Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 13. Januar 2026 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X. __, vertreten durch Y. __ (Antragsteller) und Bundesamt für Justiz BJ I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
2/6 eine Volksinitiative den Gewässern eine eigene Rechtspersönlichkeit verleihen möchte. Vor die- sem Hintergrund sei es nicht nachvollziehbar, dass sich das BJ mit aktuellen rechtlichen Frage- stellungen nicht eingehend befasst habe. Eine sorgfältige Bearbeitung des Zugangsgesuchs sei innerhalb der kurzen Antwortzeit gar nicht möglich gewesen. Das BJ habe bis anhin keinen Beweis für die Nichtexistenz der verlangten amtlichen Dokumente geliefert, was für jede Dokumentenka- tegorie nachzuholen sei. "Ich ersuche daher ausdrücklich um Zugang zu einer Dokumentenliste aus Ihrem Geschäftsverwaltungssystem Acta Nova. Bitte verwenden Sie als Schlagwörter die Na- men der Gewässer, die Teil der Confluence of European Water bodies sind, u.a. Reuss, Mar Me- nor, Rhône, Spree, Loire, Seine, usw." 4. In seiner E-Mail vom 8. Oktober 2025 führte das BJ aus, das Ersuchen vom 6. Oktober 2025 detailliert geprüft zu haben und an der bereits geäusserten Position, über keine Dokumente zu verfügen, vollumfänglich festzuhalten. Ohnehin falle die vom Antragsteller angedeutete Thematik in die Zuständigkeit des Bundesamts für Umwelt BAFU. Soweit der Antragsteller Informationen zu allfälligen Zugangsgesuchen von Drittpersonen verlange, verweigere das BJ gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 4 BGÖ entsprechende Auskünfte. 5. Am 9. Oktober 2025 gelangte der Antragsteller wiederum ans BJ und brachte vor, es sei nicht glaubwürdig, dass dem BJ keine mit dem Zugangsgesuch verlangten Dokumente vorliegen wür- den. Dies nicht zuletzt darum, weil das BJ Ausnahmebestimmungen geltend mache, was voraus- setze, dass überhaupt relevante amtliche Dokumente vorhanden seien. Ausserdem habe das BJ die verlangten Dokumentenlisten nicht erstellt und auch nicht dargelegt, warum deren Erstellung nicht möglich sein sollte. 6. Mit Antwort-E-Mail vom selben Tag wiederholte das BJ, über keine Dokumente im Zusammen- hang mit der Rechtspersönlichkeit der Natur zu verfügen und keine Auskünfte über allfällige Zu- gangsgesuche nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu erteilten (Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 4 BGÖ). 7. Am 12. Oktober 2025 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein und brachte darin vor, dass das BJ sein Zugangsgesuch nicht ordnungsgemäss bearbeitet habe. 8. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2025 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das BJ dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 9. Am 16. Oktober 2025 reichte das BJ die Zugangsgesuche vom 6. und 7. Oktober 2025, die Ein- gabe des Antragstellers vom 9. Oktober 2025 sowie die Stellungnahmen des BJ vom 7., 8. und 9. Oktober 2025 ein. 10. Am 17. Oktober 2025 forderte der Beauftragte das BJ erneut auf, Kopien aller vom Schlichtungs- antrag miterfassten Dokumente einzureichen oder schriftlich zu bestätigen, dass das BJ in Bezug auf die Zugangsgesuche vom 6. Oktober 2025 und 7. Oktober 2025 über keine Dokumente ver- fügt. 11. Am selben Tag nahm das BJ zur E-Mail des Beauftragten vom 17. Oktober 2025 Stellung. 12. Auf explizite Nachfrage des Beauftragten reichte das BJ am 3. und 4. Dezember 2025 im Sinne von Beispielen Screenshots von Ergebnissen von drei Acta Nova-Suchabfragen mit vom Antrag- steller aufgeführten Schlagwörtern (für den Zeitraum vom 1. Juni 2025 bis 9. Oktober 2025) ein. 13. Am 9. Dezember 2025 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Beteiligten nicht einigen konnten. 14. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BJ sowie auf die eingereichten Unter- lagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
3/6 II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 15. Der Antragsteller reichte Zugangsgesuche nach Art. 10 BGÖ beim BJ ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorange- gangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und frist- gerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten ein- gereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 16. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 17. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver- waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes- senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 2
Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss den Zugangsgesuchen vom 6. und 7. Oktober 2025.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz- liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. 3 Die betroffene Be- hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die Behörde hat darzu- legen, dass bzw. inwieweit eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestim- mungen erfüllt sind. 4 Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zu- gang grundsätzlich zu gewähren. 5
In seinen Stellungnahmen vom 8. und 9. Oktober 2025 macht das BJ gegenüber dem Antragsteller geltend, über Dokumente zu allfälligen Zugangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Drittpersonen keine Auskünfte zu erteilen. Das BJ erklärt dazu: "Gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ be- steht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen. Auch Art. 7 Abs. 1 lit. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer dem BGÖ unterstellten Behörde oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann." In der Eingabe an den Beauftragten vom 17. Oktober 2025 hält das BJ an seiner Position fest.
