Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 25. Juli 2024 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X.__ (Antragstellerin) und Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (GS UVEK) I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
Ausstellende Behörde, empfangende Behörde und weitere betroffene Behörden: GS-UVEK und allfällig weitere betroffene Behörden, wie die Bundeskanzlei, sowie parlamentarische Kommissio- nen, Medien, NGOs, Privatpersonen etc." Die Antragstellerin hielt im selben Schreiben F olgendes fest: "Ich möchte gerne alle amtlichen Dokumente des GS-UVEK erhalten, die sich mit der Teilrevision der Jagdverordnung (AS 2023 662) [ Hervorhebungen im Original] beschäftigen. Insbesondere [...]: Amtliche Dokumente, in de- nen sich das GS-UVEK mit der Frage auseinandergesetzt hat, ob für die Teilrevision der Jagdver- ordnung ein ordnungsgemässes Vernehmlassungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen
1 Bei jedem Zugangsgesuch ist zu prüfen, ob ein "amtliches Dokument" i.S.v. Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ vorliegt. Dabei ist massgeblich, ob das verlangte Dokument zum Zeitpunkt des Zugangsgesuchs vorhanden ist bzw. durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden kann. Informationen, die nach dem Zeitpunkt des Zugangsgesuchs erstellt werden, gelten als noch nicht erstellt und können nicht im Besitz einer Behörde sein. Bei einem Zugangsgesuch auf "künftige Dokumente" liegen keine Dokumente i.S. Art. 5 BGÖ vor; Häufig gestellte Fragen zur Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes in der Bundesverwaltung, Frage 4.3.1. m.w.H.
2/11 bzw. inwieweit man darauf hat verzichten können. [...] Unter Umständen hat man sich diesbezüg- lich auch mit anderen Behörden [...] sowie den zuständigen parlamentarischen Kommissionen ausgetauscht." Darüber hinaus seien auch die Dokumente, die mutmasslich im Rahmen der Vor- bereitung des Bundesratsantrags entstanden seien, von Interesse sowie Dokumente, in denen sich "das GS-UVEK auf Grund der Kritik aus der Bevölkerung [...] mit dem Thema näher ausei- nandergesetzt hat." Zudem verlange sie Zugang zu "[a]mtlichen Dokumenten, in denen sich das GS-UVEK mit der Regulierungsfolgenabschätzung für die Festsetzung eines Schwellenwertes von 12 Wolfsrudeln auseinander gesetzt hat sowie [zu] den wissenschaftlichen Grundlagen für den Entscheid." Das Gesuch beziehe sich ausschliesslich auf Dokumente, welche nicht bereits durch ein beim Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 7. November 2023 gestelltes Zugangsgesuch "abgedeckt sind". 2. Mit E-Mail von 18. Dezember 2023 erkundigte sich die Antragstellerin nach dem Bearbeitungs- stand ihres Zugangsgesuchs vom 23. November 2023. Sie forderte das GS UVEK auf, ihr einen Teilzugang "zu einigen bereits gesichteten amtlichen Dokumenten [zu] gewähren". Es gehe "ins- besondere um Dokumente vom GS-UVEK, die bereits Teil des BAFU-Gesuchs vom 7. November gewesen sind." 3. Mit E-Mail vom 20. Dezember 2023 erläuterte die Antragstellerin gegenüber dem GS UVEK, dass "die Dokumente vom BGÖ-Gesuch vom 23. November zu einem späteren Zeitpunkt [...] zugestellt werden [können]. Ich beziehe mich derzeit nur auf das BAFU- Gesuch vom 7. November. [...] Diese amtlichen Dokumente benötige ich dringend. Bei dem Gesuch vom 23. November [...] geht es nur um die zusätzlichen Dokumente, die nicht im Besitz vom BAFU sind." 4. Am 27. Dezember 2023 nahm das GS UVEK Stellung zum Zugangsgesuch vom 23. November 