Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 26. Februar 2014
Empfehlung
gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragsteller)
gegen
Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETHZ)
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
Der Antragsteller (Journalist) hat am 23. Januar 2012 bei der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETHZ), gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3), unter anderem Zugang zu folgenden Unterlagen verlangt: − „Liste aller Stiftungslehrstühle an der ETHZ mit Nennung des Stifters und des gestifteten Geldbetrags [nachfolgend: Begehren A]; − Register der der Schulleitung gemäss den internen Richtlinien gemeldeten und bewilligten Interessenverbindungen der Lehrstuhlinhaber [nachfolgend: Begehren B]; − Vertrag zwischen ETHZ und Syngenta betreffend den Lehrstuhl Nachhaltige Agrar-Ökosysteme im Rahmen des Kompetenzzentrums World Food System [nachfolgend: Begehren C].“
Mit Schreiben vom 23. Februar 2012 nahm die ETHZ Stellung zum Zugangsgesuch. In Bezug auf das Begehren A liess sie dem Antragsteller einige zusammengefasste Informationen über insgesamt 23 mit Schenkungen finanzierte Professuren zukommen, inklusive der Namen der Stifter und der Gesamtsummen, allerdings nur jeweils pro Fachbereich (Architektur und Bauwissenschaften, Ingenieurwissenschaften, Naturwissenschaften und Mathematik sowie systemorientierte Naturwissenschaften und Management- und Sozialwissenschaften).
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Zu Begehren B führte die ETHZ aus, eine Preisgabe dieser Information würde den Schutz der Privatsphäre der Betroffenen tangieren, zu deren Schutz die ETHZ auch aufgrund der personalrechtlichen Vorgaben verpflichtet sei. Man gewichte diesen Schutz stärker als das öffentliche Interesse am Zugang zu den verlangten Informationen, weshalb diese nicht offengelegt würden. Zu Begehren C teilte der Präsident der ETHZ dem Antragsteller folgendes mit: „Ich bin gerne bereit, Sie über diesen Vertrag mündlich vollständig zu informieren.“ 3. Am 8. März 2012 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin führte er in Bezug auf sein Begehren A aus, er sei an einer Liste interessiert, welche die betroffenen Lehrstühle nennt sowie diese dem jeweiligen Stifter und dem gestifteten Geldbetrag zuordnet. Zu Begehren B führte er aus, dass der Beauftragte in seiner Empfehlung vom 12. Februar 2010 an das Bundesamt für Gesundheit BAG zum Schluss gekommen sei, dass die Eidgenössische Impfkommission die Interessenbindungen ihrer Mitglieder offen zu legen habe, da dies nur als geringfügiger Eingriff in die Persönlichkeit der betroffenen Personen zu qualifizieren sei. Zwar handle es sich vorliegend nicht um Mitglieder einer beratenden Kommission, doch würden ETHZ-Angehörige in der Öffentlichkeit als Expertinnen und Experten hoher Glaubwürdigkeit wahrgenommen, woraus sich ein gewichtiges öffentliches Interesse an deren Interessenbindungen ergebe. Eventualiter verlangte der Antragsteller, dass ihm die ETHZ – sollte der Beauftragte zu Schluss kommen, dass persönliche Interessenbindungen aufgrund des Persönlichkeitsschutzes vertraulich zu behandeln seien – zumindest bekannt gibt, welche Verwaltungsratssitze ihre Angehörigen der Schulleitung gemeldet haben. Zu Begehren C teilte er mit, dass ihm vom Geschäftsführer der ETH Zürich Foundation bereits im März 2011 angeboten wurde, den verlangten Vertrag einzusehen, ohne daraus zitieren zu dürfen. Andere Personen, deren Namen ihm bekannt seien, hätten – unabhängig von ihm – von diesem Angebot Gebrauch gemacht, weshalb davon ausgegangen werden könne, dass der Vertrag nicht als vertraulich eingestuft sei. Daher wünsche er diesen in schriftlicher Form zu erhalten. 4. Am gleichen Tag bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages. 5. Mit E-Mail vom 14. März 2012 forderte der Beauftragte die ETHZ auf, ihm alle betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen. 6. Nach gewährter Fristerstreckung reichte die ETHZ, vertreten durch eine Anwaltskanzlei, am 16. April 2012 eine Stellungnahme ein. Dieser legte sie unter anderem eine Liste mit dem Titel „Drittmittelfinanzierte Professuren“, eine Liste mit dem Titel „Bewilligte Nebenbeschäftigungen von Professorinnen und Professoren“ sowie das „Partnership Agreement between Syngenta Crop Protection AG and ETH Zürich and ETH Zürich Foundation concerning Partnership ‚World Food System‘“ bei. 7. Zu Begehren A führte sie aus, dass die Finanzierung der Professuren, inklusive der sogenannten „drittmittelfinanzierten“ Professuren, aus Bundesmitteln sichergestellt werde. Die Donatorengelder würden demgegenüber lediglich zur vorzeitigen Errichtung oder Besetzung von Professuren dienen. Da auf der verlangten Donatorenliste die Bundesmittel nicht aufgeführt seien, könne durch eine Offenlegung dieser Liste leicht ein falsches Bild entstehen. Zudem enthalte die verlangte Donatorenliste einerseits Geschäftsgeheimnisse der Donatoren sowie andererseits Geschäftsgeheimnisse der ETHZ selbst (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Weiter würde sich die ETHZ durch die Offenlegung der Donatorenliste einer Amtsgeheimnisverletzung
