Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 4. September 2013
Empfehlung
gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragsteller)
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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sofern sie die fachtechnischen Anforderungen erfüllen, in das SIL-Verfahren mit ein. Die Mitwirkungsmöglichkeit der Bevölkerung in der zweiten Phase besteht also darin, dass diese sich bei der öffentlichen Auflage des SIL-Objektblattes äussern kann 1 . 2. Der Antragsteller (Privatperson) hat am 19. März 2013 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) beim Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL einen „Antrag auf Akteneinsicht“ für folgende Unterlagen gestellt (Zugangsgesuch 1):
1 Weiterführende Informationen siehe unter: www.bazl.admin.ch Themen Luftfahrtpolitik Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt; www.sil-zuerich.admin.ch.
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zugänglich. Der Grossteil der vom Antragsteller verlangten Dokumente sei zudem vor dem 1. Juli 2006 erstellt worden und daher nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt. Das BAZL reichte dem Beauftragten folgende Unterlagen ein: a) Unterlagen, welche vor dem 1. Juli 2006 erstellt worden sind:
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wurde dabei dem BAZL Gelegenheit gegeben, dem Beauftragten darzulegen, inwiefern es sich
bei den vom Antragsteller verlangten Unterlagen um Dokumente eines erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahren i.S.v. Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ oder eines laufenden Verfahrens i.S.v. Art.
8 Abs. 2 BGÖ handelt. Nach dieser Sitzung wurde dem BAZL am 28. Juni 2013 eine Frist zur
Einreichung einer ergänzenden Stellungnahme gewährt.
12. In dieser ergänzenden Stellungnahme vom 10. Juli 2013 teilte das BAZL dem Beauftragten
nebst Erklärungen zum SIL-Verfahren u.a. mit, dass der Zugang zu Dokumenten, welche vor
dem 1. Juli 2006 erstellt worden seien, nicht gewährt werde. Dokumente, welche nach dem 1.
Juli 2006 erstellt worden seien, gehörten gemäss BAZL zum laufenden SIL-Prozess und dürfen
– so das BAZL – gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ erst dann zugänglich gemacht werden, wenn der
politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellten, getroffen sei.
Aufgrund der Verzögerungen im Zusammenhang mit der Ratifikation des Staatsvertrages mit
Deutschland und der daraus entstandenen Umtriebe (betriebliche Umstellungen) konnte die
langfristige Betriebsvariante des Objektblattes vom Bundesrat noch nicht verabschiedet
werden, weshalb es sich vorliegend um ein laufendes Verfahren handle. Ausserdem sei der
Zugang zu den verlangten Dokumenten zu verweigern, weil durch seine Gewährung die freie
Meinungs- und Willensbildung des BAZL wesentlich beeinträchtigt werden könne.
13. Am 11. Juli 2013 kontaktierte das BAZL den Beauftragten und teilte ihm mit, dass es den
Antragsteller gerne zu sich an eine Sitzung einladen möchte, um mit ihm ein persönliches
Gespräch über die verlangten Unterlagen zu führen. Dieses Telefonat bestätigte der
Beauftragte mit E-Mail gleichentags gegenüber dem BAZL und teilte dem Antragsteller mit
Schreiben vom 18. Juli 2013 mit, dass er sich bei ihm melden solle, falls er bis Ende Juli 2013
nichts vom BAZL hören sollte. Mit Schreiben vom 24. Juli 2013 machte das BAZL dem
Antragsteller schliesslich drei Terminvorschläge für ein Treffen.
14. Am 29. Juli 2013 teilte der Antragsteller dem BAZL entgegen seinem expliziten Wunsch nach
einer Schlichtungsverhandlung
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schriftlich mit, dass ihm ein Gespräch nicht geeignet erscheine,
da ihm „die Vorbereitungsunterlagen“ dazu fehlen würden. Er bitte darum, dass ihm die von ihm
verlangten Akten vorgängig zugestellt würden, damit er bei sich darauf ergebenden Fragen auf
das Angebot des BAZL zur Sitzung zurückgreifen könne.
15. Als Folge auf das Schreiben des Antragstellers vom 29. Juli 2013 teilte das BAZL dem
Beauftragten schliesslich am 30. Juli 2013 telefonisch mit, dass das BAZL an seiner
ergänzenden Stellungnahme vom 10. Juli 2013 festhalten werde und den Zugang zu den vom
Antragsteller verlangten Dokumenten weiterhin nicht gewähren möchte.
