Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence PFPDT
Feldeggweg 1 3003 Berne Tél. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Berne, 2 décembre 2025 Recommandation selon l’art. 14 de la loi sur la transparence concernant la procédure de médiation entre G.__ (demanderesse et tiers concerné) et Secrétariat d’État à l’économie SECO
I Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate :
1 www.seco.admin.ch > Economie extérieure et Coopération économique > Relations économiques > Contrôles à l’exportation et sanctions > Contrôle à l’exportation des biens industriels > Statistique > dès 2015.
2/8 3. Par courriel du 28 mars 2025, la demanderesse d’accès a indiqué maintenir sa demande d’accès (cf. ch. 1). Elle a ajouté qu’elle acceptait la proposition du SECO de lui transmettre les 36 docu- ments mentionnés. 4. Le 1er avril 2025, le SECO a communiqué à la demanderesse d’accès que, conformément à l’art. 17 al. 1 LTrans, la procédure d’accès aux documents officiels n’était en principe pas soumise au paiement d’un émolument. Toutefois, des émoluments pouvaient être perçus à titre exceptionnel, lorsque la demande d’accès nécessitait un surcroît important de travail. Ce qui est le cas lorsque le traitement nécessite plus de 8 heures de travail conformément à l’art. 14 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration (OTrans ; RS. 152.31). Etant donné que le traitement de la présente demande d’accès allait nécessiter de consulter 66 entreprises con- cernées pour un total de 292 autorisations d’exportation délivrées, le SECO a informé la deman- deresse d’accès que des émoluments pour un montant estimé à 1'500 CHF seraient perçus. En même temps, il a rendu la demanderesse d’accès attentive au fait qu’elle avait la possibilité de limiter sa demande d’accès et que, sans réponse de sa part concernant le maintien de sa de- mande dans un délai de 10 jours, sa demande d’accès serait considérée comme retirée. 5. Par courriel du 10 avril 2025, la demanderesse d’accès a déposé une demande en médiation auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (Préposé), dans la- quelle elle a indiqué que le montant des frais annoncés de 1'500 CHF « semble disproportionné et provoquant un effet dissuasif équivalent à un refus matériel. » 6. Par courrier du 20 mai 2025, le Préposé n’est pas entré en matière sur la demande en médiation, car le montant de l’émolument n’était a priori pas disproportionné par rapport à l’étendue de la demande d’accès et n’était pas excessif au point de constituer un refus d’accès. 7. Le 2 juin 2025, la demanderesse d’accès a communiqué au SECO qu’elle maintenait sa demande d’accès. 8. Le SECO a informé, le 6 juin 2025, la demanderesse d’accès de la suite de la procédure, en soulignant notamment que les entreprises concernées par la demande d’accès (cf. ch. 1) devaient désormais être consultées. 9. Le même jour, le SECO a consulté la présente entreprise concernée conformément à l’art. 11 al. 1 LTrans. Il l’a informé du fait que la demande d’accès portait « sur les autorisations d'exportation délivrées ainsi que sur les demandes refusées entre le 1 er septembre 2019 et le 19 mars 2025, en lien avec des biens militaires spécifiques relevant de l'annexe 3 de l'ordonnance sur le contrôle des biens (OCB ; RS 946.202.1) et des biens à double usage relevant de l'annexe 2 de ladite ordonnance, à destination d'Israël [mises en évidence dans l’original] ». La demande d’accès concernait donc « les permis d'exportations [...] et les demandes de permis d'exportations avec leurs ELIC (numéro de transaction), statuts de la transaction (autorité, refusé, négatif), de- mandeurs, adresses des demandeurs, pays de destination, destinataires, types de transaction et numéros de contrôle des exportations vers Israël. » Dans son courrier, l’autorité a également in- diqué qu’elle envisageait d’accorder l’accès aux informations demandées et a fixé à l’entreprise un délai de dix jours pour présenter ses observations. 10. Le 18 juin 2025, l’entreprise concernée a confirmé la réception du courrier de consultation et a mentionné qu’elle ne voyait « pas d’objection à ce que le nom de [l’] entreprise soit communiqué en tant que titulaire desdites autorisations. » En revanche, elle s’est opposée à la communication « des détails associés à ces autorisations et demandes (notamment la nature des biens, le types de transactions, les destinataires, les volumes ou autres informations commerciales). » Elle a es- timé que ces informations sont sensibles et constituent des secrets d’affaires dont la divulgation porterait atteinte : à la confidentialité de ses relations commerciales et partenariats ; à sa position concurrentielle sur des marchés sensibles ; et, à la sécurité des opérations concernées. 11. Le 25 juin 2025, la demanderesse d’accès a indiqué au SECO qu’elle souhaitait réduire sa de- mande d’accès à la période du 1 er septembre 2019 au 1 er novembre 2023. 12. Par courriel du 30 juin 2025, le SECO a répondu à la demanderesse d’accès que la consultation des entreprises concernées avait déjà eu lieu et que sa demande d’accès serait donc traitée pour la période initialement mentionnée.