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gemäss Art. 320 des Strafgesetzbuches (SR 311.0) strafbar machen. Schliesslich würde eine Bekanntgabe der Donatorenliste sowohl die Privatsphäre der Donatoren als auch jene der Professoren beeinträchtigen, wobei ein öffentliches Interesse entgegen der Ansicht des Antragstellers nur im Ausnahmefall überwiegen könne. Solche relevanten öffentlichen Interessen seien vorliegend nicht ersichtlich. Im Hinblick auf die Privatsphäre der Professoren sei insbesondere zu befürchten, dass eine durch die Offenlegung der verlangten Liste entstehende unrichtige Vorstellung über die Unabhängigkeit eines Professors dazu führen könnte, dass sein berufliches und wissenschaftliches Ansehen leidet bzw. seine Forschung an sich in Frage gestellt würde. 8. Zu Begehren B teilte die ETHZ dem Beauftragten mit, dass es sich bei den bewilligten Nebenbeschäftigungen der Professorinnen und Professoren faktisch ausschliesslich um Verwaltungsratsmandate und Geschäftsleitungsfunktionen handle, welche gemäss Art. 720 des Obligationenrechts (SR 220) allesamt im Handelsregister öffentlich zugänglich seien, weshalb der Informationsanspruch des Antragstellers gemäss Art. 6 Abs. 3 BGÖ bereits erfüllt sei. Zudem würde die Bekanntgabe der Liste der bewilligten Nebenbeschäftigungen die Privatsphäre der betroffenen Professorinnen und Professoren sowie der betroffenen Unternehmen beeinträchtigen, was in Bezug auf die Professorinnen und Professoren eine „Verletzung des Rechts auf informationelle Privatheit“ bedeuten würde. Weiter könne das öffentliche Interesse am Zugang das Interesse am Schutz der Privatsphäre nur in Ausnahmefällen überwiegen, wobei der Antragsteller keine öffentlichen Interessen geltend gemacht habe, welche als überwiegend zu qualifizieren wären. Im Übrigen würden Mitteilungen, welche aufgrund eines gesetzlichen oder behördlichen Zwangs gemacht werden, einem stärkeren Schutz unterliegen, als dies bei freiwillig geäusserten Mitteilungen der Fall sei. Da die Lehrstuhlinhaber der ETHZ aufgrund von Art. 7 der Richtlinien vom 12. Februar 2008 betreffend Nebenbeschäftigung von Professorinnen und Professoren der ETHZ 1 verpflichtet seien, entsprechenden Angaben zu machen, dürften sie dabei einen besonderen Schutz ihrer Privatsphäre beanspruchen. Schliesslich führte die ETHZ aus, dass die vom Antragsteller zitierte Empfehlung des Beauftragten vom 12. Februar 2010 an das BAG mit dem vorliegenden Sachverhalt insofern nicht vergleichbar sei, als es sich bei den Lehrstuhlinhabern nicht um Mitglieder einer beratenden Kommission handle und in dem der Empfehlung zugrundeliegenden Fall aufgrund des Schutzes der öffentlichen Gesundheit ein spezifisches öffentliches Interesse der Bevölkerung bejaht wurde. 9. Zu Begehren C teilte die ETHZ mit, dass sich ihr Präsident gegenüber dem Antragsteller dazu bereit erklärt habe, ihn über den Vertrag mündlich zu informieren. Was den Hinweis des Antragstellers anbelange, dass allfällige weitere Personen Einsicht in den Vertrag erhalten hätten, so sei zu beachten, dass die ETHZ ausnahmsweise unter gewissen Auflagen oder Bedingungen Einsicht in ein nicht öffentliches Dokument gewähren könne. Weiter komme vorliegend die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (der Behörde unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilte Informationen) zur Anwendung, da die Syngenta Crop Protection AG weder vertraglich noch gesetzlich verpflichtet gewesen sei, einen Partnerschaftsvertrag mit der ETHZ abzuschliessen noch anderweitig Informationen offenzulegen. Darüber hinaus sei im Partnership Agreement vereinbart worden, dass die ETH Zürich Foundation und die ETHZ befugt seien, den Namen „Syngenta“ sowie die Höhe des von dieser zur Verfügung gestellten Betrages bekannt zu geben, woraus e contrario zu schliessen sei, dass alle übrigen Informationen dieses Vertrages geheim zu halten seien. Ebenso könne der Vertrag zwischen der ETHZ und der Syngenta Crop Protection AG aufgrund von darin
1 RSETHZ 501.2; http://www.facultyaffairs.ethz.ch/services/131101_Nebenbeschaftigungsrichtlinien (zuletzt besucht am 12.2.2014).
