Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 25. Juli 2025 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X._ (Antragstellerin) und Assura-Basis SA I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
2/7 dies zu einer Erhöhung der Prämien. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) genehmigt nur Prä- mien, die den gesetzlichen Bestimmungen entsprechen und grundsätzlich kostendeckend sind. Die Prämien dürfen nicht unangemessen über den Kosten liegen oder zu übermässigen Reserven führen. Das BAG stellt unter anderem sicher, dass die Interessen der Versicherten gewahrt wer- den. [...] Unsere Prämieneingaben beim BAG können wir Ihnen nicht zur Verfügung stellen. Sie sind vertraulich und fallen unter das Geschäftsgeheimnis.” Dazu legte die Assura eine Präsenta- tion bei, welche den Ablauf der Prämiengenehmigung durch das BAG darlegt. 3. Am 10. Februar 2025 teilte die Antragstellerin der Assura mit, dass sie die Fragen 1 und 4 als erledigt betrachte. Hingegen bat sie den Versicherer, ihr die Unterlagen betreffend die Fragen 2 und 3 zuzustellen. In Bezug auf die Frage 2 führte sie aus, dass “[d]ie Versicherer [...] sicherlich nicht bedingungslos Leistungen [erstatten], die nicht dem Gesetz entsprechen.” 4. Am 25. Februar 2025 nahm die Assura zu den beiden offenen Fragen nochmals Stellung. Betref- fend die Frage 2 wiederholte sie, dass sie keine offizielle Zusammenstellung der verlangten Infor- mationen habe, und fügte hinzu, dass sie gemäss Öffentlichkeitsgesetz keine Verpflichtung habe, ein solches Dokument zusammenzustellen. Bezüglich der Frage 3 gab sie der Antragstellerin er- gänzende Erklärungen zum Verfahren der Prämiengenehmigung und bekräftigte das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen. 5. Am 12. März 2025 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 6. Am gleichen Tag bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die Assura dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 7. Mit Schreiben vom 31. März 2025 reichte die Assura eine Stellungnahme ein. Darin informierte sie den Beauftragten, dass in Bezug auf Frage 2 keine amtlichen Dokumente existieren. Betref- fend Frage 3 führte sie aus, dass in diesem Bereich das Öffentlichkeitsgesetz keine Anwendung finde. 8. Am 9. Juli 2025 informierte der Beauftragte die Antragstellerin und die Assura darüber, dass das Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt werde, und räumte ihnen die Möglichkeit zu einer ergänzenden Stellungnahme gemäss Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprin- zip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR. 152.31) ein. 9. Am 15. Juli 2025 teilte die Assura dem Beauftragten mit, dass sie über “keine offiziellen Unterlagen [verfügt], aus denen der Prozentsatz der ganz oder teilweise abgelehnten Erstattungen an Leis- tungserbringer und Versicherte sowie die konkreten Ablehnungsgründe hervorgehen.” Dabei übermittelte sie eine undatierte tabellarische Gesamtübersicht mit dem Titel «Assura-Basis SA: Prozentsatz der ganz oder teilweise abgelehnten Erstattungen an die Leistungserbringer und Ver- sicherten» und präzisierte, dass “[e]s [...] jedoch nicht möglich [ist], mittels einer einfachen elekt- ronischen Verarbeitung gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ eine Trennung zwischen teilweisen und voll- ständigen Ablehnungen der Kostenübernahme vorzunehmen oder gar die Gründe für die Ablehnung zu ermitteln. Aus den vorgenannten Gründen sind wir nicht in der Lage, ein entspre- chendes offizielles Dokument vorzulegen.” Auf Rückfrage teilte die Assura dem Beauftragten am 22. Juli 2025 mit, dass sie keine Einwände gegen die Bekanntgabe dieser tabellarischen Gesamt- übersicht an die Antragstellerin hatte. 10. Die Antragstellerin reichte im Schlichtungsverfahren keine ergänzende Stellungnahme ein. 11. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und der Assura sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
3/7 II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 12. Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der Assura ein. Diese ge- währte einen Teilzugang den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungs- antrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfa- che Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Be- hörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 13. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 14. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 2