16. Auf die weiteren Ausführungen des Antragsstellers und des BAZL sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
17. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
2 vgl. Ziff. 10.
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3 BBl 2003 2023. 4 BBl 2003 2024. 5 Christine Guy-Ecabert, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.
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Dokumente 1 bis 5 6 , 9 und 10 7 : 24. Das BAZL begründete seine Zugangsverweigerung u.a. damit, dass die verlangten Dokumente 1 bis 5 vor dem 1. Juli 2006 erstellt worden seien und daher nicht unter das Öffentlichkeitsgesetz fallen. Ausserdem sei das Dokument 10 nach Eingang des Zugangsgesuches erstellt worden, weshalb das BAZL auch dieses verweigerte. 25. Nach Art. 23 BGÖ (Übergangsbestimmung) findet das Öffentlichkeitsgesetz nur auf amtliche Dokumente Anwendung, die nach seinem Inkrafttreten, d.h. nach dem 1. Juli 2006, von einer Behörde erstellt oder empfangen wurden. Desweiteren gilt es zu bedenken, dass diejenigen Dokumente, welche nach Eingang des Zugangsgesuches bei der zuständigen Stelle erstellt worden sind, nicht Teil des Zugangsverfahrens sein können, sofern die Parteien diesbezüglich keine weitergehende gemeinsame Vereinbarung im Sinne eines erweiterten Zugangsgesuches getroffen haben. 26. Bei den vorliegenden Dokumenten 1 bis 5 geht aus den enthaltenen Datumsangaben deutlich hervor, dass sie vor dem 1. Juli 2006 und somit vor Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erstellt worden sind. Somit ist der Zugang zu diesen Dokumenten 1 bis 5 aufgrund von Art. 23 BGÖ nicht zu gewähren. Ebenso zu verweigern sind die Dokumente 9 und 10, welche nach Eingang des Zugangsgesuches des Antragstellers beim BAZL erstellt worden sind. 27. Der Beauftragte kommt zum Zwischenergebnis, dass der Zugang zu den Dokumenten 1 bis 5, welche vor dem 1. Juli 2006 erstellt worden sind, aufgrund von Art. 23 BGÖ nicht zu gewähren ist. Ebenso ist der Zugang zu den Dokumenten 9 und 10 aufgrund des Erstellungsdatums (nach Zugangsgesuch des Antragstellers) zu verweigern.
Dokumente 6 bis 8 8 : 28. Das BAZL bringt in seinen Stellungnahmen u.a. vor, dass diejenigen Dokumente, welche nach dem 1. Juli 2006 erstellt worden seien, das laufende SIL-Verfahren beträfen, welches mit dem Entscheid des Bundesrates ende. Da dieser jedoch noch nicht getroffen worden sei, seien die Dokumente gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ auch nicht zugänglich. 29. Art. 3 BGÖ regelt den sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ zählt dabei Verfahrensarten wie z.B. das Verfahren der Staats- und Verfahrensrechtspflege (Ziff. 5) auf, für welche das Öffentlichkeitsgesetz nicht gilt. Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz gilt dieser Vorbehalt sowohl für hängige als auch für abgeschlossene Verfahren 9 . Der Beauftragte vertritt jedoch – wie auch die herrschende Lehre – die Ansicht, dass amtliche Dokumente nach abgeschlossenen Verfahren entgegen der Aussagen der Botschaft wieder dem Öffentlichkeitsgesetz unterliegen 10 . Es ist dabei festzuhalten, dass das Öffentlichkeitsgesetz vorwiegend für Personen ohne Parteistellung, die Einsicht in Akten eines abgeschlossenen Verfahrens nehmen wollen, gilt 11 . 30. Das erstinstanzliche oder nichtstreitige Verwaltungshandeln wird in der Aufzählung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht aufgeführt. Aus dieser Bestimmung lässt sich jedoch e contrario
6 siehe Ziff. 7. 7 siehe Ziff. 9. 8 siehe Ziff. 9. 9 BBl 2003 1989. 10 Empfehlung vom 3. Juli 2009 : BAZL / Safety Case Document (Sicherheitsbericht), E. II.B.1; Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, RZ 12. 11 Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, RZ 55.