3/8 13. Par courrier du 10 juillet 2025, le SECO a informé l’entreprise concernée qu’il avait examiné les motifs invoqués en faveur d’un refus ou d’une limitation d’accès et qu’il était arrivé à la conclusion que « les arguments avancés ne suffisent pas, à la lumière de la jurisprudence et de la pratique du Préposé [...], à justifier une exception selon l’art. 7 LTrans permettant de refuser l’accès. Dans ce contexte, nous continuons d’envisager de donner accès aux informations demandées par la personne privée. » Il lui a finalement indiqué qu’elle avait la possibilité de déposer une demande en médiation. 14. Le 25 juillet 2025, l’entreprise concernée (demanderesse) a déposé une demande en médiation auprès du Préposé. Dans celle-ci, elle a rappelé avoir consenti à la divulgation de son nom en tant que titulaire des autorisations mais qu’elle s’opposait « à la divulgation des détails associés (nature des biens, volumes, destinataires, transactions, etc.), en invoquant : 1) la protection du secret d’affaires, qui couvre des informations stratégiques, sensibles et concurrentielles ; 2) le risque commercial direct sur notre positionnement sur certains marchés critiques ; 3) le risque sécuritaire, lié à la nature des biens et des clients finaux ; 4) le risque réputationnel, découlant d’une exposition publique décontextualisée. ». De plus, la demanderesse a soulevé qu’elle consi- dérait comme une « asymétrie manifeste » le fait qu’elle soit appelée « à justifier un refus d’accès sans pouvoir n’identifier ni la nature ni les motivations du demandeur, qu’il s’agisse d’un concur- rent, d’un média, d’une ONG ou d’un État étranger. » Cela empêche, selon son appréciation, de pondérer correctement les risques liés à la divulgation, ce qui porterait atteinte à son droit à une défense proportionnée. 15. Par courrier du 29 juillet 2025, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation et a informé la demanderesse que la procédure de médiation se déroulera par écrit. 2 Dans ce cadre, il lui a donné la possibilité de lui remettre une prise de position complémentaire. La demanderesse n’a pas fait usage de cette possibilité. 16. Le 18 août 2025, le Préposé a informé le SECO du dépôt de la demande en médiation et a requis les documents concernés. Il lui a également donné la possibilité de lui remettre une éventuelle prise de position complémentaire. 17. Le 22 août 2025, le SECO a transmis au Préposé les documents concernés ainsi qu’une prise de position dans laquelle il a souligné « que certaines entreprises concernées ont exprimé leurs pré- occupations quant à leur intégrité et à leur sécurité en cas de divulgation. » Il a par ailleurs main- tenu son intention d'accorder l'accès. 18. Le 29 août 2025, le SECO a remis au Préposé les autorisations d’exportation de la demanderesse. 19. Les allégations de la demanderesse et du SECO ainsi que les documents déposés sont pris en compte, dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans les considérants ci-après. II Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui suit : A Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans 20. La demanderesse a été consultée conformément à l’art. 11 al. 1 LTrans. En qualité de tiers con- cerné, la demanderesse a pris part à la procédure préliminaire de demande d’accès et ainsi, est légitimée à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. c LTrans). Celle-ci a été remise selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la ré- ception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans). 21. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les intéres- sés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de fixer les modalités 3 . Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable,
2 Selon le message relatif à la loi sur la transparence, il incombe au Préposé de fixer les modalités de détail de la procédure ; cela lui permet de choisir la formule la mieux adaptée au cas concret (message relatif à la loi fédérale sur la transparence de l’administration (loi sur la transpa- rence , LTrans) du 12 février 2003, FF 2003 1807 (citée : FF 2003), FF 2003 1865 ; voir aussi l’arrêt du TAF A-6755/2016 du 23 octobre 2017, consid. 4.1.3.2, avec renvois. 3 FF 2003 1865.
