Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 25. Januar 2018
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragsteller)
und
Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine schriftliche Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 9. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde 2 . 10. Das ENSI teilte dem Antragsteller mit, es könne seinem Zugangsgesuch zu den Sicherheitsvorschriften nicht entsprechen, weil diese Dokumente weder in seinem Besitz sind noch sein müssten. Es präzisierte, dass solche von den Kernkraftwerken erlassenen Sicherheitsvorschriften gegenüber der Aufsichtsbehörde weder melde- noch freigabepflichtig sind. Nach seiner Auffassung betreffen diese Vorschriften die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe nicht. Daher fehlten für das Vorliegen eines amtlichen Dokumentes die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ. E contrario müssten diese Dokumente
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
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dem ENSI nur übermittelt werden, wenn es in Erfüllung seiner gesetzlichen Aufsichtstätigkeit brauchte 3 . Folglich ist zu prüfen, ob es sich bei den Sicherheitsvorschriften um amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes handelt. 11. Artikel 5 BGÖ definiert für die Anwendung des Gesetzes den Begriff des „amtlichen Dokumentes“. Der Tatbestand ist im Absatz 1 an drei kumulative Voraussetzungen geknüpft: Erstens muss das Dokument existieren (Bst. a), zweitens muss sich die Information im Besitz der angefragten Behörde befinden (Bst. b) und drittens muss die Information der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen (Bst. c). Im vorliegenden Fall geht es zuerst darum zu bestimmen, ob die verlangten Dokumente Informationen enthalten, die der Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe des ENSI dienen. Wird diese Frage bejaht, wird in Anwendung der Rechtsprechung geprüft, ob das ENSI in Besitz dieser Informationen sein sollte. 12. Der Antragsteller hat in seinem Schlichtungsantrag das Nichtvorhandensein der Sicherheitsvorschriften beim ENSI als Aufsichtsbehörde der Kernkraftwerke bezweifelt (Ziff. 3). Der Beauftragte hat folglich abklären wollen, inwieweit solche Dokumente gesetzliche Vorschriften im Bereich der Nuklearsicherheit umsetzen, dies um zu überprüfen, ob der Tatbestand von Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ erfüllt ist 4 . In seiner zweiten Stellungnahme (Ziff. 5) antwortete das ENSI, dass der Inhalt dieser Dokumente ihm unbekannt ist, weil es sie nicht besitze und nicht besitzen müsse (weil die Dokumente weder freigabe- noch meldepflichtig seien) und deshalb für seine Aufgabenerfüllung nicht von Bedarf seien. Der Beauftragte muss daraus folgern, dass die verlangten Sicherheitsvorschriften nicht im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des ENSI stehen und daher auch keine Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes darstellen. Daher erübrigt sich die Prüfung von Buchstabe b. 13. Das ENSI verfügt hingegen über die Strahlenschutzreglemente beider Kernkraftwerke, deren Mindestanforderungen in einer ENSI-Richtlinie definiert sind, und qualifiziert sie implizit als amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes. In seiner Stellungnahme gegenüber dem Beauftragten führt es aus, dass sämtliche Dokumente Personendaten enthalten, und erwähnt die Möglichkeit des Vorliegens von Geschäftsgeheimnissen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Die beiden Kernkraftwerke seien daher nach Art. 11 BGÖ anzuhören. 14. Der Beauftragte schliesst sich diesen Ausführungen an. Daher führt das ENSI eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ beider Kernkraftwerke durch und gewährt entsprechend der Rechtsprechung Zugang zu den Personendaten. Bei der behördlichen Prüfung der Ausnahmetatbestände des Öffentlichkeitsgesetzes ist jedes Dokument bzw. jede Textpassage zu analysieren. 5 Erweist sich eine Beschränkung des Zugangs (vollständige oder teilweise Verweigerung oder Aufschub) als gerechtfertigt, verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), dass die Behörde hierfür die möglich mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beeinträchtigende Form wählt. 6
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 15. Das ENSI hält an der Zugangsverweigerung zu den Sicherheitsvorschriften für die kontrollierte Zone des Kernkraftwerks Mühleberg AG und des Kernkraftwerks Leibstadt AG fest.
3 Urteil des BVGer 1C_394/2016 vom 27.9.2017, E. 2.3. 4 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30.6.2016, E. 5.4. 5 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23.11.2015, E. 6.3, bestätigt durch das BGE 142 II 324, E. 3. 6 BGE 133 II 209, E.2.3.3.
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Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI Industriestrasse 19 5200 Brugg
Reto Ammann