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schliessen, dass das Öffentlichkeitsgesetz sowohl auf erstinstanzliche Verfahren auf Verfügungserlass, auf Schlichtungsverfahren, auf Verfahren auf Abschluss eines Vertrages, auf Realakte sowie auf Verfahren zur Vorbereitung und Genehmigung von Planungsakten anwendbar ist 12 . 31. Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ sieht vor, dass das Öffentlichkeitsgesetz nicht für die Einsichtnahme einer Partei in die Akten eines laufenden erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens gilt. Diese Bestimmung soll verhindern, dass eine Partei in einem erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren mit dem Öffentlichkeitsgesetz umfassendere Zugangsmöglichkeiten zu Verfahrensakten erhält, als dies über das einschlägige Akteneinsichtsrecht möglich wäre 13 . Als Verfahrensparteien gelten jene Personen, welchen das Gesetz ausdrücklich eine Parteistellung einräumt resp. primär die Verfügungsadressaten sowie diejenigen, welche durch einen geplanten Verwaltungsakt berührt sein können und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung haben könnten 14 . Ausserhalb des Verfahrens gilt jedoch nicht der Parteibegriff des VwVG, da dieses nur für hängige Verfahren gilt. Vielmehr ist bei abgeschlossenen Verfahren zu prüfen, ob gemäss Art. 29 Abs. 2 BV die um Akteneinsicht ersuchende Person ein besonders schutzwürdiges Interesse geltend machen kann 15 . 32. Bezogen auf die verlangten Unterlagen und das SIL-Verfahren ist festzuhalten, dass gemäss Art. 18 RPV die zuständige Bundesstelle die betroffenen Behörden, Organisationen und Personen in die Planung miteinbezieht, so dass diese in geeigneter Weise an den Planungen mitwirken können. Nach der dem Beauftragten vorliegenden Aktenlage ist für diesen ersichtlich, dass der Antragsteller zwar ein Mitwirkungsrecht im SIL-Verfahren hat, indem er als Anwohner seine Interessen darlegen kann und seine Rechte bei der öffentlichen Auflage des Objektblattes im Anhörungsverfahren gemäss Art. 19 Abs. 4 RPV wahrnehmen kann. Eine Parteistellung nimmt er jedoch nicht ein. Ausserdem ist festzuhalten, dass das Öffentlichkeitsgesetz nicht den Zweck verfolgt, umfassendere Einsichtsmöglichkeiten zu bieten, als einer Person durch ein allfälliges Akteneinsichtsrecht aufgrund des anzuwendenden Rechtes gewährt werden. Es ist dem Antragsteller überlassen, seine Rechte über das Akteneinsichtsrecht gemäss dem einschlägigen Verfahrenserlass geltend zu machen. In jedem Fall ist ein solches nicht durch den Beauftragten zu beurteilen. 33. Entgegen der Ansicht des BAZL kommt der Beauftragte zum Schluss, dass Art. 3 BGÖ vorliegend nicht anwendbar ist.
12 Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, RZ 42; vgl. auch BBl 2003 1989. 13 Empfehlung vom 10. April 2013: ENSI / Berichte zur Erdbebensicherheit des Kraftwerks Mühleberg, E. II.B.16. 14 Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, RZ 46. 15 Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 RZ 53; vgl. dazu auch BGE 113 Ia I, E.4b; BGE 112 Ia 97, E.5; BGE 128 I 64, E.3; BGE 122 I 153, E.6.