2023 und übermittelte der Antragstellerin die Dokumente, welche "im GS zu Ihrer Anfrage vorlie- gen", namentlich Entwürfe der Revision der Jagdverordnung, inkl. der erläuternden Berichte und der Erlasstexte in der Entwurfsfassung, Protokolle und "Notes Jaunes" zu Amtsrapporten zwi- schen dem GS UVEK und dem zuständigen BAFU sowie Korrespondenz zwischen dem GS UVEK und der Bundeskanzlei. Die Behörde anonymisierte in den Unterlagen enthaltene Personendaten mit Ausnahme jener des Departementsvorstehers. Zudem deckte sie einzelne Passagen ab, die nicht im Zusammenhang mit der Wolfsthematik stehen, womit sich die Antragstellerin in einer E- Mail an das GS UVEK einverstanden erklärte. 5. Mit E-Mail vom 29. Dezember 2023 bat die Antragstellerin das GS UVEK um die erneute Prüfung ihres Gesuchs. Sie gehe davon aus, dass noch weitere amtliche Dokumente vorliegen, was aus den bereits zugestellten Dokumenten hervorgehe. Insbesondere sei ersichtlich, "dass am 23. Mai 2023 eine Besprechung zwischen BAFU und GS-UVEK stattgefunden hat. [...] Das Protokoll die- ser Sitzung ist für mich sehr relevant." Darüber hinaus fehlten noch weitere Unterlagen wie "die Anträge an den Bundesrat zur Jagdverordnungsrevision, der E- Mail Austausch mit dem BAFU und den parlamentarischen Kommissionen (UREK-N und UREK-S) sowie [der] interne E-Mail Austausch über die Jagdverordnungsrevision beim GS-UVEK, etc." Schliesslich verlangte die An- tragstellerin die erneute Prüfung der Zugänglichkeit der geschwärzten Personendaten: "Mit der Schwärzung von Sachbearbeitenden bin ich einverstanden. Bei den Personen, die in einer leiten- den Funktion gehandelt haben, sollten die Namen aus Transparenzgründen jedoch offengelegt werden." 6. Mit E-Mail vom 3. Januar 2024 stellte das GS UVEK eine erneute Prüfung des Dokumentenbe- stands in Aussicht, wobei es davon ausging, dass "die zuständigen Sachbearbeiter die vorhande- nen Dokumente geliefert haben." In Bezug auf die geschwärzten Personendaten verwies die Be- hörde auf den Datenschutz. Zudem seien die Namen der Mitarbeitenden für die Thematik nicht relevant. 7. Am 20. Januar 2024 erkundigte sich die Antragstellerin über den Bearbeitungsstand der erneuten Prüfung, wobei sie erneut festhielt, dass sie davon ausgehe, "dass beim GS-UVEK im Zeitraum vom Januar 2023 bis Januar 2024 weitere Dokumente vorhanden sind, die [vom] Zugangsgesuch betroffen sind." Darüber hinaus sei die Antragstellerin nicht mit der Schwärzung der Namen der
3/11 Mitarbeitenden einverstanden. Diesfällig machte sie Ausführungen zur Notwendigkeit einer Inte- ressenabwägung im Einzelfall, in der u.a. zu berücksichtigen sei, in welcher Funktion eine Person tätig ist . 8. Mit E-Mail vom 22. Januar 2024 informierte das GS UVEK die Antragstellerin darüber, dass es über keine weiteren Dokumente verfüge. Betreffend die Schwärzungen der Personendaten führte die Behörde aus, dass sie eine Interessenabwägung zwischen den öffentlichen Interessen und den Individualinteressen vorgenommen habe. Das öffentliche Interesse "bezieht sich vorliegend auf die Thematik an sich. Die Namen der Sachbearbeiter haben auf diese Thematik keinen Ein- fluss." Dementsprechend sei das öffentliche Interesse an der Zugänglichmachung dieser Informa- tionen nicht als gross zu beurteilen. Das Individualinteresse der betroffenen Personen sei hinge- gen höherwertig einzustufen, da angesichts der "derzeitigen Anfeindungen" der Schutz dieser gewichtiger sei: "Die Drohungen, die in jüngster Vergangenheit gegen einzelne Vertreter des UVEK eingegangen sind, zwingen uns zu dieser Beurteilung". 