Ei d g e n ö s s i s c h e r Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015
Tätigkeitsbericht 2014/2015 des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten Der Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte hat der Bundesversammlung periodisch einen Bericht über seine Tätigkeit vorzulegen (Art. 30 DSG). Der vorliegende Bericht deckt den Zeitraum zwischen
April 2014 und 31. März 2015 ab.
Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Dieser Bericht ist auch über das Internet (www.derbeauftragte.ch) abrufbar. Vertrieb: BBL, Verkauf Bundespublikationen, CH-3003 Bern www.bbl.admin.ch/bundespublikationen Art.-Nr. 410.022.d/f
3 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Inhaltsverzeichnis Vorwort ............................................................................................................7 Abkürzungsverzeichnis .......................................................................11
Datenschutz ....................................................................................14 1.1 Grundrechte .......................................................................................14 1.1.1 Neue Richtlinien in Sachen Datenschutzzertifizierung ...............................14 1.1.2 Änderungen des ZGB – Infostar und Grundbuch .......................................15 1.1.3 Revision des Handelsregisterrechts ..........................................................15 1.1.4 Bundesgesetz zum Schuldner- und Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer ..................................................................................16 1.1.5 Projekt MARS des Bundesamtes für Statistik und des Bundesamtes für Gesundheit ..........................................................................................17 1.1.6 Adressdatenaustausch zwischen Einwohnerregistern, Post und anderen Dateninhabern ............................................................................18 1.1.7 Verwendung eines universellen Personenidentifikators im Bereich E-Government ...........................................................................................20 1.2 Datenschutzfragen allgemein ...................................................22 1.2.1 Totalrevision des Gesetzes über die Informationssysteme des Bundes im Bereich Sport .......................................................................................22 1.2.2 Informationssystem betreffend Reisende ohne gültigen Fahrausweis ......23 1.2.3 Zentrale Speicherung von Kundenfotos bei Skistationen – Allgemeine Erläuterungen ...........................................................................................24 1.2.4 Videoüberwachung in Fahrzeugen (Dashcams) ........................................24 1.2.5 Neues Geldspielgesetz ..............................................................................25 1.3 Internet und Telekommunikation ............................................26 1.3.1 Auslagerung von Datenbearbeitungen durch Bundesorgane in die Cloud ...............................................................................................26 1.3.2 Teilrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen – Ver- wendung der AHV-Nummer durch die Billag .............................................27 1.3.3 Neuer Büroautomationsdienst in der Bundesverwaltung (UCC) ................28 1.3.4 Kostenloses WiFi der SBB .........................................................................29 1.3.5 Open-Government-Data-Strategie des Bundes .........................................30 1.3.6 Urheberrechtsschutz im Internet ..............................................................31 1.3.7 Berichterstattung über Lehrpersonen im Internet .....................................31
Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 4 1.4 Justiz/Polizei/Sicherheit ..............................................................33 1.4.1 Datenschutz im Rahmen der zweiten Schengen-Evaluation .....................33 1.4.2 Entwurf des Nachrichtendienstgesetzes ...................................................34 1.4.3 Revision der Verordnung über die Informationssysteme des Nachrichtendienstes des Bundes ..............................................................35 1.4.4 Totalrevision Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs ............................................................................36 1.4.5 Revision der Verordnung über das Informationssystem der Bundeskriminalpolizei (JANUS) ..................................................................36 1.4.6 Änderung der Rechtsgrundlagen für die Weiterentwicklung der Armee ....37 1.4.7 Kontrolle der Logfiles beim Staatssekretariat für Migration als End- nutzer des SIS ...........................................................................................38 1.5 Gesundheit und Forschung .........................................................40 1.5.1 Herausgabe der Krankengeschichte im Original .......................................40 1.5.2 Notverkauf von Patientendaten im Rahmen eines Konkursverfahrens ......41 1.5.3 Diebstahl von Patientendaten aus einer Arztpraxis ..................................42 1.5.4 Sachverhaltsabklärung beim ärztlichen Dienst des Bundes MedicalService AeD) .................................................................................43 1.5.5 Aufbewahrung von Patientenakten in einer Cloud ....................................44 1.5.6 eHealth – Identifikation der Patienten und Zugriffe auf das ePatientendossier .....................................................................................45 1.5.7 Entwurf für ein Bundesgesetz über die Registrierung von Krebserkrankungen ...................................................................................45 1.6 Versicherungen ................................................................................48 1.6.1 Kontrolle der Datenannahmestellen der Krankenversicherer ....................48 1.6.2 Das Datenaustauschformat XML 4.4 für DRG-Rechnungen .......................51 1.6.3 Krankenzusatzversicherungen: Löschung der Antragsdaten .....................52 1.6.4 Vollmachten im Versicherungsbereich ......................................................53 1.6.5 Datenbekanntgabe der Krankenversicherer im Rahmen der Prämienverbilligung ..................................................................................54 1.7 Arbeitsbereich .................................................................................55 1.7.1 Videoüberwachung in Restaurants und Take-aways ................................55 1.7.2 Gesundheitsfragebogen bei Bewerbungsverfahren .................................55 1.7.3 Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in Sachen Whistleblowing- Stelle der Eidgenössischen Finanzkontrolle .............................................56 1.7.4 Referenzauskünfte im Bewerbungsprozess ..............................................58 1.7.5 Datenübermittlung im Bereich der flankierenden Massnahmen ..............59
5 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.8 Handel und Wirtschaft ..................................................................61 1.8.1 Datenschutz im Smart Grid .......................................................................61 1.8.2 Kundenkarten im Detailhandel .................................................................61 1.8.3 Abklärungen im Bereich von Kredit- und Wirtschaftsauskunfteien ............62 1.8.4 Umsetzung des Auskunfts- und Widerspruchsrechts durch Inhaber von Datensammlungen .............................................................................63 1.8.5 Bekanntgabe von Mitgliederdaten an Versicherungen ..............................63 1.9 Finanzen ..............................................................................................65 1.9.1 Abklärungen zur Bearbeitung von Kundendaten bei Postfinance ..............65 1.9.2 Konsultation im Hinblick auf den automatischen Austausch von Steuerinformationen .................................................................................66 1.9.3 Abschluss der Sachverhaltsabklärung zum Risikomanagement-System bei einem Finanzdienstleister ...................................................................67 1.9.4 Auslagerung von pseudonymisierten Bankkundendaten ins Ausland .......68 1.10 International .....................................................................................71 1.10.1 Internationale Zusammenarbeit ...............................................................71 2. Öffentlichkeitsprinzip ..............................................................81 2.1 Zugangsgesuche ..............................................................................81 2.1.1 Departemente und Bundesämter..............................................................81 2.1.2 Parlamentsdienste ...................................................................................82 2.1.3 Bundesanwaltschaft .................................................................................82 2.1.4 Schlichtungsanträge .................................................................................82 2.2 Ämterkonsultationen und weitere Stellungnahmen .....84 2.2.1 Einführung des neuen OECD-Standards zum internationalen Austausch in Steuersachen ......................................................................84 2.2.2 Entwurf zur Teilrevision des Luftfahrtgesetzes ..........................................85 2.2.3 Revision des Bundesgesetzes und der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen ..................................................................................86 2.2.4 Revision von Artikel 15 der Verordnung zum BGÖ .....................................87 2.3 Varia .......................................................................................................89 2.3.1 Evaluation des Öffentlichkeitsgesetzes und Mitwirkung in der Begleitgruppe ............................................................................................89 2.3.2 Beziehungen zu kantonalen Öffentlichkeitsbeauftragten – Arbeitsgruppe Schlichtungswesen ............................................................93
7 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Vorwort Regeln für den digitalen Wildwest Diese Schlagzeile in einer NZZ des letzten Jahres bringt es auf den Punkt: Die Aus- einandersetzung um Big Data und das Internet der Dinge ist in vollem Gange und offenbart gleichzeitig gravierende Regelungslücken. Niemanden lässt das Thema kalt: Trendforscher, Wirtschaftsvertreter, Wissenschaftler, Ethiker und andere beleuchten die verschiedenen Aspekte und setzen sich mit Chancen und Gefahren auseinander. Während die einen den digitalen Wildwest kritisieren und Regeln for- dern, bejubeln andere das immense Wirtschaftspotenzial von Big Data und verbrei- ten Goldgräberstimmung. Ich selber habe an zahlreichen Veranstaltungen referiert und die Kontroverse hautnah erlebt. Einig ist man sich immerhin darin, dass die Entwicklung eine grosse. Herausforderung für den Schutz der Privatsphäre darstellt. In seinem Buch «Die Null-Grenzkosten-Gesellschaft» betont der Soziologe und Big- Data-Experte Jeremy Rifkin das riesige Potenzial der digitalen Revolution mit dem Internet der Dinge (IoT), warnt aber zugleich, dass «das Problem der Privatsphäre eine wesentliche Sorge bleiben (wird), die in hohem Masse sowohl das Tempo des Übergangs als auch die Wege bestimmen wird, auf denen wir in die nächste Periode unserer Geschichte gehen.» Die Lösungsansätze könnten aber nicht unterschied- licher sein. Während die einen vor den weitreichenden Folgen warnen, postulie- ren andere die Abschaffung der Privatsphäre. Die habe es im Altertum auch nicht gegeben, was zu Ende gedacht wohl heisst: Wenn wir den technischen Fortschritt voll auskosten wollen, müssen wir aufklärerisches Gedankengut über Bord werfen und uns letztlich autoritären Gesellschaftsformen unterwerfen. Wie die Sklaven im Altertum! Rifkin geht einen andern Weg und stellt die zentrale Frage, wie sich unter diesen Umständen ein transparenter Datenfluss gewährleisten lässt, der allen nützt und dabei garantiert, dass Informationen über das Leben des Einzelnen nicht ohne dessen Genehmigung und nicht in einer Weise benutzt werden, dass er Schaden nimmt. Die spannende Frage wird sein, wer in diesem Kampf die Oberhand gewinnen wird. In zehn Jahren dürften wir mehr wissen. Solange wird es wohl dauern, bis sich das Potenzial dieser technischen Entwicklung voll entfaltet haben wird. Denn das Internet der Dinge – der grosse künftige Big-Data-Datenlieferant – ist erst am Anfang. Zwar können mit dem Internetprotokoll Version 6 (IPv6) unbeschränkt viele Gegenstände mit IP-Adressen ausgestattet werden, was eine Kommunikation über das Netz ermöglicht. Die wirtschaftliche Umsetzung wird aber noch einige Zeit dau- ern. Wollen wir den Gang der Dinge noch beeinflussen, müssen die Regeln rasch
9 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Identifikator kreiert. Im Rahmen der Ämterkonsultation konnte der Widerstand des Handelsregisteramtes teilweise überwunden werden. Das Handelsregisteramt wird künftig einen von der AHV-Nummer abgeleiteten sektoriellen Identifikator schaf- fen und damit deren direkten Verwendung einen Riegel schieben. Wir hätten eine von der AHV-Nummer unabhängige Lösung bevorzugt, wie dies beim EPDG der Fall ist. Wir bedauern auch, dass damit in verschiedenen Verwaltungseinheiten unter- schiedliche Konzepte etabliert werden. Der Bundesrat sollte diese Frage mit Blick auf die Schaffung einer einheitlichen Praxis klären. Es braucht einen Grundsatzent- scheid darüber, ob eine generalisierte Verwendung der AHV-Nummer als einheitli- chen Personenidentifikator angesichts der Risiken für die Grundrechte zulässig ist. Ein weiteres zentrales Thema, mit dem wir uns im Berichtsjahr befasst haben, betraf die Vielzahl von Daten, die von Wirtschaftsinformationsplattformen wie Moneyhouse weit über den Aspekt der Kreditwürdigkeit hinaus bearbeitet werden. Aufgrund zahlreicher Beschwerden untersuchten wir die Praktiken dieses Unternehmens sehr ausführlich und beendeten die Sachverhaltsabklärung mit zahlreichen Emp- fehlungen. Die Betreiberin von Moneyhouse hat Anfang 2015 unsere Empfehlungen teilweise angenommen (vgl. unsere Webseite www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Empfehlungen). Die Punkte, bei denen keine Einigung erzielt wurde, werden wir nun dem Bundesverwaltungsgericht zur rechtlichen Klärung unterbreiten. Positiv vermelden können wir die Entwicklung im Gesundheitswesen. In Zusam- menhang mit der Einführung der Fallkostenpauschalen (SwissDRG) und der damit verbundenen Ausweitung der Datenströme konnten wir durchsetzen, dass die datenschutzkonforme Triage der digitalisierten Rechnungen innerhalb der Versiche- rer durch unabhängige und zertifizierte Datenannahmestellen (DAS) zu erfolgen hat, die der Aufsicht des EDÖB unterstehen. Seit der Einführung haben wir zahlreiche DAS überprüft und dabei massgebende Richtlinien entwickelt. Heute können wir festhalten, dass das neue Konzept nach unseren Vorstellungen umgesetzt wurde und wesentlich dazu beiträgt, dass die Datenflüsse im Gesundheitswesen geordnet und nach einheitlichen Kriterien abgewickelt werden. Momentan ist die Auslagerung von Diensten in die Cloud oder deren Einbezug im Trend. Wir werden immer wieder von Bundesorganen angefragt, ob sie Datenbear- beitungen an ausländische Anbieter übertragen dürfen. Wir haben entschieden dar- auf hingewiesen, dass ihnen die Pflicht obliegt, sorgsam mit den Personendaten der Bürger umzugehen und sie insbesondere vor einem unbefugten Zugriff durch aus- ländische Behörden zu schützen. Auf eine solche Auslagerung ist daher in der Regel zu verzichten. Aber auch als Privatanwender ist es zunehmend schwierig, Geräte ohne die Verwendung von Clouddiensten zu nutzen. Bisher konnten mobile Geräte lokal gesichert oder synchronisiert werden. Die Produkte der neuesten Generation zwingen den Anwender, seine persönlichen Daten an unbekannte Datencenter zu
11 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Abkürzungsverzeichnis AHVN13 13-stellige AHV-Nummer BAG Bundesamt für Gesundheit BAV Bundesamt für Verkehr BAZL Bundesamt für Zivilluftfahrt BBl Bundesblatt BFM Bundesamt für Migration (alte Bezeichnung) BFS Bundesamt für Statistik BGÖ Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung BGS Geldspielgesetz BJ Bundesamt für Justiz BK Bundeskanzlei BöB Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen BPG Bundespersonalgesetz BPI Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes BR Bundesrat BSV Bundesamt für Sozialversicherungen BÜPF Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs BWIS Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit DAS Datenannahmestelle DRG Diagnosebezogene Fallgruppen DSG Bundesgesetz über den Datenschutz DSMS Datenschutz-Managementssystem EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EFK Eidgenössische Finanzkontrolle EPA Eidgenössisches Personalamt EPDG Bundesgesetz über das elektronische Patientendossier ESTV Eidgenössische Steuerverwaltung