4/8 le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son appré- ciation du cas d’espèce. B Considérants matériels 22. Selon l’art. 12 al. 1 OTrans, le Préposé examine la licéité et l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité. 4
La demande d’accès (cf. ch.1) concerne « les permis d'exportations (des biens militaires spéci- fiques et des biens à doubles usages) et les demandes de permis d'exportations avec leurs ELIC (numéro de transaction), statuts de la transaction (autorité, refusé, négatif), demandeurs, adresses des demandeurs, pays de destination, destinataires, types de transaction et numéros de contrôle des exportations, vers Israël », délivrés par le SECO pour la période allant du 1 er sep- tembre 2019 jusqu’à la réception de la demande d’accès. La demanderesse s’est opposée à la divulgation des autorisations la concernant, ces dernières font donc l’objet de la présente procé- dure de médiation.
Dans sa demande en médiation, la demanderesse estime que l’identité de la demanderesse d’ac- cès devrait lui être révélée. Sans cette information, elle considère que cela l’empêche de pondérer correctement les risques et représente une atteinte à son droit à une défense proportionnée, ce qui serait contraire à l’esprit de la loi sur la transparence. Le Préposé rappelle que l’identité du demandeur ne doit jouer aucun rôle dans la position de l’autorité ou du tiers concerné, elle n’ose de plus pas être communiquée aux tiers lors de la consultation. 5 En effet, lors de l’évaluation d’une demande d’accès, il convient de garder à l’esprit le but de la loi sur la transparence qui est l’infor- mation du public (art. 1 LTrans) et donc l’information collective et non individuelle. Ce but est d’ailleurs concrétisé par l’art. 2 OTrans qui prévoit que l’accès accordé à une personne doit être accordé dans la même mesure à tout autre demandeur, autrement dit « access to one, access to all ». La considération de la demanderesse n’est donc pas pertinente en l’espèce.
En vertu du principe de transparence inscrit à l'art. 6 LTrans, il existe une présomption légale réfragable en faveur du libre accès aux documents officiels. L'autorité concernée doit rendre ac- cessibles les documents officiels ou fournir les renseignements demandés sur le contenu des documents officiels, à moins qu'elle ne puisse prouver qu'une exception au sens de l'art. 7 al. 1 LTrans est donnée, qu'il s'agit d'un cas particulier au sens de l'art. 8 LTrans ou que la sphère privée (art. 7 al. 2 LTrans en relation avec l'art. 9 LTrans) doivent être protégées. La charge de la preuve pour renverser la présomption du libre accès aux documents officiels incombe à l'autorité compétente ou au tiers entendu, dans la mesure où la disposition d'exception concerne des intérêts privés. Si la preuve fait défaut, l'accès doit en principe être accordé. 6
Pour que les exceptions prévues à l’art. 7 al. 1 LTrans s’appliquent, les deux conditions cumula- tives suivantes doivent être remplies. L’autorité doit d’une part prouver que la publication du do- cument causera une atteinte d’une certaine intensité, cela signifie que des conséquences mi- neures ou désagréables ne suffisent pas, et d’autre part, elle doit démontrer qu’il existe un risque sérieux que cette atteinte se produise. 7 Si celle-ci est seulement envisageable ou possible, l'accès ne peut être refusé. Le mécanisme de protection des intérêts protégés par l'art. 7 al. 1 LTrans repose uniquement sur l'existence ou l'inexistence d'un risque de préjudice. Toutefois, un risque abstrait de menace des intérêts en jeu n’est pas suffisant. La doctrine exige que la menace d’at- teinte résultant de la divulgation atteigne une certaine importance et qu’il existe un risque sérieux qu’elle se produise. Cette condition doit être considérée comme remplie lorsque, selon le cours ordinaire des choses, il y une grande probabilité que le dommage se produise. 8 D’après le mes- sage relatif à la loi sur la transparence, il suffit qu’il existe une certaine vraisemblance que l’accès
4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (eds.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Berne 2008 (cité: Handkommentar zum BGÖ), art. 13, N 8. 5 FLÜCKIGER, in: Handkommentar zum BGÖ, art. 11, N 17. 6 Arrêts du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2 avec références ; A-6003/2019 du 18 novembre 2020, consid. 2.1. 7 ATF 142 II 340, consid. 2.2; arrêt TAF A-6745/2017 du 6 août 2018, consid. 3.2.3. 8 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar zum BGÖ, art. 7, N 4.