9. Mit E-Mail vom selben Tag insistierte die Antragstellerin gegenüber der Behörde erneut, dass es nicht nachvollziehbar sei, dass keine über die bereits zugestellten Informationen hinausgehenden Dokumente bestehen. Entscheide der Departementsleitung müssten "auf Grund von gesetzlichen Bestimmungen" dokumentiert werden, weshalb nicht dargelegt sei, dass es für die hier interessie- renden Besprechungen keine amtlichen Dokumente gebe. Es müssten auch "in Bezug auf den Austausch der BAFU-Rapporte und Protokolle sowie der Terminvereinbarung eine E-Mail-Korres- pondenz vorhanden sein". Darüber hinaus habe der Bundesrat beschlossen, auf ein Vernehmlas- sungsverfahren betreffend die Revision der Jagdverordnung zu verzichten. Dieser Entscheid müsse wiederum auf Anträgen – und damit amtlichen Dokumenten des GS UVEK – beruhen. Des Weiteren sei aus den bereits zugestellten amtlichen Dokumenten ersichtlich, dass sowohl der Bundesrat als auch die Kommissionen des Stände- und Nationalrats mit der vorliegenden The- matik befasst waren. Dies lasse gewisse Vorbereitungsarbeiten beim GS UVEK vermuten, die entsprechend dokumentiert sein sollten. Nach Ansicht der Antragstellerin habe zudem eine "in- terne Beschäftigung mit der Thematik" stattfinden müssen. Hinsichtlich der Zugänglichmachung von Personendaten verwies die Antragstellerin erneut auf ihre in vorgängigen Stellungnahmen gemachten Ausführungen (Ziff. 5 und 7). 10. Am selben Tag reichte die Antragstellerin auch einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin machte sie einerseits gel- tend, dass ihres Erachtens weitere Dokumente vorhanden sein müssen, die ihr bis anhin nicht zugestellt worden seien. Andererseits verlangte sie die Beurteilung der geschwärzten Personen- daten. Es gehe ihr "insbesondere um die Handlungen des Departementsvorstehers des GS- UVEK." 11. Mit Schreiben vom 23. Januar 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den Eingang des Schlichtungsantrags und forderte gleichentags das GS UVEK dazu auf, die betroffe- nen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 12. Mit E-Mail vom 1. Februar 2024 bestätigte die Antragstellerin ihre Teilnahme an einer geplanten Schlichtungssitzung und machte unaufgefordert weitere Ausführungen betreffend ihr Auskunfts- begehren. Demnach interessierten sie insbesondere die Hintergründe für die Festsetzung des Schwellenwerts für die Mindestanzahl der Wolfsrudel in der Schweiz sowie für den Verzicht auf ein Vernehmlassungsverfahren in Bezug auf die Revision der Jagdverordnung und "wie dieser Entscheid intern aufgenommen worden ist." Ausserdem begehre sie Auskunft darüber, "welche Person den Schwellenwert von 12 Wolfsrudeln zu verantworten hat und wie man zu dieser Zahl gekommen ist." Sofern keine E-Mails oder Protokolle zu diesen Informationen bestünden, müsse der diese Thematik betreffende Austausch anderweitig dokumentiert sein (z.B. mittels SMS, Threema). 13. Am 5. Februar 2024 reichte das GS UVEK die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme beim Beauftragten ein. Darin beschrieb die Behörde den Bearbeitungsprozess und den Schriften- wechsel mit der Antragstellerin. Ergänzend machte sie geltend, dass "im Zuge der Revision der Jagdverordnung diverse Drohungen – teils in schwerwiegendem Ausmass (Morddrohungen) – beim UVEK eingingen", was dazu geführt habe, alle Personendaten mit Ausnahme des Departe- mentsvorstehers abzudecken.