13 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB SIF Staatssekretariat für internationale Finanzfragen SIK Schweizerische Informatikkonferenz SIS Schengener Information System SIS II SCG Koordinierungsgruppe für die Aufsicht über SIS II SIS II Schengener Information System II StFG Bundesgesetz über die Forschung an embryonalen Stammzellen StGB Schweizerisches Strafgesetzbuch TINs Steueridentifikationsnummer UCC Unified Communication and Collaboration UPI Unique Personal Identifier Database VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VDSG Verordnung zum Bundesgesetz über den Datenschutz VDSZ Verordnung über die Datenschutzzertifizierungen VöB Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen XML Extensible Markup Language ZAS Zentrale Ausgleichsstelle zefix Zentraler Firmenindex ZNDG Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes
15 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.1.2 Änderungen des ZGB – Infostar und Grundbuch Für den Betrieb des elektronischen Zivilstandsregisters (Infostar) soll neu der Bund alleine verantwortlich sein. Zudem wird die AHV-Versi- chertennummer als Personenidentifikator im Grundbuch eingeführt und damit eine landesweite Suche nach Grundstücken ermöglicht. Wir haben zu diesen Änderungen in der Ämterkonsultation Stellung genommen. Der Bundesrat ist unserem Vorschlag der Schaffung eines sektoriellen Personenidentifikators nicht gefolgt. Angesichts der grossen Bedeutung von Infostar als zentrales Personen-Informa- tionssystem haben wir dem Bundesamt für Justiz im Rahmen der Ämterkonsulta- tion vorgeschlagen, das Register auf gesetzlicher Ebene umfassend zu regeln. Die Erstellung eines Datawarehouses als gespiegelte Datenbank von Infostar, das der Qualitätsüberwachung dienen soll, schien uns zudem in der Vorlage ungenügend geregelt. Die Einführung der AHV-Nummer im Grundbuch haben wir erneut als unverhält- nismässig kritisiert (vgl. unseren 20. Tätigkeitsbericht 2012/2013, Ziffer 1.1.2). Wir haben unsere Positionierung betreffend die Verwendung dieser Nummer als univer- sellen Personenidentifikator pointiert wiederholt. Unserem Vorschlag, einen sekto- riellen Identifikator analog dem im Bundesgesetz betreffend das elektronische Pati- entendossier vorgesehenen Verfahren einzuführen, ist der Bundesrat leider nicht gefolgt (vgl. unseren 21. Tätigkeitsbericht 2013/2014, Ziffer 1.5.1). Wir verfolgen die Entwicklung, die AHV-Nummer als universellen Personenidentifikator in der ganzen Verwaltung und darüber hinaus einzusetzen, aufmerksam. 1.1.3 Revision des Handelsregisterrechts Auch in diesem Berichtsjahr haben wir zur Revision des Handelsre- gisterrechts Stellung genommen. Wir meldeten erneut Bedenken hinsichtlich der Verwendung der AHV-Versichertennummer und des Verzichts auf die Einführung des Rechts auf Vergessen an. Die Handelsregisterämter sind neu berechtigt, für die Abfrage von Belegen eine Gebühr zu verlangen. Die Kostenhürde soll unverhält- nismässige Abfragen erschweren. Wir haben in den beiden letzten Tätigkeitsberichten über datenschutzrechtli- che Aspekte der Revision des Handelsregisterrechts informiert (2012/2013 und 2013/2014, jeweils Ziffer 1.8.4). Auch im Berichtsjahr hatten wir Gelegenheit, uns dazu zu äussern. Es ist immer noch vorgesehen, Personendaten, die bei einer Anmeldung bei einem Handelsregister gemacht werden, über die UPI-Datenbank bei der Zentralen Ausgleichskasse (ZAS) abzugleichen. Die ZAS verwaltet in dieser Datenbank die zur AHV-Nummer zugehörigen Personendaten. Mit diesem Abgleich
17 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Die zurzeit geltende Verrechnungssteuer beruht auf dem Schuldnerprinzip und erfasst ausschliesslich Erträge aus inländischen Quellen. Steuerpflichtig ist der inländische Schuldner, beispielsweise die Unternehmung mit Sitz in der Schweiz, die eine Obligation ausgibt, und den Investoren darauf einen Zins entrichtet. Die Steuer wird unabhängig von der Person des Gläubigers erhoben, d.h. namentlich auch bei institutionellen Anlegern. Mit einem Systemwechsel bei der Verrechnungs- steuer will das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) einigen Nachteilen, die sich aus diesem System ergeben, begegnen. Neu soll die Verrechnungssteuer nicht mehr vom Schuldner erhoben werden, sondern von der schweizerischen Zahlstelle (Bank), die die betreffenden Erträge ihrem Kunden gutschreibt. Im Entwurf des Gesetzes war zu Beginn vorgesehen, dass die Zahlstellen in der Mel- dung an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) zwingend die AHV-Nummer oder die Unternehmensidentifikationsnummer (UID) angeben müssen. Damit wäre der Kreis derjenigen Stellen, die die AHV-Nummer systematisch verwenden dürfen, ein weiteres Mal ausgedehnt worden. Über die Gefahren für den Persönlichkeits- schutz, wenn in der Verwaltung ein einziger Personenidentifikator verwendet wird, berichten wir im vorliegenden Tätigkeitsbericht in den Artikeln 1.1.3 und 1.1.7. Wir haben entsprechend zu dieser Gesetzesvorlage Stellung genommen und die Schaffung eines sektoriellen Identifikators für den Steuerbereich verlangt. Die Vor- lage wurde daraufhin geändert und dem Bundesrat vorgeschlagen, zu einem spä- teren Zeitpunkt zu entscheiden, ob im Steuerbereich die AHV-Nummer oder ein sektorieller Identifikator verwendet werden soll. Uns ging dieser Vorschlag zu wenig weit. Der Bundesrat hat unsere im Bericht vorgetragenen Befürchtungen zwar zur Kenntnis genommen, sich aber gegen unseren Antrag entschieden. 1.1.5 Projekt MARS des Bundesamtes für Statistik und des Bundesamtes für Gesundheit Bezüglich des Statistik-Projekts MARS (Statistiken der ambulanten Gesundheitsversorgung) haben wir die zuständigen Bundes- ämter daran erinnert, dass es noch der Ausarbeitung detaillierter Vorschriften bedarf. Mit der anstehenden Änderung der Verordnung über die Krankenversicherung bietet sich die Gelegenheit, die Einzelheiten der Datenbearbeitung in diesem Projekt zu regeln. Ein Bearbeitungsreglement ist ebenfalls in Ausarbeitung. Das Bundesamt für Statistik (BFS) hat laut dem Bundesstatistikgesetz die Aufgabe, Statistiken im öffentlichen Interesse zu erstellen. Im Gesundheitsbereich hat das BFS den spezifischen Auftrag, die notwendigen statistischen Grundlagen zur Beur- teilung von Funktions- und Wirkungsweise des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) zu erarbeiten. Zu diesem Zweck müssen die eidgenössischen Erhebungen
19 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Aufgrund der Ergebnisse der Arbeitsgruppe, an der wir mitwirkten, kam der Bun- desrat zu dem Schluss, dass die Einrichtung eines solchen Austausches zwischen der Post und den Einwohnerkontrollen nicht sinnvoll wäre. Die Adresslisten der Einwohnerregister seien bereits von sehr guter Qualität, und die Einführung eines automatischen und regelmässigen Datenaustausches zwischen der Schweizeri- schen Post und den Einwohnermeldeämtern wäre aus Gründen des Datenschutzes problematisch. Die Weitergabe dieser Daten setzt nämlich die Verwendung einer eindeutigen Kennung, der AHV-Nummer, voraus. Es bestünde die Gefahr, dass die Post diese Nummer an andere Vertriebsunternehmen weitergäbe, was ein erhöhtes Missbrauchsrisiko nach sich zöge. Das System läge im Interesse der Post, die als einzige Institution des Landes in den Besitz einer aktualisierten Adressdatenbank aller Einwohner gelangen würde. Äusserst nützlich wäre indes eine Adressdatei für die öffentlichen Verwaltungen auf allen Stufen des Staates, die bei praktisch allen ihren Aktivitäten auf eine ein- deutige Identifikation der Bürger und die Kenntnis ihres Wohnsitzes angewiesen sind. In den Gemeinden sind diese Angaben im Einwohnerregister verfügbar, das ständig nachgeführt wird. Sie sind in der Regel auch auf Kantonsebene zugänglich. Nur auf interkantonaler und eidgenössischer Ebene fehlen sie. Die Verwaltungen sind gezwungen, auf eine Nachführung der bei ihnen vorhandenen Daten zu ver- zichten oder sie fallweise bei den Gemeinden und den Kantonen zu beschaffen, was manche Verwaltungsabläufe bedeutend erschwert. Als Beispiele lassen sich die Erhebung des Militärpflichtersatzes, die Zahlung der Krankenkassenprämien oder die Durchführung von Betreibungsverfahren nennen, wenn der Schuldner in einen anderen Kanton zieht. Diese Schwierigkeiten könnten vermieden und die Verwaltungsabläufe erheblich vereinfacht werden, wenn auf nationaler Ebene eine zuverlässige Adressdatenbank verfügbar wäre. Verschiedene Lösungen sind denkbar. Zunächst könnte die Qualität der Adressda- ten in den Einwohnerregistern verbessert werden, wenn alle Kantone dafür sorgen, dass die Vermieter und Beherberger auf Personen hinweisen, die ihrer Meldepflicht bei der Einwohnerkontrolle nicht nachgekommen sind. Überdies könnte man eine Adressdatenbank schaffen, auf die öffentliche Verwaltungen zur Erfüllung ihrer Auf- gaben Zugriff hätten. Diese Datenbank könnte aus den bestehenden kantonalen Plattformen gebildet werden oder aber auf Plattformen des Bundes beruhen: die Datenbank des Bundesamtes für Statistik; ein noch zu schaffendes nationales Per- sonenverzeichnis; eine Erweiterung der Datenbank UPI (Unique Personal Identifier Database), die von der zentralen Ausgleichsstelle benutzt wird. Der Bundesrat hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, die Vor- und Nachteile dieser Varianten und namentlich ihre Machbarkeit, ihre Kompatibilität mit dem Datenschutz, ihre Kosten und ihre Auswirkungen vertieft
21 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB AHV-Nummer ausserhalb des Sektors der Sozialversicherungen. Zudem muss sich der Bürger im Klaren darüber sein, welche Dienste und Institutionen sich systema- tisch der AHV-Nummer ausserhalb des Sozialversicherungsbereichs bedienen. In dieser Hinsicht ist eine Gesetzesgrundlage im formellen Sinn auszuarbeiten, die den Verwendungszweck und die berechtigten Nutzer bestimmt. Wir befürchten, dass sich die Verwendung der AHV-Nummer ausserhalb eines klar abgegrenzten gesetz- lichen Rahmens auf den Privatsektor ausdehnen könnte. Es wäre dann nicht mehr möglich, die Kontrolle über die Bearbeitung zu behalten und deren Berechtigung zu überprüfen.
23 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB gegeben haben, bekanntgegeben werden dürfen. Für diese Bekanntgabe ist keine explizite Zustimmung der Betroffenen vorgesehen. Da die betroffenen Sportler für die leistungsdiagnostischen Tests durch Organisationen oder Behörden aufgeboten werden, werden sie im Rahmen des Aufgebotes von den Verantwortlichen (Trainer, Verbandsärzte etc.) über die Datenbearbeitung informiert, insbesondere über den Zweck der Tests, die anschliessende Analyse durch die verantwortlichen Spezia- listen und die Empfänger der Resultate. Die weitere Datenbearbeitung durch die Empfänger richtet sich in der Folge nach dem DSG, insbesondere bezüglich Zweck- bindung und Verhältnismässigkeit. Da der Ablauf der leistungsdiagnostischen Tests im Entwurf der Botschaft nicht aus- geführt wurde, bestand aus unserer Sicht die Gefahr, dass es ohne weitere Kennt- nisse der Abläufe nicht nachvollziehbar ist, warum im Gesetz kein Einverständnis für die Datenbekanntgabe in diesem Fall verlangt wird. Wir regten daher an, die Botschaft mit Ausführungen zur Datenbekanntgabe an die Empfänger zu ergänzen. Das BASPO kam diesem Begehren nach und ergänzte die Botschaft entsprechend. 1.2.2 Informationssystem betreffend Reisende ohne gültigen Fahrausweis Die neue gesetzliche Grundlage für ein Informationssystem über Reisende ohne gültigen Fahrausweis wurde vom Parlament verab- schiedet. Entsprechende Verordnungsbestimmungen befinden sich in Ausarbeitung. Zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für Informationssysteme über Reisende ohne gültigen Fahrausweis hat das Bundesamt für Verkehr (BAV) eine neue Bestim- mung im Personenbeförderungsgesetz (PBG) ausgearbeitet (vgl. unseren Tätigkeits- bericht 2013/2014, Ziff. 1.2.6). Diese neue Bestimmung (Art. 20a PBG) wurde als Teil des Gesetzgebungspakets «Strassentransportunternehmens- und Verkehrsstraf- recht Änderung» vom Parlament beraten und in leicht geänderter Form verabschie- det. Das Parlament hat der Bestimmung einen neuen Absatz hinzugefügt, wonach auch der Dachverband der Branche die Informationssysteme betreiben könne. Die gesetzliche Bestimmung sieht vor, dass konzessionierte Transportunternehmen Informationssysteme über Reisende ohne gültigen Fahrausweis betreiben können und regelt bestimmte Punkte wie etwa die Löschung der Daten. Das BAV arbei- tet nun die Ausführungsbestimmungen aus. Die konzessionierten Unternehmen, gegebenenfalls der Dachverband, werden die konkrete Ausgestaltung der Informa- tionssysteme noch detailliert regeln müssen, sei es in Weisungen, Bearbeitungsre- glementen oder in anderer Form.
25 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB widerrechtlichen Persönlichkeitsverletzungen führen, andererseits aber auch dazu, dass die Aufnahmen nicht als Beweismittel zugelassen werden. Anders ist die Situation zu beurteilen, wenn die Kamera nur im Ereignisfall einge- schaltet wird. Hier werden nicht sämtliche Verkehrsteilnehmer unter Generalver- dacht gestellt, und es findet keine Datenbearbeitung auf Vorrat statt. Beschränkt sich die Aufnahme auf ein konkretes Ereignis, kann die Datenbearbeitung durch ein überwiegendes Interesse gerechtfertigt sein. Genaueres hierzu kann auf unserer Webseite in unseren Erläuterungen zum Thema nachgelesen werden (www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Videoüberwachung – Dashcam). 1.2.5 Neues Geldspielgesetz Laut dem Entwurf zum neuen Geldspielgesetz sollen in der Schweiz auch Onlinespiele legal angeboten werden. In diesem Zusammenhang haben wir uns zu Sperrlisten und Authentifikationsproblemen geäussert. Das neue Geldspielgesetz soll sowohl das Spielbankengesetz wie auch das Bun- desgesetz betreffend Lotterien und gewerbsmässige Wetten ersetzen. Neben verschiedenen Neuerungen zur Organisation der zuständigen Behörden ist vorge- sehen, dass Geldspiele künftig auch online angeboten werden dürfen. In unserer Stellungnahme zum Vorentwurf wiesen wir auf die verschiedenen Probleme hin, die sich mit der Überprüfung der Angaben ergeben, welche die Spielenden bei der Eröffnung ihrer Benutzerkonten machen. Problematisch waren aus datenschutzrechtlicher Sicht zudem die Einblendung einer Stoppseite, falls Spielende auf gesperrte ausländische Angebote zugreifen wollen, die Auswertung dieser Zugriffe und die Erstellung der Sperrlisten an und für sich. Im Anschluss an unsere Stellungnahme haben wir unsere Bedenken mit den zuständigen Fachleuten des Bundesamtes für Justiz besprochen. Die Vernehmlas- sung zum Geldspielgesetz ist im August 2014 abgeschlossen worden; wir werden die Gesetzgebungsarbeiten weiterhin aufmerksam verfolgen.
27 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Gerade bei der Wahl von amerikanischen Unternehmen als Dienstleistungsanbieter müssen die Risiken der Auslagerung genau abgeschätzt werden. So hat am 25. April 2014 das Gericht des Southern District of New York betreffend des Zugriffs der US-Behörden auf Kundendaten, die in der EU gespeichert sind, ein brisantes Urteil gefällt. Gemäss dem Urteil können US-Behörden auf Daten zugreifen, welche von Unternehmen mit Sitz in den USA im Auftragsverhältnis bearbeitet werden. Wir gehen davon aus, dass die Cloud-Anwendungen von US-Unternehmen somit auch mit einer Zusatzvereinbarung das Risiko bergen, dass US-Behörden ohne den Weg über die internationale Rechtshilfe auf Kundendaten, welche auf Servern in der EU oder der Schweiz gespeichert sind, Zugriff erhalten. Aus diesen Gründen raten wir Bundesorganen davon ab, Datenbearbeitungen an Firmen auszulagern, welche einer Gesetzgebung ohne angemessenem Daten- schutzniveau unterstellt sind. Weiter ist anzumerken, dass es sich bei den aus- zulagernden Datenbearbeitungen um kritische Infrastrukturen handeln kann, die entsprechend den Vorgaben des Bundesrats nur an Firmen ausgelagert werden dürfen, welche «ausschliesslich unter Schweizer Recht handeln, sich zur Mehrheit in Schweizer Eigentum befinden und ihre Leistung gesamtheitlich innerhalb der Schweizer Landesgrenzen erzeugen». 1.3.2 Teilrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen – Verwendung der AHV-Nummer durch die Billag Die eidgenössischen Räte haben die Teilrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen verabschiedet, welches ein schweizweites Register aller in der Schweiz erfassten Personen vorsieht, das auch deren AHV-Nummer enthält. Aus unserer Sicht ist diese Datenbear- beitung nicht notwendig und daher nicht verhältnismässig. Im September 2014 hat das Parlament die Teilrevision des Radio- und Fernseh- gesetzes verabschiedet. Leider haben die Räte, wie zuvor schon das Bundesamt für Kommunikation, unserem Anliegen, auf die Verwendung der AHV-Nummer zur Gebührenerhebung zu verzichten, nicht Rechnung getragen. Wir sind nach wie vor der Ansicht, dass die Verwendung der AHV-Nummer ausserhalb der Sozial- versicherung des Bundes zur Gebührenerhebung nicht notwendig und daher aus Datenschutzsicht unverhältnismässig ist. Wir haben vorgeschlagen, eine bereichs- spezifische bzw. sektorielle Nummer zu verwenden, welche die Problematik der Verknüpfung der verschiedenen Datenbanken erheblich reduzieren würde. Weitere Ausführungen zum Thema sind in unserem 21. Tätigkeitsbericht 2013/2014, in Ziffer 1.2.8, zu finden.
