Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 3. August 2021
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X. (Antragstellerin)
und
Staatssekretariat für Migration SEM
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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zuerst festgehalten habe, dass es ihr sämtliche Dokumente zugestellt habe. Im Nachgang an die Empfehlung des Beauftragten habe sich dann allerdings herausgestellt, dass noch weitere Dokumente vorhanden waren. Deshalb zweifle sie an den Aussagen des SEM. Es bleibe ihr somit nichts Anderes übrig, als sich erneut mit einem Schlichtungsantrag an den Beauftragten zu wenden. 6. Am 22. Juni 2021 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Bezugnehmend auf Frage 5 resp. deren Ergänzung brachte sie darin vor, dass weitere Dokumente (Notizen, Korrespondenz, Besprechungsprotokolle, etc.) beim SEM vorhanden seien. Dies ergebe sich vorab aus der Tatsache, dass aufgrund der wechselnden Zuständigkeiten betreffend das Dossier Y im Rahmen der Übergabe ein gewisser Austausch in Form von Korrespondenz stattgefunden habe. Weiter sei das Dossier Y Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht gewesen; dieses sei sicherlich vorbesprochen worden, weshalb auch hierzu Dokumente existieren müssten. Darüber hinaus sei das SEM verpflichtet, jeden Fall ordnungsgemäss zu dokumentieren. Gewisse Ereignisse, welche sich im betroffenen Dossier zugetragen haben, seien sicherlich dokumentiert worden. Abschliessend verweist die Antragstellerin auf die Verfügung vom 2. September 2020 betreffend die Nichterstreckung der Nichtigerklärung des Bürgerrechts, in welcher das SEM plötzlich von seiner bisherigen Haltung zur Erstreckung im Dossier Y abweiche. Es sei nicht vorstellbar, dass das SEM von einem Tag auf den anderen, ohne jegliche schriftliche Zustimmung oder Abklärungen mit Vorgesetzten, eine Verfügung erlässt, die eine Umkehr der bisherigen Haltung des SEM darstellt. 7. Mit Schreiben vom 23. Juni 2021 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den Eingang des Schlichtungsantrags und forderte gleichentags das SEM dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen. 8. Am 30. Juni 2021 reichte das SEM die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme ein. Das SEM hielt darin fest, dass es hinsichtlich Frage 5 resp. deren Ergänzung der Gesuchstellerin sämtliche Unterlagen in Zusammenhang mit ihrem Einsichtsgesuch betreffend Dokumente aus dem Zeitraum zwischen 1. Juli 2006 und 1. Januar 2018, die in allgemeiner Art in einem Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG stehen, zugänglich gemacht habe. 9. Am 15. Juli 2021 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien über sämtliche Punkte mit Ausnahme der Frage 5 resp. deren Ergänzung einigen konnten. 10. Im Nachgang zur Verhandlung reichte die Antragstellerin am 22. Juli 2021 eine umfangreiche Stellungnahme ein. Darin äusserte sie sich in Bezug auf Frage 5 resp. deren Ergänzung u.a. dahingehend, dass sich dieses Zugangsbegehren auf alle amtlichen Dokumente "im Zeitraum von 2015 – 2021 [...] [bezieht], die für das Nichtigerklärungsverfahren des Schweizer Bürgerrechts meiner minderjährigen Tochter relevant gewesen sind. [...] Bei meinem BGÖ- Gesuch geht es nun um genau diese amtlichen Dokumente, die für die Erstreckung bzw.
1 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 10. März 2021: SEM / Unterlagen betreffend die Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG.
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Nichterstreckung der Nichtigerklärung auf meine Tochter eine Rolle gespielt haben bzw. gespielt haben könnten. Es ist dabei nicht ausschlaggebend, ob man sich im Rahmen des Nichtigerklärungsverfahrens mit diesen auseinandergesetzt bzw. diese auch wirklich studiert hat. Relevant ist nur, dass sie in einem thematischen Zusammenhang mit dem Nichtigerklärungsverfahren [...] stehen." Es handle sich dabei um Dokumente, "[...] die sich mit Themen wie dem (alleinigen) Sorgerecht und der gesetzlichen Vertretung, Kinderrechten und dem rechtlichen Gehör von Kindern, Verfahrensabläufen und Verantwortlichkeiten bei Nichtigerklärungsverfahren und dem Verlust des Schweizer Bürgerrechts von Kindern beschäftigen." Diese Dokumente müssten auf jeden Fall beim SEM vorhanden sein. 11. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des SEM sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 12. Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SEM ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 13. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 14. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 15. Im Rahmen der Schlichtungssitzung konnte über sämtliche Begehren des Zugangsgesuchs mit Ausnahme der Frage 5 gemäss Zugangsgesuch vom 15. Mai 2021 resp. deren Ergänzung gemäss E-Mail vom 6. Juni 2021 eine Einigung erzielt werden. Soweit sich die Beteiligten einigen konnten, gilt das Verfahren als erledigt (Art. 13 Abs. 3 BGÖ). Weiterhin Gegenstand des Schlichtungsverfahrens sind folglich nur noch diejenigen Aspekte, welche nicht Gegenstand der Einigung sind. Die Antragstellerin hat in der Schlichtungssitzung gegenüber den Beteiligten angegeben, dass sich ihr nach wie vor offenes Zugangsbegehren spezifisch auf amtliche Dokumente allgemeiner Art im Zusammenhang mit dem Verfahren betreffend ihre Tochter beziehe. Das Begehren erstrecke sich demnach gerade nicht auf amtliche Dokumente, die ausschliesslich das Dossier Y resp. das Verfahren betreffend die Tochter der Antragstellerin betreffen.
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
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Zu beurteilen ist vorliegend demnach die Zugänglichkeit weiterer amtlicher Dokumente aus dem Zeitraum 2015-2021, die sich in allgemeiner Art mit der Erstreckung bzw. Nichterstreckung der Nichtigerklärung der erleichterten Einbürgerung beschäftigen und gleichzeitig für die Beurteilung des Dossier Y miteinbezogen wurden. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten der Antragstellerin oder ihrer minderjährigen Tochter enthalten (wie bspw. die von der Antragstellerin erwähnten (Telefon-)Notizen, Korrespondenz, Besprechungsprotokolle etc. im Zusammenhang mit dem Verfahren ihrer Tochter), richtet sich gemäss Art. 3 Abs. 2 BGÖ nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG; SR 235.1). Wie bereits an der Schlichtungsverhandlung vom Beauftragten dargelegt, findet das Öffentlichkeitsgesetz auf diese Dokumente keine Anwendung.
Die Ergänzungen der Antragstellerin in der Stellungnahme vom 22. Juli 2021 stellen – im Verhältnis zum ursprünglichen Zugangsbegehren – eine Erweiterung respektive Abänderung des Schlichtungsgegenstands dar. Der Verfahrensgegenstand kann im Schlichtungsverfahren im Verhältnis zum Zugangsgesuchsverfahren nur konkretisiert resp. eingeschränkt werden. Eine Erweiterung oder Abänderung des Verfahrensgegenstands im Schlichtungsverfahren ist grundsätzlich nicht zulässig. 3 Soweit die Antragstellerin hinsichtlich des Zugangsbegehrens (Frage 5 des Zugangsgesuchs vom 15. Mai 2021 resp. deren Ergänzung gemäss E-Mail vom
Juni 2021) davon ausgeht, dass sich das Begehren ebenfalls auf amtliche Dokumente allgemeiner Art und damit auf vom konkreten Verfahren unabhängige Dokumente im Sinne ihrer Ergänzungen vom 22. Juli 2021 bezieht, ist Nachfolgendes zu beachten.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Behörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der (angehörten) Drittperson. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 4
Das Öffentlichkeitsgesetz gewährt jeder Person einen Anspruch auf Zugang zu einem oder mehreren bestimmten, also genau spezifizierbaren amtlichen Dokumenten, jedoch nicht auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Verwaltungsinformationen. 5 Dies muss vorliegend insbesondere für das Zugangsbegehren gelten, soweit es sich auf amtliche Dokumente bezieht, die im Rahmen der Beurteilung des konkreten Falles lediglich eine Rolle gespielt haben könnten (aber folglich nicht gespielt haben) resp. auf solche, mit denen sich das SEM bei der Beurteilung des vorliegend interessierenden Dossiers gar nicht auseinandergesetzt hat. Damit zielt das Zugangsbegehren auf den Zugang zur Gesamtheit aller Dokumente, die für die Beurteilung einer Rechtsfrage losgelöst vom Einzelfall potenziell herangezogen werden (können) und somit auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Verwaltungsinformationen. Aus dem Öffentlichkeitsgesetz lässt sich kein Anspruch ableiten, dass die Behörde der Antragstellerin eine nicht näher eingrenzbare Menge von Verwaltungsinformationen zugänglich macht. Im Ergebnis handelt es sich bei diesem Begehren im erwähnten Umfang nicht um einen Anwendungsfall des Öffentlichkeitsgesetzes.
3 BVGE 2014/24 E. 1.4.1 mit Hinweisen. 4 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. 5 EDÖB Empfehlung vom 28. Juli 2008: EDA / Projektunterlagen DEZA Ziff. II. B. 1.5; BHEND/SCHNEIDER, in: Maurer- Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 10 BGÖ, Rz. 39 f.
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6 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.4.
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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 25. Das Staatssekretariat für Migration hält in Bezug auf das Begehren gemäss Ziffer 20 an seinem Bescheid, über keine weiteren amtlichen Dokumente zu verfügen, fest. 26. Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Staatssekretariat für Migration den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 27. Das Staatssekretariat für Migration erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 28. Das Staatssekretariat für Migration erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 29. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 30. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (R) X. (Antragstellerin)
Einschreiben mit Rückschein (R) Staatssekretariat für Migration SEM Quellenweg 6 3003 Bern-Wabern
Reto Ammann André Winkler