4/11 14. Am 11. April 2024 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht einigen konnten. 15. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des GS UVEK sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 16. Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim GS UVEK ein. Dieses ver- weigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berech- tigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlich- keit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Be- auftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 17. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 18. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver- waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes- senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 3
Die Antragstellerin ist sowohl beim GS UVEK als auch beim BAFU zu der vorliegenden Thematik vorstellig geworden (Ziff. 1–3), wobei sie, soweit ersichtlich, nach Einreichung der sowieso schon äusserst umfangreichen und bisweilen offen formulierten Zugangsgesuche verschiedentlich zu- sätzliche Eingaben bei beiden Behörden gemacht hat, mit denen sie ihre Auskunftsbegehren mit- unter (materiell, aber auch zeitlich) weiter ausgedehnt hat. Die Zuständigkeit für die Bearbeitung eines Zugangsgesuchs ergibt sich aus Art. 10 Abs. 1 BGÖ. Gemäss dieser Bestimmung ist das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde zu richten, die das Dokument er- stellt oder von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat. Wurde das Gesuch irrtümlicherweise bei einer Behörde eingereicht, die nicht Urheberin oder Hauptadressatin des verlangten Dokumentes ist, so obliegt es der angefragten Behörde, das Ge- such von Amtes wegen und unverzüglich der zuständigen Behörde weiterzuleiten. 4
Die Antragstellerin verlangt vom GS UVEK zunächst Einsicht in die Dokumente, "welche nicht [Hervorhebung im Original] bereits durch das BAFU-Gesuch vom 7. November 2023 abgedeckt sind" (Ziff.1). In einer späteren Eingabe an das GS UVEK führt die Antragstellerin jedoch aus, dass sie sich "derzeit nur auf das BAFU-Gesuch am 7. November [bezieht]" (Ziff. 3). Zu dieser Vermischung der bei unterschiedlichen Behörden eingereichten Zugangsgesuche, die die gleiche Thematik betreffen, hält der Beauftragte Folgendes fest: Sofern sich die Zugangsgesuche auf die gleichen Unterlagen beziehen, ist es an den betroffenen Behörden zu eruieren, wer für welche Dokumente federführend ist und dementsprechend das Zugangsgesuch bearbeitet (Art. 10 BGÖ i.V.m. Art. 11 VBGÖ). Soweit ersichtlich, haben das GS UVEK und das BAFU eine entsprechende Koordination vorgenommen. Abgesehen davon ist aus den Unterlagen ersichtlich, dass der An-
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 4 BBl 2003 2019.
5/11 tragstellerin im Rahmen des vorliegend relevanten Zugangsgesuchsverfahrens vollkommen be- wusst war, dass sich das GS UVEK ausschliesslich zu den bei ihm verfügbaren Dokumenten äussern kann und nicht zu denjenigen Dokumenten, die Gegenstand eines (hängigen) Zugangs- gesuchs bei einer anderen Behörde sind. Die Antragstellerin weist denn das GS UVEK explizit darauf hin, dass sie auch beim BAFU verschiedentlich Gesuche auf Zugang zu Dokumenten zum gleichen Themenbereich eingereicht habe: Sie verlange beim GS UVEK ausschliesslich zusätzli- che Dokumente, die nicht vom Zugangsgesuch beim BAFU betroffen seien (Ziff. 1 –3). Gegen- stand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist infolgedessen die Zugänglichkeit der beim GS UVEK v orhandenen amtlichen Dokumente im Sinne des Zugangsgesuchs vom 23. November 2023 gemäss den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. 21. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz- liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. 5 Die betroffene Be- hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten oder Daten juristischer Personen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schüt- zen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtli- chen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 6
Das Öffentlichkeitsprinzip erstreckt sich nur auf amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ). 7 Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informations- träger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten gemäss Art. 5 Abs. 3 BGÖ Dokumente, die durch eine Be- hörde kommerziell genutzt werden (Bst. a), nicht fertig gestellt sind (Bst. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Bst. c). Zur Voraussetzung gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ, wonach die Information "auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet" sein muss, führt der Bun- desrat in seiner Botschaft aus, dass sich das Einsichtsgesuch auf ein bereits existierendes amtli- ches Dokument beziehen muss. Das Öffentlichkeitsprinzip bezweckt nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines (noch) nicht existierenden Dokuments zu verpflichten. 8
Stellt die Verwaltung die Nichtexistenz eines Dokumentes gemäss Art. 5 BGÖ fest und bezweifelt die antragstellende Person diese Auskunft, hat der Beauftragte weitere Abklärungen vorzuneh- men, um die Glaubwürdigkeit und die Ernsthaftigkeit der Vorbringen der Antragstellerin und der Verwaltung gegeneinander abwägen zu können. 9 Zu klären ist die Frage, ob tatsächlich von einer Nichtexistenz von amtlichen Dokumenten auszugehen ist.