29 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB obwohl doch die eingesetzten kryptographischen Protokolle theoretisch einen aus- reichenden Schutz für Gespräche der Stufe «vertraulich» oder «besonders schüt- zenswert» ermöglichten. Ausserdem haben wir uns für die Beibehaltung einer ebenso hohen Vertraulichkeit wie bisher ausgesprochen und dazu eine unabhän- gige Risikobeurteilung vorgeschlagen. Auch haben wir darauf hingewiesen, wie wichtig die Gewährleistung einer der alten Lösung gleichwertigen Verfügbarkeit ist (separates physisches Netzwerk). Letztlich stellt sich für uns die Frage, ob der Ent- scheid für den Lync Client 2013 von Microsoft richtig war. Rechtlich betrachtet, war uns eine endgültige Beurteilung nicht möglich, da gewisse Einzelheiten besonders im Zusammenhang mit den Randdaten und ihrer Erfassung nicht klar waren. Wir haben indes bestätigt, dass trotz der noch bestehenden Unge- wissheiten zusätzliche gesetzliche Grundlagen nicht notwendig erscheinen. Wir wiesen darauf hin, dass dies nicht als formelle Zustimmung zur Einführung des Systems ausgelegt werden dürfe. Die Verantwortung für eine solche Bearbeitung liegt nämlich beim Betreiber des Dienstes (also der jeweiligen Behörde), während für die Umsetzung das ISB zuständig ist. Wir hoffen, dass dieses unseren Bemer- kungen und Ratschlägen Rechnung trägt und werden die Entwicklung des Projekts weiterhin aufmerksam verfolgen. 1.3.4 Kostenloses WiFi der SBB Seit Herbst 2014 bieten die SBB an verschiedenen Bahnhöfen kosten- losen Internetzugang via WiFi (SBB Free WiFi) an. Wir wollten von ihnen wissen, welche Daten sie in diesem Zusammenhang bearbeiten. Auch wiesen wir sie darauf hin, dass aufgrund der geltenden Allge- meinen Geschäftsbedingungen (AGB) die Verwendung der Userdaten weder zu Marketingzwecken noch zur Analyse von Personenströmen erlaubt ist. Im September 2013 begannen die SBB an verschiedenen Bahnhöfen mit der Frei- schaltung eines kostenlosen Internetzugangs via WiFi (SBB Free WiFi). Kunden, die von diesem Angebot profitieren wollen, müssen sich registrieren und bestätigen, dass sie die Nutzungsbestimmungen gelesen haben und damit einverstanden sind. In den entsprechenden AGB behalten sich die SBB vor, die Daten zu verschiedenen Zwecken zu bearbeiten, unter anderem um das Bewegungsverhalten der Kunden zu analysieren. Wir haben die SBB auf die damit verbundene datenschutzrechtliche Problematik hingewiesen und stellten ihnen zur Klärung der Sachlage verschiedene Fragen. Die Thematik wurde auch anlässlich einer Sitzung zwischen dem CEO der SBB und dem EDÖB besprochen. Unsere Abklärungen ergaben einerseits, dass die SBB die anfallenden Userdaten zu jenem Zeitpunkt einzig gestützt auf das Bundesgesetz betreffend die Überwachung
31 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.3.6 Urheberrechtsschutz im Internet Die von der Arbeitsgruppe AGUR 12 vorgeschlagenen Anpassungen des Urheberrechts sollen nun gesetzgeberisch umgesetzt werden. Wir werden den Gesetzgebungsprozess begleiten und auf die Aufrechterhaltung des Persönlichkeitsschutzes hinwirken. Nachdem die von Bundesrätin Simonetta Sommaruga eingesetzte Arbeitsgruppe AGUR 12 im Dezember 2013 ihren Schlussbericht vorgelegt hat (vgl. 21. Tätigkeits- bericht 2013/2014, Ziff. 1.3.1), sollen nun die dort vorgeschlagenen Anpassungen des Urheberrechts geprüft und umgesetzt werden. Wir begrüssen es, dass damit die zurzeit herrschende Rechtsunsicherheit betreffend korrekte Beschaffung und Bearbeitung von Personendaten von Urheberrechtsdelikten im Internet beseitigt wird. Gleichzeitig möchten wir darauf hinwirken, dass die eingeführten Massnah- men den Persönlichkeitsschutz berücksichtigen. Wir verfolgen daher die laufenden Entwicklungen und werden den Gesetzgebungsprozess begleiten. 1.3.7 Berichterstattung über Lehrpersonen im Internet Internetplattformen, auf denen Berichte über politische Einfluss- nahmen durch Lehrpersonen veröffentlicht werden, können die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen verletzen. Daher ist darauf zu achten, dass die Texte nur in anonymisierter Form veröf- fentlicht werden. Politische Indoktrination im Schulunterricht ist ein heikles Thema. Nicht immer gelingt es den Lehrkräften, ihren Unterricht politisch neutral zu gestalten. Gerade wenn politische oder gesellschaftliche Themen behandelt werden, dringt die politi- sche Gesinnung der Lehrkraft gerne bis zu den Schülern durch, ob absichtlich oder nicht. Diesen Umstand nahm eine politische Partei zum Anlass, eine Internetplatt- form zu errichten, auf der öffentlich über solche Erlebnisse berichtet werden kann. Damit sollen Lehrkräfte davon abgeschreckt werden, ihre politische Meinung allzu freimütig an ihre Schüler weiter zu geben, um diese in ihrem Sinne zu beeinflussen. Eine derartige Plattform birgt die Gefahr, die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Lehrkräfte zu verletzen. Ähnlich wie bei einem Internetpranger (vgl. 20. Tätigkeits- bericht 2012/2013, Ziff. 1.3.1) können die aufgeführten Lehrkräfte stigmatisiert und unnötig herabgesetzt werden, ohne sich dagegen wehren zu können. Ein Rechtfer- tigungsgrund ist hier nicht ersichtlich. Wenngleich die Gewährung eines politisch neutralen Schulunterrichts zweifellos als öffentliches Interesse gewertet werden kann, so ist es nicht Aufgabe Privater, dieses Interesse durchzusetzen. Vielmehr bestehen in allen Kantonen Aufsichtsorgane, denen Fälle politischer Einflussnahme durch Lehrpersonen gemeldet werden können. Diese Organe haben dann die
33 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.4 Justiz/Polizei/Sicherheit 1.4.1 Datenschutz im Rahmen der zweiten Schengen- Evaluation Anlässlich der zweiten Schengen-Evaluation in der Schweiz wurden die Kompetenzen des eidgenössischen Beauftragten, weiterer Instanzen auf Bundesebene und mehrerer kantonaler Datenschutzbe- hörden geprüft. Diese zweite Evaluation schloss mit einer positiven Bilanz. Der Schengen-Besitzstand entwickelt sich kontinuierlich weiter. Die richtige Umset- zung und Anwendung der Bestimmungen von Schengen werden in sämtlichen Mitgliedsstaaten etwa alle vier Jahre geprüft. Im Jahr 2008 durchlief die Schweiz das erste Evaluierungsverfahren, das die Inbetriebnahme des Schengener Infor- mationssystems (SIS) möglich machte. Die nächste Evaluation erfolgte im Frühjahr 2014: zwischen März und Juli führten fünf Teams, bestehend aus Sachverständigen des Europäischen Rates, der Europäischen Kommission und der übrigen Schengen- Staaten die zweite Evaluation durch. Diese betraf die korrekte Anwendung der Vor- schriften für die polizeiliche Zusammenarbeit, den Datenschutz, die Visumsertei- lung, den Aussengrenzschutz und das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II). Die Datenschutzevaluierung bezog sich auf die Umsetzung des Abkommens zwi- schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft, auf die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft bei der Umsetzung, der Anwendung und der Entwicklung des Schengen- Besitzstands (SAA), insbesondere auf die Kompetenzen der eidgenössischen Kon- trollbehörde (EDÖB) und der kantonalen Datenschutzbehörden. Diese wurden auf Grund eines Fragebogens und von örtlichen Inspektionen beurteilt. Im Besonderen wurden die Befugnisse der Kontrollbehörden in den Bereichen Aufsicht, Abklärun- gen und Sanktionen sowie ihre Unabhängigkeit überprüft. Dabei ging es um die Analyse der Rechtsgrundlagen und im Speziellen um die Kontrollbefugnisse bezüg- lich des SIS II und der an seinem Betrieb beteiligten Dienststellen. Die Rechte der betroffenen Personen, die Datensicherheit, die Zusammenarbeit mit den auslän- dischen Behörden und die Information der Öffentlichkeit wurden ebenfalls einer Prüfung unterzogen. Wir haben uns aktiv in die Vorbereitung dieser Evaluation eingebracht, in enger Zusammenarbeit namentlich mit dem Bundesamt für Justiz (BJ), dem Bundesamt für Polizei (fedpol), dem Staatssekretariat für Migration (SEM), dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und den kantonalen Daten- schutzbehörden. Es ging um die Beantwortung des von der Europäischen Union
35 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.4.3 Revision der Verordnung über die Informations- systeme des Nachrichtendienstes des Bundes Wir haben im Rahmen der Revision der Verordnung über die Infor- mationssysteme des Nachrichtendienstes des Bundes Stellung genommen. Unseren Bemerkungen zur vorgesehenen Regelung der periodischen Kontrollen im Informationssystem äussere Sicherheit (ISAS) und in den übrigen Informationssystemen des Nachrichten- dienstes des Bundes wurde Rechnung getragen. Die Änderung des Bundesgesetzes über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) vom 21. März 2014 und die Verordnung über die Infor- mationssysteme des Nachrichtendienstes des Bundes (ISV-NDB) sind am 1. Novem- ber 2014 in Kraft getreten. Seit diesem Zeitpunkt ist das Informationssystem äussere Sicherheit (ISAS) kein Pilotprojekt mehr, sondern eine Datensammlung mit einer definitiven Gesetzesgrundlage. Neben den durch die Revision des ZNDG notwendig gewordenen Anpassungen wurde die ISV-NDB im Interesse einer grösseren Klarheit neu strukturiert. Im Rahmen der Ämterkonsultation vertraten wir die Ansicht, dass die vorgeschlagenen Lösungen für die verschiedenen periodischen Kontrollen in ISAS und in den übrigen Informationssystemen des Nachrichtendienstes des Bun- des (NDB) nicht befriedigend seien (die Kontrollen betreffend das Informationssys- tem innere Sicherheit (ISIS) gaben hingegen keinen Anlass zu Bemerkungen). Nach mehreren Gesprächen mit dem NDB konnten folgende Lösungen gefunden werden: Die für die Datenerfassung zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des NDB überprüfen periodisch die Datensätze in ISAS, die Objekte zu Personen oder Orga- nisationen enthalten. Sie beurteilen unter Berücksichtigung der aktuellen Lage, ob die Datensätze für die Erfüllung der Aufgaben des NDB noch notwendig sind. Sie löschen nicht mehr benötigte Dateien. Sie berichtigen, kennzeichnen oder löschen als unrichtig erkannte Daten. Schliesslich halten sie die Durchführung und das Ergebnis der Überprüfung fest. Die periodische Überprüfung erfolgt bei jeder Ergän- zung eines Datensatzes. In jedem Fall erfolgt eine periodische Überprüfung je nach Bereich zehn bis zwanzig Jahre nach der Erfassung des Objekts oder der letzten periodischen Überprüfung. Überdies führt die Qualitätssicherungsstelle mindestens einmal jährlich planmässige Kontrollen durch. Die Qualitätssicherungsstelle überprüft mittels Stichproben die in den übrigen Infor- mationssystemen des NDB erfassten Daten. Namentlich prüft sie, ob die Daten rich- tig sind und ob sie rechtmässig, angemessen und zweckmässig bearbeitet werden. Diese tut dies für jedes Informationssystem mindestens einmal jährlich nach einem Kontrollplan.
37 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Im Rahmen der Ämterkonsultation wiesen wir darauf hin, dass das Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) den Einsatz dieser Informatikinstrumente nicht ausdrücklich vorsehe. Die Änderung der JANUS-Ver- ordnung sei somit problematisch, da sich die vorgesehenen Bestimmungen nicht auf eine ausreichende Gesetzesgrundlage stützten (insbesondere die Bestimmun- gen über die Funktionen dieser Informatikinstrumente, die der Aufbewahrung besonders schützenswerter Daten dienen). Da es sich ausschliesslich um Informa- tikinstrumente zur erleichterten Bearbeitung von Daten handelt, die für die oben erwähnten Informationssysteme bestimmt sind, wurde eine befristete Regelung auf Ebene der Verordnung vorgesehen. Bei der nächsten Revision des BPI würden diese Informatikinstrumente ausdrücklich in einer Gesetzesgrundlage im formellen Sinn aufgeführt. 1.4.6 Änderung der Rechtsgrundlagen für die Weiterentwicklung der Armee Im Rahmen der Ämterkonsultationen zur Änderung der Rechtsgrund- lagen für die Weiterentwicklung der Armee äusserten wir uns zur präventiven Anordnung von Blutuntersuchungen oder Impfungen sowie zum Erfordernis medizinischer Routineuntersuchungen. Der Bundesrat hat unsere diesbezüglichen Anliegen in seine Botschaft aufgenommen und auch unserem Ersuchen, die Routineuntersu- chungen auf eine beschränkte Anzahl Personen zu begrenzen, Folge geleistet. Eine Divergenz gab es hingegen in Bezug auf Sicherheits- prüfungen bei Militärpersonen ohne deren Einwilligung. Der Änderungsentwurf zum Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwal- tung (MG) sieht vor, dass der Bundesrat für die Ausübung von Armeefunktionen, die mit einem hohen Infektionsrisiko verbunden sind, präventiv Blutuntersuchun- gen oder Impfungen anordnen kann. Wir forderten in der Botschaft zum Geset- zesentwurf sehr viel genauere Ausführungen zu den verschiedenen vorgesehenen Blutanalysen und Impfungen sowie zu den Funktionen, die solche Massnahmen erfordern. Dass Sanitätspersonal oder Einsätze im Ausland als Beispiele genannt werden, erschien uns zu vage. Unseres Erachtens müssen in der Botschaft die Grenzen festgelegt werden, innerhalb derer der Bundesrat die im Gesetz erwähnten Massnahmen in der Ausführungsverordnung konkretisieren kann. Das Eidgenössi- sche Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) hat unse- ren Bemerkungen Rechnung getragen und die Botschaft entsprechend abgeändert. Andererseits wurde im Änderungsentwurf zum MG zunächst festgelegt, dass das VBS für das militärische Personal und das oberste Kader der Militärverwaltung des Bundes regelmässige medizinische Routineuntersuchungen vorsehen kann,
39 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB regionalen Sektionen des Staatssekretariats für Migration (SEM, ehemals Bundes- amt für Migration/BFM), deren Hauptaufgaben die Bearbeitung von Einzelfällen im Bereich Visa, die Genehmigung von Aufenthaltsbewilligungen sowie die Bearbei- tung von Fernhaltemassnahmen sind. Über die gesamte Dauer der Kontrolle war der Datenschutzberater des SEM unser Hauptgesprächspartner. Für diese Überprüfung wählten wir nach dem Zufallsprinzip drei regionale Sek- tionen des SEM aus. Nachdem wir diesem unsere Kontrolle angemeldet hatten, erhielten wir die Liste der Mitarbeiter der drei betroffenen Sektionen, worauf wir unverzüglich das Bundesamt für Polizei (fedpol) kontaktierten, um uns die Logfiles zu beschaffen, in denen die Zugriffe der Mitarbeiter auf das SIS in der ausgewählten Woche aufgeführt sind. Die Kontrolle wurde zwar beim SEM angekündigt, aber den betroffenen Mitarbeitern wurde nicht mitgeteilt, dass ihre Zugriffe auf das System im Nachhinein analysiert würden. Wir haben die Analyse in unseren Räumlichkeiten auf der Grundlage der von fedpol bereitgestellten Dokumente durchgeführt. Unsere Prüfung betraf hauptsächlich die Zahl der Zugriffe je Sektion und Mitarbeiter sowie den Inhalt der von den Mitarbei- tern getätigten Recherchen. Auf diese Weise konnten wir feststellen, dass die drei Sektionen unterschiedliche Praktiken anwenden, insbesondere dass die Mitarbeiter, die in erster Linie für die Recherchen im System verantwortlich sind, nicht alle dieselbe Funktion innehaben. Missbräuche wurden indes keine festgestellt. Überdies erschien keine Recherche verdächtig oder unangemessen. Wir konnten daher die Überprüfung ohne einen Besuch an Ort und Stelle abschliessen.