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enthaltenen Geschäftsgeheimnissen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht zugänglich gemacht werden. Dabei würde eine Offenlegung insbesondere von acht genannten Stellen des Vertrages den Wettbewerb verzerren, da die Konkurrenz der Syngenta Crop Protection AG diesfalls erfahren würde, in welcher Form und unter welchen Bedingungen diese die Wissenschaft unterstütze. Weiter sei zu befürchten, dass die Syngenta Crop Protection AG sowie andere potenzielle Donatoren die ETHZ im Gegensatz zu kantonalen Hochschulen, welche nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstünden, nicht mehr finanziell unterstützen würden. Daneben sei die ETHZ selbst Marktteilnehmerin, da sie im Drittmittelwettbewerb mit Universitäten und anderen Hochschulen stehe, wobei eine Bekanntgabe sämtlicher Vertragsbedingungen einem erheblichen Wettbewerbsvorteil für die anderen Universitäten und Hochschulen in Verhandlungen um Donatorengelder gleichkäme. Sodann würde sich die ETHZ durch eine Offenlegung des verlangten Vertrages einer Amtsgeheimnisverletzung gemäss Art. 320 StGB strafbar machen, da es sich bei den darin enthaltenen Informationen um Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ handle. Schliesslich wies die ETHZ darauf hin, dass eine Offenlegung des Partnership Agreements die Privatsphäre sowohl der Syngenta Crop Protection AG als auch der ETHZ beeinträchtigen würde, da darin Personendaten enthalten seien. 10. Mit E-Mail vom 11. Juli 2013 wies der Beauftragte die ETHZ darauf hin, dass die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten, welche vom Öffentlichkeitsgesetz aufgestellt wird, der Behörde obliegt. Diesen Beweis erachte er als bislang noch nicht erbracht, weshalb er der ETHZ die Gelegenheit gab, ihre Stellungnahme zu ergänzen. 11. Nach gewährter Fristerstreckung reichte die Rechtsvertretung der ETHZ am 13. August 2013 eine ergänzende Stellungnahme ein, worin sie ihre bisherige Begründung der Zugangsbeschränkung bzw. -verweigerung vollumfänglich bestätigte. 12. Zu Begehren A führte sie ergänzend aus, dass durch die Publikation der Namen der Donatoren und der Namen der unterstützten Professuren einerseits genaue Angaben zur Finanzierung der Professuren der ETH (vergleichbar mit Preiskalkulationen) und zu den Donatoren der ETH (vergleichbar mit Lieferanten, Vertriebshändlern etc.) bekannt gegeben würden. Andererseits enthalte die Liste aber auch Angaben in Bezug auf die Unternehmensvorgänge, insbesondere darüber, welche Beträge die Donatoren in welche Forschungsfelder investieren (vergleichbar mit Geschäftsstrategien und Preiskalkulationen). Solche Angaben würden jedoch nach herrschender Lehre per se als Geschäftsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ gelten. Im Ergebnis seien folglich die Namen der Donatoren, die Namen der Professoren, die Bezeichnungen der Professuren bzw. Forschungsschwerpunkte sowie die konkrete Höhe der Donationen als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren und damit dem Recht auf Zugang entzogen. Eine Offenlegung hätte denn auch ein „Abwandern“ von Donatoren an andere (insbesondere kantonale) Bildungseinrichtungen, welche nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen, zur Folge, wodurch die ETHZ letztlich einen finanziellen Schaden hinzunehmen hätte. Ebenso würde die ETHZ durch eine Offenlegung der verlangten Liste im Wettbewerb um Donatorengelder benachteiligt, insbesondere solange die übrigen Marktteilnehmer nicht zu einer ähnlichen Transparenz verpflichtet seien. Was den Schutz der Privatsphäre nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ der in der Liste aufgeführten Donatoren und Professorinnen und Professoren anbelangt, wies die ETHZ darauf hin, das Beispiel der finanziellen Zuwendungen der UBS an einzelne Lehrstühle der Universität Zürich habe gezeigt, wie schnell in der Öffentlichkeit vorschnelle Vorverurteilungen der betroffenen Donatoren und Professoren entstünden und entsprechende Medienberichterstattungen, welche bisweilen sogar zu Ehrverletzungen führen können, auslösten. Jedenfalls könnten Fehlinterpretationen und daraus entstehenden