Aus den vom GS UVEK im vorliegenden Verfahren beim Beauftragten eingereichten Dokumenten ist ersichtlich, dass die Behörde zahlreiche amtliche Dokumente bei sich identifiziert hat und der Antragstellerin zugänglich gemacht hat. So hat das GS UVEK der Antragstellerin verschiedene Dokumente zugestellt, namentlich Entwürfe der Revision der Jagdverordnung, inkl. der erläutern- den Berichte und der Erlasstexte in der Entwurfsfassung, Protokolle und "Notes Jaunes" zu Amts- rapporten zwischen dem GS UVEK und dem zuständigen BAFU sowie Korrespondenz zwischen dem GS UVEK und der Bundeskanzlei (s. Ziff. 4). Auf Nachfrage der Antragstellerin hat das GS UVEK erneut seinen Dokumentenbestand überprüft und gegenüber der Antragstellerin bestätigt, dass "es bei uns im Haus keine weiteren Dokumente" gibt. Die Behörde hat der Antragstellerin mitgeteilt, dass "die erneute Nachfrage bei den Sachbearbeitern keine zusätzlichen Ergebnisse lieferten."
5 BGE 142 II 340 E. 2.2. 6 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1 m.w.N. 7 BBl 2003 1190; ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 (zit.: BSK BGÖ), Art. 5 BGÖ Rz. 4 und 6; N USPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5, Rz. 5. 8 BBl 2003 1992; vgl. auch BÜHLER, in: BSK BGÖ, Art. 5 BGÖ, Rz. 10. 9 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.4.
6/11 25. Die Antragstellerin macht hingegen an verschiedenen Stellen gegenüber dem GS UVEK und dem Beauftragten geltend, dass für sie nicht nachvollziehbar sei, dass keine weiteren amtlichen Doku- mente beim GS UVEK vorhanden sein sollen ( s. Ziff. 5, 7, 10, 12). Sie zweifelt insbesondere an der Nichtexistenz eines Protokolls zur "Besprechung vom 23. Mai 2023" zwischen dem GS UVEK und dem BAFU. Auch müssten "Anträge an den Bundesrat" sowie Dokumente zur Vorbereitung von Diskussionen in den zuständigen Kommissionen des National- und Ständerats und "Outlook- Kalendereinträge" bestehen. Auf die von der Antragstellerin thematisierten Dokumentenkatego- rien und die (Nicht-)Existenz der Dokumente ist nachfolgend einzugehen. 26. Outlook-Kalendereinträge : Die Antragstellerin nennt in ihrem Zugangsgesuch neben "Protokollen" und "E-Mails" explizit "Outlook-Kalendereinträge" als mögliche verlangte Dokumente, insbeson- dere in Bezug auf die "Besprechung vom 23. Mai 2023". Das GS UVEK macht gegenüber dem Beauftragten geltend, in Zusammenarbeit mit den in der Sache zuständigen Sachbearbeitenden das Geschäftsverwaltungssystem und E-Mail-Accounts im Hinblick auf die Prüfung und die Exis- tenz von Dokumenten geprüft zu haben. Es geht nicht gesondert auf die Existenz von Outlook- Kalendereinträgen ein und reicht auch keine entsprechenden Dokumente beim Beauftragten ein. Bis anhin ist für den Beauftragten nicht hinreichend ersichtlich, dass das GS UVEK geprüft hat, ob Outlook-Kalendereinträge zu dieser Thematik, insbesondere am oder um den 23. Mai 2023, beim GS UVEK vorhanden sind. Der Beauftragte empfiehlt die Überprüfung hinsichtlich der Exis- tenz der Outlook-Kalendereinträge. 27. Anträge an den Bundesrat und vorbereitende Dokumente: Gegenüber dem GS UVEK führt die Antragstellerin des Weiteren aus, dass der Bundesrat entschieden habe, auf ein Vernehmlas- sungsverfahren zu verzichten. 