandhaltungskosten in Höhe von 146.345,85 EUR verbucht zu haben. Nach Abzug der Kosten in Höhe von 82.760,19 EUR für Pflasterarbeiten verblieben tastsächlich ansetzbare Instandhaltungskosten in Höhe von 63.585,66 EUR. Im Rahmen der Gebührenkalkulation im Herbst 2024 habe sie aus Zeitgründen darauf verzichtet, diesen Betrag im Einzelnen zu prüfen und stattdessen schätzungsweise einen Betrag von 40.000,00 EUR angesetzt. Die mittlerweile erfolgte Überprüfung habe ergeben, dass alle in dem Betrag von 63.585,66 EUR enthaltenen Positionen als Instandhaltungskosten hätten geltend gemacht werden können.

40 Bei der Kalkulation für das Jahr 2024 sei prognostisch angenommen worden, dass die Position „Gebäudeinstandhaltung“ in gleicher Höhe anfallen werde wie im Jahr 2023. Das ergebe sich auch aus den in den vorangegangenen Jahren angefallenen Instandhaltungskosten. Zwar seien im Jahr 2024 Instandhaltungskosten tatsächlich nur in Höhe von 22.556,27 EUR angefallen. Die daraus folgende Kostenüberdeckung sei jedoch unschädlich, da sie auf einer zulässigen Prognose beruhe.

41 Die Gebührenkalkulation für die Sammelunterkunft Klosterunsstraße 17 weise mehrere Fehler auf, die sich teilweise gebührenreduzierend und teilweise gebührenerhöhend auswirkten. Eine erneute Kalkulation zeige, dass dies nur zu einer geringfügigen und damit rechtlich nicht relevanten Überdeckung bei allen Unterkünften geführt habe. In dem Gebäudekomplex seien drei Nutzungen untergebracht, und zwar das „Forum Jugend und Beruf“, der Tafelladen und die Unterkunft. Die Garagen würden näherungsweise zu gleichen Teilen für alle drei Zwecke in Anspruch genommen; die Freiflächen würden überwiegend für Zwecke der Unterkunft genutzt. Sodann trägt die Antragsgegnerin unter Vorlage eines bemaßten Grundrissplans vor, dass die Unterkunft 298,29 m² von der gesamten Gebäudefläche von 842,11 m² in Anspruch nehme, also 35,42 Prozent. Bei der ursprünglichen Kalkulation sei von einem Flächenanteil von lediglich 21,60 Prozent ausgegangen worden. Die Grundsteuer und die Gebäudeversicherung seien jetzt zu einem Drittel bei der Unterkunft berücksichtigt worden. Die Kosten für Wasser, Abwasser und Strom seien nach dem gemessenen Verbrauch angesetzt worden. Die Heizkosten seien durch die Firma ista für das gesamte Gebäude erfasst und für die Unterkunft unter Berücksichtigung der Messungen (Verbrauchskosten zu 70 Prozent) bzw. der Wohnfläche (Grundkosten zu 30 Prozent) entsprechend den Vorgaben der Heizkostenverordnung errechnet worden. Der in der ursprünglichen Kalkulation vorgenommene Ansatz der Kosten für die Gebäudeinstandhaltung in Höhe von 19.767,03 EUR habe sich als fehlerhaft erwiesen, da sie fast ausschließlich die anderen Nutzungseinheiten betroffen hätten und auf die Unterkunft Kosten lediglich in Höhe von 223,08 EUR entfallen seien; hinzu gekommen seien Wartungskosten mit 311,59 EUR und Bauhofstunden mit 913,24 EUR.

42 Nach der korrigierten Kalkulation veränderten sich die Gebührensatzobergrenzen für das Jahr 2023 wie folgt: für die Sammelunterkünfte von 20,54 EUR pro m² auf 20,45 EUR pro m², für die Wohnungen von 10,46 EUR pro m² auf 10,45 EUR pro m² und für die Neubauten Am langen Rain von 17,44 EUR pro m² auf 17,43 EUR pro m².

43 Die Antragsteller erwidern hierzu: Die Antragsgegnerin gehe zu Unrecht davon aus, dass im Jahr 2023 Instandhaltungskosten für die Unterkunft Eisenbahnstraße 2a in Höhe von 63.585,66 EUR in der Gebührenkalkulation hätten angesetzt werden können. In dem vorgelegten Buchhaltungsauszug seien zahlreiche Positionen enthalten, die dem Betriebsvermögen zuzurechnen seien und damit lediglich mit ihrem kalkulatorischen Aufwand in der Gebührenkalkulation hätten berücksichtigt werden können. Insgesamt seien dem Buchhaltungsauszug Instandhaltungskosten von lediglich 34.365,83 EUR zu entnehmen. Dies führe zu einer Überdeckung in 2023 von 5.634,17 EUR.

44 Die Antragsteller rügen, dass die auf das Grundstück Klosterunsstraße 17 entfallenden kalkulatorischen Zinsen zu einem Anteil von 35,42 Prozent bei der Unterkunft angesetzt worden seien. Sie zweifeln die nunmehr vorgelegte Wohnflächenberechnung an und meinen, der Anteil der Unterkunft betrage tatsächlich nur etwa 20 Prozent an der Gesamtfläche.

45 Der Senat nimmt wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts auf die Akten der Antragsgegnerin, die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 21.10.2025 ergänzend Bezug.

Entscheidungsgründe

46 Der Senat entscheidet im Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

47 Die Normenkontrollanträge sind zulässig (I), aber unbegründet (II).

48 I. Die Antragsänderungen sind zulässig. Sollte hier ein Fall des nach § 173 Satz 1 VwGO entsprechend anwendbaren § 264 ZPO (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.09.2016 - 7 C 1.15 - juris Rn. 31) vorliegen, wären die Antragsänderungen bereits nicht als solche anzusehen und schon deshalb zulässig. Sollten die Voraussetzungen des § 264 ZPO nicht erfüllt sein, ergäbe sich die Zulässigkeit aus § 91 Abs. 1 und 2 VwGO, da sich die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vom 21.10.2025 rügelos auf die geänderten Anträge eingelassen hat und daher ihre Einwilligung anzunehmen ist. Die geänderten Normenkontrollanträge sind auch fristgerecht gestellt worden. Die nunmehr angegriffene Satzungsänderung wurde am 19.12.2024 öffentlich bekanntgemacht. Daher haben die am 10.04.2025 gestellten Anträge die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt. Als Gebührenschuldner sind die Antragsteller auch unzweifelhaft antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO.

49 II. Die Normenkontrollanträge sind unbegründet. Die angegriffenen Satzungen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.

50 Rechtsgrundlage hierfür sind § 2, § 13 und § 14 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) vom 17.03.2005 (GBl. S. 206), zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Abfallrechts für Baden-Württemberg vom 17.12.2020 (GBl. S. 1233). Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG können die Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Über die Höhe des Gebührensatzes hat der Gemeinderat als zuständiges Rechtssetzungsorgan innerhalb der gesetzlichen Schranken nach pflichtgemäßem Ermessen zu beschließen.

51 Die Ermessensentscheidung des Gemeinderats ist hier nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin erhebt in rechtmäßiger Weise gemäß § 13 Abs. 2, 3 und 4 ihrer Satzung über die Benutzung von Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünften in der Fassung durch die 3. Änderung vom 18.12.2024, öffentlich bekanntgemacht am 19.12.2024, Benutzungsgebühren. Die Einwendungen der Antragsteller dagegen sind unbegründet.

52 Der Kostendeckungsgrundsatz ist nicht verletzt (1). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin drei Teileinrichtungen gebildet und die Gebühren für sie gesondert kalkuliert hat, ohne die im Rahmen des Mietpatenmodells vergebenen Unterkünfte in die Gebührenkalkulation einzubeziehen (2). Die Satzung verstößt auch nicht gegen das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip (3).

53 1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats setzt eine sachgerechte Ermessensentscheidung über den Gebührensatz voraus, dass dem Gemeinderat vor oder bei der maßgeblichen Beschlussfassung eine Gebührenkalkulation unterbreitet wird, die sich dieser zu eigen macht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 105; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 71; Urteil vom 22.09.2016 - 2 S 1450/14 - juris Rn. 31; vgl. auch Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 24; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 30).

54 Die Gebührenkalkulation hat die Aufgabe, die tatsächlichen Grundlagen für die rechtssatzmäßige Festsetzung des Gebührensatzes zur Verfügung zu stellen. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, muss sie für den kundigen, mit dem Sachverhalt vertrauten kommunalen Mandatsträger transparent, verständlich, nachvollziehbar und in sich schlüssig sein (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 106; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 72; Urteil vom 22.09.2016 - 2 S 1450/14 - juris Rn. 31; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 35; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.02.2004 - 12 A 10826/03.OVG - juris Rn. 14). Ist die dem Gemeinderat unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührenhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies - vorbehaltlich des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG - die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge, weil der Gemeinderat das ihm bei der Festsetzung des Gebührensatzes eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausüben konnte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 112; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 77; Urteil vom 22.09.2016 - 2 S 1450/14 - juris Rn. 31; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 30; jeweils mwN).

55 Die Gebühren dürfen nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Die Beachtung des Kostendeckungsgrundsatzes erfordert eine Gebührenkalkulation, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze hervorgeht. Sie wird ermittelt, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabs verteilt werden, wobei die voraussichtlichen Kosten sowie der voraussichtliche Umfang der Benutzung oder Leistung geschätzt werden müssen. Die Gebührensatzobergrenze ist danach das Ergebnis eines Rechenvorgangs, bei dem die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- oder Leistungseinheiten geteilt werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 109; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 73; Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 24).

56 Was zu den ansatzfähigen Kosten gehört, richtet sich gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen (vgl. Faiß/Klee/Schöneweiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 14 Rn. 3, 14) und damit nach dem sogenannten wertmäßigen Kostenbegriff (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2009 - 3 C 29.08 - juris Rn. 47). Danach sind Kosten in Geld ausgedrückter Verbrauch (Werteverzehr) von wirtschaftlichen Gütern und Dienstleistungen innerhalb einer bestimmten Leistungsperiode, soweit sie für die betriebliche Leistungserbringung anfallen, also betriebsbedingt sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 110; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 74 mwN). Als betriebsbedingte gebührenfähige Kosten können nur solche Kosten verstanden werden, die durch die Leistungserstellung der Gemeinde verursacht sind oder für solche Neben- und Zusatzleistungen entstanden sind, die mit der eigentlichen Leistungserstellung in einem ausreichend engen Sachzusammenhang stehen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 110; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 74 mwN). Zu den ansatzfähigen Kosten gehören neben den laufenden Betriebs- und Unterhaltungskosten gemäß § 14 Abs. 3 Satz 1 KAG insbesondere auch die angemessene Verzinsung des Anlagekapitals und angemessene Abschreibungen (Nr. 1) sowie Verwaltungskosten einschließlich Gemeinkosten (Nr. 2).

57 Lassen sich Kosten nicht rein rechnerisch, sondern nur im Wege von Schätzungen oder finanzpolitischen Bewertungen ermitteln, ist der Gemeinde bei der Ermittlung der in den Gebührensatz einzustellenden Kostenfaktoren ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 111; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 76; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 30; Urteil vom 27.02.1996 - 2 S 1407/94 - juris Rn. 59). Dabei ist die gerichtliche Überprüfung der Kalkulation auf eine Plausibilitätskontrolle des Gebührensatzes anhand der dazu vorgelegten Gebührenkalkulation beschränkt und muss grundsätzlich nur substantiierten Rügen nachgehen. Eine ungefragte Detailprüfung bzw. Fehlersuche findet nicht statt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 - 9 CN 1.01 - juris Rn. 43 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 113; Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 113; Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 85; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 119; jeweils mwN).

58 Nach diesen Maßgaben verstoßen die in § 13 Abs. 2, 3 und 4 der Satzung der Antragsgegnerin über die Benutzung von Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünften in der Fassung durch die 3. Änderung vom 18.12.2024 festgesetzten Gebührensätze nicht gegen den Kostendeckungsgrundsatz.

59 a) Die Ermittlung der Gebührensatzobergrenze ist nicht zu beanstanden. Dem Gemeinderat lag bei der Beschlussfassung über die Änderungssatzung vom 18.12.2024 eine Beratungsvorlage der Stadtverwaltung und die Gebührenkalkulation eines Kommunalberatungsbüros vor, bestehend aus grundsätzlichen Erläuterungen zur Kalkulation und der Gebührenkalkulation im Einzelnen für den Zeitraum vom 01.01.2023 bis zum 31.12.2023. Die Kalkulation ist übersichtlich, klar gegliedert und bei einer mit der gebotenen Sorgfalt verbundenen Betrachtung aus sich heraus verständlich. Soweit die Antragsteller im Zusammenhang mit der Beratungsvorlage die Vermutung anstellen, dem Gemeinderat habe in den vorbereitenden nichtöffentlichen Sitzungen eine 366-seitige und damit wesentlich umfangreichere Beratungsvorlage zur Verfügung gestanden als in der Sitzung vom 18.12.2024, welche die Antragsgegnerin zusammen mit ihren Akten vorgelegt habe und die nur 200 Seiten umfasse, und damit letztlich eine unzureichende Aktenvorlage geltend machen, erweist sich das als bloße Spekulation. Sie stützen ihre Vermutung auf die Behauptung, der Leiter des Haupt- und Ordnungsdezernats der Antragsgegnerin habe diesen Umfang in der Sitzung am 18.12.2024 erwähnt. Anhaltspunkte ergeben sich aus dem Sitzungsprotokoll nicht. Plausibel ist demgegenüber die Einlassung der Antragsgegnerin, der Leiter des Haupt- und Ordnungsdezernats habe, wenn er überhaupt eine dahingehende Äußerung getätigt habe, den Umfang der Sitzungsvorlage zu allen Tagesordnungspunkten gemeint.

60 b) Entgegen der Auffassung der Antragsteller war es nicht rechtsfehlerhaft, dass die Gebührenkalkulation keinen Kostenausgleich nach § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG vorsieht.

61 Nach dieser Vorschrift sind die Kostenüberdeckungen bei ein- oder mehrjähriger Gebührenbemessung innerhalb der folgenden fünf Jahre auszugleichen, wenn am Ende des Bemessungszeitraums das tatsächliche Gebührenaufkommen die ansatzfähigen Gesamtkosten übersteigt. Für den Beginn des fünfjährigen Ausgleichszeitraums ist das Ende des Bemessungszeitraums maßgebend (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 81; Faiß/Klee/Schöneweiß, Kommunalabgabengesetz Baden-Württemberg, § 14 Anm. 14). Hier ist den Bemessungszeiträumen 2023 und 2024 unstreitig der fünfjährige und damit nach § 14 Abs. 2 Satz 1 KAG noch zulässige Bemessungszeitraum 2018 bis 2022 vorausgegangen, für den die Ausgleichungsfrist erst mit Ablauf des Jahres 2027 endet. Soweit die Antragsteller fordern, eine Kommune, die das Ausgleichssystem ernst nehme, erstelle jährlich eine Kostenausgleichskalkulation und führe einen Kostenausgleich für jedes Abrechnungsjahr bzw. zumindest zeitnah durch, findet das im Gesetz keine Stütze.

62 Im Übrigen ist weder von den Antragstellern näher vorgebracht noch sonst ersichtlich, dass im Bemessungszeitraum 2018 bis 2022 eine Kostenüberdeckung eingetreten sein könnte. Vielmehr heißt es in der Beratungsvorlage zur Gemeinderatssitzung vom 18.12.2024, eine Kostenüberdeckung aus diesem Bemessungszeitraum liege nicht vor. Gegenteiliges haben die Antragsteller auch nicht schlüssig vorgetragen. Ihre bloße Mutmaßung, es könne zu Beginn der Nutzung der Sammelunterkunft Eisenbahnstraße 2a zu einer Überbelegung und damit zu einer Überdeckung gekommen sein, genügt dafür nicht. Auch der von den Antragstellern vorgelegte Artikel aus der Badischen Zeitung vom 20.10.2025 gibt keine Hinweise auf eine Überdeckung. Zwar heißt es in dem Artikel, der Bürgermeister der Antragsgegnerin gehe davon aus, dass es gelingen werde, durch Einnahmen „vor allem durch Bußgelder und Gebühren Defizite in anderen Bereichen auszugleichen“. Da es sich um ein nicht wörtliches Zitat aus einer Zeitungsberichterstattung handelt, ist nicht einmal gesichert, dass der Bürgermeister das überhaupt so gesagt hat. Sodann ist fraglich, ob damit überhaupt Gebühren im Sinne des Kommunalabgabengesetzes gemeint waren. Schließlich lässt ein allgemeines Zitat eines Bürgermeisters keinen hinreichenden Schluss auf die Feststellung zu, dass der Gemeinderat in einem speziellen Bereich - hier bei der Kalkulation von Gebühren für eine konkrete Einrichtung - eine Kostenüberdeckung hingenommen hat.

63 c) Ohne Erfolg rügen die Antragsteller, der Gebührenkalkulation sei nicht zu entnehmen, inwiefern die städtischen Angestellten, deren Personalkosten in die Kalkulation eingeflossen seien, Tätigkeiten verrichteten, die berücksichtigungsfähig waren. Hierzu hat die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung eine tabellarische Übersicht beigefügt, aus der die Zahl der Mitarbeiter, ihre tariflichen Einstufungen, Tätigkeiten und Arbeitskraftanteile für die Einrichtung „Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkunft“ ersichtlich sind. Es ist weder von den Antragstellern dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Beschäftigung von fast vier Vollzeitkräften angesichts der Zahl der Gebäude und der zu verwaltenden Wohnplätze zu hoch ist.

64 Zu Unrecht beanstanden die Antragsteller, die dargelegten Personalkosten hätten in der Kalkulation nur angesetzt werden dürfen, soweit sie die Gebäudeverwaltung beträfen, nicht aber die darüber hinausgehenden mit der Verwaltung der gesamten Einrichtung verbundenen Personalkosten. Zu den ansatzfähigen Kosten gehören nach § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KAG die Verwaltungskosten, also auch die Personalkosten, die mit der Verwaltung der Einrichtung verbunden sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 63; Faiß/Klee/Schöneweiß, Kommunalabgabengesetz Baden-Württemberg, § 14 Rn 56; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 489e). Die Ansatzfähigkeit beschränkt sich nicht auf die Personalkosten, die ausschließlich mit der Gebäudeverwaltung verbunden sind. Das widerspräche dem Kostendeckungsprinzip des Gebührenrechts, wonach Gebühren so erhoben werden dürfen, dass sie die durch eine gebührenpflichtige Leistung verursachten Kosten teilweise oder vollständig decken. Eine Begrenzung auf bestimmte mit der gebührenpflichtigen Leistung verbundenen Kosten ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Dem steht auch die von den Antragstellern angeführte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu Art. 21 des bayerischen Kostengesetzes nicht entgegen. Nach dieser Rechtsprechung sind nur die Personalkosten ansatzfähig, die der Unterhaltung der Einrichtung dienen, nicht aber diejenigen, die durch den verwaltungsmäßigen Vollzug der mit Einrichtung und Betrieb der Unterkünfte anfallenden Aufgaben entstehen. Diese Rechtsprechung (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 16.05.2018 - 12 N 18.9 - juris Rn. 73; Urteil vom 25.11.1992 - 4 N 92.932 - juris Rn. 23) beruht allerdings auf seinerzeit gültigen bayerischen Rechtsvorschriften (Art. 21 des bayerischen Kostengesetzes, Art. 7 des bayerischen Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden), ohne dass erkennbar wäre, dass dies der hier maßgeblichen Rechtslage in Baden-Württemberg entspricht.

65 Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist auch nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die Personalkosten für die beiden Hausmeister zusammen mit den übrigen Personalkosten auf sämtliche Teileinrichtungen umgelegt hat. Es mag zutreffen, dass der Eigenbetrieb Wohnungswirtschaft der Antragsgegnerin Hausmeisterleistungen für die kommunalen Wohnungen durch externe Dienstleister erbringen lässt. Dies schließt bei Zugrundelegung der allgemeinen Lebenserfahrung indes nicht aus, dass die beiden in der Personalliste geführten Hausmeister dort ebenfalls im Einsatz sind, möglicherweise im Wege der Aushilfe oder Überwachung und Koordinierung der externen Hausmeister. Vor diesem Hintergrund erweist sich die nicht näher begründete Behauptung der Antragsteller, die in der Personalliste geführten Hausmeister würden ausschließlich in den Sammelunterkünften eingesetzt, als bloße Spekulation.

66 d) Ohne Erfolg machen die Antragsteller geltend, bei der Kalkulation seien das Grundstück und das als Unterkunft genutzte Gebäude Eisenbahnstraße 2a hinsichtlich der Anschaffungskosten bzw. der Restbuchwerte zu hoch bewertet worden.

67 aa) Die Antragsgegnerin hat die Restbuchwerte des Grundstücks und des Gebäudes mit zutreffenden Werten angesetzt. Sie hat hierzu unbestritten und unter Vorlage von Auszügen aus ihrer Anlagenbuchhaltung vorgetragen, das Grundstück Eisenbahnstraße 2a im Jahr 2014 für 891.853,18 EUR erworben zu haben; davon seien auf das Grundstück 442.480,00 EUR entfallen und auf die damals bestehenden Gebäude (das Haupthaus des ehemaligen Hotels Bauer und das dazugehörige Gästehaus) jeweils 224.686,59 EUR. Das heute als Unterkunft genutzte ehemalige Gästehaus sei im Jahr 2014 für 991.224,42 EUR umfangreich saniert worden, was den Anschaffungswert entsprechend erhöht habe. Das Grundstück sei daher zum 01.01.2014 mit einem Anschaffungswert von 442.480,00 EUR aktiviert worden und die Gebäude mit einem Anschaffungswert von 1.440.597,60 EUR (224.686,59 EUR × 2 + 991.224,42 EUR). Als das ehemalige, nicht sanierte Haupthaus im Jahr 2022 abgerissen worden sei, habe sich der Gebäuderestwert unter Berücksichtigung der Abschreibungen um 194.416,28 EUR vermindert. Die der Kalkulation zugrunde liegende Restbuchwerte (1.061.489,14 EUR zum 31.12.2022, 1.040.405,56 EUR zum 31.12.2023, 1.019.321,98 EUR zum 31.12.2024) seien somit zutreffend. Inwieweit die etwaige Möglichkeit, das nicht mehr existente Gebäude zu veräußern, statt es abzureißen, die Kalkulation beeinflusst haben sollte, wie die Antragsteller meinen, ist nicht ersichtlich.

68 bb) Ferner hat die Antragsgegnerin vorgetragen, sie habe nicht einen Teil des Grundstücks an Dritte verkauft; es gebe zwar Kaufvertragsverhandlungen, ein Kaufvertrag sei jedoch nicht abgeschlossen. Dem sind die Antragsteller nicht mehr entgegengetreten.

69 cc) Zutreffend ist nach den Ausführungen der Antragsgegnerin allerdings, dass der nördliche Teil des Grundstücks verpachtet ist und damit nicht für die Zwecke der Flüchtlingsunterbringung zur Verfügung steht. Dies nimmt etwa ein Drittel der Gesamtfläche des Grundstücks in Anspruch. Daher reduziert sich die mit 14.380,60 EUR angesetzte kalkulatorische Verzinsung um etwa ein Drittel, also ca. um 5.000,00 EUR. Teilt man diesen Betrag durch die Wohnfläche der Teileinrichtung Sammelunterkünfte (1.084,42 m²), ergibt sich eine Überdeckung von 0,38 EUR pro m² pro Monat. Es ist entgegen der Ansicht der Antragsteller auch nicht geboten, die Pachteinnahmen einzukalkulieren, da sie nicht anlagenbezogen sind. Daraus folgt eine Kostenüberdeckung hinsichtlich der Sammelunterkünfte von 1,85 Prozent. Dieser Fehler ist nach § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG unbeachtlich, da er nur zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führt. Geringfügig ist jedenfalls eine Überdeckung von bis zu 3 Prozent (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27.04.2015 - 9 A 2813/12 - juris Rn. 40; siehe auch Hessischer VGH, Urteil vom 11.12.2018 - 5 A 1305/17 - juris Rn. 33 für eine Überdeckung von unter 3 Prozent). Ob darüber hinaus auch noch eine Kostenüberdeckung von bis zu 5 Prozent als geringfügig angesehen werden kann, wie in der Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG angenommen wird (vgl. LT-Drs. 13/3966, S. 41) und wie es in § 2 Abs. 1 Satz 3 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes bestimmt ist, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung (offen gelassen in VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.03.2006 - 2 S 2842/04 - juris Rn. 19).

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70 e) Auch die Kalkulation der Nebenkosten für die Sammelunterkunft Eisenbahnstraße 2a führt nicht zu einer Überdeckung. Die Antragsgegnerin hat unwidersprochen vorgetragen und erläutert, dass die für 2023 angesetzten Positionen Grundsteuer, Gebäudeversicherung, Wartung, Gebäudebewirtschaftung, Heizöl, Strom, Wassergebühren, Abwassergebühren und Bauhofstunden tatsächlich angefallen sind.

71 Ferner hat die Antragsgegnerin zu Recht einen Betrag in Höhe von 40.000,00 EUR für die Position „Instandhaltung Gebäude“ angesetzt. Sie hat unter Vorlage eines Buchhaltungsauszugs vorgetragen, im Jahr 2023 Instandhaltungskosten in Höhe von insgesamt 146.345,85 EUR verbucht zu haben. Darin seien Kosten in Höhe von 82.760,19 EUR für Pflasterarbeiten enthalten, bei denen es sich nicht um Instandhaltungskosten, sondern um Investitionen handele. Daher verblieben berücksichtigungsfähige Kosten in Höhe von 63.585,66 EUR. Im Rahmen der Gebührenkalkulation im Herbst 2024 habe man darauf verzichtet, diesen Betrag im Einzelnen zu überprüfen, und stattdessen schätzungsweise einen Betrag von 40.000,00 EUR angesetzt. Die mittlerweile erfolgte Überprüfung habe ergeben, dass alle in dem Betrag von 63.585,66 EUR enthaltenen Positionen als Instandhaltungskosten hätten geltend gemacht werden können. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob das zutrifft, oder ob es sich, wie die Antragsteller meinen, zumindest teilweise um weitere Investitionen handelte, die im Bereich der kalkulatorischen Kosten hätten angesetzt werden müssen. Unstreitig ist nämlich, dass jedenfalls Positionen im Umfang von 34.365,83 EUR als Instandhaltungskosten ansatzfähig waren. Ebenfalls als Instandhaltungskosten anzusehen sind, anders als die Antragsteller meinen, weitere auf die Position „Meldertausch“ entfallene 15.832,51 EUR. Daher waren auf jeden Fall Instandhaltungskosten in Höhe von 50.198,34 EUR ansatzfähig.

72 Im Übrigen spricht entgegen der Auffassung der Antragsteller keine Vermutung dafür, dass die Antragsgegnerin umfangreich Positionen unzutreffend bei den Instandhaltungskosten für das jeweilige Jahr angesetzt hat, statt sie als Herstellungskosten dem Betriebsvermögen zuzuordnen und bei den abzuschreibenden Kosten zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere für Aufwendungen für notwendige Reparaturen, die in der jeweiligen Kalkulationsperiode im vollen Umfang in Ansatz gebracht werden können (vgl. Gallasch in Schmidt/Gassner, BeckOK KommunalabgabenR Baden-Württemberg, § 14 KAG Rn. 128). So hat die Antragsgegnerin zum Beispiel für den Austausch von Badewannenarmaturen in der Sammelunterkunft Eisenbahnstraße 2a im Jahr 2023 zu Recht 457,56 EUR als Instandhaltungskosten angesetzt. Da bei lebensnaher Betrachtungsweise davon ausgegangen werden kann, dass lediglich ein „normaler“ Austausch stattfand und keiner gegen höherwertigere Armaturen, ist die Zuordnung zu den Instandhaltungskosten nicht zu beanstanden.

73 f) Die nunmehr von der Antragsgegnerin vorgenommene Nachkalkulation für die Sammelunterkunft Klosterunsstraße 17 zeigt, dass die ursprüngliche Kalkulation lediglich zu einer Überdeckung im Promillebereich führte, was nach § 2 Abs. 2 KAG - auch unter Berücksichtigung der bereits festgestellten Überdeckung - geringfügig ist und daher nicht zur Rechtswidrigkeit der Kalkulation führt.

74 Ohne Erfolg zweifeln die Antragsteller die Flächenberechnung in der Nachkalkulation an und meinen, der Anteil der Unterkunft betrage tatsächlich nur etwa 20 Prozent an der Gesamtfläche und nicht die von der Antragsgegnerin angenommenen 35,42 Prozent. Die Antragsgegnerin hat zur Darlegung des Flächenanteils einen bemaßten Grundriss vorgelegt, aus dem sich die Grundflächen der einzelnen Räume des gesamten Gebäudekomplexes ergeben. Von daher ist das pauschale Bestreiten der Richtigkeit des Flächenansatzes unbeachtlich. Entgegen der Auffassung der Antragssteller ist auch nicht zu beanstanden, dass die Antragstellerin einen Raum in die Flächenberechnung einbezogen hat, der ausschließlich der kurzfristigen und kurzzeitigen (in der Regel für eine Nacht) Unterbringung von Personen dient, die von der Polizei aufgegriffen werden, denn auch dies dient dem Nutzungszweck der Einrichtung. Soweit die Antragsteller die Berücksichtigung der Grundflächen zweier weiterer Räume mit der Begründung beanstanden, es handele sich entgegen dem Vortrag der Antragsgegnerin nicht um Gemeinschaftsräume, sondern um Büroräume der städtischen Beratungsstelle für Wohnungslose, ist das ebenfalls unbeachtlich, denn der Vortrag bleibt ohne jede Substanz. Das zur Stützung des Vortrags beigefügte Foto eines Türschildes, das sich keinem Raum zuordnen lässt, genügt dafür jedenfalls nicht.

75 Die Grundsteuer und die Gebäudeversicherung konnten somit zu einem Drittel bei der Unterkunft angesetzt werden, da dies weniger als 35,42 Prozent sind. Auch der Ansatz von 35,42 Prozent der kalkulatorischen Zinsen ist korrekt. Die Positionen Wasser, Abwasser, Strom und Heizkosten wurden zutreffend nach dem gemessenen Verbrauch angesetzt.

76 Auch der Umstand, dass das Grundstück über eine Freifläche von über 8.000,00 m² verfügt, auf dem sich auch einige Garagen befinden, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Antragsgegnerin durfte jedenfalls annehmen, dass die Freifläche zumindest zu 35,42 Prozent für die Unterkunft genutzt wird, da eine ausgeprägtere Nutzung durch die Bewohner der Unterkunft nach allgemeiner Lebenserfahrung eher typisch ist als die Nutzung im Zusammenhang mit dem „Forum Jugend und Beruf“ oder dem Tafelladen. Auch der Einwand der Antragsteller, die Garagenflächen könnten nicht anteilig der Unterkunft zugeordnet werden, da die Nutzer der Unterkunft üblicherweise nicht über eigene Kraftfahrzeuge verfügten, verfängt nicht. Das dürfte für die anderen beiden Nutzungen ebenfalls gelten. Außerdem können in den Garagen Kraftfahrzeuge von Mitarbeitern der Nutzungen und bei lebensnaher Betrachtungsweise auch Gerätschaften und Material untergebracht werden.

77 Nach dem insoweit unbestritten gebliebenen Vortrag der Antragsgegnerin waren von den in der ursprünglichen Kalkulation angesetzten Kosten für die Gebäudeinstandhaltung in Höhe von 19.767,03 EUR lediglich 223,08 EUR und Wartungskosten mit 311,59 EUR und Bauhofstunden mit 913,24 EUR zu berücksichtigen.

78 Ausgehend von diesen Zahlen ist die neue Kalkulation folgerichtig, was von den Antragstellern nicht in Zweifel gezogen wird. Sie zeigt, dass es lediglich zu äußerst geringfügigen und damit unbeachtlichen Überdeckungen im Promillebereich gekommen ist. Die kalkulierten monatlichen Gebühren pro Quadratmeter verringern sich dadurch für das Jahr 2023 bei den Sammelunterkünften um 0,09 EUR auf 20,45 EUR, für die Wohnungen um 0,01 EUR auf 10,45 EUR und für die Neubauten Am Langen Rain ebenfalls um 0,01 EUR auf 17,43 EUR.

79 g) Zu Unrecht rügen die Antragsteller, für die zur Teileinrichtung „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ gehörenden Gebäudeblöcke Bärenfelsstraße 10, 10a, 12, Goethestraße 13, 13a, 15, Schwarzwaldstraße 2, 4, Moltkestraße 14c und Am Sportplatz 13 seien hinsichtlich der Anschaffungs- und Herstellungskosten keine Aktivierungsdaten angegeben; ohne diese könnten die Abschreibungen nicht berechnet werden. Auch für die Sanierungen der Gebäude in der Goethestraße hätten noch keine Abschreibungen angesetzt werden dürfen, da sie noch als „AiB“ (Anlage im Bau) gekennzeichnet seien. Abschreibungen dürften erst gebildet werden, wenn die Sanierungen abgeschlossen und die Kosten aktiviert worden seien.

80 Die Antragsgegnerin trägt in diesem Zusammenhang unwidersprochen vor, die betroffenen Gebäude seien zum 01.01.2016 vom städtischen Haushalt in den damals neu gegründeten Eigenbetrieb Wohnungswirtschaft übertragen und einer Bewertung durch das beauftragte Steuerberatungsbüro unterzogen worden, auf der die Anschaffungs- und Herstellungskosten beruhten. Die Aktivierungsdaten seien versehentlich in der Anlagenbuchhaltung nicht eingetragen worden. Die Sanierungen der Gebäude in der Goethestraße seien bereits vor dem streitgegenständlichen Bemessungszeitraum abgeschlossen gewesen und der Zusatz „AiB“ lediglich versehentlich nicht gelöscht worden.

81 Ein inhaltlicher Fehler der Kalkulation folgt daraus nicht. Denn nach § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KAG gehören zu den ansatzfähigen Kosten auch angemessene Abschreibungen; dabei sind auch die aus dem Vermögen der Gemeinde bereitgestellten Sachen und Rechte mit dem Wert zum Zeitpunkt der erstmaligen Bereitstellung zu berücksichtigen. Abschreibungen können erstmals berücksichtigt werden, wenn die Anlage verwirklicht ist und zur Benutzung zur Verfügung steht (Vetter in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl., D Rn. 301; Gössl in Gössl/Reif u.a., Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 14 Anm. 4.2.1.1). Das bedeutet, dass im Rahmen der Kalkulation die Abschreibung mit dem Beginn des Werteverzehrs zu berücksichtigen ist, denn es geht dabei um die nach betriebswirtschaftlichen Grund- sätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (§ 14 Abs. 1 Satz 1 KAG) und nicht um das Vorliegen einer formal korrekten Buchhaltung.

82 Die Ansätze sind auch trotz fehlender benannter Aktivierungsdaten korrekt berechnet. So erfolgt beispielsweise die Abschreibung des Gebäudes Am Sportplatz 13 seit 2016 mit 2 Prozent pro Jahr (Differenz zwischen den in der Kalkulation undatierten, aber offensichtlich für 2016 geltenden Anschaffungskosten in Höhe von 175.299,97 EUR und Restbuchwert am 31.02.2022 in Höhe von 150.747,25 EUR = 24.552,72 EUR = 3.505,75 EUR pro Jahr × 7 Jahre; 3.505,75 EUR = 2 Prozent von 175.299,97 EUR).

83 h) Ebenso wenig verfängt der Einwand der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe die Gebäudeversicherungskosten für die Teileinrichtung „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ doppelt angesetzt. Zwar enthält die Gebührenkalkulation die Einzelposition Gebäudeversicherung; ferner stecken in den ebenfalls angesetzten Nebenkostenabrechnungen des Eigenbetriebs Wohnungswirtschaft Kosten für die Gebäudehaftpflichtversicherung. Bei lebensnaher Betrachtungsweise handelt es sich bei der ersten Position um die Gebäudesachversicherung; der Ansatz der Kosten für die Gebäudesachversicherung und die Gebäudehaftpflichtversicherung als Nebenkosten ist nach § 2 Satz 1 Nr. 13 BetrKV zulässig.

84 i) Entgegen der Annahme der Antragsteller wurden die kalkulatorischen Zinsen für das Objekt Am Langen Rain 15 richtig berechnet. Insbesondere berücksichtigt die Berechnung das Aktivierungsdatum vom 01.07.2023, indem die kalkulatorischen Zinsen nur für ein halbes Jahr in Ansatz gebracht wurden.

85 Die Antragsteller meinen, die Kalkulation sei für den Gemeinderat bei der Beschlussfassung nicht hinreichend transparent gewesen, da in der Berechnungstabelle die kalkulatorischen Zinsen mit einem Zinssatz von 3,25 Prozent angegeben worden seien statt mit einem Zinssatz von 1,625 Prozent. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Es widerspricht keineswegs dem Transparenzgebot, den Zinssatz als Jahreszinssatz anzugeben, auch wenn Zinsen nur für einen Zeitraum von unter einem Jahr angefallen sind. Es ist angesichts des mitgeteilten Aktivierungsdatums für den verständigen Betrachter der Kalkulation ersichtlich, dass der Jahreszins hier nur für den Zeitraum eines halben Jahres berechnet wurde. Der zweifelnde Betrachter ist jedenfalls ohne Weiteres in der Lage, dies anhand der mitgeteilten Zahlen mit wenigen einfachen Rechenschritten nachzuvollziehen. Dies ist auch einem Mandatsträger zuzumuten, zumal er bei Unklarheiten jederzeit bei der Verwaltung nachfragen kann.

86 k) Ohne Erfolg rügen die Antragsteller, die Antragsgegnerin habe die Nebenkosten für den Neubau Am Langen Rain 15 mit 4,70 Euro pro m² geschätzt, statt die tatsächlich angefallenen Nebenkosten zu berücksichtigen.

87 Zwar kommt nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs für die Berechnung des Gebührensatzes keine echte Vorauskalkulation mehr in Betracht, soweit der Gültigkeitszeitraum der Gebührensatzung in der Vergangenheit liegt. Mangels im Wege der Prognose zu überwindender Unsicherheiten für den Satzungsgeber besteht hinsichtlich bekannter Einnahmen und Ausgaben - also solchen Kostenansätzen, die nicht auf über den Kalkulationszeitraum hinausreichenden Prognoseentscheidungen beruhen - kein Bedarf mehr für den Rückgriff auf frühere Schätzwerte. Deren Heranziehung ist nicht mehr gerechtfertigt, sondern es sind die mittlerweile bekannt gewordenen tatsächlichen Betriebsergebnisse zugrunde zu legen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.10.2023 - 2 S 710/23 - juris Rn. 15 mwN). Entscheidend ist nicht, ob dem jeweiligen Satzungsgeber die tatsächlich angefallenen Nebenkosten bekannt waren, sondern ob sie ermittelbar gewesen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.10.2023 - 2 S 710/23 - juris Rn. 17).

88 Hier ist allerdings maßgeblich zu berücksichtigen, dass das Gebäude Am Langen Rain 15 erst zum 01.07.2023 in Betrieb genommen und schrittweise belegt worden ist. Daher waren die tatsächlichen Betriebskosten des Jahres 2023 für die Gebührenkalkulation nicht aussagekräftig, denn eine Betriebskostenermittlung ist dies - schon alleine wegen der Heizkosten - nur, wenn sie einen Zeitraum von zwölf Monaten umfasst. Zwar hätten im Herbst 2024 möglicherweise die tatsächlichen Betriebskosten für den Zeitraum Juli 2023 bis Juni 2024 ermittelt werden und der Kalkulation zugrunde gelegt werden können. Das hätte der Antragsgegnerin allerdings eine Nebenkostenermittlung und -abrechnung abverlangt, die außerhalb des üblichen Abrechnungszeitraums eines Kalenderjahres liegt, und die mit zusätzlichem erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden gewesen wäre. Von daher ist es nicht zu beanstanden, die Nebenkosten für die hier vorliegende Ausnahmekonstellation anhand derer für ein vergleichbares Objekt zu schätzen.

89 Die Schätzung ist auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin bringt insoweit vor, sie sei anhand der Erfahrungswerte des vergleichbaren Objekts Mühlenstraße 49 ermittelt worden. Der Leiter des Haupt- und Ordnungsdezernats der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erläutert, dass es sich bei diesem im Jahr 2021 errichteten Vergleichsobjekt ebenfalls um ein Mehrfamilienhaus und um die neueste Wohnimmobilie im Besitz des Eigenbetriebs der Antragsgegnerin handele, daher käme es von allen vorhandenen Gebäuden dem Haus Am Langen Rain 15 vom KfW-Standard her am nächsten. Dieser Vergleich ist nachvollziehbar; demgegenüber setzen die Antragsteller lediglich ihre eigene Schätzung an die Stelle der der Antragsgegnerin, ohne näher zu begründen, warum diese zutreffender sein soll.

90 Da die Nebenkosten geschätzt werden durften, kommt es hier nicht darauf an, in welcher Höhe sie tatsächlich angefallen sind. Daher ist unerheblich, ob die Zusammenstellung der tatsächlich angefallenen Nebenkosten durch die Antragstellerin, vorgelegt mit Schriftsatz vom 20.10.2025, Grundlage der Kalkulation hätte sein dürfen, was von den Antragstellern ebenfalls bestritten wird.

91 l) Den weiteren Beanstandungen der Antragsteller betreffend den Ansatz der Nebenkosten ist hier nicht nachzugehen, auch nicht durch Beiziehung weiterer Unterlagen der Antragsgegnerin. Bereits in der ursprünglichen Antragsschrift betreffend die Gebührenregelung vom 14.12.2022 für das Jahr 2023 hatten die Antragsteller vorgetragen, bestimmte Positionen in den Nebenkostenabrechnungen seien intransparent und nicht plausibel, es werde um Erläuterung gebeten. Nunmehr beanstanden sie, dass in der Kalkulation zu der jetzt angegriffenen Satzung die ursprünglich detaillierten Betriebskostenabrechnungen durch Gesamtwerte ersetzt worden seien. Die Nebenkostenabrechnungen würden als im Tatsächlichen und Rechtlichen fehlerhaft gerügt.

92 Dem ist von Seiten des Senats nicht näher nachzugehen. Wenn ein Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren eine Gebührenkalkulation angreifen will, muss er substantiiert konkrete Rügen erheben. Dies ist ihm grundsätzlich möglich, da er nach dem Landesinformationsfreiheitsgesetz die Behördenakte der Gemeinde einsehen und konkrete Beanstandungen erheben kann. Es ist nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens, bloßen Zweifeln an der Gebührenkalkulation von Amts wegen weiter nachzugehen und diese im Detail auf mögliche Fehler zu überprüfen. Es ist auch nicht Aufgabe des Normenkontrollgerichts, bei der Behörde Akten anzufordern, um dem Antragsteller dann Akteneinsicht zu gewähren und ihm so zu ermöglichen, seiner Substantiierungspflicht nachzukommen (vgl. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 119 mwN).

93 m) Inwieweit die Tatsache, dass die Antragsgegnerin die Wohnflächen nunmehr nach den Vorgaben der Wohnflächenverordnung (Verordnung zur Berechnung der Wohnfläche - Wohnflächenverordnung - vom 25. November 2003, BGBl. I S. 2346) berechnet hat und nicht mehr nach den Vorschriften der Zweiten Berechnungsverordnung (Verordnung über wohnungswirtschaftliche Berechnungen - Zweite Berechnungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 12 Oktober 1990, BGBl. I S. 2178), zur Rechtswidrigkeit der Satzung führen soll, ist nicht erkennbar. So ist die Wohnfläche bei Mietverträgen, die ab dem 01.01.2004 abgeschlossen wurden, nach der Wohnflächenverordnung zu ermitteln (vgl. Börstinghaus in Börstinghaus/Siegmund, Miete, 8. Aufl., § 558 BGB Rn. 23). Warum für eine Gebührenkalkulation für Wohnraum zwingend etwas anderes gelten soll, erschließt sich nicht. Die allgemeine Behauptung der Antragsteller, die Flächenberechnungen seien nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden, ist ersichtlich ins Blaue hinein aufgestellt.

94 2. Die Bildung der Teileinrichtungen und die getrennte Kalkulation der Gebühren ist rechtmäßig.

95 Nach § 13 KAG Abs. 1 KAG können die Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Technisch getrennte Anlagen, die der Erfüllung derselben Aufgabe dienen, bilden eine Einrichtung, bei der Gebühren nach einheitlichen Sätzen erhoben werden, sofern durch die Satzung nichts anderes bestimmt ist. Eine öffentliche Einrichtung ist gegeben, wenn die Gemeinde personelle und/oder sachliche Mittel im öffentlichen Interesse zur Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wohls durch Widmung zur unmittelbaren Benutzung durch die Einwohner zur Verfügung stellt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.03.2022 - 2 S 565/21 - juris Rn. 25). Die Gemeinden sind nicht verpflichtet, technisch getrennte Einrichtungen zusammenzufassen. Sie können vielmehr für die technisch getrennten Einrichtungen die Gebühren gesondert kalkulieren und anlagenbezogen festsetzen (Faiß/Klee/Schöneweiß, Kommunalabgabengesetz Baden-Württemberg, § 13 Anm. 13). Diese Entscheidung unterliegt ihrem weit gefassten organisatorischen Ermessen (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 15.05.1997 - 5 N 1460/96 - juris Rn. 48; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.03.1996 - 9 A 384/93 - juris Rn. 9).

96 a) Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, zwischen „Sammelunterkünften“ und den „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ zu unterscheiden.

97 Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Zwar verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Sie bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. zum Ganzen BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 - 1 BvL 21/12 - BVerfGE 138, 136 - juris Rn. 121 f. mwN).

98 Für den Sachbereich des Abgabenrechts verbürgt der allgemeine Gleichheitssatz den Grundsatz der Belastungsgleichheit. Dieser Grundsatz verlangt, dass die Gebühren im Verhältnis der Gebührenpflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 31; zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 151 f.).

99 Die Sammelunterkünfte unterscheiden sich wesentlich von den Wohnungen. Sie sind schon von ihrer Anlage her (Einzelzimmer mit Bad und Gemeinschaftsküche bzw. Einzelzimmer mit Gemeinschaftsküche und Gemeinschaftsbad) auf eine Nutzung durch Einzelpersonen von kürzerer Dauer und eine kurzfristige Inanspruchnahme angelegt. Das führt typischerweise zu einer erhöhten Fluktuation, einhergehend mit einer verstärkten Abnutzung der Räumlichkeiten und einem höheren Verwaltungsaufwand und infolge dessen zu höheren Kosten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 133 und Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 93; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.03.2003 - 9 A 1103/03 - juris Rn. 6). Demgegenüber sind Wohnungen von ihrer Beschaffenheit eher für die Unterbringung von Familien und eine länger andauernde Unterbringung geeignet. Dem entspricht auch nach der Darstellung des Leiters des Haupt- und Ordnungsdezernats der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ihre Belegungspraxis. Danach werden - in Zusammenarbeit mit dem Integrationsmanager - Einzelpersonen vorrangig in Sammelunterkünften untergebracht und Familien in Wohnungen, wobei auch religiöse und kulturelle Hintergründe und die Frage, ob mit Familiennachzug zu rechnen ist, berücksichtigt werden. Bei in Sammelunterkünften untergebrachten Personen wird die Integration im Blick behalten und gegebenenfalls versucht, sie in den zur Einrichtung gehörenden Wohnungen unterzubringen oder ihnen privaten Wohnraum zu vermitteln.

100 Zwar verweisen die Antragsteller darauf, dass sie selbst und weitere eingewiesene Flüchtlinge mitunter schon seit mehreren Jahren in Sammelunterkünften untergebracht sind. Das wurde vom Leiter des Haupt- und Ordnungsdezernats der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auch bestätigt; mittlerweile findet nach seinen Angaben allerdings ein Controlling der Belegung statt. Entscheidend für die hier gebotene typisierende Betrachtungsweise ist jedoch, dass die einzelnen Teileinrichtungen schon von ihrer baulichen Anlage und Ausstattung her für unterschiedliche Unterbringungsformen angelegt sind und die Antragsgegnerin dies bei der Verteilung der Räume über einen längeren Zeitraum im Rahmen der sich laufend verändernden Bedingungen und Möglichkeiten grundsätzlich im Blick behält.

101 b) Nicht zu beanstanden ist auch, dass die Gebühren für die Wohnungen in den „Neubauten in Modulbauweise“ Am Langen Rain 13 und 15 in einer Teileinrichtung zusammengefasst wurden. Die Gebäude Am Langen Rain 13 und 15 sind 2023 bzw. 2024 neu errichtet worden und vermitteln somit einen deutlich höheren Standard und mehr Wohnqualität als die anderen Wohnungen, die sich in deutlich älteren Gebäuden befinden.

102 c) Nicht zu beanstanden ist, dass die Antragsgegnerin bei Ausübung ihres Ermessens die Wohnungen des Mietpatenmodells nicht in die Einrichtung „Obdachlosen- und Flüchtlingsunterkünfte“ und somit die diesbezüglichen Kosten nicht in die Gebührenkalkulation einbezogen hat.

103 Im Rahmen des Mietpatenmodells mietet die Antragsgegnerin von privaten Eigentümern Wohnungen, nutzt diese zur Unterbringung von Geflüchteten, weist sie ein und berechnet ihnen dafür Gebühren. Nach den amtlichen Angaben im städtischen Mitteilungsblatt „Hallo Müllheim“ vom 05.03.2020 „schließt der Vermieter mit der Stadt Müllheim einen Vertrag über die Vermietung. Im Mietvertrag wird festgehalten, welche geflüchteten Personen in die Wohnung einziehen. Die Abwicklung des Mietverhältnisses wird von der Stadt in Kooperation mit dem Integrationsmanager organisiert.“

104 Es gibt keinen Rechtssatz, der eine Gemeinde dazu verpflichtet, alle Gebäude, die zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe genutzt werden, in einer öffentlichen Einrichtung zusammenzufassen. Auch diese Entscheidung liegt in ihrem Ermessen.

105 Der Antragsgegnerin stehen auch sachliche Gründe für das Mietpatenmodell zur Seite. Sie hat nach ihrem unbestrittenen Vortrag - insbesondere nach Beginn des Ukraine-Kriegs - Wohnungen von privaten Eigentümern angemietet, um dort Flüchtlinge unterzubringen. Die Anmietungen seien häufig sehr kurzfristig und zumeist mit Blick auf bestimmte unterzubringende Personen erfolgt. Da die Vermieter die Gebäude, in denen sich die dafür genutzten Wohnungen befänden, zumeist selbst bewohnten, seien sie bei der Entscheidung über die Vergabe selbst beteiligt gewesen. Mit dem Auszug der Personen seien die Mietverhältnisse auch wieder beendet worden. Mit dieser Flexibilität wäre eine Einbeziehung der betreffenden Immobilien in die öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin schwer vereinbar. Im Jahr 2023 seien 18 Wohnungen im Rahmen des Mietpatenmodells angemietet gewesen, im Jahr 2024 seien es noch 12 gewesen und im Jahr 2025 noch 10. Mittlerweile laufe das Mietpatenmodell aus und umfasse nur noch 4 Wohnungen. Angesichts der Möglichkeit, durch das Mietpatenmodell flexibel auf die Zahl der unterzubringenden Flüchtlinge reagieren zu können, und der zahlenmäßig geringen Unterbringungsmöglichkeiten im Rahmen des Modells, ist diese Vorgehensweise nicht zu beanstanden.

106 Zwar können Gebühren nach der jetzt gültigen und angegriffenen Fassung der Satzung für die Unterbringungen im Rahmen des Mietpatenmodells nicht erhoben werden. Denn die Gebäude, in denen sich die gebührenpflichtigen „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ befinden, sind in § 13 Abs. 3 der entsprechenden Fassung der Satzung enumerativ aufgeführt, und die im Rahmen des Mietpatenmodells genutzten Wohnungen sind nicht darunter. Dies führt dazu, dass die dennoch erfolgte Gebührenfestsetzung rechtswidrig ist. Folge ist jedoch nicht die Rechtswidrigkeit der Satzung, sondern lediglich die Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzungsbescheide. Das gilt auch trotz des Umstands, dass die Antragsgegnerin im Jahr 2023 etwa 54.000,00 EUR mehr an Gebühren im Rahmen des Mietpatenmodells vereinnahmt hat, als sie an Kosten für das Modell zu tragen hatte.

107 3. Die Gebührenregelung verstößt auch nicht gegen das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (Art. 20 Abs. 3 GG). Dieses Prinzip verlangt, dass die Höhe der Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu dem gebotenen Vorteil steht, den sie abgelten soll, und dass einzelne Abgabenpflichtige im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig belastet werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 29.05.2019 - 10 C 1.18 - juris Rn. 26; Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 33; Urteil vom 12.03.2014 - 8 C 27.12 - juris Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 132; Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 93). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs kann im Einzelfall ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vorliegen, wenn eine Bemessungsregelung zu Gebühren führt, die erheblich über dem Entgelt für eine vergleichbare Leistung eines privaten Dienstleistungsunternehmens liegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 132; Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 93; Urteil vom 10.02.1994 - 1 S 1027/93 - juris Rn. 72). Eine Benutzungsgebühr für eine Unterkunft kann daher mit dem Äquivalenzprinzip kollidieren, wenn sie wesentlich höher ist, als ein Privater für die Überlassung vergleichbaren Wohnraums berechnen würde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 132; Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 93; Beschluss vom 04.01.1996 - 2 S 2499/93 - juris Rn. 41; Urteil vom 10.02.1994 - 1 S 1027/93 - juris Rn. 72). Einen Anhaltspunkt kann insoweit die ortsübliche Vergleichsmiete bieten, wenngleich zu berücksichtigen ist, dass öffentliche und private Unterkünfte nur sehr eingeschränkt vergleichbar sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 132; Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 93; Urteil vom 09.02.1995 - 2 S 542/94 - juris Rn. 14).

108 Letzteres gilt besonders für Gemeinschaftsunterkünfte, die es auf dem privaten Wohnmarkt kaum gibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 133). Zudem besteht die Möglichkeit, die öffentliche Unterkunft kurzfristig in Anspruch zu nehmen, was auf dem freien Wohnungsmarkt mieterhöhend berücksichtigt würde, weil eine erhöhte Fluktuation und die damit einhergehende verstärkte Abnutzung der Räumlichkeiten zu höheren Kosten führt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 133; Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 93; OVG Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.03.2003 - 9 A 1103/03 - juris Rn. 6). Außerdem sind die Unterkünfte teilausgestattet. So sind z. B. die Küchen mit Haushaltsgeräten, Besteck und Geschirr ausgestattet und Waschmaschinen vorhanden, die gewartet bzw. erforderlichenfalls ausgetauscht werden.

109 Um eine Vergleichbarkeit mit dem Mietspiegel herzustellen, ist die Gebühr zu ermitteln, die der Nettomiete ohne Betriebskosten gemäß § 2 BetrKV entspricht, denn letztere liegt dem Mietspiegel zugrunde (vgl. Nr. 2.2 des qualifizierten Mietspiegels 2023 für die Stadt Müllheim im Markgräflerland). Dies kann der Kalkulation grundsätzlich entnommen werden, die zwischen den der Nettomiete entsprechenden „Raumkosten“ und den „Nebenkosten“ unterscheidet. Allerdings wurden die zentralen Personalkosten in der Gebührenkalkulation mit 3,00 EUR pro m² Wohnfläche pro Monat unzutreffend zu den Nebenkosten gerechnet, obwohl sie für diesen Vergleich den „Raumkosten“ zuzuordnen sind. Denn es handelt sich dabei um Kosten der Verwaltung der Gebäude und der Einrichtung, die nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 BetrKV nicht umlagefähig sind. Unter Berücksichtigung des Vorstehenden ergeben sich für das Jahr 2023 für den Vergleich mit dem Mietspiegel folgende korrigierten Werte:

110 Teileinrichtung „Sammelunterkünfte“ gesamt 20,54 EUR

111 Raumkosten 13,14 EUR, Nebenkosten 7,40 EUR,

112 Teileinrichtung „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ gesamt 10,46 EUR

113 Raumkosten 5,70 EUR, Nebenkosten 4,76 EUR und

114 Teileinrichtung „Neubauten in Modulbauweise“ gesamt 17,44 EUR

115 Raumkosten 12,76 EUR, Nebenkosten 4,68 EUR.

116 Was die „Wohnungen als kommunale Unterkünfte“ angeht, ist die ortsübliche Vergleichsmiete nicht so wesentlich überschritten, dass das Äquivalenzprinzip nicht mehr gewahrt ist. Legt man dafür 7,51 bis 8,78 EUR pro m² auf der Grundlage des Mietspiegels als ortsübliche Vergleichsmiete zugrunde, bleibt die Gebühr ohne Nebenkosten (Raumkosten) sogar dahinter zurück.

117 Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist nicht die Kaltmiete, die die Antragsgegnerin von den privaten Mietern für Wohnungen in den Häusern, die auch als kommunale Unterkünfte für die Unterbringung genutzt werden, verlangt, und die im Jahr 2023 lediglich 5,98 EUR pro m² betragen haben, bei der Bewertung eines etwaigen Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip heranzuziehen. Ein Verstoß ließe sich damit schon deswegen nicht begründen, weil die von der Antragsgegnerin erhobene Gebühr ohne Nebenkosten auch hinter diesem Betrag zurückbleibt. Außerdem ist diese Kaltmiete schon deshalb nicht aussagekräftig, weil sie nach dem unbestrittenen Vortrag der Antragsgegnerin auf Mietverträgen beruht, die teilweise bereits vor Jahren abgeschlossen worden sind.

118 Für die „Neubauten in Modulbauweise“ beträgt die ortsübliche Vergleichsmiete bei Anwendung des Mietspiegels unter Berücksichtigung des Baujahrs, der Wohnungsgröße und der zentralen Lage 11,20 bis 12,53 EUR pro m². Hier kann bei einer erhobenen Gebühr ohne Nebenkosten von 12,76 EUR pro m² in 2023 von einer wesentlichen Überschreitung nicht die Rede sein. Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist nicht der Betrag von 8,10 EUR pro m² bei der Frage der Bewertung eines etwaigen Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip heranzuziehen. Dabei handelt es sich um die Miete, die für Wohnungen in einem durch einen Investor errichteten Mehrfamilienhauskomplex zu zahlen sind, der sich in demselben Neubaugebiet wie die „Neubauten in Modulbauweise“ befindet. Für dieses Projekt des sozialen Wohnungsbaus hat die Antragsgegnerin die Grundstückspreise subventioniert und das Land Baden-Württemberg Zuschüsse gewährt, wodurch die ortsübliche Vergleichsmiete um etwa 30 Prozent abgesenkt werden konnte. Es handelt sich dabei also nicht um die Miete, die ein Privater für die Überlassung vergleichbaren Wohnraums üblicherweise berechnen würde.

119 Was die Sammelunterkünfte angeht, sind die Werte des Mietspiegels nicht aussagekräftig, weil es derartige Unterkünfte auf dem privaten Wohnungsmarkt kaum gibt. Im Urteil vom 08.07.2022 (2 S 3968/20 - juris) hat der Senat die Gebühr für eine Sammelunterkunft in der Stadt Heitersheim, die im Zeitraum 2019 bis 2022 bei 18,14 EUR pro m² lag, im Hinblick auf das Äquivalenzprinzip nicht beanstandet. Die Stadt Heitersheim hatte damals Warmmieten für unmöblierte (22,09 EUR pro m²) und möblierte (26,99 EUR pro m²) Einzimmerwohnungen und eine möblierte Wohnmöglichkeit in einem Boardinghaus (20,26 EUR pro m²) im Gebiet zwischen Freiburg und Lörrach ermittelt (vgl. Senatsurteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 134). Diese Werte sind auf das knapp 10 km entfernte Gemeindegebiet der Antragsgegnerin übertragbar. Daraus folgt auch für diese Teileinrichtung keine erhebliche Überschreitung von Vergleichswerten auf dem privatrechtlichen Mietmarkt und somit keine Verletzung des Äquivalenzprinzips.

120 Zwar liegen die Nebenkosten für sämtliche Teileinrichtungen, die in die Benutzungsgebühren eingeflossen sind, deutlich über dem Betriebskostenspiegel des Deutschen Mieterbundes. Er weist bundesweit einen Betrag von 3,15 Euro pro m² für das Jahr 2023 (https://mieterbund.de/service/checks-formulare/betriebskosten/betriebskostenspiegel/) und einen Betrag von 3,45 EUR pro m² für die Jahre 2024/2025 aus (https://www.mieterbund-darmstadt.de/service/heiz-nebenkosten/bundesweiter-betriebskostenspiegel) bzw. für Baden-Württemberg einen Betrag von 3,19 EUR pro m² für die Jahre 2022/2023 (https://mieterverein-stuttgart.de/de/leistungen?file=files/uploads/downloads/bks2022_2023.jpg&cid=747). Dies begründet jedoch keine Verletzung des Äquivalenzprinzips, da die im Rahmen der Benutzungsgebühren abgegoltenen Nebenkosten tatsächlich angefallen sind oder nach tatsächlichen Verbrauchswerten geschätzt wurden.

121 Auch die erhebliche Renovierungsbedürftigkeit, die die Antragsteller unter Vorlage von Fotodokumentationen über die Sammelunterkünfte und die Kommunale Unterkunft Bärenfelsstraße 12 in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgebracht haben, führt nicht dazu, dass die Gebührensatzung gegen das Äquivalenzprinzip verstößt. Zwar kann das Äquivalenzprinzip verletzt sein, wenn Mängel an der Unterkunft zu ihrer Unbenutzbarkeit führen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 95 und Beschluss vom 19.09.2017 - 1 S 1975/17 - juris Rn. 6). Eine Unwirksamkeit der Gebührensatzung unter diesem Gesichtspunkt käme allenfalls dann in Betracht, wenn die Einrichtung insgesamt unbenutzbar wäre, was sich aber weder aus dem Vortrag der Antragsteller noch aus den Fotodokumentationen ergibt. Die Unbenutzbarkeit einzelner Zimmer der Einrichtung, die aus den Dokumentationen auch nicht ersichtlich ist, könnte allenfalls dazu führen, dass die Gebührenerhebung für das einzelne betroffene Zimmer bzw. die einzelne Wohnung das Äquivalenzprinzip verletzt.

122 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

123 Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

124 Beschluss vom 22.12.2025

125 Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 3.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 endgültig auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

126 Der Beschluss ist unanfechtbar.

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