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Reaktionen in der Öffentlichkeit das berufliche, wirtschaftliche und gesellschaftliche Ansehen der betroffenen Donatoren und Professoren tangieren. Selbst wenn der Beauftragte erwägen sollte den Zugang zur verlangten Liste zu empfehlen, so wäre er gemäss Art. 11 BGÖ dazu verpflichtet, die betroffenen Personen zu konsultieren und ihnen Gelegenheit zu einer Stellungnahme einzuräumen. Schliesslich führte die ETHZ aus, dass die erfolgte summarische Information über die Stiftungslehrstühle an den Antragsteller auch mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz gerechtfertigt sei und dass im vorliegenden Fall kein gewichtiges öffentliches Interesse ersichtlich sei, welches das Interesse am Schutz der Privatsphäre ausnahmsweise zu überwiegen vermöchte. 13. Zu Begehren B verwies die ETHZ auf die bereits erfolgten Ausführungen im Zusammenhang mit dem Schutz der Privatsphäre nach Art 7 Abs. 2 BGÖ sowie auf die Pflicht zur Konsultation der betroffenen Personen nach Art. 11 BGÖ. 14. Zu Begehren C brachte die ETHZ abermals vor, der verlangte Vertrag zwischen der ETHZ und der Syngenta Crop Protection AG enthalte eine „implizite Zusicherung der Geheimhaltung“, weshalb Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ zur Anwendung gelange. Sodann seien im verlangten Vertrag vielerlei Informationen enthalten, welche als Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zu qualifizieren seien. Konkret nannte die ETHZ nun 16 Stellen des Vertrages, welche Informationen über Zweck und Hintergrund der Donation, Ziele des Vertrages, genaue Definition der Forschungsbereiche, finanzielle Modalitäten, Geschäftsstrategien, die Organisation der Zusammenarbeit und der Methode der Streitbeilegung enthielten. Weiter hielt die ETHZ fest, dass der Vertrag mit Blick auf den Schutz der Privatsphäre nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht zugänglich gemacht werden könne und verwies dazu auf die entsprechenden Ausführungen zu Begehren A. Schliesslich erachtete sie die Zugangsverweigerung zum verlangten Vertrag als mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz als geboten, da dem Antragsteller ja die Möglichkeit gegeben worden sei, sich mündlich über den Vertrag orientieren zu lassen bzw. vor Ort Einsicht in Teile des Vertrages zu nehmen. Insofern liege keine eigentliche Verweigerung, sondern bloss eine Beschränkung des Rechts auf Zugang vor, welche im Ergebnis das mildeste Mittel zur Gewährleistung des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen sowie der Privatsphäre darstelle.
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 15. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt. 16. Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. 2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
2 BBl 2003 2023.
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Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der ETHZ eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten. 3
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).
Begehren A: „Liste aller Stiftungslehrstühle an der ETHZ mit Nennung des Stifters und des gestifteten Geldbetrags“ 21. Vorab weist der Beauftragte darauf hin, dass der Hinweis der ETHZ, wonach sie dem Antragsteller eine summarische Zusammenfassung der Stiftungslehrstühle, der Donatoren und der Donatorengelder pro betroffenem Forschungsbereich geliefert habe, seinen gesetzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsgesetz nicht einzuschränken bzw. zu befriedigen vermag. Vielmehr hat der Antragsteller die ETHZ um Zugang zu einem amtlichen Dokument ersucht. Dieses ist offensichtlich vorhanden und er hat grundsätzlich einen Anspruch auf Zugang dazu, es sei denn, es gelinge der ETHZ die Vermutung des freien Zugangs zu grundsätzlich allen amtlichen Dokumenten durch den Beweis über das Vorhandensein eines im Gesetz selbst abschliessend aufgezählten Ausnahmetatbestandes umzustossen. 4 Ob dieser Beweis von der ETHZ als erbracht zu erachten ist, gilt es nachfolgend zu prüfen. 22. Die ETHZ verweigerte dem Antragsteller den Zugang zur verlangten Liste einerseits unter Hinweis auf darin enthaltene Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Konkret vertrat sie die Auffassung, dass durch die Publikation der Namen der Donatoren und der