41 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Wenn der Arzt einen sogenannten Aufklärungsschaden befürchtet, hat er das Recht den Ausdruck oder die Kopie der Krankengeschichte an einen vom Patien- ten bezeichneten Arzt zu übermitteln. Dieser kann dem Patienten bei der Einsicht in die Krankengeschichte beistehen und ihn vor eventuellem Schaden bewahren. Dieses Vorgehen stellt gemäss unserer Auffassung einen Ausnahmefall dar, da Pati- enten aufgrund der Informationspflichten des Arztes im Verlauf einer Behandlung üblicherweise gut über ihren Zustand informiert sein sollten und sich mittlerweile relativ schnell und einfach über die Bedeutung von Fachbegriffen erkundigen kön- nen. Die Kopie der Krankengeschichte ist dem Patienten grundsätzlich kostenlos zuzustellen. Nur wenn das Erstellen der Kopie mit einem besonders hohen Aufwand verbunden ist oder wenn der Patient innerhalb von zwölf Monaten schon eine Kopie verlangt hat, kann der Arzt eine Kostenbeteiligung in der Höhe von maximal 300 Franken verlangen. 1.5.2 Notverkauf von Patientendaten im Rahmen eines Konkursverfahrens Ein Konkursamt kann Patientendaten nicht ohne vorgängige Nachfrage bei den Patienten an einen zur Praxisübernahme bereiten Nachfolger verkaufen. Die Einwilligung der Patienten ist eine notwendige Voraussetzung für die Übergabe der Daten. Dass Patientendaten einen Geldwert haben, sahen wir im Berichtsjahr durch ein kantonales Konkursamt bestätigt. Das Amt erwog den Notverkauf der Patienten- kartei eines Zahnarztes mitsamt den zugehörigen Dossiers an einen potentiellen Praxisnachfolger, und zwar ohne die betroffenen Patientinnen und Patienten vor- gängig zu informieren. Das Amt meldete sich bei uns und bat um eine Einschätzung der Durchführbarkeit des Vorhabens, im Wissen, dass der EDÖB für den vorliegen- den Fall eigentlich nicht zuständig ist, weil es sich bei einem Konkursamt um eine kantonale Stelle handelt, die der Aufsicht des kantonalen Datenschutzbeauftragten unterstellt ist. Wir teilten dem Amt mit, dass der in Betracht gezogene Notverkauf der Patientenkartei und der zugehörigen Dossiers nicht ohne vorgängige Konsulta- tion der betroffenen Personen durchgeführt werden darf. Patientendaten, soweit es sich um Gesundheitsdaten handelt, sind gemäss des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG) besonders schützenswert. Für ihr Bearbeiten braucht es, falls eine Einwilligung als Rechtfertigungsgrund für das Bearbeiten notwendig ist, eine ausdrückliche Einwilligung der betroffenen Person, welche sie freiwillig nach einer angemessenen Aufklärung abgegeben hat (Artikel 4 Absatz 5 DSG). Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Zahnarzt hier einer kanto- nalen Aufbewahrungspflicht unterliegt, welche über den Betrieb der Praxis hinaus bestehen bleibt.
43 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.5.4 Sachverhaltsabklärung beim ärztlichen Dienst des Bundes (MedicalService AeD) Im Berichtsjahr haben wir beim ärztlichen Dienst der Bundesver- waltung und der bundesnahen Betriebe (MedicalService AeD) eine Sachverhaltsabklärung eröffnet. Im Fokus der Untersuchung steht namentlich die Bearbeitung der Gesundheitsdaten von Stellenbewer- berinnen und -bewerbern. Nachdem wir im Berichtsjahr mehrere Bürgeranfragen zu MedicalService AeD, dem ärztlichen Dienst der Bundesverwaltung und der bundesnahen Betriebe, erhalten hatten, eröffneten wir im Herbst 2014 im Rahmen unserer Aufsichtstätigkeit eine Sachverhaltsabklärung betreffend Gesundheitsdaten im Arbeitsbereich bei dieser Organisation, die den SBB angegliedert ist. Wir prüfen aktuell, ob die Bearbeitung der Gesundheitsdaten von Stellenbewerberinnen und -bewerbern den Datenschutzan- forderungen genügen. Dabei steht vor allem die Bearbeitung und Bekanntgabe der Daten durch MedicalService sowie der Datenfluss zwischen MedicalService und dem Arbeitgeber im Fokus. Wir beziehen uns dabei auf die Kompetenzübertragung des Eidgenössischen Perso- nalamtes an den ärztlichen Dienst (in diesem Fall MedicalService), welcher gemäss Bundespersonalgesetz (BPG) in gewissen Fällen besonders schützenswerte Per- sonendaten über die Gesundheit bearbeiten darf. Gemäss BPG darf der ärztliche Dienst die interessierten Stellen jedoch nur über die «Schlussfolgerungen aus ärzt- lichen Feststellungen» orientieren. Er darf also z.B. mitteilen, ob der Bewerber aus gesundheitlichen Gründen für eine Stelle geeignet ist oder nicht. Keinesfalls aber darf er Dritten – ohne schriftliche Zustimmung der betroffenen Person – eine eigent- liche Diagnose mitteilen. Wir erachten es als notwendig, die in diesem Zusammen- hang stehenden Datenbearbeitungen vertiefter anzusehen und auf die Konformität mit dem Bundesgesetz über den Datenschutz im Rahmen einer Sachverhaltsabklä- rung zu überprüfen. Der erste Teil des Verfahrens ist inzwischen abgeschlossen. Bei diesem wurden die erhaltenen Unterlagen ausgewertet. Als nächstes werden wir vor Ort bei Medical- Service einen Augenschein nehmen, um zu prüfen, ob die Prozesse und Datenbe- arbeitungen den Anforderungen des DSG genügen.
45 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB wahren kann und dass zu keinem Zeitpunkt eine ungerechtfertigte Bearbeitung der Patientendaten stattfindet. 1.5.6 eHealth – Identifikation der Patienten und Zugriffe auf das ePatientendossier Das Projekt eHealth kommt in eine entscheidende Phase. Nachdem die Empfehlungen V verabschiedet wurden, werden Detailspezi- fikationen für die Identifikation der Patienten und Zugriffsrechte auf das ePatientendossier definiert. Sie bilden die Grundlage für die eigentliche Implementierung aber auch für die Verordnung zum Elektronischen Patientendossiergesetz (EPDG). Damit die bisher von uns durchgesetzten Datenschutzmassnahmen nicht in der Implementierungsphase geopfert werden, haben wir uns entschieden, auch wei- terhin einen Teil unserer knappen Ressourcen im Bereich eHealth einzusetzen. Das Projekt befindet sich in einer Phase, in der detaillierte Verfahren für den Umgang mit dem elektronischen Patientendossier definiert werden. Erfahrungsgemäss wird in vielen Grossprojekten zu diesem Zeitpunkt die ursprünglich grosse Bereitschaft für datenschutzkonforme Lösungen über Bord geworfen. Kosten und Komplexität werden als Argumente bemüht, um die Systeme zu optimieren und die Persönlich- keitsrechte einzuschränken. Diese Gefahr besteht auch im eHealth-Projekt. Durch permanente Feinkorrekturen sorgen wir in den Teilprojekten dafür, dass das Datenschutzrecht nicht nur ein politisches Ziel bleibt, sondern auch in der Umset- zung berücksichtigt wird. Ganz besonders gilt das für das Mandat des Koordina- tionsorgans eHealth für die «Detailspezifikationen Zugriffsrechte», die Verordnung zum EPDG und die Zertifizierung der Gemeinschaften. Vor der Kommission für sozi- ale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates hatten wir die Gelegenheit genutzt, unseren Standpunkt darzulegen und die Einführung eines eigenen, von der AHV- Nummer unabhängigen Patientenidentifikators zu fordern. Sowohl die Kommission als auch der Ständerat sind unserer Argumentation gefolgt und haben den entspre- chenden Gesetzesentwurf des Bundesrats angenommen. 1.5.7 Entwurf für ein Bundesgesetz über die Registrierung von Krebserkrankungen Der Bundesrat hat dem Parlament den Gesetzesentwurf zur Erfassung der Krebserkrankungen in der Schweiz vorgelegt. Anlässlich der zweiten Ämterkonsultation haben wir auf unsere Divergenzen betreffend die Erhebung zusätzlicher Daten und auf unsere Vorbe- halte bezüglich der Nutzung der AHV-Nummer verwiesen.
47 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB sondern auch in verschiedenen neueren Gesetzen vorgesehen. Etwa im Bundesge- setz über genetische Untersuchungen beim Menschen (GUMG), im Bundesgesetz über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung (FMedG), im Bundesgesetz über die Forschung am Menschen (HFG) sowie im Bundesgesetz über die Forschung an embryonalen Stammzellen (StFG). Schliesslich haben wir uns dafür ausgesprochen, zwecks Aktualisierung und Ver- vollständigung das Todesdatum in den Tumorregistern nicht wie im Entwurf vorge- sehen mit dem in der zentralen Ausgleichsstelle vermerkten Datum abzugleichen, sondern mit dem Datum der kantonalen Einwohnerregister oder des Zivilstandsre- gisters. Die zentrale Ausgleichsstelle ist nämlich kein nationales Einwohnerregister und nicht dazu bestimmt, Personendaten, die sie zu Sozialversicherungszwecken bearbeitet, an Behörden oder Dritte zu übermitteln.
49 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Datensatz an die Annahmestelle geleitet werden müsse, da sich nur darauf medi- zinische Angaben befänden. Wir haben in der Folge sämtliche an der Umsetzung des Artikels Beteiligten darauf aufmerksam gemacht, dass die Formulierung klar besagt, dass sämtliche Datensätze an die Annahmestelle zu liefern sind. Nur so ist gewährleistet, dass diese ihre Funktion gesetzeskonform wahrnehmen kann, näm- lich zu bestimmen, welche Rechnung eine weitere Überprüfung benötigt und dafür zu sorgen, dass nur die Daten zum Krankenversicherer gelangen, die dieser wirklich benötigt (Grundsatz der Verhältnismässigkeit). Wir haben ausserdem darauf hinge- wiesen, dass sich auf dem administrativen Datensatz auch medizinische Angaben befinden, insbesondere der DRG-Code, der in den meisten Fällen schon eine klare Aussage über die Gesundheit des Patienten macht und daher ein Gesundheitsda- tum darstellt. Im Rahmen der Kontrollen haben wir zudem festgestellt, dass es nicht immer klar ist, welche Bearbeitungsverfahren Teil der Annahmestelle sind und somit einer Zer- tifizierung unterliegen. Wir haben den Krankenversicherern, ihren Dienstleistern und dem jeweiligen Zertifizierer mitgeteilt, welche Prozesse bzw. Datenbearbeitungen zwingend durch die Annahmestelle vorzunehmen sind und in welcher Reihenfolge diese Prozesse stattzufinden haben. Sämtliche Prüfprozesse, seien es elektronische oder von Menschen durchgeführte, die darüber entscheiden, ob eine Rechnung vertieft zu prüfen ist oder nicht, müssen Teil der Annahmestelle sein; unabhängig davon, ob es sich um Prozesse für Rechnungen in Papierform oder in elektronischer Form handelt. Ausserhalb der Annahmestelle darf keine systematische Prüfung sämtlicher Rechnungen stattfinden. Die Gesamtheit dieser Prozesse bzw. Daten- bearbeitungsverfahren sind Teil der Datenannahmestelle und sind zu zertifizieren. Insbesondere bei kleineren Krankenversicherern stellte sich diesbezüglich teil- weise das Problem, dass Kontrollen, die dazu dienen, zu entscheiden, ob eine vertiefte Prüfung der betreffenden Rechnung stattfinden muss, durch Mitarbeiter des Krankenversicherers durchgeführt werden. Diese Mitarbeiter bzw. deren Funk- tion sind ebenfalls Teil der Annahmestelle und sind zu zertifizieren. Das kann zu organisatorischen Problemen innerhalb von kleinen Krankenversicherern führen. Deren Mitarbeiter nehmen oftmals eine Doppelfunktion wahr. Einerseits sind sie Teil der Datenannahmestelle, weil sie die oben erwähnten Kontrollen durchführen, und andererseits Mitarbeiter der Leistungsabteilung und nehmen in dieser Funk- tion die vertiefte Prüfung der von ihnen selbst ausgelenkten Rechnungen wahr. Dies widerspricht dem Grundgedanken der Unabhängigkeit der Annahmestelle vom Krankenversicherer. Um diese zu gewährleisten, müssen technische und/oder organisatorische Anpassungen vorgenommen werden. So werden beispielsweise zwei Arbeitsplätze geschaffen, an denen nur die jeweilige Aufgabe ausgeführt wird und/oder mittels unterschiedlichen Zugriffsberechtigungen dafür gesorgt wird, dass
51 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB erkennen zu können. Wir werden auch im nächsten Berichtsjahr Kontrollen durch- führen und hoffen, dass, falls datenschutzrechtliche Mängel behoben werden müs- sen, weiterhin eine gute Zusammenarbeit mit den Zertifizierern, den Krankenversi- cherern sowie deren Dienstleistern stattfinden wird. 1.6.2 Das Datenaustauschformat XML 4.4 für DRG- Rechnungen Die elektronischen Daten für die Abrechnung von stationären Leistungen werden in einer definierten Struktur und mit vorgege- benem Inhalt vom Spital an den Versicherer geschickt. Eine Analyse der DRG-Rechnungen unsererseits zeigte, dass der verwendete Standard von den gesetzlichen Vorgaben abweicht. Die Verordnung über die Krankenversicherung (KVV) regelt u.a., welche Daten die Spitäler den Versicherern für die Leistungsabrechnung nach DRG bereitstellen müssen. Das Forum Datenaustausch stellt für den elektronischen Datentransfer ein standardisiertes Format zur Verfügung, das sowohl die Struktur als auch den Inhalt (Metadaten) umfasst. Der entsprechende Standard wird XML 4.4 genannt. Eine detaillierte Analyse des Standards zeigte uns, dass er von den gesetzlichen Anforderungen abweicht. Gemäss Verordnung muss der Versicherer gleichzeitig mit der Rechnung Datensätze mit den administrativen Daten und den minimalen medizinische Daten (das sogenannte MCD) erhalten, damit er die Rechnung geset- zeskonform überprüfen kann. XML 4.4 verpackt eine Rechnungsdatei (invoice) und eine MCD-Datei in einen XML- Container. Das MCD enthält die medizinischen und die administrativen Daten. Der Container wird vom Leistungserbringer an den Versicherer elektronisch transferiert. Der Nachteil dieser Struktur ist, dass der Zugriff auf die administrativen Daten auto- matisch zu einer Offenlegung der medizinischen Daten führt und umgekehrt. Die gesetzlich vorgeschriebene Trennung von administrativen und medizinischen Daten muss deshalb am Schluss der Verarbeitungskette, in den Systemen der Versicherer, vorgenommen werden. Ein weiteres Problem ist, dass im XML 4.4 Invoice, also der eigentlichen elektroni- schen Rechnung, der DRG-Code und die Diagnose (kodiert nach ICD) aufgeführt werden. Beides sind medizinische Informationen, die nicht in der Rechnung son- dern nur im MCD aufgeführt werden sollten. Auch das hat zur Folge, dass der Ver- sicherer in seinen Systemen die Rechnung so aufbereiten muss, dass weder DRG- noch ICD-Code in das Inkasso der Versicherung gelangen.