10 Die Anträge an den Bundesrat seien vom GS UVEK vorbereitet worden und ebenfalls von ihrem Zugangsgesuch erfasst (s. Ziff. 5). Dasselbe gelte für Dokumente zur Vorbereitung von Diskussionen in den zuständigen Kommissionen des National- und Stände- rats, welche aus den bereits zugestellten Dokumenten ersichtlich seien. Vorbereitungsarbeiten müssten demnach stattgefunden haben. Das GS UVEK hat bis anhin weder gegenüber dem Be- auftragten noch gegenüber der Antragstellerin Ausführungen dazu gemacht, ob oder wie es das Vorliegen dieser Dokumente konkret geprüft hat. Nach Ansicht des Beauftragten sind den Unter- lagen Hinweise zu entnehmen, die die – zumindest teilweise – Existenz entsprechender Doku- mente vermuten lassen. Somit hat das GS UVEK bis anhin nicht plausibel widerlegt, dass derar- tige Informationen bestehen könnten. Der Beauftragte empfiehlt diesbezüglich die Überprüfung des Dokumentenbestands. 28. Protokoll der "Besprechung vom 23. Mai 2023" : Darüber hinaus zweifelt die Antragstellerin an, dass es kein Protokoll zu der "Besprechung vom 23. Mai 2023" beim GS UVEK gibt: Im Rahmen dieser Besprechung sei beschlossen worden, auf ein Vernehmlassungsverfahren für die Revision der Jagdverordnung zu verzichten. Dies gehe aus den von der Behörde zugänglich gemachten Dokumenten hervor. Das GS UVEK lege nicht dar, weshalb es "für diese relevante Besprechung mit dem BAFU kein amtliches Dokument gibt". Gleichzeitig räumt sie gegenüber dem Beauftragten (Ziff. 12) selbst die Möglichkeit ein, dass die von ihr ersuchten Informationen betreffend den Ver- zicht auf ein Vernehmlassungsverfahren allenfalls "nicht in E-Mails oder Protokollen festgehalten worden sind", wobei sie davon ausgehe, dass "es hier SMS oder Nachrichten auf anderen Social Media Kanälen geben [wird]". Die im Rahmen der Schlichtungsverhandlung gemachten Ausfüh- rungen des GS UVEK, wonach kein Protokoll für die fragliche Sitzung erstellt wurde, sind nach Ansicht des Beauftragten hinreichend plausibel. Der Beauftragte vermag keine Hinweise zu er- kennen, wonach das verlangte Protokoll existieren sollte. 29. Soweit die Antragstellerin darüber hinaus ihre allgemeine Überzeugung äussert, dass beim GS UVEK weitere amtliche Dokumente vorhanden sein müssten, in denen "eine interne Beschäfti- gung mit der Thematik stattgefunden hat", hält der Beauftragte fest, dass sie dieses pauschale Vorbringen nicht weiter begründet. 11 Dies gilt sowohl für den Grund deren Existenz als auch für deren konkreten Inhalt. Hinweise darauf, dass sich zusätzliche Dokumente im Besitz des GS UVEK befinden, sind für den Beauftragten nicht erkennbar und werden von der Antragstellerin
10 S. im Allgemeinen zur Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens als Entscheid des Bundesrats Urteil des BVGer A-6585/2023 vom 19. April 2024 E. 4.4, 5.4. 11 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.4.
7/11 auch nicht konkret dargelegt. Aus den dem Beauftragten zur Verfügung gestellten Unterlagen er- geben sich ebenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass beim GS UVEK entsprechende Dokumente, die von ihm erstellt wurden oder die ihm übermittelt wurden, vorhanden sind. Die Ausführungen der Behörde, dass der Antragstellerin alle vorhandenen amtlichen Dokumente zugestellt wurden, sind nach Ansicht der Beauftragten unter Vorbehalt des Voranstehenden (Ziff. 26, 27) hinreichend plausibel. Aufgrund dieser Sachlage empfiehlt der Beauftragte dem GS UVEK unter Vorbehalt der Ziffern 26 und 27, an seinem Bescheid, über keine entsprechenden amtlichen Dokumente zu ver- fügen, festzuhalten. 30. Zwischenfazit: Das GS UVEK hat bis anhin nicht hinreichend plausibel dargelegt, dass keine Out- look-Kalendereinträge, insbesondere in Bezug auf die Besprechung zwischen dem GS UVEK und dem BAFU vom oder um den 23. Mai 2023 vorliegen. Es ist darüber hinaus bis anhin nicht er- sichtlich, dass das GS UVEK geprüft hat, ob fertiggestellte Entwürfe resp. vorbereitende Doku- mente zum Bundesratsantrag oder zu Diskussionen in den zuständigen Kommissionen des Nati- onal- und Ständerats betreffend die Revision der Jagdverordnung bei der Behörde vorhanden sind. Im Übrigen hat das GS UVEK nach Ansicht des Beauftragten glaubhaft dargetan, dass es im durch das Zugangsgesuch definierten Umfang über keine weiteren amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ verfügt, die der Antragstellerin noch nicht zugänglich gemacht wurden. 31. Das GS UVEK verweigert in seiner Stellungnahme an die Antragstellerin mit Verweis auf den Datenschutz den Zugang zu den in den Dokumenten enthaltenen Personendaten. Ausserdem seien die "Namen der Mitarbeitenden für die Thematik auch nicht relevant" (Ziff. 6). Die Behörde habe bezüglich der Namen "eine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und den Individualinteressen vorgenommen." Aufgrund von Anfeindungen gegenüber den involvierten Personen seien die privaten Interessen höher zu gewichten. Das GS UVEK reichte dem Beauf- tragten im Zusammenhang mit der Revision der Jagdverordnung bei der Behörde eingegangene Drohschreiben ein. 32. In ihrem Schreiben vom 29. Dezember 2023 erklärt sich die Antragstellerin mit "der Schwärzung von Namen der Sachbearbeitenden" einverstanden. Hingegen führt sie am 22. Januar 2024 ge- genüber der Behörde aus, dass sie "[m]it der Schwärzung der Namen der Mitarbeitenden in den amtlichen Dokumenten [...] nicht einverstanden" sei: "Eine Person in einer leitenden Funktion kann sich nicht im gleichen Masse auf den Datenschutz berufen, wie eine Person in einer Sach- arbeiterfunktion." Bei diesen sei sodann eine Nennung des Jobtitels, der Funktionsstufe und der Abteilung möglich, um einen Teilzugang zu gewähren. Insbesondere habe die Antragstellerin aber Interesse an den Personendaten des Departementsvorstehers. 33. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten nach Möglichkeit zu anonymisieren. Daher gilt die Anonymisierungspflicht nicht absolut, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen. 12 Sofern die Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht. 13 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Verlangt eine gesuch- stellende Person explizit Zugang zu Personendaten, so ist der Zugang gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 36 DSG zu beurteilen. 34. Relevant ist vorliegend Art. 36 Abs. 3 DSG. Demnach dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informa- tionstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten be- kannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffent- licher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches
12 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1. 13 FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f.
8/11 Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich bereits aus der Definition des amt- lichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ. 14 Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Inte- ressenabwägung zwischen den privaten Interessen der betroffenen Personen am Schutz ihrer Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang zum amtlichen Dokument (und den darin enthaltenen Personendaten). 15
Vorliegend verlangt die Antragstellerin explizit die Namen involvierter Führungspersonen sowie Jobtitel, Funktionen und Abteilungen von betroffenen Sachbearbeitenden. Eine Anonymisierung der Personendaten gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ fällt demnach vorliegend nicht bzw. nur teilweise in Betracht. Somit ist das Zugangsgesuch bezüglich der Bekanntgabe dieser Personendaten nach den Vorschriften des Datenschutzgesetzes zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG).