5/8 à un document officiel porte atteinte à l’un des intérêts énumérés à l’art. 7 LTrans. 9 Selon le Tri- bunal fédéral, l’atteinte à l’intérêt privé ou public, en raison de l’accès accordé aux documents demandés, doit paraître vraisemblable. Toute conséquence mineure ou désagréable ne suffit pas pour être considérée comme une atteinte. 10 En présence d'un motif d'exception au sens de l'art. 7 al. 1 LTrans, l'accès ne peut pas sans autre être refusé. Il convient plutôt d'examiner au cas par cas si, le cas échéant, en application du principe de proportionnalité (voir art. 5 al. 2 Cst.), un accès limité peut être envisagé, par exemple en anonymisant, en caviardant, en publiant partiel- lement ou en différant la publication. 11
La demanderesse s’est opposée à l’accès (cf. ch. 14), car les documents demandés contiennent des informations stratégiques, sensibles et concurrentielles qui sont couvertes par le secret d’af- faires. Elle estime que la divulgation de ses données représente un risque commercial direct pour son positionnement sur certains marchés critiques ainsi qu’un risque sécuritaire lié à la nature des biens et des clients finaux. Même si elle ne mentionne pas directement la disposition, la deman- deresse se réfère vraisemblablement à l’art. 7 al. 1 let. g LTrans.
En application de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans, l’accès peut être limité, différé ou refusé lorsqu’il risque de révéler des secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication. Le terme « secret d’affaires » n’est pas légalement défini. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral, est considéré comme secret d’affaires, toute information qui a un lien avec l’entreprise concernée, qui est relativement inconnue, c’est-à-dire qui n’est ni notoire ni facilement accessible au public, que le détenteur du secret ne veut pas divulguer (intérêt subjectif) et pour laquelle il existe un intérêt fondé au maintien du secret (intérêt objectif). 12
Toutefois, toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la notion de secret, mais uniquement les données essentielles dont la connaissance par la concurrence entraînerait des distorsions du marché et conduirait à ce qu’un avantage concurrentiel soit retiré à l’entreprise concernée ou à un désavantage concurrentiel et donc un dommage. L’objet du secret d’affaires doit concerner des informations commerciales pertinentes. Il peut s’agir, en particulier, d’informa- tions relatives aux sources d’achat et d’approvisionnement, à l’organisation de l’entreprise, au calcul des prix, aux stratégies commerciales, aux business plans et aux listes des clients et des relations en découlant, et qui ont un caractère commercial ou d’exploitation. Une partie de la doc- trine souligne une distinction entre le prix en lui-même et le calcul du prix et indique que : « Die Preiskalkulation ist ein Vorgang und der Preis ist das Resultat dieses Vorgangs. » En d'autres termes, le processus décisionnel n'est pas assimilable à la décision. 13
Le critère décisif est de déterminer si cette information pourrait avoir des effets sur le résultat d'exploitation ou, en d'autres termes, si cette information aura un impact sur la compétitivité de l'entreprise, si elle est rendue accessible à des tiers. Une mise en danger abstraite est insuffi- sante. 14 La violation du secret d'affaires par la publication des documents concernés doit présen- ter une certaine vraisemblance, une menace qui serait seulement envisageable ou possible ne suffit pas. Une conséquence mineure ou simplement désagréable engendrée par l’accès aux do- cuments officiels ne saurait constituer une atteinte, comme par exemple du travail supplémentaire ou une attention particulière du public. La menace d'atteinte doit être grave et sérieuse. 15 On ne peut pas parler d'un intérêt légitime au maintien du secret lorsque les intérêts privés sont en con- tradiction avec l'ordre juridique. 16
La charge de la preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires revient à l'autorité compé- tente, ou plus précisément au maître du secret, à savoir le tiers consulté. 17 Le secret d'affaires
9 FF 2003 1848. 10 ATF 133 II 209, consid. 2.3.3; ATF 142 II 324, consid. 3.4. 11 Arrêt du TAF A-2565/2020 du 17 janvier 2022, consid. 3.4. 12 Arrêt du TF 1C_665/2017 du 16 janvier 2019, consid. 3.3. 13 TSCHERRIG, Preise als Geschäftsgeheimnis nach dem Öffentlichkeitsgesetz, in: sui-generis 2019, p. 215-226, N 24ss. 14 Arrêt du TF 1C_665//2017 du 16 janvier 2019, consid. 3.3 ; Arrêt du TAF A-3367/2017 du 3 avril 2018, consid. 7.4. 15 Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2. 16 SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 3ème éd., Munich 2024, § 6 N 96ss. 17 Arrêt du TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017, consid. 5.4.