3 BBl 2003 2024. 4 Vgl. dazu Urteil des BVGer A-3269/2010 (=A-3443/2010) vom 18. Oktober 2010, E. 3.1.
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unterstützten Professuren sowie der einzelnen Donatorenbeträge Informationen bekanntgegeben würden, die vergleichbar mit Preiskalkulationen, Lieferanten, Vertriebshändlern und Geschäftsstrategien sowohl der Donatoren selbst als auch der ETHZ und demnach als schützenswerte Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren seien, welche im Falle einer Offenlegung Marktverzerrungen bewirken könnten. Insbesondere befürchtete die ETHZ einen finanziellen Schaden durch ein „Abwandern“ von Donatoren an andere Bildungseinrichtungen sowie einen Nachteil gegenüber anderen Bildungseinrichtungen im Wettbewerb um Donatorengelder. 23. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche sich im Wesentlichen anhand von Art. 162 StGB und Art. 6 UWG 5 herausgebildet hat, gelten als Geschäftsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ all jene Informationen eines Unternehmens, die folgende drei Tatbestandsmerkmale erfüllen: Erstens müssen die fraglichen Tatsachen relativ unbekannt sein, zweitens muss der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse an der betreffenden Information haben und drittens muss ein Geheimniswille bestehen. 6 Bereits das erste Tatbestandsmerkmal ist vorliegend – zumindest weitgehend – zu verneinen, da die ETHZ selbst summarisch zusammengefasste Informationen an den Antragsteller herausgegeben und damit bereits einen Grossteil der im verlangten Dokument vorhandenen Informationen zusammengefasst bekannt gegeben hat. So gab die ETHZ etwa von sich aus dem Antragsteller die 17 in der Liste aufgeführten Namen von Donatoren bekannt. Mit einer einfachen Internetsuche ist es schliesslich ein Leichtes, die jeweils dazugehörigen Lehrstuhlbezeichnungen zu finden, indem etwa mittels Suchmaschine nach dem Namen eines bereits bekannten Donators und zugleich des Begriffs „ETH Zürich“ gesucht wird. Auf diese Weise finden sich im Internet teilweise sogar Informationen über einzelne Förderbeträge eines bestimmten Donators. Mit der nicht allzu aufwändigen Internetrecherche nach den zum jeweiligen Donator gehörenden Lehrstühlen ist es im Anschluss ebenso ein Leichtes, die Namen (inkl. Foto und z.T. sogar Lebenslauf) der entsprechenden Lehrstuhlinhaber heraus zu suchen. Im Ergebnis ist es folglich ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich, die in der Liste enthaltenen wesentlichen Informationen zusammenzutragen, weshalb nicht mehr davon ausgegangen werden kann, dass diese nur einem sehr beschränkten Personenkreis bekannt und damit relativ unbekannt sind. Das erste Tatbestandsmerkmal des Geschäftsgeheimnisses ist somit zu verneinen und Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ gelangt – sowohl mit Blick auf die Donatoren als auch auf die ETHZ selbst – nicht zur Anwendung. Folglich kann vorliegend auch die Frage offen bleiben, ob die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ überhaupt auch von der Verwaltung selbst – in casu der ETHZ – angerufen werden kann. 7
5 Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb; SR 241. 6 BSK-StGB II - MARC AMSTUTZ / MANI REINERT, Art.162 N 11. 7 In der Botschaft des Bundesrates wird die Frage zwar bejaht (BBl 2003 2012), die Lehre hingegen kritisiert diese Auslegung des Begriffs „Geschäftsgeheimnis“ als zu weit, vgl. C OTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, RZ 45 sowie FN 52.
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hinsichtlich einer befürchteten Verletzung der Privatsphäre ins Leere zielen. Darüber hinaus ist der Beauftragte – auch losgelöst vom vorliegenden Fall – der Ansicht, dass die Nennung des Namens eines Lehrstuhlinhabers einer staatlichen Bildungseinrichtung in Kombination mit der Bezeichnung des Lehrstuhls, eines allfälligen Donators und des konkreten Donationsbetrages die Privatsphäre der betroffenen Personen nicht tangiert. Hinsichtlich der Lehrstuhlinhaber haben all diese Informationen im Wesentlichen bloss einen Bezug zur Tätigkeit des betroffenen Professors oder der betroffenen Professorin in ihrem offiziellen Amt. Ebenso wenig ist für den Beauftragten im Falle einer Offenlegung der verlangten Liste mit Blick auf die Donatoren eine Privatsphärenverletzung absehbar. Schliesslich sieht der Beauftragte einen Rechtfertigungsgrund für die Bekanntgabe von Personendaten nach Art. 19 Abs. 1 Bst. b und c des Datenschutzgesetzes 8 , da im Umstand, dass ein Grossteil der in der verlangten Liste enthaltenen Informationen bereits für jedermann im Internet zugänglich ist (vgl. Ziffer 23), eine Einwilligung oder ein Zugänglichmachen der eigenen Personendaten durch die jeweils betroffenen Person selbst zu sehen ist. Im Ergebnis entfällt folglich auch eine Pflicht zur Konsultation der betroffenen Personen nach Art. 11 BGÖ. 9
