Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 27. Januar 2016
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragsteller)
und
Stilllegungsfonds und Entsorgungsfonds für Kernanlagen I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
Der Antragsteller (Interessenvertreter) hat am 28. Mai 2015 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Bundesamt für Energie BFE mittels zwei separater Gesuche um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht: Korrespondenz zwischen dem BFE und der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG bzw. der Kernkraftwerk Leibstadt AG und deren jeweiligen Revisionsgesellschaft betreffend angewendete Rechnungslegung in den AKW-Bilanzen, Bewertung von Wertschriften des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds und Aktivierung von Kosten für Stilllegung und Entsorgung im Zeitraum von Oktober 2012 bis Mai 2015; Berichte, Gutachten, Stellungnahmen des BFE bzw. der Verwaltungskommission Stilllegungs- und Entsorgungsfonds betreffend angewendete Rechnungslegung in den AKW- Bilanzen, Bewertung von Wertschriften des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds und Aktivierung von Kosten für Stilllegung und Entsorgung im Zeitraum von Oktober 2012 bis Mai 2015. Der thematische Hintergrund dieser Zugangsgesuche war eine öffentliche Diskussion über die Rechtmässigkeit der Bilanzierungspraxis der beiden erwähnten Kernkraftwerke, welche ihre Ansprüche gegenüber den Fonds höher als die entsprechenden Marktwerte in den Bilanzen der Fonds selbst bewerteten. 1
Das BFE leitete die Zugangsgesuche am 29. Mai 2015 zuständigkeitshalber zur Bearbeitung an die Verwaltungskommission des Stilllegungsfonds und Entsorgungsfonds für Kernanlagen 2
(nachfolgend Fonds) bzw. deren Geschäftsstelle weiter, da nach Auffassung des BFE die Verwaltungskommission als Erstellerin bzw. Hauptadressatin der nachgesuchten Dokumente gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ zu verstehen ist. 3. Mit Schreiben vom 16. Juni 2015 teilte die Geschäftsstelle der Fonds dem Antragsteller mit, sie seien bereit, den Zugang zu den nachgesuchten Dokumenten zu gewähren. Gleichzeitig informierte die Geschäftsstelle über die voraussichtlichen Kosten für die Bearbeitung der Zugangsgesuche in der Höhe von CHF 800.- und bat den Antragsteller um Bestätigung seiner
1 Vgl. dazu http://www.nzz.ch/schweiz/staatsanwaltschaften-eroeffnen-verfahren-gegen-akw-1.18024498 (zuletzt besucht am 22. Januar 2016). 2 http://www.bfe.admin.ch/entsorgungsfonds/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 22. Januar 2016).
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Zugangsgesuche innert 10 Tagen (Art. 16 Abs. 2 VBGÖ). 4. Mit E-Mail vom 18. Juni 2015 bestätigte der Antragsteller sein Festhalten an den Gesuchen. 5. Daraufhin führte die Geschäftsstelle der Fonds mit E-Mail vom 22. Juni 2015 eine Anhörung gemäss Art. 11 BGÖ bei den beiden betroffenen Kernkraftwerken durch. 6. Mit inhaltlich weitgehend identischen Schreiben vom 30. Juni bzw. 1. Juli 2015 an die Geschäftsstelle der Fonds sprachen sich die beiden angehörten Kernkraftwerke gegen eine Zugangsgewährung aus. Ihrer Auffassung nach handle es sich bei den betroffenen Dokumenten, welche Erläuterungen zur Bilanzierungspraxis enthielten, nicht um amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes. Die Rechnungslegung der Kernkraftwerksbetreiber sei in keiner Weise Gegenstand von öffentlichen Aufgaben, mit denen die Verwaltungskommission der Fonds oder das BFE betraut seien, und würde auch nicht einer staatlichen Kontrolle oder Aufsicht unterliegen. 7. Am 7. Juli 2015 liess die Geschäftsstelle der Fonds dem Antragsteller eine abschliessende Stellungnahme zu seinen Zugangsgesuchen zukommen. Darin übernahm sie die Argumentation der angehörten Kernkraftwerke und verweigerte nunmehr den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die nachgesuchten Dokumente seien der Verwaltungskommission der Fonds einzig zum besseren Verständnis der Bilanzierungspraxis vor dem Hintergrund der öffentlichen Diskussionen freiwillig mitgeteilt worden. Das bessere Verständnis der Bilanzierungspraxis betreffe keine öffentliche Aufgabe des Bundes, weshalb die Unterlagen keine amtlichen Dokumente (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) darstellten und folglich nicht vom Öffentlichkeitsgesetz erfasst würden. Die Geschäftsstelle verzichtete in der Folge auf die Erhebung von Gebühren. 8. Auf Nachfrage des Antragstellers nach der Bedeutung des Wortes „freiwillig“ in der Stellungnahme, präzisierte die Geschäftsstelle der Fonds, dass die Betreiber die Dokumente auf Ersuchen des Kommissionspräsidenten übermittelt hätten, dass für die betroffenen Unternehmen hierzu jedoch weder eine gesetzliche noch eine vertragliche Pflicht bestanden habe. 9. Am 25. Juli 2015 reichte der Antragsteller für beide Gesuche einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Seiner Ansicht nach seien die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 BGÖ erfüllt, weshalb die Unterlagen amtliche Dokumente darstellen würden und der Zugang zu gewähren sei. Er beantragte zudem die Vereinigung der beiden Schlichtungsverfahren, da bereits die Geschäftsstelle der Fonds die beiden Gesuche zusammen behandelt und mit einer einzigen Stellungnahme beantwortet habe. 10. Mit Schreiben vom 27. Juli 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang der Schlichtungsanträge und forderte gleichentags das BFE dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen. Das BFE leitete diese Aufforderung am 4. August 2015 an die Verwaltungskommission der Fonds weiter. 11. Nach gewährter Fristerstreckung reichte die Geschäftsstelle der Fonds am 14. August 2015 die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme ein. Zur Begründung der Zugangsverweigerung verwies sie vollumfänglich auf ihre Ausführungen in der Stellungnahme an den Antragsteller vom 7. Juli 2015 (vgl. Ziff. 7) sowie auf die Argumentation der angehörten Kernkraftwerke (vgl. Ziff. 6). Demnach handle es sich bei den nachgesuchten Unterlagen nicht um amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes, da diese nicht die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ betreffen würden, sondern die Rechnungslegung der Kernkraftwerkbetreiber, welche nicht Gegenstand einer öffentlichen Aufgabe sei.
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Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 16. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ). 4
3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
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geäufnet werden (Art. 77 KEG). Die Betreiber der Kernkraftwerke haben gegenüber den Fonds einen Anspruch im Umfang der von ihnen geleisteten Beiträge, einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Verwaltungsaufwands (Art. 78 Abs. 1 KEG). Der Stilllegungsfonds und der Entsorgungsfonds für Kernanlagen sind öffentlich-rechtliche Organisationen mit eigener Rechtspersönlichkeit und der Aufsicht des Bundes unterstellt (Art. 81 Abs. 1 KEG). Diese Aufsicht wird vom BFE wahrgenommen. Als leitendes Organ der beiden Fonds handelt eine Verwaltungskommission, deren Mitglieder vom Bundesrat gewählt werden (Art. 81 Abs. 2 KEG). Weitere Organe der Fonds sind die Geschäftsstelle sowie die Revisionsstelle (Art. 20 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (SEFV; SR 732.17). 18. Nach Art. 2 Abs. 1 BGÖ gilt das Gesetz für die Bundesverwaltung (Bst. a), für Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie erlass- oder verfügungsberechtigt sind (Bst. b), sowie für die Parlamentsdienste (Bst. c). Als Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung 5
unterstehen der Stilllegungsfonds und der Entsorgungsfonds für Kernanlagen gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ dem persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes, was im vorliegenden Schlichtungsverfahren auch nicht bestritten wurde. 19. Vorliegend verlangte der Antragsteller Zugang zu Berichten, Gutachten und Stellungnahmen des BFE bzw. der Verwaltungskommission der Fonds sowie zur Korrespondenz zwischen dem BFE und der Kernkraftwerke Gösgen und Leibstadt und deren jeweiligen Revisionsgesellschaften betreffend Rechnungslegung, Bewertung von Wertschriften der Fonds oder Aktivierung von Kosten für Stilllegung und Entsorgung (vgl. Ziff. 1). Als vom Zugangsgesuch betroffene Dokumente identifizierten die Fonds je zwei Stellungnahmen der beiden Kernkraftwerksbetreiber zu deren Bilanzierungspraxis betreffend ihre Ansprüche an die Fonds sowie ein Dokument bestehend aus mehreren E-Mails der Geschäftsstelle der Fonds an die Betreiber in diesem Zusammenhang. 20. Nach Auffassung der beiden Betreiber der Kernkraftwerke Gösgen und Leibstadt handelt es sich bei den oben genannten Unterlagen nicht um amtliche Dokumente gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ, da diese nicht der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienten (vgl. Ziff. 6). Die zur Einsicht verlangten Dokumente hätten Erläuterungen zur Bilanzierungspraxis der Kernkraftwerke zum Gegenstand. Die Rechnungslegung der Kernkraftwerkbetreiber sei jedoch in keiner Weise Gegenstand der Aufgaben, mit denen die Verwaltungskommission der Fonds und das BFE betraut seien. Die Rechnungslegung der privatrechtlich organisierten Betreiber unterstehe weder nach kernenergierechtlichen Normen noch nach allgemeinen Vorschriften einer staatlichen Kontrolle oder Aufsicht. Dieser Haltung schloss sich die Verwaltungskommission der Fonds an (vgl. Ziff. 7) und führte aus, dass die nachgesuchten Dokumente einzig aufgrund der öffentlichen Diskussion zur Rechnungslegung dem Präsidenten der Verwaltungskommission auf dessen Ersuchen mitgeteilt worden seien, weil die Verwaltungskommission die Bilanzierungspraxis der Betreiber besser verstehen wollte. Dieser Verwendungszweck der Informationen, nämlich das bessere Verständnis der Bilanzierungspraxis, betreffe keine öffentliche Aufgabe des Bundes, folglich würden diese Dokumente nicht vom Öffentlichkeitsgesetz erfasst. Ob es sich bei den begehrten Unterlagen um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt, ist nachfolgend zu prüfen. 21. Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie
5 gemäss Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV; SR 172.010.1).