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seit dem Jahre 2005. Es wurden seit 2006 sog. Sicherheitseinschätzungen vorgenommen, welche u.a. auch die Abflüge nach Süden geradeaus sowie Anflüge von Süden und somit den vorliegenden Schlichtungsantrag betreffen. Ein Teil dieser Varianten sei vom UVEK weiterverfolgt worden und es sei daraus im Jahre 2010 ein Objektblattentwurf entstanden. Schliesslich hätte dieser im Herbst 2010 nach Anhörung und Auswertung der Ergebnisse theoretisch verabschiedet werden können, habe sich jedoch aufgrund der Verhandlungen über einen Staatsvertrag mit Deutschland bis heute verzögert. Lediglich die Verankerung des Ist- Zustandes und nicht die langfristige Betriebsvariante habe am 26. Juni 2013 vom Bundesrat verabschiedet werden können. Die langfristige, neue Betriebsvariante werde erst in einer weiteren Etappe, frühestens 2014 vom Bundesrat festgelegt werden, weshalb die Variantenevaluation bezüglich Sicherheitsabklärungen zurzeit noch nicht abgeschlossen seien. 35. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist. Dabei gilt es zu beachten, dass ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Dokument, für das sich die Frage des Rechts auf Zugang stellt, und dem jeweiligen politischen oder administrativen Entscheid bestehen muss 16 . Nach dem Entscheid können allenfalls subsidiär weitere Ausnahmeklauseln gemäss Art. 7-9 BGÖ zur Anwendung gelangen. 36. Die in casu vom Antragsteller verlangten Dokumente beziehen sich auf die Einschätzungen zur Sicherheit über die Südabflüge geradeaus sowie die Südanflüge. Diese Sicherheitseinschätzungen und Berichte werden für das Objektblatt und den anstehenden Bundesratsbeschluss gemäss Art. 21 RPV benötigt, da die erste Phase des SIL-Prozesses, bei welchem die Lösungsansätze der künftigen Flughafenentwicklung erarbeitet werden, unmittelbar Grundlage für das Erstellen des SIL-Objektblattes (zweite Phase) bilden. Für einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang zwischen diesen verlangten Dokumenten und dem Entscheid des Bundesrates sprechen zudem die Verhandlungen der Departementsvorsteherin des UVEK mit Deutschland betreffend den Staatsvertrag. Die Verabschiedung des SIL- Objektblattes erfolgt in zwei Etappen, wobei in der zweiten Etappe Anpassungen am Objektblatt aus der ersten Phase vorgenommen werden. Die Ausarbeitung des Objektblattes brachte zwar aufgrund des zu ratifizierenden Staatsvertrages mit Deutschland Verzögerungen mit sich. Wie bereits erwähnt, stellen die verlangten Unterlagen jedoch den IST-Zustand dar und sind für die langfristige Betriebsvariante des Objektblattes notwendig und bilden somit nach wie vor zwingende Voraussetzung für den im Jahre 2014 bevorstehenden Bundesratsbeschluss. Die Sicherheitsabklärungen stehen somit nach Ansicht des Beauftragten auch in sehr enger Verbindung mit diesem voranstehenden Entscheid des Bundesrates, da er nur aufgrund dieser das neue langfristige Objektblatt absegnen wird. Die verlangten Dokumente zeigen die Basis auf für den Bundesratsentscheid über das definitive Objektblatt und stehen somit auch in einem unmittelbaren Zusammenhang mit diesem Entscheid, welcher für die Zukunft des Flughafenbetriebes von grosser Bedeutung ist. Der Bundesrat hat am 26. Juni 2013 lediglich den IST-Zustand und nicht die festzulegende neue Betriebsvariante des Objektblattes verabschiedet. Wann das angepasste Objektblatt verabschiedet werden kann, hängt von der Ratifizierung des Vertrages durch Deutschland ab 17 . 37. Bei den vom Antragsteller verlangten Dokumenten besteht nach Ansicht des Beauftragten ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang mit dem bevorstehenden Bundesratsbeschluss über den SIL. Es liegt somit ein Anwendungsfall von Art. 8 Abs. 2 BGÖ vor, weshalb die verlangten Dokumente 6 bis 10 ebenfalls nicht zugänglich gemacht werden müssen. Ob die Dokumente
16 Pascal Mahon/Olivier Gonin, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 8, RZ 30. 17 Weiterführende Informationen siehe unter: www.sil-zuerich.admin.ch.
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nach dem Bundesratsentscheid aufgrund von weiteren Ausnahmebestimmungen gemäss Öffentlichkeitsgesetz nicht zugänglich zu machen sind, kann vorliegend offen bleiben. 38. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Das Bundesamt für Zivilluftfahrt hat sämtliche vom Antragsteller verlangten Dokumente zu Recht nicht zugänglich gemacht. II. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 39. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL verweigert den Zugang zu folgenden Dokumenten:
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Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL 3003 Bern
Hanspeter Thür