Begehren B: (Register der der Schulleitung gemeldeten und bewilligten Interessenverbindungen der Lehrstuhlinhaber) 25. Betreffend die Offenlegung der gemeldeten und bewilligten Interessenbindungen der Lehrstuhlinhaber begründete die ETHZ ihre Zugangsverweigerung zur entsprechenden Liste unter Verweis auf den Schutz der Privatsphäre i.S.v. Art. 7 Abs. 2 BGÖ der betroffenen Professorinnen und Professoren sowie der jeweiligen Unternehmen, in welchen die Lehrstuhlinhaber ein Verwaltungsratsmandat oder eine Geschäftsführungsfunktion ausüben. Da es sich bei den in dieser Liste enthaltenen bewilligten Nebenbeschäftigungen faktisch ausschliesslich um solche Mandate handle, welche nach Art. 720 OR im Handelsregister eingetragen werden müssen, sei der Informationsanspruch des Antragsteller nach Art. 6 Abs. 3 BGÖ bereits erfüllt. 26. Diese Argumentation erachtet der Beauftragte als widersprüchlich. Verwaltungsratsmandate bzw. Geschäftsleitungsfunktionen, welche von Gesetzes wegen im Handelsregister einzutragen sind, sind an sich nicht geeignet, im Falle ihres Bekanntwerdens die Privatsphäre der betroffenen Person zu beeinträchtigen. Zudem enthält das Obligationenrecht mit dem bereits zitierten Art. 720 i.V.m. Art. 930 OR eine Sonderregelung, welche die Zugänglichkeit entsprechender Informationen gesetzlich vorschreibt und demnach dem Öffentlichkeitsgesetz gemäss dessen Art. 4 Bst. b vorgeht. Im Übrigen weist der Beauftragte darauf hin, dass es selbst im Falle von anderen Nebenbeschäftigungen von Lehrstuhlinhabern staatlicher Bildungseinrichtungen, welche nicht im Handelsregister einzutragen sind, ein bedeutendes öffentliches Interesse besteht zu erfahren, welche Interessenbindungen bei diesen Personen bestehen. Dabei gilt es zu beachten, dass Lehrstuhlinhaber grundsätzlich durch Bundesmittel entlöhnt werden, wodurch dem Steuerzahler umso mehr ein schützenswertes Interesse daran zugestanden werden muss, zu erfahren, ob und wenn ja welche weiteren Nebenbeschäftigungen diese Personen neben ihren öffentlichen Ämtern besetzen. Nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ ist denn auch davon auszugehen, dass in Fällen, in denen die Person, deren Privatsphäre durch eine Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen, von einem überwiegenden öffentlichen
8 Bundesgesetz über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1). 9 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013: BLW / Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziffer 35 ff.
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Interesse am Zugang zu deren Personendaten auszugehen ist. Dementsprechend führt auch eine Beurteilung der Zugänglichkeit von gemeldeten Nebenbeschäftigungen von Lehrstuhlinhabern an einer staatlichen Lehranstalt unter Anwendung von Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1 bis DSG zum Ergebnis, dass entsprechende Informationen aufgrund eines überwiegenden öffentlichen Interesses zugänglich gemacht werden müssen. 27. Was den Hinweis der ETHZ anbelangt, wonach die bewilligten Nebenbeschäftigungen allesamt dem Handelsregister entnommen werden können, weshalb der Informationsanspruch des Antragstellers bereits erfüllt sei, erinnert der Beauftragte daran, dass das Öffentlichkeitsgesetz jeder Person ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten einräumt. Vorliegend hat der Antragsteller ein bestimmtes, einwandfrei identifizierbares Dokument verlangt, welches ohne Zweifel bei der ETHZ vorhanden ist. Da einem Zugang keine Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegenstehen, ist das Dokument an den Antragsteller herauszugeben, unabhängig davon, ob alle oder Teile der darin enthaltenen Informationen aus anderen Quellen zusammengetragen werden können. Insofern kann Art. 6 Abs. 3 BGÖ einem Antragsteller nur dann entgegengehalten werden, wenn exakt jenes amtliche Dokument, welches er verlangt, bereits veröffentlicht wurde. 28. Schliesslich macht der Beauftragte darauf aufmerksam, dass mit Blick auf die Offenlegung von Interessenbindungen von Bundesangestellten Bestrebungen im Gang sind, mittels einer Änderung der entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen eine Ausdehnung dieser Offenlegungspflicht herbeizuführen. Konkret empfahl der Bundesrat im Februar 2014 dem Parlament eine Motion 10 von Nationalrätin Yvonne Gilli anzunehmen, welche die Offenlegungspflicht für Interessenbindungen von Mitgliedern der Leitungsorgane von Anstalten des Bundes analog jener für Mitglieder von ausserparlamentarischen Kommissionen gemäss Art. 8f der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV, SR 172.010.1) gesetzlich verankern soll. Als rechtlich verselbständigte Anstalt der dezentralen Bundesverwaltung fällt die ETHZ somit genau in die Gruppe jener Bundesbetriebe, für welche diese geplante Offenlegungspflicht eingeführt werden soll.
Begehren C: (Vertrag zwischen ETHZ und Syngenta betreffend den Lehrstuhl Nachhaltige Agrar-Ökosysteme im Rahmen des Kompetenzzentrums World Food System) 29. Zur Begründung der Zugangsverweigerung zum Partnership Agreement zwischen Syngenta Crop Protection AG und der ETH Zürich sowie der ETH Zürich Foundation brachte die ETHZ vor, der Vertrag enthalte in Ziffer 4 eine Geheimhaltungsvereinbarung i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Nach dieser Klausel sei die ETH Zürich Foundation und die ETHZ dazu befugt, den Namen „Syngenta“ sowie die Höhe der Donation bekannt zu geben, woraus e contrario zu schliessen sei, dass alle weiteren Informationen des Vertrages geheim gehalten werden müssten. 30. Damit die Ausnahmebestimmung in Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ zur Anwendung gelangt, müssen nach der Botschaft, der Lehre und der ständigen Praxis des Beauftragten drei Tatbestandsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sein. 11
Die Information muss erstens von einer (Privat-)Person, nicht von einer Behörde stammen. Zweitens muss die Information freiwillig, d.h. ohne gesetzliche oder vertragliche Verpflichtung mitgeteilt worden sein. Drittens muss sich die Behörde verpflichtet haben, die Vertraulichkeit der betreffenden Information zu wahren.
10 Vgl. http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20134040 (zuletzt besucht am 19.2.2014). 11 BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, RZ 47.
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Bereits das erste Tatbestandsmerkmal ist vorliegend zumindest insoweit in Zweifel zu ziehen, als die Informationen im Partnership Agreement nicht alleine von einer (Privat-)Person stammen, sondern ein Vertragsverhältnis zwischen einer privaten Aktiengesellschaft und einer Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung dokumentieren. Es handelt sich somit nicht um einen Informationsfluss von einem Privaten an eine Behörde, sondern um Informationen, die aus einer Zusammenarbeit von Privaten und einer Verwaltungseinheit herrühren.
Was das zweite Tatbestandsmerkmal, die freiwillige Mitteilung der Information ohne Zwang, anbelangt, so liegt nach Ansicht des Beauftragten gerade im Vertragsverhältnis zwischen der Syngenta Crop Protection AG und der ETHZ sowie der ETH Zürich Foundation eine vertragliche Verpflichtung zur Mitteilung der im Vertrag enthaltenen Informationen. Dabei ist mit Blick auf den Hinweis der ETHZ, wonach die Syngenta Crop Protectio AG nicht vertraglich verpflichtet gewesen sei, eine solche Partnerschaft einzugehen, zu beachten, dass es im Rahmen der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gerade darum geht, nur Beziehungen zwischen Privaten und einer Behörde unter den Schutz der Vertraulichkeit zu stellen, bei denen Informationen völlig losgelöst von irgendeiner Art rechtlicher oder faktischer Verbindung fliessen, der Informationslieferant gleichsam völlig freiwillig, von sich aus und damit einseitig an die Verwaltungseinheit heran tritt und zugleich eben diese Vertraulichkeit von sich aus wünscht. Sobald hingegen eine Sonderbeziehung zwischen der Behörde und dem Privaten besteht, so soll diese Sonderbeziehung grundsätzlich denselben Transparenzregeln unterstehen, wie die übrige Verwaltungstätigkeit. Würde in solchen Fällen eine generalklausel- artige Geheimhaltungsvereinbarung akzeptiert, so würde damit nach Ansicht des Beauftragten das Öffentlichkeitsgesetz an der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Privatwirtschaft seines Inhalts entleert. Es gilt zu beachten, dass es bei Vertragsverhältnissen zwischen Behörden und Privaten weder alleine im Machtbereich der einen noch der anderen Vertragspartei liegen darf und es auch nicht in gegenseitigen Einvernehmen möglich sein soll, den Inhalt des jeweiligen Vertrages vollständig dem Öffentlichkeitsgesetz zu entziehen. Damit stünde es den Vertragsparteien nämlich völlig frei, den Geltungsbereich des Gesetzes weitgehend zu beschneiden, was nach Ansicht des Beauftragten nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen kann. Dabei scheitert die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h in solchen Fällen jeweils zumindest am Tatbestandselement der freiwilligen Informationslieferung an die Behörde sowie dem Umstand, dass die Informationen von einer (Privat-)Person stammen müssen. 12
Schliesslich ist vorliegend auch das dritte Tatbestandsmerkmal ernsthaft in Zweifel zu ziehen, da die ETHZ vorliegend nicht die Vertraulichkeit aller im Vertrag enthaltenen Informationen ausser dem Namen „Syngenta“ sowie der Höhe der Donation explizit zugesichert hat, sondern lediglich eine „Kommunikationsklausel“ akzeptierte, wonach sie befugt ist, die zwei vorgenannten Informationen zu kommunizieren. Nach Ansicht des Beauftragten kann dabei entgegen der Haltung der ETHZ nicht e contrario daraus geschlossen werden, dass alle übrigen Informationen des Vertrages als vertraulich zu gelten haben. Diese Interpretation der Vertragsklausel würde ihrerseits den Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes, nämlich die Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung, in Frage stellen. Darüber hinaus vertritt der Beauftragte in Übereinstimmung mit der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz und der Lehre die Ansicht, dass die Ausnahmebestimmung in Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nur sehr restriktiv zur Anwendung gelangen darf. 13 In vorliegendem Fall sind die Voraussetzungen dazu jedoch nicht erfüllt.
12 Bundesamt für Justiz/Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen vom 7. August 2013, Ziff. 5.2.2. 13 BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7, RZ 47.
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eigentlich unter eine Ausnahmebestimmung des Öffentlichkeitsgesetzes fallen würden. Konkret bedeutet dies, dass eine Behörde den Zugang zu einem Dokument nicht einer Person gewähren darf, später jedoch den Zugang zu demselben Dokument unter Hinweis auf eine Ausnahmebestimmung beschränken oder verweigern darf, selbst wenn die Voraussetzungen zur Anwendung der Ausnahmebestimmung gegeben wären. Vorliegend hat die ETHZ in ihrer Stellungnahme an den Beauftragten vom 16. April 2012 (vgl. Ziffer 6) bestätigt, dass sie den Vertrag mit der Syngenta Crop Protection AG bereits an eine interessierte Person unter Auflagen herausgegeben habe. Darüber hinaus finden sich auch in Pressemitteilungen im Internet klare Hinweise darauf, dass der betreffende Vertrag offensichtlich bereits mehreren Personen zur Kenntnis gebracht wurde. 14 Schliesslich weist der Beauftragte darauf hin, dass es dem Antragsteller nach Art. 6 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 5 Abs. 1 VBGÖ grundsätzlich freisteht zu wählen, ob er die verlangten amtlichen Dokumente vor Ort einsehen oder eine Kopie davon erhalten will. 37. Schliesslich begründete die ETHZ die Verweigerung des Zugangs zum Partnership Agreement zwischen ihr, der ETH Zürich Foundation und der Syngenta Crop Protection AG unter Hinweis auf den Schutz der Privatsphäre der Vertragspartner nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ, da deren Personendaten darin enthalten seien. In diesem Zusammenhang beschränkt sich der Beauftragte auf folgende zwei Hinweise: Erstens können allfällige Schutzinteressen zur Privatsphäre der Vertragspartner einem Zugang vorliegend nicht mehr entgegenstehen, da der Vertrag wie in vorangehender Ziffer ausgeführt bereits einer oder mehreren Personen zugänglich gemacht wurde und demnach unter Anwendung von Art. 2 VBGÖ auch jeder weiteren einsichtswilligen Person in gleichem Umfang zugänglich gemacht werden muss. Zweitens würde in vorliegendem Fall auch eine Prüfung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG zu demselben Resultat führen und der Zugang zum Vertrag zwischen der ETHZ, der ETH Zürich Foundation und der Syngenta Crop Protection AG müsste selbst im Falle einer möglichen Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Personen aufgrund eines überwiegenden öffentlichen Interesses, welches sich unter anderem aus Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ ableiten liesse, zugänglich gemacht werden. 38. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Die ETHZ gewährt dem Antragsteller uneingeschränkten Zugang zu allen drei von ihm verlangten Dokumenten. III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 39. Die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich gewährt dem Antragsteller den Zugang zur Liste aller Stiftungslehrstühle inkl. den entsprechenden Lehrstuhlinhabern, den jeweiligen Stiftern und den gestifteten Geldbeträgen (Begehren A). 40. Die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich gewährt dem Antragsteller den Zugang zum Register der der Schulleitung gemäss den internen Richtlinien gemeldeten und bewilligten Interessenverbindungen der Lehrstuhlinhaber (Begehren B). 41. Die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich gewährt dem Antragsteller den Zugang zum Vertrag zwischen der ETHZ und Syngenta betreffend den Lehrstuhl Nachhaltige Agrar- Ökosysteme im Rahmen des Kompetenzzentrums World Food System (Begehren C).
14 Vgl. etwa die Website der „Erklärung von Bern“ unter http://www.evb.ch/p19449.html (zuletzt besucht am 14.2.2014).
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Hanspeter Thür