53 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB sämtliche Antragsformulare mit den medizinischen Angaben sowie weiteren einge- holten medizinischen Informationen aufbewahrt. 1.6.4 Vollmachten im Versicherungsbereich Wie wir im Berichtsjahr festgestellt haben, herrscht im Versiche- rungsbereich Unklarheit bezüglich Vollmachten, insbesondere wenn diese Gesundheitsdaten betreffen. Wir werden regelmässig von versicherten Personen oder Antragsstellern gefragt, ob die ihnen vorgelegte Vollmacht nicht zu weit gehe. Wünschenswert wäre es, wenn die Versicherungen eine einheitliche, datenschutzkonforme Praxis in diesem Bereich einführten. Eine Vollmacht ist dort notwendig, wo die von der Versicherung gewünschte Daten- beschaffung nicht gesetzlich geregelt ist. Als Konsequenz bedeutet dies, dass der von der Versicherung angefragte Arzt oder Arbeitgeber nur bei Vorliegen einer Voll- macht Auskunft über die Gesundheit der betroffenen Person erteilen darf. Viele Personen sind verunsichert, wenn sie beim Wechsel von einem Versicherer zum andern eine Vollmacht auszufüllen haben, und sie dies beim vorherigen nicht muss- ten. Die Versicherungen haben sehr unterschiedliche Praxen, wann sie eine Voll- macht einholen und wann nicht. Die Versicherungen müssen für jedes neu eingetretene versicherte Ereignis eine neue Ermächtigung einholen. Denn eine Vollmacht kann sich nicht auch auf sämt- liche künftige Ereignisse beziehen. Sie muss den Zweck nennen – z.B. den Scha- densfall vom xx.xx.2015 – und die Datenbearbeitung auf die dafür notwendigen Daten beschränken. Versicherungen verwenden in der Regel eigene Standardvollmachten, die sie allen Versicherten bei Vertragsschluss oder bei Eintritt des versicherten Ereignisses aushändigen. Da ein und dieselbe Vollmacht regelmässig für verschiedene Ereig- nisse eingesetzt wird, nennt sie oftmals sehr viele Stellen (behandelnder Arzt, Spi- tal, Arbeitgeber, andere Versicherungen etc.), bei denen Informationen eingeholt werden können. Dies heisst aber nicht, dass die Versicherung bei allen genannten Stellen auch tatsächlich Informationen einholen darf. Denn von der Einwilligung der betroffenen Person sind nur die für den konkreten Fall notwendigen Datenbear- beitungen gedeckt. Umgekehrt hat auch die angefragte Stelle trotz vorliegender Vollmacht zu prüfen, ob die gewünschten Daten überhaupt notwendig sind für den angestrebten Zweck und ob keine überwiegenden privaten Interessen der betrof- fenen Person einer Datenbekanntgabe entgegenstehen. Die Praxis hat gezeigt, dass die Versicherungen in der Regel eine Modifikation der Vollmacht durch den Versicherten nicht akzeptieren, sondern vielmehr umgehend
55 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.7 Arbeitsbereich 1.7.1 Videoüberwachung in Restaurants und Take-aways Wir haben in diesem Jahr Sachverhaltsabklärungen zum Einsatz von Videoüberwachungsanlagen in Restaurants und Take-away-Betrieben vorgenommen. Es ist uns ein Anliegen, in diesem Bereich weiterhin auf die datenschutzrechtliche Problematik aufmerksam zu machen. Wir wurden wiederholt von betroffenen Personen oder deren Vertretern darauf aufmerksam gemacht, dass in Gastgewerbebetrieben Videoüberwachungssysteme installiert seien, die die Mitarbeitende konstant überwachten. Es wurde uns weiter mitgeteilt, dass teilweise auch Gespräche mitgehört und aufgezeichnet würden. Aufgrund dieser Angaben haben wir uns entschlossen, bei den entsprechenden Betrieben eine Sachverhaltsabklärung durchzuführen. Auf unsere Ankündigung mit Fragekatalog hin, wurde uns mitgeteilt, dass die Kameras inzwischen abmontiert worden seien. Unsere Kontrolle bestätigte dies. Da deshalb keine Datenbearbeitung mehr durchgeführt wurde, haben wir die Kontrolle abgeschlossen. Auf eine weitere Meldung hin haben wir eine Sachverhaltskontrolle bei einem Unternehmen im Take-away-Bereich durchgeführt. Dabei haben wir sowohl bei der Firma als auch bei den einzelnen Agenturpartnern Abklärungen betreffend Art und Umfang von allfälligen Videoüberwachungen vorgenommen. Auch hier wurden im Verlauf der Untersuchung die Kameras abmontiert. Diese Fälle haben uns gezeigt, dass bei der Videoüberwachung im Arbeitsbereich grosser Bedarf an Sensibilisierung und Information besteht. Wir werden deshalb einerseits unsere einschlägigen Erläuterungen präzisieren, und andererseits haben wir Kontakt mit dem Eidgenössischen Arbeitsinspektorat aufgenommen, um all- fällige Sensibilisierungsprojekte in diesem Bereich zu koordinieren. Dies vor dem Hintergrund, dass es sich bei Videoaufnahmen, die zu einer systematischen Verhal- tensüberwachung führen können, um eine unrechtmässige Überwachung gemäss Arbeitsverordnung handelt. Die Ahndung von Verstössen gegen diese Verordnung liegt in der Zuständigkeit der kantonalen Arbeitsinspektorate, weshalb wir die betroffenen Personen jeweils auch an diese Behörden verweisen. 1.7.2 Gesundheitsfragebogen bei Bewerbungsverfahren Unter welchen Voraussetzungen dürfen Arbeitgeber Stellenbe- werber zum Ausfüllen eines Gesundheitsfragebogens auffordern? Mit dieser Frage haben wir uns im Berichtsjahr näher beschäftigt und entsprechende Antworten erarbeitet.
57 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB die EFK ihre Datensammlung bei uns anzumelden und ein Bearbeitungsreglement zu erstellen hat (vgl. unseren 21. Tätigkeitsbericht 2013/2014, Ziff. 1.7.2). Die EFK wollte dieser Empfehlung nicht folgen, weshalb wir den Fall vor das Bundesverwal- tungsgericht (BVGer) weiterzogen. Dieses ist unseren Anträgen in seinem Entscheid vom 16. Dezember 2014 vollumfänglich gefolgt (A-788/2014). Das BVGer geht darin zuerst auf die Definition von Personendaten ein und kommt zum Schluss, dass die EFK in diesem Bereich solche bearbeitet. Danach geht das Gericht auf die Ausfüh- rungen zur Datensammlung gemäss der Botschaft zum Datenschutzgesetz (DSG) ein und vertritt die Ansicht, dass das weite Verständnis der Legaldefinition, wonach jeder Bestand von elektronisch gespeicherten Textdokumenten regelmässig eine Datensammlung darstellt, zu Recht von der Literatur kritisiert werde. Das Bundesverwaltungsgericht ist jedoch der Auffassung, dass die Kategorisierung der Daten durchaus möglich sei, da es letztlich darum gehe, Meldungen die gestützt auf Artikel 22a Bundespersonalgesetz (BPG) ergehen, zu erfassen. Daran ändere nichts, dass es der EFK nicht darum gehe, eine Datenbearbeitung als solche zu erstellen, sondern lediglich eine interne Ablage. Betreffend Erschliessbarkeit führt es aus, dass Personennamen und weitere Angaben durch die EFK erfasst würden (solange die Hinweise nicht anonym erfolgt sind). Somit würden sich mit Hilfe der Suchfunktion innerhalb der Dokumente Personendaten auffinden lassen, ohne dass ein besonderes Fachwissen erforderlich wäre. Aus diesen Gründen stützt das Gericht unsere Feststellung, dass die Verzeichnisse der Whistleblowing-Meldestelle Datensammlungen darstellen. Gemäss BVGer ist es nicht ausgeschlossen, dass in den beschriebenen, hier betroffenen Datensammlungen auch besonders schützenswerte Personendaten enthalten seien, namentlich über die Gesundheit, administrative oder strafrecht- liche Massnahmen oder aber auch betreffend Ansichten und Tätigkeiten. Die EFK müsse demnach ein die Anforderungen von Artikel 21, Absatz 2 der Verordnung zum Datenschutzgesetz erfüllendes Bearbeitungsreglement erstellen. Mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip sei die Erstellung des Reglements auch angemes- sen, da keine Ausführungsverordnung verlangt würde. Die Pflicht zur Erstellung sei deshalb auch vom Aufwand her vertretbar und stelle keine einschneidende Mass- nahme dar. Das BVGer hat zusammenfassend unsere Anträge als begründet angesehen und die Beschwerde gutgeheissen. Die EFK muss uns demnach ihre beiden Datensamm- lungen innerhalb von zwei Monaten nach Rechtskraft dieses Urteils anmelden und wird angewiesen, ein Bearbeitungsreglement für die Datenbearbeitung in diesen beiden Beständen zu erstellen. Die EFK will das Urteil allerdings nicht akzeptieren und hat es daher an das Bundesgericht weitergezogen.
59 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Grundsätzlich dient die Referenz dazu, den durch das Arbeitszeugnis vermittelten Eindruck zu vertiefen. Es gilt deshalb auch hier wie beim Zeugnis der Grundsatz, dass eine Referenz sachlich, wahrheitsgetreu und zugleich wohlwollend sein muss. Eine Referenz darf genauso wie ein Zeugnis das wirtschaftliche Fortkommen des ehemaligen Arbeitnehmers nicht behindern und auch nicht gegen die Fürsorge- pflicht des Arbeitgebers, die Persönlichkeit des Arbeitnehmers zu schützen, versto- ssen. Diese Fürsorgepflicht gilt nicht nur während des Arbeitsverhältnisses sondern begrenzt auch über die Anstellungszeit hinaus. Erteilt der ehemalige Arbeitgeber eine Referenz, die zwar bewilligt, deren Inhalt aber unwahr ist und dazu geführt hat, dass der Bewerber die Stelle aufgrund genau dieser Referenz nicht erhalten hat, hat der ehemalige Arbeitgeber seine arbeitsrechtliche Fürsorgepflicht verletzt. In diesem Fall kann der betroffene Bewerber nicht nur die Verletzung seiner Persön- lichkeit, sondern auch allfälligen Schaden und immaterielle Unbill geltend machen. Konkret kann der betroffene Bewerber die unwahre und nachteilige Referenzaus- kunft, die seine Persönlichkeit verletzt hat, mittels Zivilklage gerichtlich verbieten lassen. Ist ihm ein konkreter Schaden durch die Falschaussage seines ehemaligen Arbeitgebers entstanden, hat er namentlich eine Stelle aufgrund der unwahren und nachteiligen Referenz nicht erhalten, kann er zudem Schadenersatz und Genug- tuung einfordern. Dies bedingt aber einen direkten Zusammenhang zwischen der unwahren Referenz und der Entscheidung des potentiellen neuen Arbeitgebers. Dieser Nachweis dürfte jedoch in der Realität nicht einfach zu erbringen sein. Betroffenen Bewerbern wird deshalb empfohlen, sich rechtlich beraten zu lassen, bevor sie den Rechtsweg gegen einen ehemaligen Arbeitgeber beschreiten. 1.7.5 Datenübermittlung im Bereich der flankierenden Massnahmen Im Bereich der flankierenden Massnahmen und des Entsendege- setzes haben wir die datenschutzrechtlichen Problemfelder analy- siert. Im Fokus unserer Abklärungen stand dabei die Übermittlung von Mitarbeiterdaten durch Subunternehmen. Wir wurden in diesem Jahr wiederholt von Firmen, die als Subunternehmen auf gro- ssen Baustellen arbeiten, angefragt, wie und ob eine Bekanntgabe von Daten über ihre Mitarbeitenden an die Generalunternehmen rechtmässig sei. Aufgrund dieser Anfragen haben wir uns vertiefter mit den Datenübermittlungen, die im Rahmen von Kontrollen gemäss des Entsendegesetzes vorgesehen sind, auseinanderge- setzt. Dabei haben wir uns auch mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft getroffen, um die einzelnen Kontrollprozesse in diesem Bereich besser zu verstehen.
61 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.8 Handel und Wirtschaft 1.8.1 Datenschutz im Smart Grid Im Rahmen der Vorbereitung zur flächendeckenden Einführung von Smart Metering haben wir das Bundesamt für Energie beratend unterstützt. Nachdem wir im letzten Berichtsjahr die Arbeitsgruppe des Bundesamtes für Ener- gie (BFE) in Sachen Smart Metering (Digitale Stromzähler) und Datenschutz bera- tend begleitet haben, ist die Studie der Arbeitsgruppe auf der Webseite des BFE veröffentlicht worden (www.bfe.admin.ch/smartgrids). Gemäss der Studie wird im Bereich des Betriebs des Smart Grids (intelligentes Stromnetz) eine einheitli- che Regelung auf Bundesebene bzw. die Unterstellung unter das eidgenössische Datenschutzgesetz als sinnvoll erachtet. Daher wurden wir vom BFE gebeten, die Abklärung einer möglichen schweizweiten Regelung der Datenbearbeitungen beim Smart Metering zu unterstützen. 1.8.2 Kundenkarten im Detailhandel Die umfassenden Nachkontrollen im Bereich der Kundenkarten von Migros und Coop wurden dieses Jahr fortgesetzt. Unsere entsprechenden datenschutzrechtlichen Beurteilungen haben wir in Berichten festgehalten. Letztes Jahr haben wir Nachkontrollen zum Thema Kundenkarten bei den Gross- verteilern Migros und Coop durchgeführt (vgl. 21. Tätigkeitsbericht 2013/2014, Ziff. 1.8.2). Die Nachkontrolle bei Migros hat gezeigt, dass sich das Unternehmen der datenschutzrechtlichen Risiken bewusst ist und sich bemüht, die Gefahren durch geeignete Massnahmen zu minimieren. Im Bericht zeigt sich deshalb ein überwie- gend positives Gesamtbild bei der Beurteilung der Datenbearbeitungen. Wir haben jedoch auch festgestellt, dass noch verschiedene Verbesserungen im Bereich der Information und Transparenz erforderlich sind und haben entsprechende Vor- schläge formuliert. Zudem haben wir in einer formellen Empfehlung festgehalten, dass Migros den Kunden bei Auskunftsgesuchen mitteilen muss, welchen Segmenten sie aufgrund der Warenkorb-Analysen zugeordnet werden. Diese Zuordnung stellt eine wesent- liche Komponente der Datenbearbeitung dar. Und nur wenn einer betroffenen Person mitgeteilt wird, wie sie aufgrund der gesammelten Daten vom Unterneh- men beurteilt wird, kann sie sich ein Bild über die Analysekriterien machen, deren Richtigkeit beurteilen und sich entsprechend verhalten. Migros hat alle unsere
63 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Einigung erzielt wurde, werden wir nun dem Bundesverwaltungsgericht zur rechtli- chen Klärung unterbreiten. 1.8.4 Umsetzung des Auskunfts- und Widerspruchsrechts durch Inhaber von Datensammlungen Infolge zahlreicher Beschwerden von Privatpersonen, denen die Auskunft über ihre Daten verweigert worden war, haben wir die Inhaber der fraglichen Datensammlungen auf die Rechtslage aufmerksam gemacht und sie an ihre diesbezüglichen Pflichten erinnert. In einem Fall haben wir eine Empfehlung ausgesprochen. Gemäss Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) kann jede Person vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet werden. Der Inhaber muss dem Gesuchsteller alle ihn betreffenden Daten, ein- schliesslich der verfügbaren Angaben über deren Herkunft, mitteilen. Die Auskunft ist kostenlos und schriftlich innert dreissig Tagen zu erteilen. Das Auskunftsrecht kann nur aufgeschoben, eingeschränkt oder verweigert werden, wenn überwie- gende Interessen es erfordern. In diesem Fall muss der Inhaber der Datensamm- lung seine Weigerung begründen. Überdies kann jedermann die Löschung seiner Daten verlangen, wenn keine Rechtfertigungsgründe für die Bearbeitung vorliegen. Bei uns gehen regelmässig Klagen gegen Firmen ein, die Auskunfts- und Sperrge- suche nicht beantworten, obwohl sie gesetzlich dazu verpflichtet sind. Wir haben insbesondere mehrere Beschwerden gegen zwei Firmen, einen Verlag und einen Adressenhändler erhalten. Aufgrund unserer Aufsichtsbefugnisse und in Anbe- tracht der Anzahl Fälle haben wir diese Firmen angeschrieben, um sie an ihre datenschutzrechtlichen Verpflichtungen zu erinnern. In einem Fall haben wir eine formelle Empfehlung erlassen (vgl. www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Doku- mentation – Empfehlungen). 1.8.5 Bekanntgabe von Mitgliederdaten an Versicherungen Im Berichtsjahr haben wir erneut Anfragen von Privatpersonen erhalten, die sich erkundigten, inwiefern Verbände und Vereine die Daten ihrer Mitglieder zu Werbezwecken an Sponsoren weitergeben dürfen. Wir werden die Verbände sowie die beiden hauptsächlich betroffenen Sponsoren anschreiben, um sie auf die Rechtslage in Sachen Datenschutz aufmerksam zu machen. Wir bekommen regelmässig Anfragen von Privatpersonen oder Sportvereinen betreffend die Bekanntgabe von Mitgliederdaten an Versicherungen zu Werbe- zwecken (vgl. unsere früheren Tätigkeitsberichte 2008/2009, Ziff. 1.8.5 und 17.
65 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.9 Finanzen 1.9.1 Abklärungen zur Bearbeitung von Kundendaten bei Postfinance Postfinance hat Ende 2014 eine neue Version ihrer E-Banking- Plattform eingeführt. Die Kunden wurden aufgefordert, die neuen Teilnahmebestimmungen zu akzeptieren, da sie sonst ihren elektro- nischen Zugang verlören. Wir sind daran, die Datenbearbeitungen im Rahmen einer Sachverhaltsabklärung zu beurteilen. Anfang 2014 hat uns Postfinance erstmals mitgeteilt, dass sie ihre E-Banking-Platt- form überarbeiten will. In zwei Sitzungen und verschiedenen Dokumentationen wurden wir über das Projekt informiert. Postfinance bat uns um eine datenschutz- rechtliche Beurteilung, da mit der revidierten Plattform verschiedene neue Daten- bearbeitungen verbunden sind. Wir haben daraufhin dem Unternehmen eine aus- führliche Stellungnahme geschickt, jedoch ohne einen Gegenbericht zu erhalten. Ab August 2014 hat Postfinance ihre Kunden auf einer Zwischenseite der E-Ban- king-Plattform über die Einführung der neuen Version und die damit verbundenen Überarbeitungen informiert. Unter anderem wird eine Analysesoftware für die Bud- getplanung und Darstellung der Geldflüsse für alle Kunden verpflichtend. Zudem soll eine Transaktionsanalyse dazu dienen, dass der Postfinance-Kunde auf seiner E-Banking-Seite spezielle Angebote von Drittfirmen angezeigt bekommt. Die Kun- den wurden aufgefordert, die neuen Teilnahmebedingungen zu akzeptieren, damit sie zukünftig den elektronischen Kontenzugang weiterhin nutzen können. Aufgrund dieser Sachlage und zahlreicher Bürgermeldungen haben wir eine Sachverhaltsab- klärung eröffnet, um die Datenbearbeitungen zu prüfen. Die in diesem Zusammenhang unterbreiteten Änderungsvorschläge hat Postfi- nance angenommen und zugesichert, die Plattform entsprechend anzupassen. Dies hat insbesondere zur Folge, dass die Kunden besser informiert werden, Wahl- möglichkeiten erhalten und ohne ihre Einwilligung keine Auswertungen vorgenom- men werden.
67 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB eine kompromisslose Haltung eingenommen. Zudem verlangten wir die Berück- sichtigung der grundlegenden Datenschutzprinzipien. Thematisiert wurden diese Grundsätze in der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses zum Übereinkom- men zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personen- bezogener Daten des Europarats vom 4. Juni 2014. Das Dokument wird auch von der Arbeitsgruppe «Artikel 29» in ihrem Schreiben vom 18. September 2014 an die OECD angeführt, in dem im Wesentlichen gefordert wird, dass bei der Anwendung des automatischen Austauschverfahrens die Datenschutzgrundsätze beachtet und im Lichte des innerstaatlichen Rechts jedes Landes umgesetzt werden. Die Achtung der Grundrechte des Einzelnen bildet das Fundament unseres Enga- gements in diesem Vorhaben. Wir setzen daher alles daran, dass die von einer Meldung betroffenen Personen in jedem Fall rechtzeitig angehört werden und ihre namentlich auf dem Eidgenössischen Datenschutzgesetz beruhenden Rechte gel- tend machen können, d.h. bevor ihnen ein Schaden entsteht, weil beispielsweise fehlerhafte Angaben ins Ausland übermittelt wurden. 1.9.3 Abschluss der Sachverhaltsabklärung zum Risikomanagement-System bei einem Finanzdienstleister Das Verfahren zur Abklärung des Sachverhalts betreffend den Betrieb des Risikomanagement-Systems eines Finanzinstituts wurde im Berichtsjahr abgeschlossen. Sämtliche von uns ausgesprochenen Empfehlungen wurden angenommen. Im Jahr 2012 hatten wir ein Verfahren eröffnet zur Feststellung des Sachverhalts im Zusammenhang mit dem Betrieb des Risikomanagement-Systems eines im inter- nationalen Bereich tätigen Finanzinstituts. Am Ende der Sachverhaltsabklärung (vgl. unseren 20. Tätigkeitsbericht 2012/2013, Ziff. 1.8.7 und unseren 21. Tätigkeitsbericht 2013/2014, Ziff. 1.9.1) sind wir zu dem Schluss gelangt, dass die operative Umset- zung des genannten Systems den auf dem Bankenrecht beruhenden Verpflichtun- gen entspricht. Die Datenbearbeitung ist im vorliegenden Fall somit gerechtfertigt. Datenschutzrechtlich waren allerdings gewisse Unregelmässigkeiten festzustellen. Diese betreffen insbesondere die fehlende Transparenz bei der Datenbearbeitung. Wir haben daher dem Finanzinstitut empfohlen, die Öffentlichkeit generell auf den Zweck und die Nutzung des Systems aufmerksam zu machen und die von einer Bearbeitung betroffenen Personen spezifisch zu informieren. Es muss zudem gewisse Änderungen am System vornehmen, um bei der Datenbearbeitung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht einzuhalten, d.h. für die Löschung der Daten nach einer gewissen Zeitspanne zu sorgen.
69 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB eine Verknüpfung mit der betroffenen Person herzustellen, die dadurch bestimmbar im Sinne des DSG wird. Diese Methode hat zur Folge, dass derart pseudonymisierte Daten gegenüber allen Personen, die keinen Zugang zur Korrespondenztabelle haben, als nicht identifizierbar gelten. Obschon durch den Pseudonymisierungsvor- gang der direkte Bezug zu einer Person für jemanden, der keine Identifizierungs- möglichkeiten besitzt, beseitigt wird, bleibt die Bestimmbarkeit seitens des Inhabers der Korrespondenztabelle bestehen. In diesem Fall kann eine Bank zum Beispiel ihre Korrespondenztabelle geschützt in der Schweiz aufbewahren und die pseudonymisierten Bankkundendaten ins Ausland auslagern. Es stellt sich demnach die Frage, aus wessen Gesichtspunkt die massgebende Qualifikation betreffend die Bestimmbarkeit der betroffenen Personen (der sogenannte Beurteilungshorizont) zu prüfen ist: exklusiv aus Sicht des Datenempfängers (A), exklusiv aus Sicht des Datenlieferanten (B) oder braucht es eine alternative Würdigung (C)? Das DSG ist je nach gewähltem Anknüpfungs- punkt anwendbar oder nicht. Bei Variante A ist eine Reidentifikation kaum mehr möglich, weshalb die ausgelagerten Informationen aus Sicht des Datenempfängers nicht mehr als Personendaten qualifiziert werden können und das DSG somit nicht anwendbar ist. Bei Variante B kommt man zur gegenteiligen Schlussfolgerung. Bei Variante C geht man von einer alternativen Sichtweise aus. Das heisst, dass die Beurteilung entweder aus Sicht der auslagernden Bank oder des Datenempfängers erfolgen kann. Bei dieser Variante ist das DSG immer anwendbar. Das DSG enthält selbst keinen ausdrücklichen Hinweis betreffend den zum Tragen kommenden Beurteilungshorizont. Der Gesetzgeber hat aber die rasante techno- logische Entwicklung im digitalen Bereich erkannt und bewusst ein technisch neu- trales Gesetz geschaffen, das mit den Entwicklungen des modernen Zeitalters mit- halten und auf alle Sachverhalte Anwendung finden kann, die Persönlichkeitsrechte gefährden. Darüber hinaus hat das Bundesgericht unsere Position im Logistep-Ent- scheid (BGE 136 II 508) bestätigt (vgl. unseren 18. Tätigkeitsbericht 2010/2011, Ziff. 1.3.5). Darin hat das Bundesgericht die Voraussetzungen festgesetzt, aus welchem Blickwinkel die Qualifikation der Bestimmbarkeit zu erfolgen hat, und wendet dies- bezüglich die sogenannte alternative Betrachtungsweise an. Aus dem zuvor Gesagten geht hervor, dass das Datenschutzgesetz bei Auslage- rungen von Bankkundendaten ins Ausland zur Anwendung kommt, was gewisse Verpflichtungen für die auslagernden Banken begründet. Gemäss FINMA-RS 2008/7 «Outsourcing Banken» (Rz. 35) müssen die Kunden mit einem besonderen Schrei- ben detailliert über die Auslagerung informiert werden. Zudem muss den Kunden bei solch einer Konstellation die Möglichkeit gewährt werden, die strittige Klausel ohne Nachteile abzulehnen (Opt-out) oder das Vertragsverhältnis abzubrechen. Dies erachten wir heutzutage im Bereich des elektronischen Finanzdatenverkehrs,
71 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 1.10 International 1.10.1 Internationale Zusammenarbeit In einer globalisierten und vernetzten Welt gehört die internationale Zusammenarbeit weiterhin zu den unabdingbaren Aktivitäten der Datenschutzbehörden. Die vergangenen zwölf Monate waren geprägt durch die laufenden Reformen des Datenschutzrechts innerhalb der Europäischen Union und des Europarates. Die Verstärkung der interna- tionalen Zusammenarbeit ist nicht nur ein Anliegen der europäischen Datenschutzbehörden, sondern auch der internationalen Konferenz der Datenschutzbeauftragten und der französischsprachigen Verei- nigung der Datenschutzbehörden (AFAPDP). Europarat Die Modernisierung des Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der auto- matischen Verarbeitung personenbezogener Daten (Übereinkommen 108) hat in den Aktivitäten des Europarates weiterhin eine vorrangige und zentrale Bedeutung. Eine wichtige Etappe war die Annahme eines Entwurfs zur Abänderung des Über- einkommens durch das Ad-hoc-Komitee für Datenschutz (CAHDATA); darin werden die Vorschläge des Beratenden Ausschusses des Übereinkommens 108 (T-PD) in ihrer Gesamtheit aufgegriffen (s. unseren 20. Tätigkeitsbericht 2012/2013, Ziff. 1.9.1). Der Text soll an das Ministerkomitee zur endgültigen Verabschiedung weitergeleitet und dann den Parteien des Übereinkommens zur Annahme vorgelegt werden. Die Arbeiten könnten sich allerdings erheblich verzögern, da die Europäische Kommis- sion zahlreiche Vorbehalte angemeldet hat. Russland hat, was allerdings erwartet wurde, seinerseits zwei Vorbehalte angebracht; der eine betraf die Bestimmungen über den grenzüberschreitenden Datenverkehr mit der Beibehaltung der EU-Rege- lung (Angemessenheitsentscheidung), der andere die Stimmrechte, die der Kom- mission anstelle der EU-Mitgliedstaaten übertragen werden sollen. Die Haltung der Europäischen Kommission, die eine grosse Zahl von Vorbehalten mit der Begründung einbrachte, dass es noch keinen gemeinsamen Standpunkt innerhalb der EU gebe und dass diese die Prüfung ihres rechtlichen Rahmens für den Datenschutz noch nicht abgeschlossen habe, hat mehrere Delegationen vor den Kopf gestossen. Die Schweiz hat übrigens offiziell ihre Enttäuschung kundge- tan. Als Folge dieser Vorbehalte wird das Ministerkomitee den Text wahrscheinlich nicht wie ursprünglich geplant im ersten Halbjahr 2015 verabschieden können. Die- ser Aufschub hat auch interne Auswirkungen, denn er könnte die Revisionsarbei- ten an der Schweizerischen Datenschutzgesetzgebung verzögern. Er setzt auch ein schlechtes Zeichen gegenüber Drittstaaten, die dem Übereinkommen 108 beitreten möchten. Mehrere dieser Staaten waren an den Arbeiten des CAHDATA beteiligt.
73 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB und der Sicherheit der Nutzer im Internet. Diese Stellungnahme unterstützt die Initiative der parlamentarischen Versammlung des Europarates. Sie weist darauf hin, dass die effektive Gewährleistung der Menschenrechte im Netz namentlich darin besteht, dass die universellen Prinzipien des Schutzes personenbezogener Daten gefördert und die Mitgliedstaaten auf ihre positive Verpflichtung hingewie- sen werden, einen angemessenen Rechtsschutz in Bezug auf das Abfangen, die Überwachung, das Erstellen von Persönlichkeitsprofilen und die Archivierung der Nutzerdaten sicherzustellen. Die Ausarbeitung eines Zusatzprotokolls zum Übereinkommen über die Cyberkrimi- nalität für schwerwiegende Verletzungen der Grundrechte der Nutzer von Online- Diensten setzt nach Auffassung des T-PD die Einhaltung des durch Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geschützten Rechts auf Achtung des Privatlebens und des Übereinkommens 108 und seines Zusatzprotokolls vor- aus. In diesem Sinne erachtet es der T-PD als wünschenswert, dass sich Staaten, die das Übereinkommen über die Cyberkriminalität ratifizieren oder ihm beitreten, auch dem Übereinkommen 108 und seinem Zusatzprotokoll anschliessen. Des Weiteren hat der T-PD erste Beratungen zum Datenschutz im Zeitalter von Big Data aufgenommen. Schliesslich wählte er den stellvertretenden eidgenössischen Beauftragten für eine dritte aufeinander folgende Amtszeit zu seinem Vorsitzenden. Europäische Konferenz der Datenschutzbeauftragten Die europäische Konferenz der Datenschutzbeauftragten wurde von der franzö- sischen Commission de l’informatique et des libertés (CNIL) und dem Europarat organisiert. Sie fand am 5. Juni 2014 in Strassburg statt. Im Vordergrund dieser Kon- ferenz stand die Zusammenarbeit zwischen den Datenschutzbehörden, die in einer immer enger verflochtenen Welt eine hohe Priorität hat. Dieses Thema hat mit den tagtäglichen Aufgaben der Datenschutzbehörden und der Effektivität ihrer Tätig- keit zu tun. Dank der Zusammenarbeit zwischen den Behörden können Synergien genutzt und gemeinsame angemessene Antworten gefunden werden. So beurteilte die Konferenz verschiedene Zusammenarbeitsmodelle auf der Welt, in der Europäi- schen Union oder im Europarat. Dabei hatten wir die Gelegenheit, den gesetzlichen Rahmen der Zusammenarbeit aufgrund des Übereinkommens 108 zu erläutern. Die Konferenz beschloss die Einsetzung einer Arbeitsgruppe, die Vorschläge zur Verbesserung und Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den Datenschutz- behörden der Unterzeichnerparteien des Übereinkommens 108 vorlegen soll. Sie verabschiedete auch eine Resolution zur Überarbeitung des Übereinkommens, in der sie dazu aufruft, den bisherigen Schutzumfang entsprechend dem Vorschlag des T-PD in dem am 29. November 2012 angenommenen Text zu bewahren und gegebenenfalls zu erweitern.
75 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB • Eine Resolution über Big Data, mit der alle Akteure aufgefordert werden, die Datenschutzprinzipien zu beachten, insbesondere die Eingrenzung der Zweckbindung, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, das Prinzip der Öffentlichkeit der Bearbeitung und die Gewährleistung der Rechte der betroffenen Personen (Auskunftsrecht, Information, Recht auf Berichtigung oder Löschung der Daten). • Eine Resolution über den Schutz der Privatsphäre im digitalen Zeital- ter, in der der Exekutivausschuss der internationalen Konferenz beauf- tragt wird, an den multipartiten Gesprächen über den digitalen Schutz unter der Führung der Vereinten Nationen teilzunehmen. Diese Reso- lution fordert auch dazu auf, die grundlegenden Datenschutzprin- zipien, wie sie namentlich im Übereinkommen 108 aufgeführt sind, auch bei Aktivitäten der elektronischen Überwachung einzuhalten. Die 37. Internationale Konferenz der Datenschutzbeauftragten findet im Herbst 2015 in Amsterdam statt. Französischsprachige Vereinigung der Datenschutzbehörden Wegen der Ebola-Epidemie in Westafrika sah sich die französischsprachige Verei- nigung der Datenschutzbehörden (AFAPDP) gezwungen, ihre 8. Konferenz, die in Ouagadougou (Burkina Faso) hätte stattfinden sollen, abzusagen. Sie hat ihre Gene- ralversammlung deshalb in elektronischer Form abgehalten. Diese Versammlung bot die Gelegenheit, Bilanz über die Tätigkeiten der Vereinigung im vergangenen Jahr zu ziehen. Die französischsprachigen Datenschutzbehörden haben 2014 zwei praktische Hilfsmittel herausgegeben: das eine ist ein Leitfaden für die Konsolidie- rung von Zivilstandsregistern, der Wählerlisten und des Datenschutzes und wurde in Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation der Frankophonie verfasst. Das zweite Hilfsmittel besteht aus zwingenden Unternehmensvorschriften für die in französischsprachigen Ländern tätigen multinationalen Unternehmen; diese Regeln wurden 2013 angenommen (siehe 21. Tätigkeitsbericht 2013/2014, 1.10.1) und haben Anlass zu mehreren Massnahmen und namentlich einer Schulungsver- anstaltung für Mitglieder der AFAPDP im Juli 2014 gegeben. Diese Hilfsmittel stehen öffentlichen Akteuren und Unternehmen zur Verfügung. Bei dieser Generalversammlung verabschiedete die AFAPDP auch eine Resolution über die Betreuung der Unternehmen und ihrer technologischen Innovationsbemü- hungen. Angesichts der zunehmend verbreiteten Erhebung von immer grösseren Datenmengen erinnert die AFAPDP an die Rolle der Datenschutzbehörden, die bera- ten, sensibilisieren und die Einhaltung der Gesetzesbestimmungen kontrollieren müssen. Sie betont die Bereitschaft dieser Behörden, sich mit den Unternehmen auszutauschen und sie darüber zu beraten, wie sie sich datenschutzrechtskonform
77 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB zugunsten der Konsumenten ausbalanciert und die aktuellen Datenschutzprinzi- pien bewahrt werden. Die Revision der Richtlinie zum Schutz von kritischen Informationsstrukturen wurde auch an die Hand genommen. In diesem Zusammenhang wurde eine Studie zum Internet der Dinge (IoT) im industriellen Kontext präsentiert. Diese beschreibt die Risiken durch IoT in staatlichen Infrastrukturen (Wasser-, Energie-, Grundversorgung etc.). Diese Risiken sind nicht neu, erhalten aber durch die Verknüpfungsmöglichkei- ten im Internet eine neue Dimension. Die Studie befasst sich nicht mit IoT-Anwen- dungen, sondern behandelt einzig die Risiken bei der Vernetzung der industriellen Infrastruktur über das Internet. Die Bedeutung des richtigen Umgangs mit Datenschutzrisiken (Risk Management in Data Protection) wurde von der Arbeitsgruppe erkannt, und sie diskutierte, inwie- fern sie bei Unternehmen und auch beim Gesetzgeber diesbezüglich Einfluss neh- men kann. Nebst der möglichen Integration von Risiko Management in der Gesetz- gebung ist es notwendig, dass Unternehmen mit analogen oder gleichen Modellen Risiko Management in die sonstigen Kontrollprozesse der Unternehmung einglie- dern. Auch die Datenschutzgruppe der EU-Kommission «Artikel 29» hat einige Dokumente zum Risiko Management im Datenschutz erarbeitet, insbesondere über die Rahmenbedingungen und Regulierung. Es besteht ein breiter Konsens darüber, dass nebst einheitlichen Prüfkriterien auch ein klarer Rechtsrahmen erforderlich ist. Allerdings wird die Umsetzung und Durchführung von Risikobewertungen (Risk Assessment) nicht ohne zusätzliche Arbeiten insbesondere im Bereich der Intero- perabilität erfolgen können. Arbeitsgruppe «Border, Travel & Law Enforcement» Die «Border, Travel & Law Enforcement subgroup» (BTLE) ist eine Unterarbeits- gruppe, die von der Datenschutz-Arbeitsgruppe «Artikel 29» eingesetzt wurde. Die Untergruppe ist beauftragt, die gesetzgeberischen Entwicklungen in den Sektoren Polizei, Grenzverkehr und Strafjustiz zu begleiten, insbesondere soweit sie den Schengen-Besitzstand betreffen. In diesem Zusammenhang bereitet sie Experti- sen und Stellungnahmen vor, die anschliessend «Artikel 29» vorgelegt werden. Wir haben an den verschiedenen Sitzungen im Berichtsjahr teilgenommen. Die Unterarbeitsgruppe befasste sich insbesondere mit dem Gerichtsurteil der Euro- päischen Union zur Aufbewahrung von Personendaten, die für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens und des Terrorismus verwendet werden. Sie beobachtet mit besonderer Aufmerksamkeit die Fortschritte des Projekts «intelligente Gren- zen», nachdem die Kommission einen Verordnungsvorschlag angenommen hat, betreffend die Schaffung eines Einreise- und Ausreisesystems für die Registrierung der Ein- und Ausreisen der Staatsangehörigen von Drittländern beim Übertritt über
79 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB kantonalen Datenschutzbehörden angehören. Diese Gruppe kommt mindestens zwei Mal jährlich zusammen. Die vertretenen Behörden können sich so über die laufenden Entwicklungen und die Aktivitäten der SIS II SCG informieren, Kontrolltä- tigkeiten planen und Informationen austauschen. Europäische Arbeitsgruppe für die Behandlung datenschutzrelevanter Fälle Die 26. Tagung der Europäischen Arbeitsgruppe für die Behandlung datenschutzre- levanter Fälle («Case Handling Workshop») fand vom 6. bis 7. Oktober 2014 in Skopje statt. Die Arbeitsgruppe, die aus Vertretern von 29 nationalen Datenschutzbehör- den besteht, ging zunächst auf die Problematik der übermässigen Erhebung von Personendaten und der Interessenabwägung zwischen dem Datenschutz und dem Recht auf Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung ein. In einem zweiten Teil drehte sich die Diskussion um die Videoüberwachung und die Verwendung von biometrischen Daten, zwei Themen, die zunehmend an Bedeu- tung gewinnen. Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 13. Mai 2014 zum Recht auf Vergessen wurde ausführlich erörtert. Schliesslich befasste sich die Gruppe mit den datenschutzrechtlichen Herausforderungen, die sich durch die zunehmende Nutzung von WLAN und auf Bluetooth basierenden Monitoring- systemen ergeben. Dabei wurde deutlich, dass die Öffentlichkeit unbedingt für die Gefahren dieser neuen Praktiken sensibilisiert und ihrer Eigenverantwortung bewusst gemacht werden muss. Sämtliche behandelten Themen wurden anhand konkreter Fälle aus der Praxis der verschiedenen Datenschutzbehörden veranschaulicht. Die Datenschutzbehörde Mazedoniens wird demnächst ein Handbuch zu allen auf dieser Tagung erörterten Themen herausgeben. Internationale Zusammenarbeit – Aufsichtskoor- dinationsgruppe Eurodac und VIS Im Berichtsjahr nahmen wir an den Sitzungen der Koordinierungsgruppe für die Aufsicht über Eurodac teil. Die Koordinierungsgruppe Eurodac arbeitete einen Fra- gebogen zur revidierten und ab Juli 2015 anwendbaren Eurodac-Verordnung auf nationaler Ebene aus. Ziel ist es, zu erfahren, welche Umsetzungsmassnahmen auf nationaler Ebene getroffen wurden. Mit der neuen Verordnung werden auch Straf- verfolgungsbehörden Zugriff erhalten. Damit auch die Schweizer Strafverfolgungs- behörden Zugriff auf Eurodac-Daten erhalten, muss die Schweiz zuerst Verhandlun- gen mit der EU führen. Im Anschluss an die oben erwähnten Sitzungen der Koordinierungsgruppe Euro- dac fanden die Sitzungen der Koordinierungsgruppe VIS statt, die für die Aufsicht
81 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 2. Öffentlichkeitsprinzip 2.1 Zugangsgesuche Gemäss den uns mitgeteilten Zahlen sind im Jahr 2014 bei den Bundesbehörden insgesamt 575 Zugangsgesuche eingereicht worden (inkl. Bundesanwaltschaft und Parlamentarische Dienste 582, siehe dazu Ziffer 2.1.2 f.). Demnach wurden seit Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes im Jahr 2006 noch nie so viele Zugangsge- suche bei der Bundesverwaltung eingereicht. In 297 Fällen gewährten die Behörden einen vollständigen, in 124 einen teilweisen Zugang. Bei 122 Gesuchen wurde die Einsichtnahme vollständig verweigert. 15 Zugangsgesuche wurden zurückgezogen, 17 Fälle meldeten die Behörden Ende Jahr als noch hängig. 2.1.1 Departemente und Bundesämter Was die Gesamtzahl der Zugangsgesuche (575) und die Praxis der Behörden im Umgang mit Gesuchen anbelangt, zeigen die Zahlen mit Blick auf vergangene Jahre insgesamt ein stabiles Bild. Das spricht dafür, dass sich das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) als nützliches und griffiges Instrument der Informationsbeschaffung für Pri- vate und Medienschaffende etabliert hat. Gleichwohl bleibt zu hoffen, dass der Bekanntheitsgrad und die Nutzung des BGÖ weiter zunehmen. Am meisten Zugangsgesuche für das Jahr 2014 auf Stufe Amt meldete uns das Bundesamt für Migration (BFM, seit 1.1.2015 Staatssekretariat für Migration SEM; 33 Gesuche). Danach folgen das BAG (32), das BAFU (31), die EFK (28) und das BLW (25 Gesuche). Bei den Departementen liegen das UVEK (106 Gesuche), das EDA (101) und das EDI (95) an der Spitze. Besonders transparenzfreundlich fallen erneut die Quoten beim EDA aus, welches von insgesamt 101 Gesuchen 87 vollständig posi- tiv beantwortete, in sechs Fällen den Zugang teilweise gewährte und bei lediglich acht Gesuchen den Zugang vollständig verweigerte. 16 von 71 Behörden melde- ten uns für 2014, dass bei ihnen kein einziges Zugangsgesuch eigegangen sei. Der Beauftragte selbst sah sich im Berichtsjahr mit neun Zugangsgesuchen konfrontiert, wovon er den Zugang achtmal vollständig und einmal teilweise gewährte. Was die Erhebung von Gebühren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten anbe- langt, ist der Gesamtbetrag des in Rechnung gestellten Aufwands im Berichts- jahr mit 2600 Schweizer Franken ausserordentlich bescheiden ausgefallen. Wird zudem berücksichtigt, dass dieser Gesamtbetrag auf lediglich neun von insgesamt 575 gemeldeten Zugangsgesuchen entfällt, wobei 1000 Franken einem einzigen Zugangsgesuch zuzuordnen sind, erscheinen die insgesamt in Rechnung gestell- ten Gebühren als vernachlässigbar. Ein Überblick über die Erhebung von Gebühren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten seit Inkrafttreten des BGÖ im Jahr 2006
83 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB wurden im Berichtsjahr am meisten Anträge von Medienschaffenden eingereicht (44), gefolgt von Privatpersonen (19). Diese Zahlen lassen folgende Schlüsse und Bemerkungen zu: In 246 Fällen verweigerte die Bundesverwaltung den Zugang vollständig (122) res- pektive teilweise (124). Dem stehen 90 bei uns eingereichte Schlichtungsanträge gegenüber. Im Berichtsjahr wurde somit in gut 36 Prozent aller Fälle von ganz oder teilweise abgelehnten Zugangsgesuchen ein Schlichtungsantrag eingereicht. Insgesamt konnten im Berichtsjahr 85 Schlichtungsanträge abgeschlossen wer- den. Davon stammen 35 Anträge aus dem Berichtsjahr selbst, 25 aus dem Jahr 2013 und 25 noch aus dem Jahr 2012. In 15 Fällen konnte zwischen den Beteiligten eine Schlichtung erzielt werden, wovon es in neun Fällen zu einer Schlichtung im eigentlichen Sinne kam und in den übrigen sechs Fällen zu einer Erledigung des Verfahrens aufgrund einer Intervention des Beauftragten. In zwei Fällen wurde der Zugang nach Eröffnung des Schlichtungsverfahrens gewährt. Insgesamt erliess der Beauftragte 49 Empfehlungen, wo keine einvernehmliche Lösung möglich oder von vornherein ersichtlich war. Mit diesen 49 Empfehlungen konnten 55 Schlichtungs- anträge erledigt werden. Ein Schlichtungsantrag wurde zurückgezogen und ein wei- terer aufgrund des Fernbleibens des Antragstellers an der Schlichtungsverhandlung abgeschrieben. In sieben Fällen waren die Voraussetzungen für die Anwendung des BGÖ nicht gegeben. In vier Fällen wurde der Schlichtungsantrag nicht fristgerecht eingereicht. Im Berichtsjahr konnten so viele Schlichtungsverfahren wie noch nie abgeschlos- sen werden, was unter anderem auch darauf zurückzuführen ist, dass der Beauf- tragte zum ersten Mal zwei Praktikantenstellen besetzen konnte. Antragstellende müssen indes aufgrund der nach wie vor grossen Rückstände in der Bearbeitung der hängigen Schlichtungsverfahren weiterhin länger als die gesetzlich vorgesehe- nen 30 Tage auf die Durchführung eines Schlichtungsverfahrens warten. Alle im Berichtsjahr erlassenen Empfehlungen finden Sie auf der Website des Beauf- tragten (www.derbeauftragte.ch, Öffentlichkeitsprinzip – Empfehlungen).
85 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB streichen. Er verwies dabei auf den Geltungsbereich des BGÖ, welches bei Ver- fahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe keine Anwendung findet, seine Ausnahmeklauseln, die Bestimmungen zum Schutz von Personendaten sowie auf das Statistikgeheimnis. 2.2.2 Entwurf zur Teilrevision des Luftfahrtgesetzes Der Beauftragte hat den Entwurf für eine neue Bestimmung im Luftfahrtgesetz, wonach Dokumente betreffend die Aufsichtstätigkeit des Bundesamts für Zivilluft- fahrt BAZL vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen werden sollten, abgelehnt. Der Beauftragte hat im Rahmen der Ämterkonsultation betreffend die Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens zum Entwurf zur Teilrevision 1+ des Luftfahrtge- setzes (LFG) Stellung genommen. Der Entwurf sah im ersten Absatz eine Pflicht zur aktiven Information vor, wonach das BAZL die Öffentlichkeit periodisch über seine Aufsichtstätigkeit informiert. Dieser Absatz erschien dem Beauftragten nicht hinrei- chend konkret ausgestaltet, da er weder festlege, über welche Inhalte seiner Auf- sichtstätigkeit das BAZL genau informiere, noch den Begriff «periodisch» genauer umschreibe. Im Übrigen besteht unabhängig von einer allfälligen aktiven Informati- onspflicht stets die Möglichkeit ein Zugangsgesuch gestützt auf das Öffentlichkeits- gesetz (BGÖ) zu stellen. Der zweite Absatz sah vor, Inspektions- und Auditberichte des BAZL sowie sämtli- che Dokumente, die Schlussforderungen über die bei diesen Kontrollen gewonne- nen Erkenntnisse und Informationen enthalten, dem Geltungsbereich des BGÖ zu entziehen. Die vorgeschlagene Regelung lehnte der Beauftragte ab. Er unterstrich, dass das Instrumentarium des BGÖ mit all seinen Ausnahmebestimmungen ausreiche, um dem Schutzbedarf von sensiblen Informationen gerecht zu werden. Zudem knüpft das Gesetz an den Begriff des amtlichen Dokuments an und sieht nicht vor, einzelne Kategorien von Dokumenten, wie Inspektions- oder Auditberichte, davon auszu- nehmen. Weiter widersprach der Beauftragte der Argumentation des BAZL, wonach Berichte nicht mehr präzise und aussagekräftig formuliert würden, falls sie nicht vertraulich behandelt würden. Die gesetzliche Aufsichtspflicht des BAZL sowie die entspre- chenden Mitwirkungspflichten der beaufsichtigten Unternehmen würden durch das BGÖ nicht durchbrochen. Um seine Meinung zu stützen, verwies der Beauftragte auf die ebenfalls in sensiblen Kontrollbereichen tätige Eidgenössische Finanzkont- rolle (EFK), die nach sieben Jahren Erfahrung mit dem BGÖ zum Schluss gekommen ist, dass die Qualität ihrer Arbeit durch dieses Gesetz nicht beeinträchtigt wird.
87 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Hingegen bedauerte der Beauftragte, dass die Revision nicht zugleich zum Anlass genommen wurde, sich im Rahmen der Transparenzzielsetzung auch mit der behördlichen Informationstätigkeit auf Gesuch hin (Passivinformation) auseinan- derzusetzen und damit die Koordination zwischen dem BöB und dem Bundesge- setz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ) festzuhalten. Insbeson- dere vermisste er den Hinweis, dass neben den verschiedenen Bestimmungen der behördlichen Information von Amtes wegen (Aktivinformation) parallel dazu das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Beschaffungswesens gestützt auf das BGÖ gilt. In diesem Zusammenhang wies der Beauftragte speziell darauf hin, dass die in Art. 47 Abs. 4 des Vorentwurfs vorgesehene «nicht öffentliche Liste» von sanktionierten Anbietern nach den Bestimmungen des BGÖ zumindest auf Gesuch hin zugänglich zu machen ist. Die «nicht-Öffentlichkeit» dieser Liste könne im Lichte des mit dem BGÖ eingeführten Paradigmenwechsels hin zur Verwaltungsöffentlichkeit nämlich lediglich dahingehend verstanden werden, dass diese nicht aktiv zu publizieren sei. Hingegen sei die «nicht-Öffentlichkeit» dieser Liste nicht als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ zu verstehen, welche eine Zugangsgewährung gestützt auf das BGÖ von vornherein auszuschliessen vermöge. Vielmehr gelte es im Einzel- fall zu prüfen, ob der Zugang unter Anwendung einer Ausnahmebestimmung des Öffentlichkeitsgesetzes zu beschränken oder zu verweigern ist. Weiter beurteilte der Beauftragte die im erläuternden Bericht enthaltene Aussage, wonach zu grosse Transparenz abgestimmte Verhaltensweisen begünstige und sich antikompetitiv auswirken könne, als zu einseitig und polarisierend. Vielmehr führt nach seiner Ansicht mangelnde Transparenz im Beschaffungswesen zu Korruption und Misswirtschaft, was sich in der Praxis bereits eindrücklich gezeigt hat. 2.2.4 Revision von Artikel 15 der Verordnung zum BGÖ Im Anschluss an den Bundesgerichtsentscheid 1C_550/2013 betreffend die Reduk- tion der Gebühren von Medienschaffenden beauftragte die Generalsekretären- konferenz (CSG) die interdepartementale Arbeitsgruppe Datenschutz unter der Federführung der Bundeskanzlei (BK) mit der Prüfung der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Vorbereitung einer Revision der Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ). Nach Diskussionen in einer Untergruppe dieser Arbeitsgruppe hat das Bun- desamt für Justiz (BJ) als für die Gesetzgebung im Bereich des Öffentlichkeitsge- setzes (BGÖ) zuständige Behörde einen Entwurf zur Revision des Artikels 15 VBGÖ (Gebühren) unterbreitet.