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stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). 22. Die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ sind vorliegend ohne weiteres erfüllt und unbestritten. Bei den relevanten Unterlagen handelt es sich um bereits existierende bzw. dokumentierte Informationen, die sich im Besitz eines Organs der Fonds befinden, welches entweder Ersteller oder Hauptadressat ist. 6 Somit bleibt zu prüfen, ob die nachgesuchten Informationen die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ). 23. Diese Voraussetzung bezieht sich hauptsächlich auf die Abgrenzung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit von Verwaltungseinheiten bzw. Organisationen nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ zu deren amtlichen Tätigkeit. 7 Informationen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ betreffen, können jedoch auch Informationen privater Natur umfassen. Der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe ergibt sich nicht nur aus der Art der Information, sondern auch aus ihrem Gegenstand oder Gebrauch. Wird etwa ein privates Dokument zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe benötigt, wird es vom Begriff des amtlichen Dokuments umfasst. Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz ist dies beispielsweise bei Dokumenten der Fall, die in Zusammenhang mit einem Entscheidungsprozess stehen, wie bei in Bewilligungsverfahren oder im Rahmen von Aufsichtsverhältnissen von Privaten eingereichten Dokumenten. 8
6 Vgl. BBl 2003 1991 ff. 7 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 5.1.4. 8 BBl 2003 1994. 9 Art. 77 ff. KEG. 10 Siehe auch Antwort des Bundesrates vom 20.02.2013 auf die Interpellation 12.4278 von Ständerätin Anita Fetz.
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Fonds und die betroffenen Kernkraftwerksbetreiber das Vorliegen von amtlichen Dokumenten mit der Begründung verneinen, dass weder die Rechnungslegung der Betreibergesellschaften noch das „bessere Verständnis der Bilanzierungspraxis“ öffentliche Aufgaben des Bundes betreffen würden, greift diese Haltung nach Ansicht des Beauftragten zu kurz. Gemäss Bundesverwaltungsgericht ist der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes bzw. des amtlichen Dokuments gerade auch in Bezug auf Informationen aus privaten Quellen weit zu fassen. Den von einem Zugangsgesuch betroffenen Privatinteressen ist erst im Rahmen der gesetzlichen Ausnahmebestimmungen und der Interessenabwägung im Einzelfall Rechnung zu tragen. 11
11 Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5.2.4 ff.
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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 30. Der Stilllegungsfonds und der Entsorgungsfonds für Kernanlagen gewähren den Zugang zu den vom Antragsteller verlangten Dokumenten entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes und hören gegebenenfalls die betroffenen Drittpersonen erneut an. 31. Der Antragsteller und die angehörten Kernkraftwerke können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Stilllegungsfonds und Entsorgungsfonds für Kernanlagen den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 32. Der Stilllegungsfonds und der Entsorgungsfonds für Kernanlagen erlassen eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 33. Der Stilllegungsfonds und der Entsorgungsfonds für Kernanlagen erlassen die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 34. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 35. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (R) X [Antragsteller]
Einschreiben mit Rückschein (R) Stilllegungsfonds und Entsorgungsfonds für Kernanlagen ATAG Wirtschaftsorganisationen AG Postfach 1023 3000 Bern 14
Einschreiben mit Rückschein (R) Kernkraftwerk Leibstadt AG 5325 Leibstadt
Einschreiben mit Rückschein (R) Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG Postfach 4658 Däniken
Jean-Philippe Walter