Es ist vorab abzuklären, ob er im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst ist. Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz auch für Organisationen des öffentlichen Rechts, die nicht der Bundesver- waltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzliche Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) erlassen. Erfasst werden nur jene Bereiche, in denen solche Organisationen hoheit- lich tätig sind. 4 Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) können Krankenversicherer im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversiche- rung (Art. 3 KVG) Verfügungen nach Art. 49 des Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) erlassen. Im Bereich der obligatorischen Kranken- pflegeversicherung erfüllen die Krankenversicherer öffentliche Aufgaben und besitzen Verfü- gungskompetenz, sie unterstehen somit in diesem Umgang dem Öffentlichkeitsgesetz. Erfasst werden jedoch nur diejenigen Bereiche, in denen sie hoheitlich tätig sind. 5 Gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungsträger, so auch die Assura, über Leistungen, Forderungen und An- ordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene versicherte Person nicht einverstan- den ist, Verfügungen zu erlassen. Im Bereich der Rückerstattung von Leistungen an die versicher- ten Personen hat die Assura somit Verfügungskompetenz. Diese Kompetenz ist hingegen im Bereich der Rückerstattung von Leistungen an die Leistungserbringer nicht gegeben: Gemäss Art 89 Abs. 1 KVG werden Streitigkeiten zwischen Versicherern und Leistungserbringern von ei- nem kantonalen Schiedsgericht entschieden. 17. Zwischenergebnis: Im Bereich der Leistungserbringung an die Versicherten hat die Assura Verfü- gungskompetenz (Art. 49 ATSG) und fällt in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlich- keitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ).
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 3 Corporate Governance | Assura (zuletzt abgerufen am 22. Juli 2025). 4 Urteil des BVGer A-5111/2013 vom 6. August 2014 E. 3.2 m.w.H. 5 BAG Kreisschreiben Nr. 7.2 vom 14. Oktober 2014, Bundesgesetz und Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlich- keitsgesetz, BGÖ; SR 152.3 und Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31).
4/7 18. Mit Frage 3 verlangt die Antragstellerin “die beim BAG eingereichten Unterlagen zur Genehmi- gung der Erhöhung der Krankenkassenprämien für die letzten 5 Jahre”. Somit stellt sich die Frage, ob die Assura im Bereich der Prämienfestsetzung und der Prämiengenehmigung Verfügungskom- petenz hat. 19. Die Genehmigung der Prämientarife für die obligatorische Krankenpflegeversicherung werden im Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversiche- rungsaufsichtsgesetz, KVAG; SR 832.12) und in der Verordnung betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversicherungsaufsichtsverordnung, KVAV; SR 832.121) geregelt. Die Prämientarife werden jährlich von den Versicherern dem BAG zur Genehmigung vorgelegt (Art. 16 Abs. 1 KVAG u. Art 27 KVAV). Genehmigt das BAG den Prämientarif nicht, legt es dies zusammen mit den zu ergreifenden Massnahmen in einer Verfügung fest (Art. 16 Abs. 5 KVAG). In diesem Prozess besteht die Aufgabe des Krankenversicherers darin, einen Vorschlag für Prämientarife für das kommende Jahr zu erarbeiten und dem BAG vorzulegen. Dafür muss er ausgewählte Unterlagen einreichen (Art. 27 Abs. 2 KVAV). Somit liegt die Verfügungskompetenz im Bereich der Prämienfestsetzung und Prämiengenehmigung allein bei der Aufsichtsbehörde (BAG) und nicht bei den Krankenversicherern. 20. Zwischenergebnis: Im Bereich der Prämienfestsetzung und der Prämiengenehmigung fällt die As- sura nicht in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz ist für die sich Besitz der Assura befindlichen Dokumente betref- fend Frage 3 nicht anwendbar. 21. Mit Frage 2 verlangt die Antragstellerin “den Prozentsatz der ganz oder teilweise abgelehnten Erstattungen an die Leistungserbringer und Versicherten” der letzten 5 Jahre. Im Bereich der Leis- tungserbringung an die Versicherten ist die Assura dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt (Ziff. 16). Sie teilte der Antragstellerin mit, dass sie keine amtlichen Dokumente besitze (Ziff. 2), was sie im Verlauf des Schlichtungsverfahrens erneut bekräftigte (Ziff. 4, 7 und 9). 22. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz- liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. 6 Die betroffene Be- hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten oder Daten juristischer Personen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schüt- zen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtli- chen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 7
Die Beweisführungspflicht der Behörde kann auch negative Tatsachen betreffen, also das Nicht- vorhandensein eines strittigen Sachumstands. Dies führt nicht zu einer Umkehr der Beweislast, hat jedoch Beweiserleichterungen zur Folge, jedenfalls soweit negative Tatsachen nicht durch positive Sachumstände bzw. mittels Indizen bewiesen werden können. Es genügt unter entspre- chenden Umständen, wenn die Behörde die überwiegende Wahrscheinlichkeit des zu beweisen- den Umstands aufzeigt. Zudem trifft der Gegenseite nach Treu und Glauben eine verstärkte Mit- wirkungspflicht. 8
Das Öffentlichkeitsprinzip erstreckt sich nur auf amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ). 9 Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informations- träger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Zur Voraussetzung gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ, wonach die Information "auf einem beliebi- gen Informationsträger aufgezeichnet" sein muss, führt der Bundesrat in seiner Botschaft aus, dass sich das Zugangsgesuch auf ein bereits existierendes amtliches Dokument beziehen muss.
6 BGE 142 II 340 E. 2.2. 7 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1 m.w.H. 8 Urteil de BVGer A-5417/2021 vom 10. Oktober 2024 E. 5.3 m.w.H. 9 BBl 2003 1190; ROBERT BÜHLER, in Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 (zit. BSK BGÖ), Art. 5 BGÖ Rz. 4 und 6; NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 5.
5/7 Das Öffentlichkeitsprinzip bezweckt nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines noch nicht existie- renden Dokuments zu verpflichten. 10 Allerdings gelten nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliche Doku- mente auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten In- formationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c BGÖ erfüllen (sog. virtuelle Dokumente). 25. Stellt die Verwaltung die Nichtexistenz eines Dokuments fest und bezweifelt die gesuchstellende Person diese Auskunft, so kann sich gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz und Rechtspre- chung der Beauftragte nicht darauf beschränken, diese Erklärung der Verwaltung zur Kenntnis zu nehmen. Er muss Abklärungen vornehmen, um die Glaubwürdigkeit und die Ernsthaftigkeit des Vorbringens des Gesuchstellers oder der Gesuchstellerin und der Verwaltung gegeneinander ab- wägen zu können. 11
10 BBl 2003 1992; vgl. auch ROBERT BÜHLER, in: BSK BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 10. 11 BBl 2003 1992; Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.4. 12 Urteil des BVGer A-5417/2012 vom 10. Oktober 2024 E. 5.3 m.w.H.
6/7 31. Zusammenfassend gelangt der Beauftragte zu folgendem Ergebnis: − Im Bereich der Prämienfestsetzung und der Prämiengenehmigung fällt die Assura nicht in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Das Öf- fentlichkeitsgesetz ist für die Dokumente betreffend Frage 3 des Zugangsgesuches nicht an- wendbar. − Die Assura hat im Schlichtungsverfahren plausibel dargelegt, über keine amtlichen Dokumente betreffend Frage 2 des Zugangsgesuches zu verfügen. − Die Assura kann den Zugang zur tabellarischen Gesamtübersicht «Assura-Basis SA: Prozent- satz der ganz oder teilweise abgelehnten Erstattungen an die Leistungserbringer und Versicher- ten» gewähren.
Dispositiv auf der nächsten Seite
7/7 III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich- keitsbeauftragte: 32. Im Rahmen der Festlegung der Prämien fällt die Assura-Basis SA nicht in den persönlichen Gel- tungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Das Öffentlichkeitsgesetz ist für die Dokumente betref- fend Frage 3 des Zugangsgesuches nicht anwendbar. 33. Die Assura-Basis SA hält an ihrem Bescheid, über keine amtlichen Dokumente bezüglich des Prozentsatzes der ganz oder teilweise abgelehnten Erstattungen an die Versicherten der letzten 5 Jahre (Frage 2) zu verfügen, fest. Sie kann den Zugang zur tabellarischen Gesamtübersicht «Assura-Basis SA: Prozentsatz der ganz oder teilweise abgelehnten Erstattungen an die Leis- tungserbringer und Versicherten» gewähren. 34. Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der Assura- Basis SA den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsver- fahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfeh- lung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 35. Die Assura-Basis SA erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 36. Die Assura-Basis SA erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 37. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver- fahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 38. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (AR) X._
Einschreiben mit Rückschein (AR) Assura-Basis SA Postfach 531 1009 Pully
Reto Ammann Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip
Alessandra Prinz Juristin Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip