Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, den 11. Dezember 2008
Empfehlung
gemäss
Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragsteller)
gegen
Eidgenössische Stiftungsaufsicht, Eidgenössisches Departement des Innern, Bern
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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Die Stiftungsaufsicht verweigerte dem Antragsteller am 11. Oktober 2007 den Zugang „in alle einschlägigen, durch die Schweizer Paraplegiker-Stiftung eingereichten und durch die Eidgenössische Stiftungsaufsicht erstellten, amtlichen Dokumente und Auskünfte, insbesondere aber in alle, die mit der Rückzahlung gemäss Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts zu tun haben. Die Verweigerung des Zugangs wird damit begründet, dass Ihr Gesuch Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens (Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ) betrifft und unter die vom Öffentlichkeitsgesetz vorgesehenen Ausnahmebestimmungen (Art. 7 BGÖ) fällt.“
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2007 ersuchte der Antragsteller den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) um Schlichtung. Er führte dazu aus, dass die von der Stiftungsaufsicht angeführte Bestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht auf ihn anwendbar sei, da er keine Partei in einem Verwaltungsverfahren sei. Er erachte daher die Begründung „als schludrig und damit schikanös“.
An der Schlichtungsverhandlung vom 26. November 2008 anerkannte die Stiftungsaufsicht, dass die Begründung für die Zugangsverweigerung (insbesondere der Verweis auf Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ) materiell nicht korrekt gewesen sei. Vielmehr hätte der Zugang mit Hinweis auf das in casu gegebene Geschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) und auf den Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) verweigert werden sollen.
An der Schlichtungsverhandlung wies die Stiftungsaufsicht u.a. darauf hin, dass es 11 Aktenordner zur SPS gebe und das Zugangsgesuch daher zu allgemein formuliert gewesen sei. Daraufhin konkretisierte der Antragsteller sein Gesuch, indem er um Zugang zu allen Dokumenten ersuchte, welche die Stiftungsaufsicht erstellt hat betreffend: J die Rückerstattung des vom Bundesgericht festgestellten Deliktsbetrags durch Y J die Abberufung von Y als Präsident der SPS (bis zum Zeitpunkt der Übernahme durch den neuen Stiftungsratspräsidenten).
Der Antragsteller und die Stiftungsaufsicht konnten sich nicht einigen.
Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob die vollumfängliche Zugangsverweigerung durch die Stiftungsaufsicht in Übereinstimmung mit dem Öffentlichkeitsgesetz erfolgt ist.
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II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. 1 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ bei der Stiftungsaufsicht eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten 2 .
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Sachlicher Geltungsbereich
1 BBl 2003 2023 2 BBl 2003 2024
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einem solchen Fall Art. 3 Abs. 1 VBGÖ zur Anwendung, gemäss dem die Behörde dem Gesuchsteller Auskunft über die verfügbaren amtlichen Dokumente geben und ihn bei seinem Vorgehen unterstützen muss. Am einfachsten ist dies zu bewerkstelligen, indem sie mit dem Gesuchsteller telefonisch Kontakt aufnimmt und mit ihm die notwendige Spezifizierung vornimmt. Weiter kann sie dieser Verpflichtung auch nachkommen, indem sie ihm einen Ausdruck mit der Auflistung aller Dokumente des Dossiers zustellt oder – sofern die Behörde über kein Dokumentenmanagementsystem verfügt – eine Liste der vorhandenen Dokumente erstellt. 3
In diesem Sinn hat der Beauftragte auch Dokumente ausgeschieden, die von der Stiftungsaufsicht zeitlich vor dem 8. Juni 2007 und nach dem Rücktritt des damaligen Stiftungsratspräsidenten (auf den 1. Oktober 2007, der Beauftragte) erstellt worden sind.
Ablehnende Stellungnahme: Wenn eine Behörde den Zugang verweigert oder beschränkt, muss sie dies summarisch begründen (Art. 12 Abs. 4 BGÖ). 4 Keine ausreichende Begründung liegt vor, wenn in der ablehnenden Stellungnahme lediglich ausgeführt wird, dass eine vom Öffentlichkeitsgesetz vorgesehene Ausnahmebestimmung (Art. 7 BGÖ) vorliegt, oder wenn der blosse Wortlaut der Ausnahmebestimmung zitiert wird. Es ist daher zu fordern, dass die negative Stellungnahme in einer Weise zu motivieren ist, die es dem Gesuchsteller erlaubt, die Überlegungen der Behörde zumindest in Grundzügen nachvollziehen zu können. 5
Öffentlichkeitsgesetz - Instrument zur Kontrolle der Verwaltung: Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz sollte die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips u.a. auch zu einer Verbesserung der Beziehungen zwischen dem Staat und der Bevölkerung beitragen. Darum sah er es als unerlässlich an, „dem Bürger oder der Bürgerin die Möglichkeit zuzugestehen, selber Informationen zu beschaffen und ihm oder ihr zu erlauben, den Wahrheitsgehalt amtlicher Verlautbarungen zu überprüfen.“ 6 Der Bundesrat betrachtete denn auch das Öffentlichkeitsprinzip ausdrücklich als „zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger“. 7
Vorliegend möchte der Antragsteller wissen, welche Massnahmen eine Aufsichtsbehörde von einer Stiftung gefordert und ergriffen hat, deren früherer Stiftungsratspräsident letztinstanzlich vom Bundesgericht wegen Veruntreuung verurteilt worden ist. Letztlich verlangt er nichts anderes als Transparenz über sämtliche Aktivitäten der Aufsichtsbehörde in Bezug auf die Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeit in einem konkreten Fall. Sein Zugangsgesuch deckt sich somit mit den mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips angestrebten Zielsetzungen.
3 ebenso Handkommentar zum BGÖ, Art. 10 Rz. 34 4 s.a. BBl 2003 2022f. 5 ebenso Handkommentar zum BGÖ, Art. 10 Rz. 34 6 BBl 2003 1973 7 BBl 2003 1974
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Stellvertreter. Es enthält zum einen Ausführungen, Zahlen und Fakten zur laufenden Angelegenheit und hält zum anderen die Position der Stiftungsaufsicht fest.
Die Bezeichnung eines Dokuments als „Aktennotiz“ bedeutet nicht automatisch, dass es „ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel“ (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ) dient und daher ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument ist. Indem es die wichtigsten Fakten sowie die Position der Stiftungsaufsicht zuhanden der Vorgesetzten auflistet, ist es als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ zu qualifizieren. Die Unterschrift und die definitive Übergabe des Dokuments an die Adressaten „zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage“ (Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ) belegen überdies, dass das Dokument fertig gestellt ist.
Die Aktennotiz/Aide-mémoire ist als amtliches, fertig gestelltes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ zu qualifizieren.
Diese Ausnahmeklausel will jene wesentlichen Informationen, die für den Geheimnisträger von zentraler Bedeutung sind und die auch tatsächlich Geheimnischarakter aufweisen, vom Zugang ausnehmen. Dabei muss das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen legitim und sein Geheimniswille ersichtlich sein. 8
Sowohl in den Print- wie auch in den elektronischen Medien wurde breit über die Urteile des Appellationgerichts des Kantons Basel-Stadt und des Bundesgerichts sowie über deren Folgen, also über die hier zu beurteilenden Sachverhalte (Rückzahlung des Deliktsbetrags und Abberufung des damaligen Stiftungsratspräsidenten), berichtet. Weiter haben sich auch die Betroffenen selbst verschiedentlich zu den Ereignissen öffentlich geäussert. Daher weisen nach Ansicht des Beauftragten diese Informationen, die sich in den hier zu beurteilenden amtlichen Dokumenten finden, keinen Geheimnischarakter auf. Sie sind Tatsachen, die aufgrund der erwähnten Ereignisse in der Öffentlichkeit allgemein bekannt sowie allgemein zugänglich sind.
Die Ausnahmeklausel von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ gelangt vorliegend nicht zur Anwendung.
8 Bundesamtes für Justiz: „Leitfaden Gesuchsbeurteilung und Checkliste“ vom 24.05.2006, S. 8
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J der Rechtsanwalt der SPS, J weitere Personen, die keinen direkten respektiven nur einen begrenzten Bezug zur hier zu beurteilenden Angelegenheit aufweisen (z.B. betreffen sie einen Vergleich mit einer anderen Stiftung). Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ müssen amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, „nach Möglichkeit“ anonymisiert werden. Ist dies nicht möglich, so ist das Zugangsgesuch gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Artikel 19 DSG zu beurteilen.
6.1. Namen der Mitarbeitenden der Stiftungsaufsicht und des Amtsstatthalteramtes Sursee: Die Namen und die Funktionen von Verwaltungsangestellten (insbesondere von Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern), die in amtlichen Dokumenten erwähnt werden, unterliegen, soweit diese Personen in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gehandelt haben, nicht der Anonymisierungspflicht. 9
6.2. Namen des Rechtsanwalts, der Stiftungsratsmitglieder und weiterer Personen: Entsprechend Art. 9 Abs. 1 BGÖ können die in den fraglichen Dokumenten enthaltenen Personendaten des Rechtsanwalts, der im Protokoll vom 23. April 2007 erwähnten Mitglieder des Stiftungsrates der SPS und weiterer Personen problemlos anonymisiert respektive pseudonymisiert werden.
6.3. Namen von Y, der SPS und Z: Nach Ansicht der Stiftungsaufsicht können diese Personendaten nicht anonymisiert werden, da aufgrund der konkreten Umstände weiterhin Rückschlüsse auf die Person der betroffenen Dritten möglich seien.
Wie vorgängig erwähnt, muss die Beurteilung des Zugangsgesuchs nach Art. 19 DSG erfolgen. Art. 19 Abs. 1bis DSG ermöglicht es Bundesbehörden, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt zu geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgaben stehen und wenn an ihrer Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Diese Bestimmung stellt eine Koordinationsnorm zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ dar, der vorsieht, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten beschränkt wird, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden könnte. Ausnahmsweise muss deren Privatsphäre einem überwiegenden Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu den Dokumenten weichen.
Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob (1°) die Zugangsgewährung zu einer Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Dritten führt und (2°) ein allfälliges überwiegendes Interesse einen teilweisen oder vollumfänglichen Zugang zu den fraglichen Dokumenten rechtfertigt.
6.4. Beeinträchtigung der Privatsphäre: Es stellt sich die Frage, ob angesichts der in der Öffentlichkeit bereits bekannten Einzelheiten dieses Falles eine uneingeschränkte Gewährung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten die Privatsphäre der betroffenen Dritten (Y, der SPS, Z) überhaupt beeinträchtigen kann.
Der vorliegende Fall zeichnet sich dadurch aus, dass J über die Urteile des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt und des Bundesgerichts gegen den ehemaligen Stiftungsratspräsidenten in den Medien ausführlich berichtet worden ist.
9 Handkommentar zum BGÖ, Art. 9 RZ 14
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J Y und auch die SPS selber wiederholt öffentlich Position dazu bezogen haben (Site der SPS http://www.paraplegiker.ch/sw31702.asp, Paraplegiker-Magazin 10 ). J Y nicht als Privatperson, sondern in seiner Funktion als ehemaliger Stiftungsratspräsident gehandelt hat, und er sich für sein Wirken in der Öffentlichkeit - gerade auch im Zusammenhang mit seiner Verurteilung durch das Bundesgericht und seiner Abberufung aus dem Stiftungsrat - weitergehende Eingriffe in seine Privatsphäre gefallen lassen muss. J die SPS gemäss eigenen Angaben über einen „sehr grossen Rückhalt in der Bevölkerung“ verfügt und 1,2 Millionen Haushalte des Landes der Z angehören. 11
J die Stiftungsaufsicht eine Verfügung im Internet publiziert hat, die zwar nicht die hier erwähnten Sachverhalte zum Gegenstand hat, aber in der sie u.a. darauf hinweist, dass „die Eidgenössische Stiftungsaufsicht und die Öffentlichkeit bezüglich Rückerstattung des vom Bundesgericht festgestellten Deliktsbetrags getäuscht wurden, indem der überwiesene Betrag nicht aus der Vermögenssphäre vonֶ ■■■■ stammte, sondern in Wirklichkeit durch die ■■■■ geleistet wurde“. 12
Auf Grund dieser Tatsachen gelangt der Beauftragte zur Ansicht, dass die Gewährung des Zugangs zu den fraglichen amtlichen Dokumenten zu keiner Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Dritten (Y, der SPS, Z) führt.
