Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 30. Juli 2007
Empfehlung
gemäss
Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragstellerin)
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Bern
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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Die Antragstellerin reichte am 14. Dezember 2006 beim BFM ein Gesuch nach Art. 6 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) um Zugang zu folgenden Dokumenten ein: J Geänderte Kriterienliste für die Beurteilung sicherer Herkunftsstaaten, J allfällige Gutachten, Beurteilungen, Stellungnahmen, welche im Rahmen der Änderung der Kriterienliste eingeholt wurden, J Lagebeurteilungen der sicheren Herkunftsstaaten, mit denen das Bundesamt seine Ein- schätzung begründet (Dokumente ab 1.07.2006), J Begründungen des Bundesamtes zuhanden des Bundesrates bezüglich der neu benann- ten „Safe Countries“, J Stellungnahme UNHCR und anderer Organisationen, die zum Entscheid angehört wur- den, Benin, Kroatien, Mali, Moldawien (ohne Transnistrien), Montenegro und die Ukraine als zusätzliche „Safe Countries“ zu bezeichnen, J weitere Dokumente, die zur Beurteilung der Sicherheit der „Safe Countries“ geführt ha- ben.
Das BFM gewährte am 18. Januar 2007 Zugang zur Liste der Kriterien der „Safe Countries“ und verwies mit zwei Links auf öffentlich zugängliche Dokumente im Internet (“Country Pages A - Z” des U.S. Departement of State sowie “Country Specific Asylum Policy OGNs” des britit- schen Border and Immigration Agency). Den Zugang zu den übrigen Dokumenten verweigert das BFM, „car leur publication pourrait affaiblir la position de la Suisse lors de futures négocia- tions et pourrait compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et dans ses relations internationales (art. 7, al.1, let. D, LTrans).“
Mit Schreiben vom 8. Februar 2007 reichte die Antragstellerin beim Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (der Beauftragte) einen Schlichtungsantrag ein. Sie machte dabei insbesondere geltend, dass das BFM seinen Entscheid nicht begründete. Es sei daher nicht nachvollziehbar, wie das BFM zu seiner Einschätzung gelange, dass „eine Veröffentlichung (...) die Schweizer Position bei zukünftigen aussenpolitischen Verhandlungen beeinträchtigen (würde)“ und „die aussenpolitischen Beziehungen beeinträchtigen könnte.“
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig 1 . Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorge- hen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss in- nert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
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Die Antragstellerin hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim BFM eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfah- ren ist sie zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wur- de formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten 2 .
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lö- sung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der An- gelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Sachlicher Geltungsbereich
Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz sind negative Stellungnahmen kurz zu begrün- den 3 . Nach Ansicht des Beauftragten vermag die blosse Zitierung von Ausnahmebestimmun- gen (hier Art. 7 Abs. 1 Bst. d und Art. 8 Abs. 4 BGÖ) den Anforderungen an eine kurze Be- gründung nicht zu genügen. Es ist daher zu fordern, dass Bundesämter bei einer ablehnen- den Stellungnahme nicht einfach den Wortlaut der Ausnahmebestimmung des Öffentlichkeits- gesetzes wiederholen, sondern den Entscheid in einer Weise motivieren, die es der antrag- stellenden Person erlaubt, den Verweigerungsentscheid des Bundesamtes zumindest in Grundzügen nachvollziehen zu können.
Im Folgenden gilt es hinsichtlich jedes einzelnen Dokuments zu prüfen, ob und in welchem Umfang der Zugang gemäss Öffentlichkeitsgesetz gewährt werden kann.
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besteht. Der Ausschluss vom Öffentlichkeitsprinzip gilt auch, nachdem der Bundesrat den Entscheid gefällt hat 4 . Das Mitberichtsverfahren beginnt mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement (Art. 5 Abs. 1 bis der Regierungs- und Verwaltungsorga- nisationsverordnung RVOV, SR 172.010.1).
Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass der vom Departementschef unterzeichnete Bun- desratsantrag betreffend die Änderung der Kriterienliste von Safe Countries und die Bezeich- nung von neuen Safe Countries nicht zugänglich ist.
Der Beauftragte ist der Meinung, dass solche Übermittlungsblätter, Begleitblätter etc. mit In- formationen, die in einem direkten, materiellen Zusammenhang mit dem Bundesratsantrag stehen, grundsätzlich als Teil des Mitberichtsverfahrens betrachtet werden können und somit gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BGÖ nicht zugänglich sind.
Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass das Übermittlungsblatt zum Bundesantrag im vor- liegenden Fall nicht zugänglich ist.
Es handelt sich um folgende 5 Anlagen: J Anlage 1: “Liste Safe Countries vom 1. Juli 2003“
(Die Gesuchstellerin beantragte keinen Zugang zu dieser Liste. In der Pressemitteilung des BFM vom 8. Dezember 2006 sind alle Safe Countries aufgeführt worden.)
J Anlage 2: „Kriterien zur Beurteilung eines Staates im Hinblick auf dessen Bezeichnung als Safe Country vom 13. Juni 1996“
Vor dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erstellte Dokumente fallen nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes. Ein Bundesamt trifft daher keine Pflicht, den Zugang zu diesen Dokumenten zu gewähren. Allerdings steht es der Behörde frei, dem Gesuch
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zu entsprechen. Angesichts der Tatsache, dass das BFM den Zugang zur aktuellen Krite- rienliste (s. nachfolgend Anlage 3) gewährt, ist für den Beauftragten nicht ersichtlich, wa- rum das Amt nicht auch den Zugang zu diesem Dokument gewährt hat. Da das Dokument vor Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erstellt worden ist, besteht kein Anspruch auf Zugang.
J Anlage 3: „Revidierte Kriterienliste: Kriterien zur Beurteilung eines Staates im Hinblick auf dessen Bezeichnung als „verfolgungssicher“ im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 AsylG“
(Zugang durch das BFM am 18.01.2007 gewährt)
J Anlage 4: „Die geltenden und revidierten Safe Country-Beurteilungskriterien im Vergleich“
Das Dokument enthält eine Synopse der beiden Versionen der Kriterienliste. Weder fallen die darin enthaltenen Informationen unter die Ausnahmen von Art. 7, noch stellen sie ei- nen Anwendungsfall von Art. 8 BGÖ dar. Eine Beschränkung des Zugangs ist nicht ge- rechtfertigt. Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass der Zugang zu diesem Dokument zu gewäh- ren ist.
J Anlage 5: „Beurteilung der Eignung zur Bezeichnung als sichere Herkunftsstaaten von Benin, Kroatien, Mali, Moldawien (ohne Transnistrien), Montenegro und der Ukraine“
Dieses Dokument enthält für jedes Land eine Beurteilung als Safe Country anhand der Kriterienliste (s. Anlage 3), einen Auszug aus der Asylstatistik das jeweilige Land betref- fend, „wichtigste Vorbringen“ der Asyl Suchenden und einen kurzen Abriss zur Asyl- und Wegweisungspraxis.
Diese Informationen sind entweder bereits öffentlich zugänglich (wie die Asylstatistik) oder sie sind nicht als vertraulich zu qualifizieren. So ist nicht ersichtlich, weshalb die Vorbrin- gen der Asyl Suchenden oder die Asylpraxis in der Art, wie sie in dem zu beurteilenden Dokument aufgeführt werden, nicht zugänglich gemacht werden können. Nach Einschät- zung des Beauftragten handelt sich dabei um allgemeine Informationen, die weder die Beziehungen zu den betroffenen Staaten mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu beein- trächtigen vermögen, noch sind diese Informationen geeignet, laufende Verhandlungspo- sitionen (welche?) der Schweiz zu gefährden.
Gleiches gilt grundsätzlich für die Einschätzung des BFM betreffend die Eignung als si- chere Herkunftsstaaten: Der Beauftragte ist der Ansicht, dass für diese Einschätzungen überwiegend Informationen und Angaben aus allgemein zugänglichen Quellen (z.B. Zei- tungsberichte, Rapporte NGOs, Internet) über das zu analysierende Land verwendet wur- den. Eine Beschränkung des Zugangs regt der Beauftragte lediglich für jene Textpassa- gen an, in denen das BFM eine Wertung über aktuelle politische Begebenheiten des je- weiligen Landes abgibt (s. Anhang 1). Sie sind geeignet, die aussenpolitischen Beziehung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGÖ zu beeinträchtigen.
Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass der Zugang zum Dokument teilweise gewährt werden muss.
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dungsfall von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) und dies auch nur soweit, als keine überwiegenden öf- fentlichen oder privaten Interessen gemäss Art. 7 dem Zugang entgegenstehen 6 .
Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, dass aus diesen Gründen die Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens sogar nach seinem Entscheid nicht zugänglich sein sollen (Art. 8 Abs. 3 BGÖ). In der hier zu beurteilenden Angelegenheit sieht der Bundesratsbe- schluss keinen entsprechenden Ausschluss vor. Daraus kann nur geschlossen werden, dass weder das federführende BFM (für das ganze Geschäft), noch ein anderes Bundesamt (d.h. EDA respektive ARK für ihre Stellungnahmen in der Ämterkonsultation) einen Antrag einge- reicht haben, gemäss dem Dokumente aus dem Ämterkonsultationsverfahren als Ganzes o- der in Teilen nach dem Entscheid des Bundesrates nicht zugänglich sein sollen (8 Abs. 3 BGÖ). Folglich unterliegen die im Rahmen der Ämterkonsultation abgegebenen Stellungnah- men grundsätzlich dem Öffentlichkeitsprinzip.
Der Zugang zur Stellungnahme der Asylrekurskommission ist nach Ansicht des Beauftragten vollumfänglich zu gewähren.
Der Zugang zur Stellungnahme des EDA ist nach Ansicht des Beauftragten teilweise zu ge- währen. Eine Beschränkung regt der Beauftragte in jenen Fällen an, in denen die schweizeri- sche Auslandvertretung eine Wertung über aktuelle politische Begebenheiten im jeweiligen Gastland abgibt (s. Anhang 2).
Nichtsdestotrotz darf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 d BGÖ nicht dazu führen, dass ein Bundesamt den Zugang zu einem Dokument, das es von einer internationalen Orga- nisation oder von einem anderen Staat erhalten hat, allein unter Bezugnahme auf seine Her- kunft in jedem Fall unbesehen verweigert. Nach Ansicht des Beauftragten sollte das Amt ins- besondere auch in jenen Fällen, in denen nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann, dass die von der Gegenseite erhaltenen Informationen teilweise oder vollumfänglich als ver- traulich einzustufen sind, stets darum besorgt sein, dass das nun geltende Öffentlichkeitsprin- zip angewandt werden kann. Dies bedeutet, dass das Bundesorgan die internationale Organi- sation oder den anderen Staat grundsätzlich anfragen sollte, ob sie respektive er Einwände gegen die Zugänglichmachung eines Dokuments haben.
Der Beauftragte erachtet es im vorliegenden Fall für angebracht, dass das Bundesamt einen allfälligen Zugang zur Stellungnahme des UNHCR in Absprache mit diesem gewährt respekti- ve verweigert.
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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
1.1. Bundesratsantrag: Das Bundesamt für Migration gewährt keinen Zugang .
1.2. Übermittlungsblatt zum Bundesratsantrag: Das Bundesamt für Migration gewährt keinen Zugang .
1.3. Anlage 4 zum Bundesratsantrag „Die geltenden und revidierten Safe Country- Beurteilungskriterien im Vergleich“: Das Bundesamt für Migration gewährt vollumfänglichen Zugang .
1.4. Anlage 5 zum Bundesratsantrag „Beurteilung der Eignung zur Bezeichnung als sichere Herkunftsstaaten von Benin, Kroatien, Mali, Moldawien (ohne Transnistrien), Montenegro und der Ukraine“ Das Bundesamt für Migration gewährt einen teilweisen Zugang gemäss Anhang 1 .
1.5. Stellungnahme der Asylrekurskommission im Rahmen der Ämterkonsultation: Das Bundesamt für Migration gewährt vollumfänglichen Zugang .
1.6. Stellungnahme des EDA im Rahmen der Ämterkonsultation: Das Bundesamt für Migration gewährt einen teilweisen Zugang gemäss Anhang 2 .
1.7. Stellungnahme des UNHCR: Das Bundesamt für Migration klärt beim UNHCR ab, ob dieses Einwände gegen die Zu- gänglichmachung seiner Stellungnahme vom 27. Oktober 2006 hat. Das Bundesamt ge- währt den Zugang entsprechend der Antwort des UNHCR.
Das Bundesamt für Migration erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
Gegen diese Verfügung kann die Antragstellerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen (Art. 16 BGÖ).
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J X J Bundesamt für Migration (MIT Anhängen 1 und 2) 3003 Bern-Wabern
Hanspeter Thür
Anhang 1:
Anlage 5 des Bundesratsantrags („Beurteilung der Eignung zur Bezeichnung als sichere Herkunfts- staaten von Benin, Kroatien, Mali, Moldawien (ohne Transnistrien), Montenegro und der Ukraine“) mit den abgedeckten Textstellen
Anhang 2: Stellungnahme des EDA mit den abgedeckten Textstellen