Der Antragsteller bringt in seinem Schreiben vom 9. Oktober 2025 gegenüber dem BJ vor, dass davon ausgegangen werden müsse, dass Dokumente existierten, zumal das BJ sonst keine Aus- nahmebestimmungen geltend machen würde. Die Ausnahmebestimmungen habe das BJ lediglich geltend gemacht, jedoch nicht dargetan, für welche Dokumente oder Dokumententeile diese gel- ten sollten.
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 3 BGE 142 II 340 E. 2.2. 4 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8 m.w.H. 5 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.
4/6 22. Vorliegend verweist das BJ auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 4 BGÖ, ohne deren Anwendbarkeit auf konkret bezeichnete Informationen zu begründen resp. überhaupt darzutun, dass und inwiefern die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der einzelnen Ausnahmebestimmungen gegeben sein sollten. Auch erklärt das BJ nicht, aus welchen Gründen die von ihm geltend gemachten Aspekte betr. Rechtshängigkeit einen Aufschub oder gar eine Verweigerung des Zugangs zu den verlangten Dokumenten im Zusammenhang mit allfälligen Zugangsgesuchen rechtfertigen würden. 23. Das BJ zeigt vorliegend nicht auf, dass resp. inwieweit Dokumente über allfällige Zugangsgesuche nach dem Öffentlichkeitsgesetz in den Anwendungsbereich der geltend gemachten Ausnahme- bestimmungen fallen. Die vom BJ geäusserten pauschalen Verweise auf Ausnahmebestimmun- gen sind für eine Verweigerung des Zugangs nicht ausreichend, zumal deren Anwendbarkeit nicht offensichtlich ist. 6
6 Vgl. Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.2.
5/6 Natur seien Gegenstand öffentlicher und wissenschaftlicher Debatten und zahlreiche rechtswis- senschaftliche Publikationen würden das anhaltende Interesse belegen. Ferner sei nicht glaub- würdig, dass sich das BJ erst dann mit der kantonalen Volksinitiative Reuss auseinandersetzen werde, wenn der Bundesrat im Rahmen der Gewährleistungsbotschaft Stellung nehme. Insge- samt sei davon auszugehen, dass dem BJ weitere Dokumente vorlägen. Jedenfalls habe das BJ keinen Nachweis über die Nicht-Existenz verlangter Dokumente erbracht. 29. Bestehen Zweifel an der Nichtexistenz amtlicher Dokumente, so kann sich der Beauftragte ge- mäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 7 , die sich auf die Botschaft zum Öffent- lichkeitsgesetz stützt, 8 nicht darauf beschränken, eine entsprechende Erklärung der Verwaltung zur Kenntnis zu nehmen. Er muss vielmehr Abklärungen vornehmen, um die Glaubwürdigkeit und Ernsthaftigkeit der Behauptungen der Antragstellenden und der Verwaltung abwägen zu können. 30. Gemäss Rechtsprechung 9 hat die Behörde auch im Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsge- setzes den Untersuchungsgrundsatz zu beachten und ihr obliegt – unter Beachtung der Mitwir- kungspflichten der Parteien – die formelle Pflicht zur ordnungsgemässen Beweisführung. Dies kann auch eine negative Tatsache betreffen, also das Nichtvorhandenseins eines strittigen Sach- verhalts. Unter Umständen kann es genügen, wenn die Behörde die überwiegende Wahrschein- lichkeit des zu beweisenden Umstands aufzeigt. 31. Soweit das BJ vorbringt, nicht im Besitz verlangter amtlicher Dokumente zu sein, belässt es das BJ im Wesentlichen bei sehr generell gehaltenen Ausführungen, die sich weitestgehend auf die Nicht-Existenz von Stellungnahmen und Gutachten beschränken. Auf die übrigen vom Antragstel- ler genannten Dokumentenkategorien geht das BJ nicht näher ein. Konkret wird das BJ nur soweit es erklärt, aus welchen Gründen es sich (noch) nicht mit der kantonalen Reuss-Initiative beschäf- tigt hat und warum diesbezüglich keine Dokumente vorliegen. 32. Allerdings trifft das BJ, wie oben erwähnt, gemäss Rechtsprechung auch für negative Tatsachen wie beispielsweise das Nichtvorhandensein von Dokumenten die Beweisführungspflicht. Mittels Suchabfragen in Acta Nova wäre es dem BJ vorliegend ohne weiteres möglich, zu belegen, dass es keine weiteren vom Zugangsgesuch vom 6. Oktober 2025 erfasste Dokumente gibt. Folglich hätte vom BJ in der vorliegenden Konstellation erwartet werden können, den Beweis der Nicht- Existenz weiterer Dokumente auf diese Weise zu erbringen, zumal der Antragsteller mit seinem Zugangsgesuch vom 7. Oktober 2025 gerade auch solche Ergebnislisten verlangt. Im Rahmen des Zugangsgesuchsverfahrens hat das BJ – soweit ersichtlich – keine entsprechenden Listen erstellt und dem Antragsteller (teilweise) zugänglich gemacht. 