6.5. Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses: Selbst wenn man die Haltung vertreten würde, dass die Gewährung des Zugangs die Privatsphäre der Betroffenen tatsächlich beeinträchtigte, käme im vorliegenden Fall hinzu, dass nach Einschätzung des Beauftragten das öffentliche Interesse am Zugang jenes der betroffenen Dritten am Schutz ihrer Privatsphäre überwiegt. Die Verurteilung eines Stiftungsratspräsidenten wegen Veruntreuung sowie die Täuschung der „Eidgenössische(n) Stiftungsaufsicht und (der) Öffentlichkeit bezüglich Rückerstattung des vom Bundesgericht festgestellten Deliktsbetrags“ 13 im konkreten Fall begründen ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ. Als besonderer Umstand kommt die Tatsache hinzu, dass es sich bei der SPS um eine für schweizerische Verhältnisse ausserordentlich bekannte wie bedeutende Stiftung handelt, die jedes Jahr von einer beträchtlichen Anzahl von Personen („1.2 Millionen Haushalte“) Millionenbeträge an Gönnerbeiträgen, Spenden sowie Zuwendungen aus Erbschaften und Legaten erhält. Des Weiteren besteht im vorliegenden Fall auch ein berechtigtes öffentliches Interesse an der korrekten Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes: Es soll in Erfahrung gebracht werden können, welche Schritte die zuständige staatliche Aufsichtsbehörde in einem Fall, der in der Öffentlichkeit auf grosses Interesse gestossen ist, konkret unternommen hat.
6.6. Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass: J die Stiftungsaufsicht den Zugang zu den in Ziffern I.5. aufgeführten Dokumenten gewährt, J die Personendaten von Y, der SPS und Z nicht abgedeckt werden müssen, da deren Bekanntgabe zu keiner Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre führt respektive ein überwiegendes Interesse am Zugang besteht (Art. 7 Abs. 2 BGÖ), und
10 Stellungnahme des Stiftungsrates SPS zum Bundesgerichtsurteil, veröffentlicht in „Paraplegie, Das offizielle Magazin der Schweizer Paraplegiker-Stiftung“, Juni 2007, S. 6f.
11 http://www.paraplegiker.ch/sw11888.asp 12 Verfügung vom 20. Februar 2008 in Sachen Schweizer Paraplegiker-Stiftung (nur in deutscher Sprache); Zitat S. 6 13 Zitat Verfügung vom 20. Februar 2008 der Stiftungsaufsicht
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J die Namen weiterer Personen abgedeckt werden müssen (Art. 9 Abs. 1 BGÖ).
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
Die Eidgenössische Stiftungsaufsicht gewährt den Zugang zu allen in Ziffer I.5. aufgeführten Dokumenten. Die Personendaten von Y, der Schweizer Paraplegiker-Stiftung und Z sind zugänglich zu machen. Die Daten der übrigen in diesen Dokumenten erwähnten Personen müssen anonymisiert werden.
Die Eidgenössische Stiftungsaufsicht erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn sie in Abweichung von Ziffer 1 den Zugang nicht gewähren will.
Die Eidgenössische Stiftungsaufsicht erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
Gegen diese Verfügung kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 16 BGÖ).
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Entsprechend den Vorgaben von Art. 13 Abs. 3 VBGÖ muss der Beauftragte die Namen des Antragstellers und der betroffenen Drittpersonen anonymisieren.
In Analogie zu Art. 22a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (SR 172.021) stehen gesetzliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar still.
Die Empfehlung wird eröffnet:
J X
J Eidgenössisches Departement des Innern EDI Generalsekretariat GS-EDI Stiftungsaufsicht
9/9
Inselgasse 1 3003 Bern
J Y
J Schweizer Paraplegiker-Stiftung zH des Stiftungsrates Guido A. Zäch Strasse 10 CH-6207 Nottwil
J Z
Hanspeter Thür