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VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 306
VPB 3/2008 vom 3. September 2008
2008.24 (S. 306-315) Amtspflichten der Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Bundesgericht EJPD, Bundesamt für Justiz Gutachten vom 23. Oktober 2007
Stichwörter: Richterliche Amtspflichten; erstinstanzliche Bundesgerichte; Amtsenthebung.
Mots clés: Devoirs de fonction des juges; tribunaux fédéraux de première instance; Révocation.
Termini chiave: Doveri d’ufficio dei giudici, tribunali federali di prima istanza, destituzione.
Regeste: − Die Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Bundesgerichte unterstehen nicht der Per- sonalgesetzgebung des Bundes, sondern einem im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit bewusst knapp gehaltenen Richterstatut (Verordnung der Bundesversammlung über das Arbeits- verhältnis und die Besoldung der Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts und des Bun- desverwaltungsgerichts). Wichtige Elemente des Arbeitsverhältnisses sind bereits im Straf- und Verwaltungsgerichtsgesetz geregelt. − In Analogie zu den Dienstpflichten des Bundespersonals lassen sich die wichtigsten richterlichen Amtspflichten wie folgt gruppieren: Aufgabenerfüllungspflicht (Hauptpflicht), eingeschränkte Befol- gungspflicht, Wohnsitzpflicht, Geheimhaltungspflicht, Beschränkung der Nebenbeschäftigungen, Geschenkannahmeverbot sowie Treuepflicht. Leitlinie für die Konkretisierung der einzelnen Pflich- ten bildet die verfassungsrechtlich garantierte richterliche Unabhängigkeit. − Eine Amtsenthebung steht in einem Spannungsverhältnis zur Wahl der Richterinnen und Richter auf feste Amtsdauer und damit zu deren persönlicher Unabhängigkeit. Sie dient allerdings ihrer- seits der Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit der Gerichte und damit der Si- cherstellung einer unabhängigen Justiz. Eine Amtsenthebung aus disziplinarischen Gründen (Art. 10 Bst. a SGG bzw. VGG) ist nur zulässig, wenn eine schwere Amtspflichtverletzung vorliegt und diese in schuldhafter Weise (vorsätzlich oder grobfahrlässig) begangen worden ist. Regeste: − Les juges des tribunaux fédéraux de première instance ne sont pas soumis à la législation fédé- rale sur le personnel de la Confédération. Compte tenu de l'indépendance dont ils jouissent dans l'exercice de leur activité juridictionnelle, ils sont soumis à un statut dont la teneur est délibéré- ment succincte (ordonnance de l'Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le statut des juges du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif fédéral). D'importants éléments de leurs rapports de travail sont déjà réglés par les lois sur le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral. − Par analogie avec les devoirs du personnel de la Confédération, on peut regrouper comme suit les principaux devoirs de fonction des juges des tribunaux fédéraux de première instance: obliga- tion de s’acquitter de leurs tâches (devoir principal), obligation restreinte d’obéir aux ordres, obli- gation de domicile, respect du secret de fonction, restriction du droit d’exercer des activités acces- soires, interdiction d’accepter des dons ou autres avantages, enfin devoir de fidélité. Les différents devoirs des juges ne peuvent être concrétisés qu’au regard de la garantie du juge indépendant et impartial prévue par la Constitution.
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− Eu égard à leur indépendance personnelle, il existe une certaine antinomie entre la possibilité de révoquer les juges et leur élection pour une période de fonction fixe. Toutefois, la révocation a pour objectif de préserver la réputation de la justice et de sauvegarder la confiance que les justi- ciables ont en elle, donc à conserver son indépendance. Une révocation pour des motifs discipli- naires (art. 10, let. a, LTPF et LTAF) n’est possible que s’il y a grave violation des devoirs de fonc- tion, imputable à une faute commise intentionnellement ou par négligence grave.
Regesto: − I giudici dei tribunali federali di prima istanza non sottostanno alla legge sul personale federale, ma a uno statuto dei giudici dal tenore volutamente limitato per rispettare la loro indipendenza (ordinanza dell’Assemblea federale concernente i rapporti di lavoro e la retribuzione dei giudici del Tribunale penale federale e del Tribunale amministrativo federale). La legge sul Tribunale penale federale e la legge sul Tribunale amministrativo federale disciplinano già importanti elementi del rapporto di lavoro. − Analogamente agli obblighi di servizio del personale federale, gli obblighi di servizio più importanti dei giudici possono essere suddivisi nei seguenti gruppi: dovere di adempiere ai compiti (dovere principale), obbligo condizionato di osservare gli ordini, obbligo di domicilio, obbligo del segreto, limitazione delle occupazioni accessorie, divieto di accettare regali e obbligo di fedeltà. I diversi obblighi possono essere concretizzati garantendo l’indipendenza dei giudici prevista dalla Costitu- zione. − Una destituzione sarebbe in contrasto con la durata fissa del mandato dei giudici e con la loro indipendenza. Essa serve tuttavia a garantire l’immagine e la credibilità dei tribunali nonché la cer- tezza di una giustizia indipendente. Una destituzione per motivi disciplinari (art. 10 lett. a LTPF o LTAF) è ammessa solo se esiste una grave violazione dei doveri d’ufficio commessa intenzional- mente o per negligenza.