89 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 2.3 Varia 2.3.1 Evaluation des Öffentlichkeitsgesetzes und Mitwirkung in der Begleitgruppe Im 2014 wurde das Öffentlichkeitsgesetz zum zweiten Mal seit seinem Inkrafttreten evaluiert. In der Begleitgruppe zu dieser Evaluation wirkte auch der Beauftragte mit. Der Schlussbericht zeigt keine wesentlichen anderen Ergebnisse als jene der ersten Evaluation im Jahr 2009, enthält dennoch interessante Aussagen und Informatio- nen, von denen einige nachfolgend herausgegriffen werden. Das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) wurde zum ersten Mal im Jahr 2009 evaluiert (siehe auf www.derbeauftragte.ch, unter Öffentlichkeitsprinzip – Evaluationen). Nachdem in letzter Zeit Behörden vermehrt Kritik in Bezug auf die Umsetzung des BGÖ geübt hatten, forderte die Generalsekretärenkonferenz eine erneute Überprüfung seines Vollzugs und seiner Wirksamkeit. Mit der Evaluation des BGÖ wurde das Bundes- amt für Justiz (BJ) beauftragt. Dieses setzte eine Begleitgruppe ein, die sich aus den Öffentlichkeitsberatenden der Departemente und der Bundeskanzlei, einer Ver- tretung des Bundesarchivs sowie dem Beauftragten zusammensetzte. Die mit der Evaluation betraute Büro Vatter AG lieferte dem BJ ihren Schlussbericht Ende 2014 ab. Der Bundesrat nahm ihn im Frühling 2015 zur Kenntnis und gab gestützt auf die Resultate der Evaluation die Teilrevision des Gesetzes in Auftrag. Im Rahmen der Evaluation wurden die Öffentlichkeitsberatenden der Departemente und der Bundeskanzlei, zwölf Öffentlichkeitsberatende ausgewählter Behörden (sogenannte «Fallstudien»), Gesuchstellende, Medienexperten und auch der Beauf- tragte befragt. Die Erkenntnisse, zu denen die Evaluatoren gelangt sind, haben den Beauftragten nicht überrascht, denn sie stimmen in wesentlichen Punkten mit jenen der Evalua- tion aus dem Jahr 2009 überein: • Paradigmenwechsel: Der seit Inkrafttreten des BGÖ immer wieder gefor- derte Paradigmenwechsel ist noch immer nicht in der gesamten Bundes- verwaltung vollzogen worden. Die Gesuchstellenden nehmen einzelne Behörden oft noch immer so wahr, als wehrten sich diese gegen den Voll- zug des BGÖ. • Vorhandene Dokumente: Wie bereits vor sechs Jahren, kommt auch die neue Evaluation zum Schluss, dass es für Interessierte schwierig ist, über- haupt in Erfahrung bringen zu können, welche Dokumente in der Bundes- verwaltung vorhanden sind. • Koordination innerhalb und zwischen den Departementen: Beide Evaluatio- nen stellen die uneinheitliche Praxis in der Bearbeitung der Zugangsgesuche
91 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) hingewiesen werden, welche diese im Jahr 2014 in Bezug auf das Öffentlichkeitsprinzip vollzogen hat. Sie, die auch Auf- sichts- und Kontrollaufgaben wahrnimmt, zieht gemäss einer Medienmitteilung vom 23.06.2014 nach sieben Jahren BGÖ eine positive Bilanz und sieht sich durch das Gesetz nicht in ihrer Arbeit beeinträchtigt. Interessant ist auch die Feststellung im Schlussbericht, wonach der Wechsel an der Spitze einer Behörde dazu geführt habe, dass das BGÖ umgesetzt wurde. Dies erstaunt den Beauftragten nicht, da er schon länger der Ansicht ist, dass sich die Haltung der Leitung einer Behörde entscheidend darüber auswirkt, ob und wie diese das Öffentlichkeitsprinzip lebt. Zudem stellt der Beauftragte immer wieder fest, dass der Wille, das BGÖ umzusetzen, stark von einzelnen Personen abhängig ist. Es ist davon auszugehen, dass es auch in anderen Departementen Stellen gibt (bspw. Generalsekretariate und Bundesämter, aber auch einzelne Abteilungs- oder Sektionsleitungen bzw. Kommunikationsdienste), welche die vom Gesetzgeber ver- langte Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips zumindest nicht direkt anstreben. Wünschenswert wäre eine klare Unterstützung des Öffentlichkeitsprinzips durch alle Direktionsstufen der Bundesverwaltung. Im Rahmen der Evaluation wurde auch das Schlichtungsverfahren unter die Lupe genommen. Nachfolgend werden einige interessante Aspekte herausgegriffen. Für den Evaluationsbericht wurden u.a. auch 106 Schlichtungsverfahren ausgewer- tet. Dabei zeigt sich u.a., dass 90 Prozent der vom Beauftragten durchgeführten Schlichtungsverfahren nicht zu einem Gerichtsverfahren führten. Damit konnte das in der Botschaft zum BGÖ formulierte Ziel, nämlich die Vermeidung von Verwal- tungs- und Justizverfahren durch Schaffung eines Schlichtungsverfahren, erreicht werden (BBl 2003 2018). Gleichwohl wurde im Rahmen der Evaluation ein Vergleich der Empfehlungen des Beauftragten mit den vorhandenen Urteilen vorgenommen. Die juristische Analyse der materiell relevanten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundes- gerichts hat ergeben, dass die Empfehlungen des Beauftragten von den Gerichten gestützt werden und kein rechtskräftiges Urteil mit namhaften Abweichungen von den Empfehlungen existiert. Teilweise verweise das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen sogar explizit auf die Empfehlungen des Beauftragten, stellten die Evaluatoren fest. Vor diesem Hintergrund erstaunt es nicht, dass sie eine hohe Akzeptanz der Empfehlungen, insbesondere durch die Antragstellenden, in ihrem Bericht festhalten. Dies gilt selbst dann, wenn sich der Beauftragte zu ihren Unguns- ten empfiehlt. Die befragten Gesuchstellenden sind überdies einig darüber, dass bei einer Beschränkung des Zugangs durch Behörden ein kostenloses Schlichtungsverfahren möglich sein muss (91% positiv, 9% eher positiv). Ausserordentlich positiv werden
93 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Im Zusammenhang mit der Dauer von Schlichtungsverfahren hat der Beauftragte erneut darauf hingewiesen, dass eine Frist von 30 Tagen für die Durchführung des Schlichtungsverfahrens unrealistisch ist und letztlich jeglicher Logik des Verfahrens widerspricht. Es liegt in der Natur eines Mediationsverfahrens, dass eine zeitliche Limitierung jeder Einigungsfindung entgegensteht. Auch bei genügender Ressour- cenausstattung ist die Einhaltung einer Frist zur Lösungsfindung für komplexere Fälle nicht möglich. In der Praxis zeigt sich immer wieder, dass etwa bereits die Vereinbarung eines Termins mit den Beteiligten Schwierigkeiten bereitet und ein Treffen nicht innerhalb eines Monats bewerkstelligt werden kann. Der Beauftragte bleibt daher bei seiner Forderung nach Aufhebung dieser Frist unter gleichzeitiger Zurverfügungstellung der notwendigen personellen Ressourcen. Zusammenfassend sind die Resultate, welche die Evaluation in Bezug auf das Schlichtungsverfahren zu Tage gefördert hat, für den Beauftragten erfreulich. Das Verfahren hat sich in den nunmehr neun Jahren seit Inkrafttreten etabliert und wird von allen Beteiligten mehrheitlich positiv beurteilt. Zusammenfassend regen die Evaluatoren eine Verkürzung der Dauer des Schlichtungsverfahrens (durch Erhö- hung der personellen Ressourcen des Beauftragten) bei gleichbleibender Gründ- lichkeit vor. Grundsätzlich befürworten sie eine Beschleunigung, ohne dass jedoch der aus der Sicht der Gesuchstellenden wichtige Vorteil des Schlichtungsverfah- rens, nämlich die Abklärungstiefe und ausführliche Begründung der Empfehlung, verloren gehen soll. Es bleibt zu hoffen, dass sich der Bundesrat bei allfälligen Beschleunigungsmassnahmen auch an den Interessen der Gesuchstellenden und an diesem für sie wichtigen Vorteil orientieren wird. Der Beauftragte wird dies im Auge behalten. 2.3.2 Beziehungen zu kantonalen Öffentlichkeits- beauftragten – Arbeitsgruppe Schlichtungswesen Der Beauftragte und kantonale Öffentlichkeitsbeauftragte, welche auch Schlich- tungsverfahren durchführen, trafen sich auch im Jahr 2014 zu vertieftem Erfah- rungsaustausch. Im Rahmen der im Herbst 2011 gebildeten «groupe d’intervision sur la gestion consensuelle des conflits transparence» können so Fragen zur Schlichtungstätigkeit und zum Öffentlichkeitsprinzip diskutiert werden. Diese Zusammenarbeit ist für die Beteiligten wichtig und wertvoll, besonders da es sich bei der Öffentlichkeitsgesetzgebung um ein in der Schweiz junges Rechtsgebiet handelt. Infolge Mutationen erfuhr die Arbeitsgruppe im letzten Jahr eine Änderung in der Zusammensetzung. Gleichzeitig wurde beschlossen, die informellen Sitzun- gen jeweils alternierend durch die einzelnen Mitglieder zu organisieren und somit die Sitzungen auch in den Kantonen durchzuführen.
95 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 3.2 Publikationen des EDÖB im laufenden Geschäftsjahr Umfassende Informationen zu aktuellen Datenschutzthemen finden interessierte Bürgerinnen und Bürger auf unserer Website www.derbeauftragte.ch. Im Berichtsjahr kamen insbesondere folgende neuen Beiträge hinzu: Erläuterungen zu Big Data, Recht auf Vergessen, Einsatz von Drohnen, Datenschutz in der Forschung sowie Zutrittskontrollsysteme in Freizeitanlagen. Ausserdem publi- zierten wir im Bereich des Öffentlichkeitsgesetzes eine Reihe von Empfehlungen. Big Data bietet neue Chancen für soziale oder wissenschaftliche Erkenntnisse und für die kommerzielle Nutzung durch Unternehmen. Big Data kann aber auch eine Bedrohung für die Privatsphäre sein, wenn die bearbeiteten Personendaten nicht oder ungenügend anonymisiert wurden. Zum Schutz der Persönlichkeit fordern wir deshalb eine datenschutzfreundliche Ausgestaltung der technischen Voreinstellun- gen (privacy by default). Der Datenschutz muss schon in der konzeptionellen Phase berücksichtigt und die Datensicherheit gewährleistet werden (privacy by design). Zudem sind hohe Transparenz- und Verfahrensanforderungen an Big Data zu stellen (www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Internet und Computer – Big Data). Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13. Mai 2014 zum «Recht auf Ver- gessen», das die Suchmaschinenbetreiber für die Bearbeitung der Personendaten auf ihren Websites verantwortlich macht und verlangt, dass sie auf Gesuch hin und unter bestimmten Voraussetzungen Links auf diesen Seiten löschen, hat auch die öffentliche Diskussion in der Schweiz angeregt. Um der technologischen Ent- wicklung und zunehmenden Digitalisierung Rechnung zu tragen, strebt die EU eine Revision des rechtlichen Rahmens an. Auch bei uns müssen effektive Lösungen gefunden werden, um die Würde der Betroffenen und das Recht auf Privatsphäre im Internet besser zu schützen (www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Internet und Computer – Recht auf Vergessen). Im Zuge des technologischen Fortschritts sind Drohnen immer kleiner und leich- ter, preiswerter und einfacher bedienbar geworden. Sie werden deshalb immer häufiger sowohl zu privaten als auch zu gewerblichen Zwecken eingesetzt. Da Drohnen heute in der Regel mit Kameras bestückt sind, können sie zur Video- überwachung eingesetzt werden. Personen, die solche Drohnen fliegen lassen, müssen deshalb die Voraussetzungen des Datenschutzes einhalten, sobald auf den Aufnahmen Personen erkennbar sind. Auf unserer Website beschreiben wir ausführlich und anschaulich, worauf beim Einsatz von Drohnen zu achten ist (www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Technologien – Videoüberwachung – Droh- nen).
97 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB Auf unserer Website befindet sich schliesslich auch ein neues Merkblatt zum datenschutzkonformen Betrieb von Zutrittskontrollsystemen in Freizeitanlagen, die neben Skistationen auch von Tennisclubs, Fitnesscentern und anderen Freizeitan- bietern betrieben werden. Auf unserem Merkblatt erfahren Sie, welche Daten erho- ben werden dürfen, wer Zugang zu ihnen haben darf, zu welchem Zweck die Daten verwendet werden dürfen usw. (www.derbeauftragte.ch, Datenschutz – Dokumen- tation – Merkblätter – Zutrittskontrollsysteme in Freizeitanlagen).
Aufwand nach Aufgabengebiet
99 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB
Aufwand nach Sachgebiet
Herkunft der Anfragen
101 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 3.4 Statistik über die bei den Departementen eingereichten Zugangsgesuche nach Art. 6 des Öffentlichkeitsgesetzes (Zeitraum: 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2014)
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen BK942300 EDÖB980100 Total18122400
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen EDA101878600 Total101878600
103 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen GS1444501 EBG000000 BAK320100 BAR220000 METEO CH 000000 NB000000 BAG32981140 BFS620400 BSV1052210 BLV612300 SNM000000 SWISS- MEDIC 2156451 SUVA110000 Total95312230102
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen GS721220 BJ321000 FEDPOL832300 METAS210100 BFM339141000 SIR721400 IGE321000 ESBK220000 ESchK000000 RAB101000 ISC100001 NKVF000000 Total6723212021
105 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen GS1033400 Verteidig. / Armee 220000 NDB1324610 arma- suisse 706100 BASPO110000 BABS000000 Total338131110
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen GS962100 ISB310200 EFV000000 EPA321000 ESTV1244202 EZV742100 EAV000000 BBL320100 BIT220000 EFK28181900 SIF202000 PUBLICA000000 ZAS220000 TOTAL7141121600
107 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen GS211000 SECO20412400 SBFI843100 BLW251051000 BWL000000 BWO000000 PUE000000 WEKO1380302 ZIVI210100 BFK210100 SNF000000 EHB000000 ETH Rat1283001 Total8437242003
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen GS000000 BAV851200 BAZL1427410 BFE1282101 ASTRA630102 BAKOM1182403 BAFU31252400 ARE100100 ComCom110000 ENSI1725424 PostCom101000 UBI440000 Total10658201747
109 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB
Behandlung der Zugangsgesuche
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen BA651000 Total651000
111 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 3.6 Statistik über die bei den Parlamentsdiensten eingereichten Zugangsgesuche nach Art. 6 des Öffentlichkeitsgesetzes (Zeitraum: 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2014)
weise gewährt / aufgeschoben Zugangsgesuch hängig Zugangsgesuch zurückgezogen PD101000 Total101000
Kategorie Antragsteller2014 Medien44 Privatpersonen (bzw. keine genaue Zuordnung möglich) 19 Interessenvertreter (Verbände, Organisationen, Vereine usw.) 9 Rechtsanwälte7 Unternehmen8 Universitäten1 Gemeinwesen2 Total90
113 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015 des EDÖB 3.8 Das Sekretariat des EDÖB Eidgenössischer Datenschutz-und Öffentlichkeitsbeauftragter: Thür Hanspeter, Fürsprecher Stellvertreter: Walter Jean-Philippe, Dr. iur. Sekretariat: Leiter: Walter Jean-Philippe, Dr. iur. Stellvertreter: Buntschu Marc, lic. iur. Einheit 1: 11 Personen Einheit 2: 14 Personen Einheit 3: 6 Personen (davon 2 Praktikantinnen) Kanzlei: 2 Personen