JAAC 53.1

JAAC 53.1 Mitteilung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements an die Subkommission der Kommission des Nationalrates für die Parlamentsreform, vom 28. September 1988; Communication du Département fédéral de justice et police à la sous-commission de la commission du Conseil national pour la réforme du Parlement, du 30 septembre 1988 Assemblée fédérale. Portée de l’art. 87 Cst. Cette disposition exige un quorum non seulement lors des décisions mais également lors des délibérations. Aucune modification par droit coutumier, mais uniquement par une revision éventuelle de la constitution. Sanction. Bundesversammlung. Tragweite von Art. 87 BV. Gefordert ist sowohl ein Beschlussesquorum als ein Verhandlungsquorum. Keine Änderung durch Gewohnheitsrecht, sondern nur durch allfällige Verfassungsrevision. Sanktion. Assemblea federale. Portata dell’art. 87 Cost. La disposizione esige un quorum non soltanto in occasione delle decisioni, ma anche delle deliberazioni. Nessuna modificazione attuata passando per il diritto consuetudinario, bensì per una revisione eventuale della Costituzione. Sanzione. 1

Die Frage lautet, ob Art. 87 BV nur einBeschlussesquorumverlangt oder auch einVerhandlungsquorum,und welcheSchlussfolgerungensich aus der Antwort ergeben. La question est de savoir, d’une part, si lequorumexigé par l’art. 87 Cst. ne concerne que lesdécisionsou s’il doit également être atteint durant les délibérations,et d’autre part, quellesconclusionsil convient d’en tirer. 1.Art. 87 BV hat - seit 1848 - in den drei Amtssprachen folgendenWortlaut: «Um gültig verhandeln zu können, ist die Anwesenheit der absoluten Mehrheit der Mitglieder des betreffenden Rates erforderlich.» «Un conseil ne peut délibérer qu’autant que les députés présents forment la majorité absolue du nombre total de ses membres.» «Per validamente deliberare è necessaria la presenza della maggioranza assoluta dei membri del rispettivo Consiglio.» Nach seinem Wortlaut verlangt der Verfassungsartikel in allen drei Amtssprachen eindeutig einAnwesenheitsquorum für die Verhandlungen schlechthin(«verhandeln», «délibérer», «deliberare»). Zu diesen gehört, sozusagen als letzte und entscheidende Etappe der Beratungen, auch die Beschlussfassung,selbst wenn sie im Text nicht besonders erwähnt wird. Für beides,die Beratung und den Beschluss,istalsodie Anwesenheit der absoluten Mehrheit eines Rates erforderlich:im Nationalrat somit 101 und im Ständerat 24 Mitglieder. 2.DieRatsreglementeder letzten 50 Jahre - die früheren wurden nicht nachgeprüft - haben die Verfassungsbestimmung stets in diesem Sinn verstanden und konkretisiert:

• Reglement NR vom 4. April 1942, Art. 32 (BS 1, 211)
• Reglement NR vom 2. Oktober 1962, Art. 29 (AS1962,1321)
• Reglement NR vom 4. Oktober 1974, Art. 44 (AS1974,1645)
• Reglement SR vom 17. Oktober 1946, Art. 6 und 7 (BS 1, 229)
• Reglement SR vom 27. September 1962, Art. 8 und 9 (AS1962,1339)
• Reglement SR vom 16. September 1975, Art. 41 (AS1975,1997)
• Reglement SR vom 24. September 1986, Art. 40 (AS1987, 2) Freilich sind gewisse redaktionelle Unterschiede feststellbar. Dem Grundsatz nach bestätigen sie aber übereinstimmend - teils durch wörtliche Wiedergabe des Verfassungswortlauts - dasErfordernis des Anwesenheitsquorums für die ganze Dauer der Verhandlungen. 3.Die - eher spärliche -Doktringeht ebenfalls von einemAnwesenheitsquorum für Verhandlungen und Beschlüsseaus. Vom älteren Schrifttum sind zu erwähnenWalter Burckhardt(Kommentar der Bundesverfassung, Bern 1931, S. 699/700) sowiePaul Cron(Die Geschäftsordnung der schweizerischen Bundesversammlung, Universität Freiburg 1946, S. 100-102, 216 und 231). Jean-François Aubertvertrat in seinem Traité de droit constitutionnel suisse (Neuchâtel 1967/1982, N o

1393. noch die Meinung, dass kein Verhandlungsquorum erforderlich sei, sondern bloss ein Beschlussesquorum. 2

Von dieser Auffassung ist er aber im neuen Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Basel 1987, Randziff. 3-5 zu Art. 87) klar abgerückt und bekennt sich nun ebenfalls überzeugt zum Erfordernis des Anwesenheitsquorums für die ganze Dauer der Verhandlungen. Dieser Betrachtungsweise schliessen sichUlrich Häfelin / Walter Halleran (Schweiz. Bundesstaatsrecht, ein Grundriss, 2. Aufl., Zürich 1988, Randziff. 762, XLVI, S. 574), die allerdings beifügen, dass die Praxis nur ein Beschlussesquorum verlange. 4.DiePraxisscheint - jedenfalls im Nationalrat - in der Tat häufig und intensivandere Wegegegangen zu sein. Sie begnügt sich offenbar mit einemBeschlussesquorum,wobei hier offen bleiben muss, wie streng dieses Erfordernis faktisch gehandhabt wird; wir konnten der Frage schon aus Zeitgründen nicht nachgehen. 5.DerGesetzgeberhat bisher Art. 87 BV nicht konkretisiert. Er hatte aber Gelegenheit, über einen ähnlich gelagerten Sachverhalt zu legiferieren, nämlich überArt. 100 BVmit folgendem Wortlaut: «Um gültig verhandeln zu können, müssen wenigstens vier Mitglieder des Bundesrates anwesend sein.» «Le Conseil fédéral ne peut délibérer que lorsqu’il y a au moins quatre membres présents.» «Per trattare e risolvere legalmente devono essere presenti almeno quattro membri.» Die textlichen Unterschiede innerhalb der drei Amtssprachen einerseits und die teilweise abweichende Terminologie im Vergleich zu Art. 87 BV anderseits sind nicht zu übersehen. Frappanter sind jedoch die materielle Ähnlichkeit der beiden Bestimmungen und die strenge Auslegung des «Bundesratsartikels 100 BV» durch den Gesetzgeber. Dieser verlangt in Art. 14 des BG vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz [VwOG], SR 172.010) sowohl einVerhandlungsquorum(4 Mitglieder) als auch einBeschlussesquorum (3der stimmenden Mitglieder bei Sachgeschäften und die Mehrheit der anwesenden Mitglieder bei Wahlen). Die gleiche Regelung enthielt schon das Gesetz von 1914 (Art. 7 und 8; BS 1, 261). Die strenge Auslegung der für den Bundesrat geltenden Verfassungsbestimmung durch den Gesetzgeberdeckt sichmit der Auslegung der für die beiden Räte geltenden Verfassungsbestimmung durch die Ratsreglemente und die Doktrin. Nicht in dieses Konzept passt einzig die Praxis. 6.Zusammenfassend lässt sich die gestellteFragedemnach wie folgt beantworten:derWortlautdes Verfassungsartikels 87, dieReglemente der beiden Räte und dieDoktrinverlangen einVerhandlungsquorum(das Beschlussesquorum logischerweise eingeschlossen), wogegen diePraxis des Nationalrates - wenn überhaupt - es bei einemBeschlussesquorum bewenden lässt. DerGesetzgeberhat den ähnlich gelagerten Art. 100 BV ebenfalls im Sinne einesVerhandlungsquorumskonkretisiert. Das Bundesamt 3

für Justiz ist der Überzeugung, dass die Verfassung für beide Gewalten, die Bundesversammlung und den Bundesrat, einVerhandlungsquorumund nicht nur ein Beschlussesquorum verlangt. 7.In Art. 87 BV eine blosseOrdnungsvorschrifterblicken zu wollen, wäre abwegig;die Bestimmung ist nicht weniger verbindlich als alle andern Verfassungsnormen. Dürfte man die Praxis des Nationalrates allenfalls als verfassungskonträres, aber verfassungsderogierendesGewohnheitsrechtgelten lassen, etwa mit der Begründung, es sei praktisch überhaupt nicht möglich, Art. 87 BV zu befolgen? Zunächst ist daran zu erinnern, dass sich Gewohnheitsrechtnicht contra constitutionem bildenkann ( BGE 91 I 266). Sodann ist freilich zuzugeben, dass die römische Maxime «ultra posse nemo obligatur» (Unmögliches kann man von niemandem verlangen) noch immer aktuell ist. Allerdings scheint dem Bundesamt für Justiz, dass man sich nicht mit Erfolg auf diese Maxime berufen könne,solange nicht alle tauglichen und zumutbaren Mittel ausgeschöpft wurden,um der Verfassung Genüge zu tun. Es kann nicht dessen Aufgabe sein, der Frage nachzugehen, ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall als erfüllt angesehen werden könnte. Wird übrigens die Bestimmung heute als überholt, als unzweckmässig oder gar als nicht praktikabel empfunden, so kann sieim Weg der Verfassungsrevision geändert oder beseitigtwerden. Eine isolierte Partialrevision hätte indessen zur Zeit kaum Aussicht auf Erfolg. Die von der Bundesversammlung beschlosseneTotalrevision der Verfassungböte eine günstige Gelegenheit. Zu denken wäre etwa an die Möglichkeit, die Materie auf Gesetzesebene herabzustufen in der Meinung, dass es inskünftig Sache des Gesetzgebers sein soll, ob und gegebenenfalls wie er das Problem lösen will. Ein ausdrücklicher Auftrag aus dem Schosse eines Rates würde die entsprechenden Vorbereitungen des Bundesrates wesentlich erleichtern. 8.Erträgt das VerhandlungsquorumAusnahmen?Will man die Verfassungsbestimmung nicht mit formalistischer Strenge handhaben, so könnte man die Frage dort bejahen, wodie Verhandlungen nicht ineine Entscheidung,einen Beschluss münden.Wir denken an die Fragestunde oder an Interpellationsberatungen nach beschlossener Diskussion. Würde dabei das Quorum so tief gesenkt, dass die «Beratungen» im Ergebnis einem blossen Dialog zwischen Fragesteller und Antwortgeber gleichkämen, so müsste man sich im Rahmen der laufenden Parlamentsreform allerdings ernsthaft fragen, ob solche Instrumente überhaupt noch erhaltenswert sind, das heisst, ob die gewünschten Auskünfte nicht einfacher und billiger auf direktem Weg (persönlich, brieflich, telefonisch) bei der Verwaltung beschafft werden sollten.

• Weitere Ausnahmemöglichkeiten sehen wir auf den ersten Blick nicht. 9.Schliesslich stellt sich die Frage derSanktion.Nach dem - strengen - Wortlautder Verfassungsnorm und nach derDoktrin(Burckhardt, a.a.O.; Cron, a.a.O.; Aubert, Kommentar, Randziff. 6 zu Art. 87) zieht das fehlende Quorum dieUngültigkeit(der Beratungen bzw. der Beschlüsse) nach sich. Daraus darf wohl abgeleitet werden, dass man die Beratungen unterbrechen beziehungsweise mit der Beschlussfassung zuwarten sollte, bis das Quorum erreicht ist. Es ist in erster LinieAufgabe der Ratspräsidenten,für die Wahrung und Wiederherstellung des verfassungsmässigen Zustandes zu sorgen (Regl. NR Art. 44 Abs. 3; Regl. SR Art. 40 Abs. 2). 4

Ob «gültig» beraten und beschlossen worden ist,entscheiden die Rätein eigener Zuständigkeit. Ist einErlassin derGesamtabstimmung(einfacher Bundesbeschluss) oder in derSchlussabstimmung(Verfassungsartikel, Gesetz, allgemein-verbindlicher Bundesbeschluss)angenommenworden, so ist er - stillschweigend -als gültig zu betrachten(Burckhardt, a.a.O.; Aubert, Kommentar, Randziff. 7 zu Art. 87). Ein allfälliger früherer Mangel (fehlendes Quorum) wäre dadurch automatischgeheilt(Aubert, a.a.O.). Diese Schlussfolgerung gilt sinngemäss fürWahlen(Aubert, a.a.O.). 10.Ergebnis:

• Art. 87 BV verlangt für die Sitzungen der beiden Räte nicht nur ein Beschlussesquorum, sondern auch ein Verhandlungsquorum.
• Soweit die Praxis davon abweicht, hält sie vor der Verfassung nicht stand.
• Wird die Bestimmung als überholt oder gar als nichtpraktikabel empfunden, so ist sie im Weg der Verfassungsrevision zu ändern oder zu beseitigen. Solange sie in Kraft steht, ist sie wie jede Verfassungsnorm zu beachten. Ausnahmen sind nur sehr beschränkt vertretbar. 1.Depuis 1848, l’art. 87 Cst. a, dans les trois langues officielles, lateneur suivante: «Un conseil ne peut délibérer qu’autant que les députés présents forment la majorité absolue du nombre total de ses membres.» «Um gültig verhandeln zu können, ist die Anwesenheit der absoluten Mehrheit der Mitglieder des betreffenden Rates erforderlich.» «Per validamente deliberare è necessaria la presenza della maggioranza assoluta dei membri del rispettivo Consiglio.» Dans chacune des langues officielles, l’article constitutionnel énonce clairement l’exigence d’unquorum de présence lors des délibérations («verhandeln», «délibérer», «deliberare»). Bien que le texte constitutionnel ne le mentionne pas expressément, la délibération comprend aussi ladécision, qui constitue l’aboutissement et la conclusion des débats. Laprésence de la majorité absolue des membres d’une Chambreest dès lorsrequisepour lesdeux phasesde la délibération, soit pour les débats et pour la décision; ce quorum est de 101 au Conseil national et de 24 au Conseil des Etats. 2.Dans lesrèglements des conseilsédictés au cours de ces cinquante dernières années - les versions antérieures n’ont pas été examinées -, la disposition constitutionnelle a toujours été interprétée et concrétisée en ce sens:
• Règlement du CN du 4 avril 1942, art. 32 (RS 1, 199)
• Règlement du CN du 2 octobre 1962, art. 29 (RO1962,1367)
• Règlement du CN du 4 octobre 1974, art. 44 (RO1974,1645)
• Règlement du CE du 17 octobre 1946, art. 6 et 7 (RS 1, 215)
• Règlement du CE du 27 septembre 1962, art. 8 et 9 (RO1962,1384)
• Règlement du CE du 16 septembre 1975, art. 41 (RO1975,1997)
• Règlement du CE du 24 septembre 1986, art. 40 (RO1987, 2) 5

Ces textes laissent, certes, apparaître quelques différences de nature rédactionnelle. Mais ils confirment tous et de manière concordante - certains reprennent textuellement la disposition constitutionnelle - le principe du quorum de présence exigé pour toute la durée des délibérations. 3.Ladoctrine -assez peu abondante dans ce domaine - admet également l’existence d’unquorum de présence lors des délibérations et des décisions. Parmi les écrits relativement anciens, il convient de mentionner les contributions deWalter Burckhardt(Kommentar der Bundesverfassung, Berne 1931, p. 699/700) et dePaul Cron(Die Geschäftsordnung der schweizerischen Bundesversammlung, Université Fribourg 1946, p. 100-102, 216 et 231). Dans son Traité de droit constitutionnel suisse (Neuchâtel 1967/1982, N o 1393), Jean-François Aubertestimait encore qu’un quorum n’était pas nécessaire lors des délibérations et qu’il n’était requis que pour les décisions. Cependant, il s’écarte nettement de ce point de vue, dans le nouveau Commentaire de la Constitution fédérale (1987, ch. marginaux 3-5 relatifs à l’art. 87) et se déclare lui aussi convaincu de la nécessité d’atteindre le quorum de présence pendant toute la durée des délibérations.Ulrich Häfelin / Walter Haller(Schweiz. Bundesstaatsrecht, Zurich 1988, ch. marginal 762) partagent cette opinion, tout en précisant que la pratique n’exige le quorum que pour les seules décisions. 4.Lapratique -du moins celle du Conseil national - semble effectivement emprunter souvent et allégrement desvoies bien différentes.Elle se contente manifestementd’un quorum pour les décisionset, même dans ce cas, il convient de se demander jusqu’à quel point cette exigence est scrupuleusement observée dans les faits; nous n’avons pas eu le temps d’approfondir cette question. 5.Jusqu’à maintenant, l’art. 87 Cst. n’a pas été concrétisé par lelégislateur. Celui-ci a pourtant eu l’occasion de légiférer sur une situation analogue, à savoir surl’art. 100 Cst.,dont la teneur est la suivante: «Le Conseil fédéral ne peut délibérer que lorsqu’il y a au moins quatre membres présents.» «Um gültig verhandeln zu können, müssen wenigstens vier Mitglieder des Bundesrates anwesend sein.» «Per trattare e risolvere legalmente devono essere presenti almeno quattro membri.» Il convient de relever les divergences qui apparaissent au niveau du texte dans les trois langues officielles, ainsi que la terminologie, en partie différente de celle utilisée à l’art. 87 Cst. Cependant, on est frappé par l’analogie matérielle des deux dispositions, ainsi que par l’interprétation stricte que le législateur donne de l’art. 100 Cst. sur le Conseil fédéral. L’art. 14 de la LF du 19 septembre 1978 sur l’organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l’administration fédérale (Loi sur l’organisation de l’administration [LOA], RS 172.010) exige en effet unquorumtant pour lesdélibérations(4 membres) que pour lesdécisions (voixde 3 membres pour les décisions objectives et majorité des membres présents pour les nominations). La loi de 1914 (art. 7 et 8, RS 1, 261) contenait déjà une réglementation identique. L’interprétation stricte que fait le législateur de la disposition constitutionnelle relative au Conseil 6

fédéralcorrespond àl’interprétation que font les règlements des conseils et la doctrine de la disposition constitutionnelle relative aux deux Chambres. Seule la pratique s’écarte de cette conception. 6.En résumé,on peut doncrépondrede la manière suivante à la question posée: lateneurde l’art. 87 Cst., lesrèglementsdes deux conseils, de même que la doctrine exigent que lequorumsoit atteintlors des délibérations(et par voie de conséquence également lors des décisions), alorsqu’en pratique,le Conseil national s’en tient à la règle duquorum lors des décisions -si tant est qu’il l’applique. Lelégislateura interprété une disposition similaire - l’art. 100 Cst. dans le sens d’unquorumexigélors des délibérations.L’Office fédéral de la justice est convaincu que la constitution exige pour les deux formes de pouvoir

• l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral - que le quorum soit atteint lors des délibérations et non uniquement lors des décisions. 7.Il seraitfauxde considérer l’art. 87 Cst. comme une simpledisposition réglementaire;cette disposition ne revêt pas un caractère moins contraignant que toutes les autres normes constitutionnelles. Faudrait-il continuer d’admettre la pratique du Conseil national, en tant que droit coutumier,sinon contraire du moins dérogeant à la constitution, au motif que l’application de l’art. 87 Cst. est pratiquement impossible? A cet égard, il convient tout d’abord de rappeler que le droit coutumierne peut se former contra constitutionem(ATF 91 I 266). Certes, l’adage romain «ultra posse nemo obligatur» (A l’impossible nul n’est tenu) n’a rien perdu de son actualité. L’Office fédéral de la justice pense que l’on ne saurait se réclamer de cet adagetant que tous les moyens susceptibles de satisfaire aux exigences de la constitution n’ont pas été épuisés.Il n’appartient pas à cet office d’examiner plus à fond si cette condition pourrait être considérée comme remplie en l’occurrence. En outre, si l’on estime aujourd’hui que cette disposition est surannée, inadéquate, voire inapplicable, il est possible de lamodifier oude lasupprimer par le biais d’une révision constitutionnelle.A l’heure actuelle cependant, une révision partielle isolée n’aurait aucune chance de succès. En revanche, la révision totale de la Constitution fédéraledécidée par l’Assemblée fédérale fournirait une occasion judicieuse. Il serait par exemple possible de ramener cette question au niveau de la loi, en partant du principe que le législateur doit dorénavant avoir la compétence de déterminer si et, le cas échéant, comment il souhaite régler le problème. A cet égard, les travaux préparatoires du Conseil fédéral seraient considérablement facilités par un mandat expressément confié par l’une des Chambres. 8.La règle du quorum lors des délibérations souffre-t-elle desexceptions?Si l’on ne souhaite pas appliquer cette disposition constitutionnelle dans toute sa rigueur formelle, on peut alors répondre affirmativement,pour autant que les délibérations ne débouchent pas sur une décision.Nous songeons à l’heure des questions ou aux débats relatifs à des interpellations dont la discussion a été décidée. Toutefois, si le quorum devait être abaissé dans une mesure telle que les débats se réduisent à un simple dialogue entre celui qui pose la question et celui qui y répond, il conviendrait alors, dans le cadre de la réforme du Parlement en cours, de se demander sérieusement si le maintien de tels instruments se justifie encore, c’est-à-dire si les informations souhaitées ne pourraient être recueillies directement auprès de l’administration, sous 7

une forme plus simple et moins coûteuse (personnellement, par lettre, par téléphone). A première vue, nous n’entrevoyons pas d’autres possibilités d’exceptions. 9.Enfin, nous abordons encore le problème de lasanction.En vertu de la teneur -stricte - de la norme constitutionnelle et selon ladoctrine(Burckhardt, op. cit.; Cron, op. cit.; Aubert, Commentaire, ch. marginal 6 ad art. 87), l’inobservation de la règle du quorum entraîne lanullité(des débats ou des décisions). On peut donc en déduire la nécessité d’interrompre les débats ou de reporter la décision jusqu’à ce que le quorum soit atteint.Il incombeen premier lieuaux présidents des conseilsde veiller au respect et au rétablissement d’une situation conforme à la constitution (R du CN, art. 44 al. 3; R du CE, art. 40 al. 2). Les conseilsont eux-mêmes la compétence dedéterminers’ils ont ou non valablement délibéré et pris leurs décisions. Lorsqu’untexte aétéacceptédans unvote sur l’ensemble(arrêté fédéral simple) ou dans unvote final(article constitutionnel, loi, arrêté fédéral de portée générale), il doit être - tacitement -considéré comme valable(Burckhardt, op. cit.; Aubert, Commentaire, ch. marginal 7 ad art. 87). Les éventuelles irrégularités antérieures (absence de quorum) seraient donc automatiquementredressées(Aubert, op. cit.). Ce point de vue s’applique par analogie auxélections(Aubert, op. cit.). 10.Conclusions:

• Pour les séances des deux conseils, l’art. 87 Cst. exige le quorum non seulement lors des décisions, mais également lors des délibérations.
• Dans la mesure où la pratique s’écarte de ce principe, elle est incompatible avec la constitution.
• Si la disposition paraît surannée, voire inapplicable, elle doit être modifiée ou supprimée par le biais d’une révision constitutionnelle. Tant qu’elle est en vigueur, elle doit être respectée comme n’importe quelle autre norme constitutionnelle. Des exceptions ne peuvent être admises qu’avec de très grandes réserves. 8

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