33. Auf explizite Nachfrage des Beauftragten reichte das BJ im Rahmen des Schlichtungsverfahrens exemplarisch Listen mit Suchergebnissen für die Suchabfragen mit den Schlagworten Rhône, Spree und Loire ein. Aufgrund der Konsultation dieser Ergebnislisten sowie unter Berücksichti- gung der Vorbringen des BJ kommt der Beauftragte zum Schluss, dass die Existenz weiterer vom Zugangsgesuch erfasster Unterlagen nicht ausgeschlossen werden kann. 34. Zwischenfazit: Angesichts dieser Sachlage ist für den Beauftragten nicht hinreichend dargelegt, dass das BJ den Antragsteller über die Existenz sämtlicher mit dem Zugangsgesuch vom 6. Ok- tober 2025 verlangten Dokumente informiert und zu deren Zugänglichkeit Stellung genommen oder Zugang gewährt hat. Der Beauftragte empfiehlt dem BJ daher, seinen Bestand vorhandener Dokumente im Umfang des Zugangsgesuchs vom 6. Oktober 2025 zu überprüfen und den Zugang zu identifizierten Dokumenten zu gewähren. 35. Im Zusammenhang mit der Zugangsgewährung prüft das BJ, ob betroffene Personen gemäss Art. 11 BGÖ vorgängig anzuhören sind. Aufgrund des Beschleunigungsgebots 10 und aus verfah- rensökonomischen Gründen empfiehlt der Beauftragte dem BJ, auch im Fall der Durchführung einer Anhörung direkt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwal- tungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) zu erlassen, sofern das BJ
7 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2015 E. 5.4. 8 BBl 2003 1992. 9 Urteil des BVGer A-3336/2022 vom 10. Oktober 2024 E. 4.4.3 m.H. 10 BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18.
6/6 den Zugang zu den verlangten Dokumenten gemäss den Zugangsgesuchen vom 6. und 7. Okto- ber 2025 einschränkt (resp. in Bezug auf das Zugangsgesuch vom 6. Oktober 2025 die Nichtexis- tenz weiterer Dokumente feststellt). Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumindest einmal Gelegenheit erhalten, sich zur Sache zu äussern 11 und im Rahmen einer ent- sprechenden Stellungnahme im Verfügungsverfahren allenfalls vorhandene private Interessen geltend machen können. III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich- keitsbeauftragte: 36. Das Bundesamt für Justiz gewährt den vollständigen Zugang zu Dokumenten zu allfälligen Zu- gangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Drittpersonen, da es die Anwendbarkeit von Ausnahmebestimmungen bis anhin nicht hinreichend belegt. 37. Das Bundesamt für Justiz überprüft in Bezug auf das Zugangsgesuch vom 6. Oktober 2025 seinen Bestand vorhandener Dokumente und gewährt Zugang zu identifizierten Dokumenten unter Be- achtung der Erwägungen in Ziffer 35. 38. Das Bundesamt für Justiz gewährt den vollständigen Zugang zu den verlangten Ergebnislisten von Suchabfragen in Acta Nova unter Beachtung der Erwägungen in Ziffer 35, da es die Vermu- tung zugunsten des Zugangs nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ bis anhin nicht widerlegt hat. 39. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Justiz den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 40. Das Bundesamt für Justiz erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstan- den ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 41. Das Bundesamt für Justiz erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfeh- lung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 42. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver- fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 43. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (R) X. __, vertreten durch Y. __ (Antragsteller)
Einschreiben mit Rückschein (R) Bundesamt für Justiz BJ Bundesrain 20 3003 Bern
Astrid Schwegler Stv. Leiterin Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip André Winkler Jurist Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip
11 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.