6/8 étant un intérêt privé, le détenteur du secret doit toujours indiquer concrètement et en détail à l'autorité, en quoi il s'agit d'informations devant être couvertes par le secret. Un simple renvoi général au secret d'affaires par l'entreprise est insuffisant. L'autorité ne peut pas se contenter de reprendre la position de l'entreprise, au contraire, elle doit évaluer de manière indépendante s'il existe un intérêt légitime à la protection des informations commerciales. 18 Si l'autorité, respective- ment le tiers concerné, ne parvient pas à amener la preuve de l'existence d'un secret d'affaires, l'accès doit en principe être accordé. Finalement, si une limitation paraît justifiée, l'autorité doit choisir, en application du principe de la proportionnalité, la variante la moins incisive et qui porte le moins possible atteinte au principe de la transparence. 19
18 Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.5.1.2 19 Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2. 20 www.seco.admin.ch > Economie extérieure et Coopération économique > Relations économiques > Contrôles à l’exportation et sanctions > Contrôle à l’exportation des biens industriels > Statistique > dès 2015. 21 Voir à ce propos les recommandations du PFPDT du 30 juin 2025 : A-D.- SECO/ Autorisations d’exportation biens à double usage. 22 Arrêt du TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017, consid. 5.4. 23 Arrêt du TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017, consid. 5.5.1.
7/8 morales ont un besoin de protection plus faible que les personnes physiques 24 , le Préposé estime qu’en raison du défaut de preuve, l’accès ne saurait être limité sur la base de l’art. 7 al. 2 LTrans. 35. En résumé : La demanderesse n’a, pour l’instant, pas suffisamment démontré de quelle manière la divulgation des autorisations d’exportation révèlerait un secret d’affaires protégé par l’art. 7 al. 1 let. g LTrans. De l’avis du Préposé, les conditions de réalisation de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans ne sont pas remplies. 36. Enfin, le Préposé souligne que, dans le cadre d'une éventuelle procédure de décision faisant suite à la recommandation, la demanderesse est libre de démontrer l’application de l'art. 7 al. 1 let. g LTrans ou de toutes autres exceptions avec le degré de motivation suffisant exigé par la jurisprudence.
Dispositif à la page suivante
24 ATF 144 II 77, consid. 5.6.
8/8 III Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence recommande ce qui suit : 37. Le Secrétariat d’État à l’économie accorde l’accès aux documents concernant la demanderesse. 38. Dans les dix jours à compter de la réception de la recommandation, la demanderesse peut requérir que le Secrétariat d’État à l’économie rende une décision selon l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) si elle n’est pas d’accord avec la recommandation (art. 15 al. 1 LTrans). 39. Le Secrétariat d’État à l’économie rend une décision selon l’art. 5 PA s’il refuse d’octroyer l’accès conformément à la recommandation (art. 15 al. 2 LTrans). 40. Le Secrétariat d’État à l’économie rend la décision dans les 20 jours à compter de la réception de la recommandation ou de la requête de décision (art. 15 al. 3 LTrans). 41. La présente recommandation est publiée. Afin de protéger les données relatives aux participants à la procédure de médiation, le nom la demanderesse et de la demanderesse d’accès sont ano- nymisés (art. 13 al. 3 OTrans). 42. La recommandation est notifiée à :
A-Post+ X.__ (demanderesse d’accès) (partiellement anonymisée)
Astrid Schwegler Cheffe supp. Domaine de direction Principe de la transparence Mélissa Beutler Juriste Domaine de direction Principe de la transparence