Rechtliche Grundlagen: Art. 30 Abs. 1, 191c BV (SR 101); Art. 6-8, 10 Bst. a, 11, 13, 19 Abs. 3 VGG (SR 173.32); Art. 6-8, 10 Bst. a, 11, 12, 17 Abs. 3 SGG (SR 173.71); Art. 10, 14, 15 Richterverord- nung (SR 173.711.2). Base juridique: Art. 30, al. 1, 191c Cst. (RS 101); art. 6 à 8, 10, let. a, 11, 13, 19, al. 3 LTAF (RS 173.32); art. 6 à 8, 10, let. a, 11, 12, 17 al. 3 LTPF (RS 173.71); art. 10, 14, 15 de l'ordonnance sur les juges (RS 173.711.2). Base giuridico: Art. 30 cpv. 1, 191c Cost. (RS 101); art. 6 a 8, 10 let. a, 13, 19 cpv. 3 LTAF (RS 173.32); art. 6 a 8, 10 let. a, 11, 12, 17 cpv. 3 LTPF (RS 173.71); art. 10, 14, 15 ordinanza sui giudici (RS 173.711.2).
Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz
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Im Zusammenhang mit der Auslegung von Artikel 10 Buchstabe a des Straf- bzw. Verwal- tungsgerichtsgesetzes (Amtsenthebung aus disziplinarischen Gründen) ersuchte die Gerichts- kommission der Vereinigten Bundesversammlung mit Schreiben vom 3. Oktober 2007 um Be- gutachtung verschiedener Fragen zu den Amtspflichten der Richterinnen und Richter der erst- instanzlichen Bundesgerichte.
Wichtige Elemente des Arbeitsverhältnisses sind bereits in den Gerichtsorganisationsgesetzen (Straf- gerichtsgesetz vom 4. Oktober 2002 [SGG; SR 173.71] und Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 [VGG; SR 173.32]) niedergelegt (Wahl, Unvereinbarkeiten, Ermächtigung zur Ausübung von Nebenbeschäftigungen, Dauer der Amtsperiode, Amtsenthebung, Amtseid, Veränderung des Be- schäftigungsgrades während der Amtsdauer). Die vermögensrechtliche und die strafrechtliche Ver- antwortlichkeit sind im Verantwortlichkeitsgesetz vom 14. März 1958 (VG; SR 170.32) geregelt. Im Zusammenhang mit der Änderung der dienstrechtlichen Ordnung für die Mitglieder der erstinstanz- lichen Bundesgerichte diskutierten die eidgenössischen Räte auch über die Einsetzung einer Justiz- kommission, welche das Parlament bei der Vorbereitung der Richterwahlen, der Beaufsichtigung des Bundesstrafgerichts sowie der Klärung möglicher Amtspflichtverletzungen unterstützten sollte. 5 An- stelle einer (gemischten) Justizkommission gab das Parlament der heutigen (rein parlamentarischen) Gerichtskommission den Vorzug. 6 Im gleichen Zusammenhang fügte das Parlament auch den heuti- gen Art. 10 SGG (Amtsenthebung) ein. Dieser Artikel wurde später auch ins Verwaltungsgerichtsge- setz übernommen. 7 Grund für die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für eine Amtsenthebung war, dass die Richterinnen und Richter nicht mehr der Bundespersonalgesetzgebung unterstellt sein sollten und damit auch Art. 9 Abs. 6 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1) keine Anwendung mehr finden konnte. Nach der genannten Bestimmung kann die Wahl- behörde das Dienstverhältnis von Personen, die auf Amtsdauer gewählt sind, aus wichtigen Gründen vor Ablauf der Amtsdauer umgestalten oder auflösen. 8
1 Art. 11 Abs. 3 E-SGG bzw. E-VGG; Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202 (Botschaft Bundesrechtspflege), 4258, 4519, 4541. 2 Art. 5 E-SGG bzw. E-VGG, BBl 2001 4518, 4540. 3 Vgl. insbesondere die Beschlüsse des Ständerates vom 6. Dezember 2001; AB 2001 S 904. 4 Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 23. Mai 2002 zum Entwurf für eine Ve- rordnung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts (Richterverordnung), BBl 2002 5903, 5904. AB 2002 S 328 f. (Votum Bürgi). 5 Entwurf für ein Bundesgesetz über die Justizkommission (JKG), BBl 2002 1199; Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 16. November 2001 zum Entwurf für ein Bundesgesetz über die Justiz- kommission BBl 2002 1181 (Zusatzbericht JKG). AB 2001 S 904. 6 AB 2002 S 196; AB 2002 N 1219; AB 2002 S 1062. 7 AB 2004 N 1640. 8 Der Amtsenthebungsartikel wurde namentlich an den Sitzungen der vorberatenen Kommission für Rechtsfra- gen des Ständerates im Herbst 2001 erörtert. Im Parlament wurde der Artikel weder erläutert noch diskutiert (AB 2001 S 918; AB 2002 N 1213; AB 2003 S 861; AB 2004 N 1640). Vgl. dazu auch C HRISTINA KISS, Das neue Bundesstrafgericht, AJP 2003, S. 141, 149, insb. FN 69. Hinweise finden sich einzig im Zusatzbericht JKG (FN 5), 1190.
Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz
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In Analogie zu den Dienstpflichten des Bundespersonals 9 und unter Berücksichtigung der Bedeutung des Richteramtes 10 lassen sich die wichtigsten Amtspflichten der Richterinnen und Richter der erstin- stanzlichen Bundesgerichte wie folgt gruppieren: Aufgabenerfüllungspflicht, eingeschränkte Befol- gungspflicht, Wohnsitzpflicht, Geheimhaltungspflicht, Beschränkung der Nebenbeschäftigungen, Ge- schenkannahmeverbot sowie Treuepflicht. Zu beachten sind ferner auch strafrechtliche Grenzen der Amtsführung.
1.2 Aufgabenerfüllung als Hauptpflicht Die Hauptpflicht der Richterinnen und Richter besteht darin, den ihnen vom Gesetz zugewiesenen Aufgaben in rechtmässiger und sorgfältiger Weise nachzukommen. Die Richterinnen und Richter wer- den vor ihrem Amtsantritt auf gewissenhafte Pflichterfüllung vereidigt (Art. 11 SGG bzw. VGG). Zu den Aufgaben gehören namentlich die Rechtsprechung, Tätigkeiten in der Justizverwaltung sowie beson- dere Aufsichtsfunktionen. Bei der Ausübung dieser Aufgaben sind die Richterinnen und Richter an die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101), die Konvention vom 4. November 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101), die entsprechenden Gerichtsorganisationsgesetze (SGG, VGG), das anwendbare Verfahrens- recht (Bundesgesetz vom 15. Juni 1934 über die Bundesstrafrechtspflege [BStP; SR 312.0]; Bundes- gesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]; Bundesgesetz vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP; SR 273]), gerichtsinterne Reglemente (z.B. Geschäftsreglemente) sowie allenfalls an Anordnungen und Weisungen von Gerichtsorganen oder Aufsichtsbehörden gebunden, soweit diese über eine entsprechende Zuständigkeit verfügen und nicht die Rechtsprechung in einem konkreten Fall betroffen ist. Die Richterinnen und Richter werden in erster Linie gewählt um Recht zu sprechen. Das Richteramt unterscheidet sich dabei von jedem anderen öffentlichen Amt darin, dass es in verfassungsrechtlich garantierter Unabhängigkeit und Unparteilichkeit (Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK) ausgeübt werden muss. 11 Die Unabhängigkeitsgarantie wird namentlich in den Unvereinbarkeits- und Aus- standsregeln (Art. 6-8 SGG, Art. 99 BStP i.V.m. Art. 34 ff. BGG, Art. 6-8 sowie 38 VGG i.V.m. Art. 34 ff. BGG) konkretisiert. Bei der Rechtsfindung sind die Richterinnen und Richter an ein rechtmässiges Verfahren gebunden. So erblickte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates und des Stän- derates im Umstand, dass ein ehemaliger Präsident des früheren Kassationshofes des Bundesge- richts ein Urteil auf dem Zirkulationsbogen als einstimmig gefällt deklariert hatte, obwohl nur eine Mehrheit, aber keine Einstimmigkeit vorlag, als Amtspflichtverletzung (Verletzung der Bestimmungen über das Zirkulationsverfahren und die öffentliche Beratung). 12
Neben der Rechtsprechung können Richterinnen und Richter auch Aufgaben in der Justizverwaltung wahrnehmen (z.B. Organisation der Gerichte, Abteilungen und Kammern, Gerichtsleitung, Teile des Personal- und Finanzwesens, vgl. Art. 13 ff. SGG und Art. 14 ff. VGG). Diese Aufgaben sind administ- rativer Natur. Beide erstinstanzlichen Bundesgerichte verfügen ferner über Aufsichtsfunktionen. So führt die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts die Aufsicht über die Ermittlungen der gerichtli- chen Polizei und die Voruntersuchung in Bundesstrafsachen (Art. 28 Abs. 2 SGG). Das Bundesver- waltungsgericht übt die Aufsicht über die Geschäftsführung der Schätzungskommissionen und ihres Präsidenten aus (Art. 63 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [SR 711]). Die
9 Vgl. PETER HÄNNI, Personalrecht des Bundes, 2. Aufl., in: H. Koller/G. Müller/R. Rhinow/U. Zimmerli (Hrsg.), Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. I, Teil 2, Basel usw. 2004, S. 63 ff.; D ERS., Droits et devoirs des collaborateurs : droits fondamentaux, loi sur l'égalité, RFJ 2004, S. 151 ff.; M ATTHIAS MICHEL, Beamtenstatus im Wandel: Vom Amtsdauersystem zum öffentlichrechtlichen Gesamtarbeitsvertrag, Zürich 1998, S. 53 ff.; W AL- TER HINTERBERGER, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, S. 145 ff.; PETER BELLWALD, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985; zur Kasuis- tik: P ETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zürich 2002, S. 343 ff.; DERS. Rechte und Pflichten im öffentlichen Dienstrecht, Freiburg 1993. 10 Vgl. HANS PETER WALTER, Gedanken zum Richteramt, ZBJV 1991, S. 611 ff.; EUGEN H. BINDER, Das Disziplinar- recht der richterlichen Beamten im Kanton Genf, Bülach 1952, S. 70 ff. Zu internationalen Grundsätzen für die Ausübung des Richteramtes vgl. S TEPHAN GASS, Wie sollen Richterinnen und Richter gewählt werden? Wahl und Wiederwahl unter dem Aspekt der richterlichen Unabhängigkeit, AJP 2007, S. 593, 594 f. Wichtige Bedeu- tung kommt den «Principes de Bangalore sur la déontologie judiciaire 2002» zu. 11 Zu den Kerngehalten der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richterinnen und Gerichte vgl. REGINA KIE- NER , Richterliche Unabhängigkeit: Verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte, Bern 2001, S. 223 f. 12 Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates und des Ständerats zur «Untersuchung von be- sonderen Vorkommnissen am Bundesgericht» vom 6. Oktober 2003, BBl 2004, S. 5647, 5649, 5698, 5719.
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mit der Aufsicht betrauten Richterinnen und Richter haben diese nach den entsprechenden rechtli- chen Bestimmungen wahrzunehmen. Es lässt sich nicht abschliessend aufzählen, was die Aufgabenerfüllungspflicht im Einzelnen umfasst. Die konkreten Pflichten sind von der jeweiligen Aufgabe der entsprechenden Richterin oder des ent- sprechenden Richters abhängig (Rechtsprechung, Tätigkeit in der Justizverwaltung, Aufsichtsfunkti- on). Innerhalb der Rechtsprechung sind die Aufgaben wiederum verschieden je nach Art des Verfah- rens (erstinstanzliches Strafverfahren, Beschwerdeverfahren in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten usw.) oder der Funktion der Richterin oder des Richters innerhalb des Verfahrens (Instruktion, Ver- handlungsleitung, Erstellen des Referats, Mitwirkung bei der Entscheidfindung, Genehmigung des Urteilsentwurfs, Unterschriftsberechtigung usw.). 13
Für die Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Bundesgerichte ist die Aufgabenerfüllungs- pflicht auch in zeitlicher Hinsicht geregelt. Art. 10 der Richterverordnung sieht für ein volles Pensum 42 Stunden pro Woche vor. Bei Teilzeitstellen reduziert sich das Pensum entsprechend. Die Arbeits- zeit muss für dienstliche Aufgaben verwendet werden. 14 In örtlicher Hinsicht sind allenfalls Bestim- mungen zum Arbeitsort zu beachten.
1.3 Eingeschränkte Befolgungspflicht Im Personalrecht des öffentlichen Dienstes haben die Angestellten die Anordnungen ihrer Vorgesetz- ten zu befolgen. Die Befolgungspflicht bildet das Korrelat zum Weisungsrecht des Arbeitgebers. 15
Demgegenüber sind Richterinnen und Richter in ihrer Kernaufgabe − der Rechtsprechung − nicht an Weisungen der Vorsitzenden der Spruchkörper, der Kammerpräsidenten, interner Gerichtsorgane, übergeordneter Gerichts- oder Aufsichtsinstanzen gebunden. Sie urteilen vielmehr selbständig und eigenverantwortlich, in alleiniger Bindung an das Recht 16 . Die Pflicht, Anordnungen und Weisungen zu befolgen, ist jedoch denkbar in Bereichen, die keinen direkten Zusammenhang zur Rechtsprechung aufweisen, so etwa im Rahmen der Justizverwaltung oder in arbeitsrechtlichen Belangen. 17 Richterin- nen oder Richter der erstinstanzlichen Bundesgerichte sind beispielsweise zur Aushilfe in anderen Kammern oder Abteilungen verpflichtet (Art. 17 Abs. 3 SGG, Art. 19 Abs. 3 VGG). Leitlinie bleibt in- dessen auch hier die richterliche Unabhängigkeit. So darf auf dem Weg der äusseren Organisation der Rechtsprechung oder im Rahmen der Dienstaufsicht nicht Druck auf den Ausgang eines bestimm- ten Verfahrens ausgeübt werden.
1.4 Wohnsitzpflicht Gemäss Art. 14 der Richterverordnung müssen die Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Bundesgerichte in der Schweiz wohnen.
1.5 Geheimhaltungspflicht Die Richterinnen und Richter sind verpflichtet, das Amtsgeheimnis über Tatsachen zu wahren, die ihnen bei der Ausübung ihres Amtes zur Kenntnis gelangen und die nach ihrer Natur vertraulich sind (Art. 15 der Richterverordnung, vgl. auch Art. 320 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0).
13 Die Fehlerhaftigkeit eines Urteils oder des Verfahrens kann grundsätzlich nur im Rechtsmittelverfahren von einer hierfür zuständigen Gerichtsinstanz überprüft werden. Der Dienstaufsicht zugänglich ist indessen das richterliche Verhalten im Zusammenhang mit der Amtsführung. Vgl. dazu K IENER (FN 11), S. 298 ff. Zur parla- mentarischen Oberaufsicht vgl. den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 28. Juni 2002 zur «Parlamentarischen Oberaufsicht über die eidgenössichen Gerichte» (BBl 2002 7625) sowie den Be- richt der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle vom 11. März 2002 «Zur Tragweite der parlamentaris- chen Oberaufsicht über die Gerichte − Positionen in der Rechtslehre». 14 Vgl. HÄNNI, Personalrecht des Bundes (FN 9), Rz. 176 am Ende. 15 Vgl. MICHEL (FN 9), S. 56; HÄNNI, Personalrecht des Bundes (FN 9), Rz. 209. 16 Vgl. KIENER (FN 11), S. 235 ff.; BENJAMIN SCHINDLER, Wer wacht über die Wächter des Rechtsstaates?, AJP 2003, S. 1017, 1018. Vgl. auch Art. 2 SGG bzw. VGG. 17 Vgl. KIENER (FN 11), S. 238 f.
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1.6 Beschränkung der Nebenbeschäftigungen Die Unvereinbarkeitsregeln in Art. 6 SGG bzw. VGG dienen der Sicherung der richterlichen Unabhän- gigkeit. Namentlich dürfen die Richterinnen und Richter neben ihrem Amt keine Tätigkeiten ausüben, welche die Erfüllung der Amtspflichten, die Unabhängigkeit oder das Ansehen des Gerichts beein- trächtigen (Art. 6 Abs. 2 SGG bzw. VGG). Ausdrücklich untersagt ist ferner die berufsmässige Vertre- tung Dritter vor Gericht. Damit wird die problematische Vermischung von anwaltlicher und richterlicher Tätigkeit vermieden. 18 Richterinnen und Richter mit einem vollen Pensum dürfen ferner kein Amt eines Kantons bekleiden und keine andere Erwerbstätigkeit ausüben. Sie dürfen auch nicht als Mitglieder der Geschäftsleitung, der Verwaltung, der Aufsichtsstelle oder der Revisionsstelle eines wirtschaftli- chen Unternehmens tätig sein (Art. 6 Abs. 4 SGG bzw. VGG). Diese Beschränkung gilt nicht für Rich- terinnen und Richter mit Teilpensum. In diesem Fall müssen solche Tätigkeiten allerdings den Anfor- derungen von Art. 6 Abs. 2 SGG bzw. VGG genügen. Für die Ausübung einer Beschäftigung ausserhalb des Gerichts ist eine Ermächtigung des Bundes- strafgerichts bzw. des Bundesverwaltungsgerichts nötig (Art. 7 SGG bzw. VGG). 19
1.7 Geschenkannahmeverbot Art. 6 Abs. 3 SGG bzw. VGG enthält ein spezielles Geschenkannahmeverbot. Richterinnen und Rich- ter dürfen keine Titel oder Orden ausländischer Behörden annehmen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu entsprechenden Bestimmungen sind jegliche Orden, auch solche humanitärer und kultureller Art verboten. 20 Darüber hinaus enthalten die Gerichtsorganisationsgesetze und die Richter- verordnung kein ausdrückliches Verbot, Geschenke oder sonstige Vorteile im Rahmen der richterli- chen Amtstätigkeit anzunehmen. Ein solches Verbot lässt sich indessen u.E. aus der Treupflicht bzw. dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit ableiten. Gesetzliche Grundlagen finden sich ferner in den Korruptionstatbeständen des Schweizerischen Strafgesetzbuches, so namentlich in Art. 322 quater und Art. 322 sexies StGB (vgl. Ziff. 1.9). In Analogie zum Personalrecht des Bundes erlaubt sind immerhin die Annahme von geringfügigen und sozial üblichen Vorteilen. Wieweit Einladungen zum Essen oder Angebote zur unentgeltlichen Teilnahme an Ausbildungsveranstaltungen als solche zu betrachten sind, ist im Einzelfall zu klären. 21
1.8 Treuepflicht Mit ihrer Wahl treten die Richterinnen und Richter in ein besonderes Loyalitätsverhältnis zum Staat ein. Dies bedeutet, dass sie nicht nur zur gewissenhaften Erfüllung der mit dem Amte verbundenen Aufgaben und Obliegenheiten verpflichtet sind, sondern dass sie zudem eine allgemeine, sich auch auf das ausserdienstliche Verhalten erstreckende Treuepflicht gegenüber dem Staat haben. 22 Aus der Treuepflicht folgt, dass Richterinnen und Richter gehalten sind, sich sowohl innerhalb als auch aus- serhalb des Dienstes der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, das ihre amtliche Stellung erfordert. Dazu gehört namentlich ein korrekter Umgang mit dem Publikum aber auch mit dem Ge- richtspersonal und dem Richterkollegium. 23 Nach HÄNNI bedeutet die Treuepflicht nicht, dass Amtsträ- ger «Sklaven einer Mehrheitsmeinung im Volk oder eines auf eine bestimmte Wertordnung fixierten Staates werden», diese stehen vielmehr «im Dienste eines veränderbaren pluralistischen Gebildes». Die Treuepflicht sei niemals Selbstzweck, sondern diene «ausschliesslich einem korrekten, unparteii- schen, wirksamen Gesetzesvollzug im Interesse der Betroffenen und der Allgemeinheit». 24
18 Botschaft Bundesrechtspflege (FN 1), S. 4379. Vgl. dazu den Fall eines Aargauer Oberrichters, dem vorgewor- fen wurde, neben seiner Oberrichtertätigkeit noch als Anwalt, Treuhänder oder in ähnlicher Weise tätig zu sein, BGer-Urteil 1P.237/2002 und 1P.525/2002 vom 12. Dezember 2002. 19 Zur Bewilligungspraxis und zu internen Richtlinien des Bundesverwaltungsgerichts vgl. CHRISTOPH BANDLI, Die Rolle des Bundesverwaltungsgerichts, in: Pierre Tschannen (Hrsg.), Neue Bundesrechtspflege, BTJP 2006, S. 195, 212. 20 HÄNNI, Personalrecht des Bundes (FN 9), Rz. 189 mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis. 21 HÄNNI, Personalrecht des Bundes (FN 9), Rz. 187 mit Hinweis auf den Bericht des Bundesrates über die Kor- ruptionsprävention vom 16. Juni 2003. 22 Vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. Zürich usw. 2006, Rz. 1575. Allgemein zur Treuepflicht: PETER HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Freiburg 1982. 23 Vgl. mutatis mutandis HÄNNI, Personalrecht des Bundes (FN 9), Rz. 211.; HÄFELIN/HALLER/UHLMANN (FN 22), Rz. 1578. 24 HÄNNI, Personalrecht des Bundes (FN 9), Rz. 213.
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Wichtige Aspekte dieser Treuepflicht sind für die Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Bun- desgerichte in den Gerichtsorganisationsgesetzen und der Richterverordnung geregelt, so die gewis- senhafte Pflichterfüllung (Amtseid), die Einschränkung der Nebenbeschäftigungen, spezielle Ge- schenkannahmeverbote oder die Geheimhaltungspflicht (vgl. oben Ziff. 1.5 -1.7). Das Bundesverwal- tungsgericht hat die Treuepflicht zudem ausdrücklich in Art. 1 seines Reglements über die Schlich- tungsstelle (SR 173.320.11) verankert: Die Richter und Richterinnen üben ihre Funktion pflichtgemäss aus und unterlassen alles, was die Organisation, die Rechtsprechung und das Ansehen des Gerichts beeinträchtigen kann (Abs. 2). Sie begegnen sich mit gegenseitigem Anstand und Respekt, fördern ein gutes von Kollegialität geprägtes Arbeitsklima und legen Konflikte nach Möglichkeit selbst einver- nehmlich bei (Abs. 1). Besondere Verhaltenspflichten innerhalb eines Verfahrens ergeben sich ferner aus dem Anspruch auf ein unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK) oder im Strafverfahren auch aus der Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 2 EMRK). So sind kränkende, herabsetzende, diskriminierende oder vorverurteilende Äusserungen einer Richterin oder eines Richters gegenüber einer Partei unzulässig. 25 Für die Richterinnen und Richter wird die Treue- pflicht bis zu einem gewissen Grad durch die verfassungsrechtlich garantierte richterliche Unabhän- gigkeit konkretisiert und auch begrenzt (insb. im Hinblick auf Weisungen). Im Fall Kopp (BGE 116 IV 56) hat das Bundesgericht festgehalten, dass bei Bundesräten wegen ihrer verfassungsrechtlichen Stellung und Funktion als Mitglieder der obersten leitenden und vollziehenden Behörde der Eidgenossenschaft sowie aufgrund des abgelegten Amtseides erhöhte Anforderungen an die Sorgfalts- und Treuepflicht zu stellen seien. 26 Was für die Bundesrätinnen und Bundesräte gilt, muss − unter Berücksichtung der Bedeutung des Richteramtes − auch für die Mitglieder der eidgenös- sischen Gerichte Geltung haben.
1.9 Strafrechtliche Grenzen der Amtsführung Strafbare Handlungen gegen die Amtspflicht im Sinne des Schweizerischen Strafgesetzbuches dürf- ten in der Regel auch Amtspflichtsverletzungen im dienst- bzw. disziplinarrechtlichen Sinne darstellen. Zu denken ist etwa an Art. 312 StGB (Amtsmissbrauch), Art. 314 StGB (Ungetreue Amtsführung, z.B. bei öffentlichen Beschaffungen durch das Gericht), Art. 320 StGB (Verletzung des Amtsgeheimnis- ses), Art. 322 quater StGB (Sich bestechen lassen), Art. 322 sexies StGB (Vorteilsannahme, etwa Fälle der «Klimapflege» 27 ) oder andere Delikte im Zusammenhang mit der Amtstätigkeit wie etwa Urkundenfäl- schung (z.B. Manipulation von Urteilen). Wieweit Delikte von Gerichtspersonen ohne Zusammenhang mit der Amtstätigkeit geeignet sind, Amtspflichten zu verletzten (etwa die Treuepflicht) ist im Einzelfall zu klären. Die Strafverfolgung von Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Bundesgerichte bedarf einer Ermächtigung der eidgenössischen Räte (Art. 14 Abs. 1 VG). Stimmen beide Räte einer Ermächtigung zu, so beschliessen sie auch über die vorläufige Einstellung im Amt (Art. 14 Abs. 4 VG). Nach Art. 51 aStGB musste der Strafrichter früher im Falle einer Verurteilung die Amtsunfähigkeit anordnen, wenn sich ein Behördenmitglied durch ein Verbrechen oder Vergehen seines Vertrauens unwürdig erwiesen hat. Diese Nebenstrafe ist inzwischen aufgehoben worden. Dies wurde damit begründet, dass bei Amtsträgern, die einer Disziplinaraufsicht unterstehen, die Möglichkeit besteht, ein Disziplinarverfah- ren (mit der Entlassung bzw. Amtsenthebung als schwerster Sanktion) durchzuführen, wenn die Straf- tat gleichzeitig einen Disziplinarfehler darstellt. 28 Das Strafgericht kann allerdings auch heute noch in gewissen Fällen ein Berufsverbot verhängen (Art. 67 StGB).
25 KIENER (FN 11), S. 224. 26 BGE 116 IV 56, 69. 27 GÜNTER STRATENWERTH/WOFGANG WOHLERS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Handkommentar, Bern 2007, N 1 zu Art. 322sexies. 28 Botschaft des Bundesrates vom 21. September 1998 zur Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches, BBl 1999 1979, 2101.
Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz
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Zusätzliche Amtspflichten der Richterinnen und Richter des Bundesstrafgerichts mit bestimmten Funktionen in- nerhalb des Gerichts? Zusätzliche Pflichten des Gerichtspräsidenten oder der Kammerpräsidenten des Bundesstrafgerichts entspringen gegebenenfalls besonderen Führungs-, Verwaltungs- oder Aufsichtsaufgaben, die mit diesen Funktionen verbunden sind. Die Präsidialaufgaben sind im Einklang mit den einschlägigen rechtlichen Bestimmungen und in gewissenhafter Weise zu erfüllen.
Voraussetzungen für eine Amtsenthebung Eine Amtsenthebung steht in einem Spannungsverhältnis zur Wahl der Richterinnen und Richter auf feste Amtsdauer und damit zu deren persönlicher Unabhängigkeit. Ein Mitglied eines Gerichts soll nicht wegen seiner Rechtsprechung oder seiner Person die Entfernung aus dem Amt befürchten müs- sen. 29 Entsprechend knüpfen Art. 10 Bst. a SGG und Art. 10 Bst. a VGG eine Amtsenthebung aus disziplinarischen Gründen 30 an sachliche und strenge Voraussetzungen: In Frage kommen in objekti- ver Hinsicht nur schwere Amtspflichtverletzungen; diese müssen ferner in schuldhafter Weise (vor- sätzlich oder grobfahrlässig) begangen worden sein. Art. 10 Bst. a SGG und Art. 10 Bst. a VGG umschreiben nicht näher, was unter einer schweren Amts- pflichtverletzung zu verstehen ist. Auch die Materialien schweigen dazu. In der Literatur genannt wer- den etwa qualifizierte Verstösse gegen die Vorschriften über die Nebenbeschäftigung oder das Amts- geheimnis. 31 Bei diesen Beispielen handelt es sich um Verletzungen wichtiger Nebenpflichten. Schwe- re Amtspflichtverletzungen sind indessen auch im Bereich der eigentlichen Amtsführung denkbar. Hauptpflicht der Richterinnen und Richter ist die gewissenhafte Aufgabenerfüllung. Was im Einzelnen dazu gehört, ist aufgrund der spezifischen Funktion des betroffenen Gerichtsmitglieds und anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles zu bestimmen. Selbstverständlich ist, dass eine schwere Amts- pflichtverletzung nur krasses Fehlverhalten umfassen kann. Bei der Auslegung der zur Diskussion stehenden Normen ist dem Zweck, den Disziplinarmassnahmen im Allgemeinen und solche gegen Richterinnen und Richter im Besonderen verfolgen, zu berücksich- tigen. Disziplinarische Sanktionen dienen der Aufrechterhaltung der Ordnung sowie der Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit einer Behörde. 32 Im Bereich der Gerichte dienen sie der Si- cherstellung einer rechtsstaatlichen Justiz und damit der richterlichen Unabhängigkeit, ein Gut, wel- ches sie ihrerseits wiederum gefährden. 33 KIENER zählt zum Disziplinartatbestand der Verletzung von Amtspflichten «Vorgänge, die richterliche Verhaltenspflichten gegenüber den Parteien verletzen oder sonstwie in ernsthafter und objektiver Weise Ansehen und Unabhängigkeit des Amtes beeinträchti- gen; hierzu kann auch ein mit dem Richteramt grundsätzlich nicht zu vereinbarendes ausserdienstli- ches Verhalten gehören. In jedem Fall unzulässig und mit der richterlichen Unabhängigkeit unverein- bar ist die disziplinarische Ahndung einer nicht genehmen Rechtsprechung: Richterinnen und Richter dürfen allenfalls für ihr Verhalten im Prozess, grundsätzlich aber nicht für ihre Rechtsprechung zur Rechenschaft gezogen werden.» 34
Hilfreich ist ein rechtsvergleichender Blick in das Gerichtsorganisationsgesetz des Kantons Jura vom 23. Februar 2000. Art. 65 Abs. 2 nennt als schwere Amtspflichtverletzungen namentlich die wiederhol-
29 KIENER (FN 11), S. 283: GUTACHTEN DES BUNDESAMTES FÜR JUSTIZ vom 14. August 2003 (Disziplinarmassnah- men gegen Bundesrichter und Massnahmen zur Konfliktregelung am Bundesgericht), VPB 2004 (68.49), S. 591, 607 (BJ-Gutachten); vgl. auch G ASS (FN 10), S. 606. 30 Art. 10 Bst. b SGG bzw. VGG regeln die Amtsenthebung für den Fall, dass eine Richterin oder ein Richter − etwa aus gesundheitlichen Gründen − die Fähigkeit, das Amt auszuüben, auf Dauer verloren hat. 31 KISS (FN 8), S. 149; BJ-GUTACHTEN (FN 29), S. 614. 32 HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, (FN 22), Rz, 1192; SCHINDLER (FN 16) , S. 1021. 33 KURT EICHENBERGER, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, Bern 1960, S. 262; KIENER (FN 11) S. 284, 295. 34 KIENER (FN 11), S. 305. Vgl. aber BJ-Gutachten (FN 29), welches darauf hinweist, dass die Verletzung von Verhaltenspflichten (Wahrung der Unabhängigkeit, des Ansehens und der Glaubwürdigkeit des Gerichts, von Sitte und Anstand) Unschärfen aufweise, und damit wohl (implizit) davon ausgeht, dass die Verletzung von Verhaltenspflichten keine Amtspflichtverletzung darstellt.
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te Unterlassung einer vom Gesetz vorgeschriebenen Amtshandlung, den offensichtlichen oder wie- derholten Amtsmissbrauch, die offensichtliche und klar nachgewiesene Parteilichkeit bei der Verfah- rensleitung sowie die schwere Beeinträchtigung der Würde des Amtes. 35
Richterinnen und Richter sind nur für vorsätzlich oder grobfahrlässig begangene Amtspflichtverletzun- gen verantwortlich. Das Verschulden bildet subjektive Tatbestandsvoraussetzung für eine Amtsenthe- bung. 36
Art. 10 Bst. a SGG und Art. 10 Bst. a VGG sind als Kann-Vorschriften ausgestaltet. Auch bei einer festgestellten, schweren und schuldhaften Amtspflichtverletzung ist das Parlament nicht verpflichtet, eine Amtsenthebung vorzunehmen. Eine Amtsenthebung greift in schwerwiegender Weise in die Rechtsstellung der betroffenen Richterin oder des betroffenen Richters ein. Zu prüfen ist in jedem Fall, ob die Massnahme verhältnismässig ist. Eine Amtsenthebung stellt die ultima ratio dar. Eine Amtsenthebung kann nur in einem rechtsstaatlichen Verfahren angeordnet werden, in dem sich das betroffene Gerichtsmitglied zu den Vorwürfen äussern kann. Die Frage, wie das Verfahren kon- kret auszugestalten ist, bildet Gegenstand eines extern vergebenen Gutachtensauftrags der Gerichts- kommission 37 und ist hier nicht weiter zu erläutern.
Die institutionellen Garantien gewährleisten, dass die einzelnen Richterinnen und Richter ihre Kern- funktion − die Rechtsprechung − unabhängig von sachwidrigen Einflüssen anderer Staatsorgane wahrnehmen können. Das Grundrecht auf Beurteilung einer Streitsache durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht fordert darüber hinaus, dass die zuständigen Richterinnen und Richter unbe- fangen und unvoreingenommen an ihre Aufgabe herangehen. Im Zentrum steht hier die individuelle Richterpersönlichkeit. Angesprochen ist ein Zustand innerer Freiheit und Unabhängigkeit. Die Richte- rinnen und Richter sind «von Verfassung wegen verpflichtet, jedes Verfahren mit der erforderlichen Offenheit anzugehen, sich selber fortlaufend im Bestand ihrer Unabhängigkeit zu überprüfen, alles Mögliche zur Sicherstellung eines fairen Prozesses zu unternehmen − und schliesslich bei berechtig- ten Zweifeln in den Ausstand zu treten». 39
35
Art. 65 des Gesetzes (Loi d'organisation judiciaire du 23 février 2000) lautet wie folgt:
1
Les magistrats, les suppléants et les assesseurs sont passibles de sanctions disciplinaires lorsqu'ils se
rendent coupables de violation grave des devoirs de leur charges.
2
Est notamment réputé violation grave des devoirs de la charge :
Vgl. dazu auch P
IERRE SEIDLER, l'évaluation de l'efficacité du juge, Revue jurassienne der jurisprudence 2000,
S. 1, 21.
36
Für die Umschreibung der Verschuldensmassstäbe sei auf die in FN 9 angeführte Literatur zum Personal- und
Disziplinarrecht verwiesen.
37
Vgl. die Medienmitteilung der Gerichtskommission vom 27. September 2007.
38
Vgl. hierzu im Einzelnen KIENER (FN 11), S. 228 ff. Vgl. auch die Teilbegriffe der richterlichen Unabhängigkeit,
die EICHENBERGER (FN 33), S. 43 ff., herauskristallisiert.
39
KIENER (FN 11), S. 327.
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Aus dem Gebot der inneren Unabhängigkeit ergibt sich für die betreffenden Richterinnen und Richter die (ethische) Pflicht zur Selbstkontrolle: Diese sind gehalten, sich subjektive Wertungen und Vorver- ständnisse bewusst zu machen und diese auch kritisch zu hinterfragen. Ferner obliegen den Richte- rinnen und Richtern gewisse Handlungspflichten. So haben sie zu Beginn eines Verfahrens von sich aus alle Umstände offen zu legen, die aus Sicht der Parteien Zweifel an der Unbefangenheit nahe legen könnten (z.B. private Nähebeziehungen zu einer Partei oder privates Vorwissen). Bekannt ge- geben werden sollten auch dauerhafte Bindungen, die sich mit dem Richteramt nicht vereinbaren las- sen (z.B. Nebentätigkeiten, Vereinsmitgliedschaften). Schliesslich gehört auch eine gewisse Standhaf- tigkeit gegenüber äusseren Einflüssen und Vorgängen zu den Richterpflichten. Unter Umständen ist eine ausdrückliche Distanzierung von bestimmten Vorkommnissen geboten (Druck seitens der Me- dien, der Öffentlichkeit oder staatlicher Behörden). Allenfalls haben Gerichtsvorsitzende ihre Kollegin- nen und Kollegen an die Pflicht zu unvoreingenommener Beurteilung zu erinnern. 40
Als innerer Zustand ist die gebotene Unparteilichkeit nur beschränkt einer Kontrolle zugänglich. Im Rechtsmittelverfahren genügt deshalb für die Annahme von Parteilichkeit, «wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermö- gen. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äusseren Gegebenheiten liegen». 41 Auch eine allfällige Amtspflichtverletzung wegen fehlender innerer Unabhängigkeit kann erst festgestellt werden, wenn ein entsprechendes Verhalten der betreffenden Justizperson darauf schliessen lässt. 42 Die Richterpersönlichkeit lässt sich mit Rechtsnormen nur bedingt steuern. Zentrale Bedeutung kommt der Auswahl geeigneter Richterinnen und Richter zu. 43
40 Vgl. zum Ganzen KIENER (FN 11), S. 327 ff. 41 KIENER (FN 11), S. 59 mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis. 42 KIENER (FN 11), S. 302. 43 Vgl. SCHINDLER (FN 16), S. 1017, 1018.
Volume Volume Seite 306-315 Page Pagina Ref. No 150 000 113 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.