Die Gewichtung der privaten Interessen hat insbesondere anhand der Natur der in Frage stehen- den Daten, der Funktion bzw. der Stellung der betroffenen Personen sowie möglicher Konsequen- zen der Bekanntgabe zu erfolgen. 16 Hinsichtlich der Funktion und Stellung der betroffenen Person ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten und pri- vaten Dritten. Verwaltungsangestellte können im Zusammenhang mit ihrer öffentlichen Funktion ihr en Privatsphärenschutz nicht im gleichen Masse geltend machen wie private Dritte. Der in Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Schutz gilt nicht in gleichem Masse für Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung. Ihre Personendaten sind im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Funktion grund- sätzlich nicht zu anonymisieren. 17 Es ist jedoch auch innerhalb der Verwaltungsangestellten zwi- schen höheren Führungspersonen und hierarchisch nachgeordnetem Behördenpersonal zu un- terscheiden. Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich unter Um- ständen auch die Bekanntgabe von besonders schützenswerten Personendaten gefallen lassen. Hierarchisch nachgeordnete Verwaltungsangestellte müssen sich zumindest gefallen lassen, dass bekannt wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war. Unabhängig von der Stellung der Person dürfen Personendaten nicht bekanntge- geben werden, wenn dies nicht (leicht) wiedergutzumachende Nachteile für die Betroffenen zur Folge hat. 18 Rechtserhebliche Interessen können in diesem Zusammenhang bspw. Beeinträchti- gung des beruflichen Ansehens, des Rufes oder der beruflichen Stellung sein. 19 Nicht jede Be- kanntgabe von Personendaten stellt eine Verletzung der Privatsphäre dar, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu dem ersuchten Dokument rechtfertigen könnte. Die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen. Mithin muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig sein. Geringfü- gige bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht aus, um ein überwiegendes privates Inte- resse geltend zu machen, ebenso wenig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw. entfernt möglich ist. 20
Gleichzeitig ist das öffentliche Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten zu berücksichti- gen. Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ) können wei- tere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten. 21 Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichma- chung einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger Vorkommnisse dient (Bst. a), wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbeson- dere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c).
14 BVGE 2011/52 E. 7.1.1. 15 Mit Bezug auf die Vorgängerbestimmung in Art. 19 aDSG, aber übertragbar: Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7. 16 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13.Juli 2016 E. 6.1.3. 17 Urteil des BGer 1C_59/2020 vom 20. November 2020 E. 4.6.1. 18 Vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1; A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2. 19 BGE 142 II 340 E. 4.6.8. 20 Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.4; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 21 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5.
9/11 38. Unter Berücksichtigung des Gesagten werden nachstehend die in den verlangten Dokumenten enthaltenen verschiedenen Kategorien von Personendaten behandelt:
22 Urteil des BGer 1C_59/2020 vom 20. November 2020 E. 4.6.1.
10/11 zes und der Rechtsprechung bekannt. Darüber hinaus kann das GS UVEK an der Zugangsver- weigerung zu den übrigen Personendaten festhalten (Ziff. 38). Aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der Beauftragte dem GS UVEK, nach der Durchführung allfälliger Anhörungen nach Art. 11 BGÖ bei höchsten Führungspersonen oder bei einer Zugangsverweigerung nach Art. 7 Abs. 2 bzw. Art. 9 BGÖ direkt eine Verfügung zu erlassen. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 23 dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumindest einmal Gelegenheit erhalten, sich zur Sache zu äussern und im Rahmen einer entsprechenden Stellungnahme im Verfügungsverfahren allenfalls vorhan- dene private Interessen geltend machen können. III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich- keitsbeauftragte: 40. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation überprüft im Sinne von Ziffer 39.1. seinen Bestand vorhandener Dokumente und gewährt nach erfolgter Beurteilung den Zugang entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeits- gesetzes und der Rechtsprechung. Kommt das Generalsekretariat des Eidgenössischen Depar- tements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation im Rahmen der Überprüfung des Do- kumentenbestandes zum Ergebnis, dass es über keine diesbezüglichen Dokumente verfügt oder es den Zugang einschränkt bzw. verweigert, hält es dies zuhanden der Antragstellerin in einer Verfügung fest. 41. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation gewährt Zugang zu den Personendaten entsprechend den Ausführungen in Zif- fer 39.3. Aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der Beauftragte dem GS UVEK, nach der Durchführung allfälliger Anhörungen nach Art. 11 BGÖ oder bei einer Zugangsverweigerung nach Art. 7 Abs. 2 bzw. Art. 9 BGÖ direkt eine Verfügung zu erlassen. 42. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation hält im Übrigen an seinem Bescheid fest, über keine amtlichen Dokumente im Sinne des Zugangsgesuchs zu verfügen, welche es selbst erstellt oder von Dritten, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen, als Hauptadressat erhalten hat und welche der Antragstellerin noch nicht zugänglich gemacht wurden (Ziff. 39.2.). 43. Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim General- sekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Ver- waltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 44. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 45. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 46. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver- fahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
23 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.
11/11 47. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (R) X.__ (Antragstellerin)
Einschreiben mit Rückschein (R) Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation Generalsekretariat Bundeshaus Nord 3003 Bern
Reto Ammann Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip Lena Hehemann Juristin Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip